1. A ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE DO NORTE, IP, Ré nos presentes autos de AÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM em que é Autora a sociedade [SCom01...], LDA., vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou procedente a presente ação administrativa comum, condenando “(…) a Entidade Demandada no pagamento - € 3.814,68, a título de juros de mora devidos pelo atraso no pagamento das faturas melhor identificadas no probatório, - € 21.955,22, a título de juros de mora e de coimas pagos no âmbito de processos de execução fiscal, - € 11.580,54, a título de juros e encargos devidos no âmbito de contrato pessoal celebrado com o Banco 1... (…)”.

2. Alegando, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)

1ª

Quando ocorra uma prestação de facto quanto a contratos sujeitos a determinadas regras quanto à sua formação e constituição, assim preteridas, a consequência de tal invalidade formal não é a de aplicação imediata do regime da nulidade do Código Civil;

2ª

Mas antes a resultante da nulidade do ato administrativo e do regime administrativo aplicável à relação contratual de «facto», como o impõem as normas dos indicados artigos 280° e 284° do Código dos Contratos Públicos;

3ª

Tudo como mostra a invocada doutrina, segundo a qual «toda a invalidade de qualquer contrato administrativo decorrente de um desrespeito pelas disposições reguladoras do respetivo procedimento de formação, regulado e sancionado nos termos do n° 1 do CPA, será, pois, qualificável como anulabilidade ou nulidade, se for essa consequência determinada por força de normas de direito administrativo, e não por de normas de direito civil que nesta hipótese não serão chamadas à colação» (op cit)

6ª

A douta sentença recorrida desconsidera o contributo da prestadora de serviços «de facto» para a produção da situação de não pagamento, vg as vantagens que lhe advinham de não se sujeitar à concorrência, atribuindo, sem fundamento idóneo, toda a responsabilidade à Administração;

7ª

O enriquecimento sem causa, convocável nas situações de efeitos de ato nulo, enquanto fonte autónoma de obrigações, não pode ser titulado por «faturas», com vencimento e mora consequente; (como se seguiu naquele aresto do TCAN de 22-06-2012);

8ª

Por se tratar de meios formais de liquidação jurídica de obrigações típicos de títulos contratuais, pelo que sempre seria inidóneo adotar os montantes «faturados» como paradigma do objeto da obrigação de restituir;

9ª

Ao decidir como o fez, e não obstante o seu mérito intrínseco, violou a douta sentença recorrida as normas invocadas nas presentes conclusões, dos artigos 280° e 284° do Código dos Contratos Públicos que imporiam o afastamento do regime da nulidade previsto no Código Civil (…)”.

7. O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

8. Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir resume-se a saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, “(…) violou (…) as normas invocadas nas presentes conclusões, dos artigos 280° e 284° do Código dos Contratos Públicos que imporiam o afastamento do regime da nulidade previsto no Código Civil (…)”.

9. É na resolução de tal questão que se consubstancia a matéria que a este Tribunal Superior cumpre solucionar.

III.1 – DE FACTO

10. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida, como decorre do art. 663º, n.º 6, do CPC.

12. Estribou tal pretensão jurisdicional no entendimento de que, por força do sucessivo atraso no pagamento de faturas relativas a prestações de serviços de limpeza contratualizadas com a Ré, esta estava constituída na liquidação dos competentes juros de mora no valor de 3.814,68, bem como no pagamento das coimas legais que incorreu por incumprimento de obrigações de natureza contributiva e fiscal emergentes de tal atraso, no valor de € 21,955,62, para além dos juros e encargos devidos no âmbito do contrato pessoal contraído junto do Banco 1... para honrar os seus compromissos, no montante de € 11,135,13.

13. O Tribunal a quo, como sabemos, validou esta pretensão, tendo condenado a Ré no pagamento (i) da quantia de € 3.814,68, a título de juros de mora devidos pelo atraso no pagamento das faturas melhor identificadas no probatório; (ii) da quantia de € 21.955,22, a título de juros de mora e de coimas pagos no âmbito de processos de execução fiscal; e ainda (iii) da quantia de € 11.580,54, a título de juros e encargos devidos no âmbito de contrato pessoal celebrado com o Banco 1....

14. Fê-lo, sobretudo, por entender que, no caso vertente, as regras da boa-fé não foram observadas, quer na fase negociatória, quer na fase da prestação dos serviços, já que a Administração encetou negociações sem abrir o necessário procedimento pré-contratual ou sem justificar o seu afastamento, bem como aceitou a prestação de serviços de limpeza por parte de uma empresa, bem sabendo que o pagamento do serviço não se poderia materializar atendendo à falta de documento para sustentar a respectiva despesa pública.

15. Neste enquadramento, e assentando, por um lado, que (i) “(…) a absoluta de forma legal, enquanto vício próprio do contrato, convoca a modalidade de invalidade mais severa – a nulidade – cf. Artigo – cf. artigos 283.º, n.ºs 1 e 2, 284.º do CCP (…)”, da qual cabe, nos termos do art.º 289.º, n.º1, do Cód. Civil, a restituição de tudo o que tiver sido prestado, e, por outro, que (ii) “ (…) quem negoceia com outrem para conclusão de um contrato deve, tanto nos preliminares como na formação dele, proceder segundo as regras da boa-fé, sob pena de responder pelos danos que culposamente causar à outra parte (…)” [artigo 227º, nº.1 do CC], o Tribunal a quo firmou juízo decisório no sentido da procedência do pedido de condenação formulado nos autos, em virtude da existência de danos emergentes do retardamento do pagamento dos serviços de limpeza prestados pela Autora.

16. Vem agora a Recorrente, por intermédio do recurso sub juditio, colocar em crise a decisão judicial assim promanada, impetrando-lhe erro[s] de julgamento de direito, por violação do artigos 280º e 284º do C.C.P.

17. Realmente, patenteiam as conclusões alegatórias que a Recorrente insurge-se contra o assim decidido, por manter a firme convicção [aqui sintetizada] de que (i) a consequência da invalidade formal dos contratos administrativos de prestação de serviços carecidos de forma legal não é – como se sustentou na sentença recorrida - o regime de invalidade do negócio jurídico previsto no Código Civil, mas antes o resultante da nulidade do ato administrativo e do regime administrativo aplicável à relação contratual de «facto», como o impõem as normas dos indicados artigos 280º e 284º do Código dos Contratos Públicos, bem como que (ii) não pode haver lugar ao pagamento de juros de mora sem a existência formal de um contrato, como sucede nos autos.

18. Mas, adiante-se, desde já, sem qualquer amparo de razão.

19. Na verdade, sobre a questão da eventual inaplicabilidade do regime de invalidade do negócio jurídico previsto no Código Civil aos contratos de prestações de serviços carecidos de forma legal, importa ressaltar o teor da jurisprudência espraiada no aresto do Tribunal Central Administrativo Sul, no processo n.º 07541/11, de 02/04/2014, que se passa a reproduzir:”(…)

Constituindo efeito jurídico decorrente da falta de forma do contrato a sua nulidade, considerando o regime da nulidade do contrato, por falta da sua respectiva forma legal, não pode ser olvidada toda a demais factualidade apurada em juízo, designadamente, que a Autora, ora Recorrente realizou o objeto da prestação de serviços, incorrendo por esse motivo, quer na realização de trabalhos, quer no dispêndio de verbas monetárias, de que deve ser ressarcida.

Com relevo, preceitua o disposto no artº 185º do CPA:

“1. Os contratos administrativos são nulos ou anuláveis, nos termos do presente Código, quando forem nulos ou anuláveis os actos administrativos de que haja dependido a sua celebração.

2. São aplicáveis a todos os contratos administrativos as disposições do Código Civil relativas à falta e vícios da vontade.

3. Sem prejuízo do disposto no n.º 1, à invalidade dos contratos administrativos aplicam-se os regimes seguintes:

a) Quanto aos contratos administrativos com objeto passível de acto administrativo, o regime de invalidade do acto administrativo estabelecido no presente Código;

b) Quanto aos contratos administrativos com objeto passível de contrato de direito privado, o regime de invalidade do negócio jurídico previsto no Código Civil”.

Conforme se extrai do Acórdão do STA, de 01/03/2001, Rec. nº 046031, numa situação paralela, em que estava em causa um ajuste verbal de uma empreitada de obra pública, nos termos do qual a Autora se obrigou a efetuar uma obra pública com meios humanos e maquinaria própria, vinculando-se o ente público a pagar esses serviços, foi entendido que o objeto do contrato administrativo em causa, o contrato de empreitada de obras públicas, é passível de contrato de direito privado, por tal resultar do disposto nos artºs. 1207º e segs., do Código Civil, sede em que vem expressamente previsto e regulado o contrato de empreitada.

Em termos paralelos se deve entender quanto ao contrato em causa nos presentes autos (…).

A diferença entre os dois tipos de contratos – contrato administrativo de prestação de serviços e contrato de prestação de serviços privado, regulado no Código Civil – não reside no respetivo objeto, pois que ambos têm por objeto a realização de uma obra, mediante um preço.

As diferenças radicam antes numa diversa regulamentação, estabelecida em razão da natureza pública ou privada dos interesses prosseguidos com a realização da prestação de serviços.

Assim, tem aplicação o regime da nulidade dos contratos, regulado no artº 289º do Código Civil (…)”.

20. De igual modo, e quanto às consequências eventualmente emergentes da aplicação do regime de nulidade de contratos previsto no CC, cabe ressaltar o pensamento jurisprudencial produzido no aresto deste Tribunal Central Administrativo Norte de 01.07.2016, no processo nº. 01231/11.3BEBRG, no qual se sumariou: “(…)

Nos contratos de execução continuada em que uma das partes beneficie do gozo de serviços cuja restituição em espécie não é possível, a inexistência contratual por caducidade não abranja as prestações já efetuadas, produzindo o contrato os seus efeitos como se fosse válido em relação ao tempo durante o qual esteve em execução, a exemplo do que está expressamente consagrado na nulidade, por equiparação, resultante da resolução dos contratos de execução continuada ou periódica (arts. 433º e 434º/2 C. Civil).

Tal como relativamente aos serviços prestados ao abrigo de um contrato entretanto declarado nulo, perante a inexistência de um contrato, resultante da sua caducidade, e continuando a ser prestados os serviços anteriormente contratualizados, sem oposição, enquanto “Contrato de facto”, tais serviços terão de ser remunerados.

A inexistência de contrato, por caducidade do mesmo, não autoriza “a ilação de que o negócio jurídico seja equivalente a um nada, tal como se pura e simplesmente não tivesse acontecido (sumário constante do processo nº 1231/11.3BEBRG) (…)”

21. Posição também assumida pelo colendo S.T.A. no acórdão de 07.12.2022, tirado no processo nº. 944/14.2BELSB, do seguinte teor:

(…) No caso de contratos nulos, por efeito da inobservância absoluta das regras legais necessárias à formação da decisão de contratar, a jurisprudência pretérita do Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que a norma da lei civil (o artigo 289.º C. Civ.) impõe a restituição de tudo quanto se tenha prestado – por todos, v. acórdãos de 30.10.2007 (proc. 0379/07); de 17.12.2008 (proc. 0301/08). Porém, quando está em causa a prestação de serviço – como sucede aqui – torna-se impossível a restituição pela Entidade Pública das prestações de serviço recebidas, pelo que, não tendo havido pagamento dos serviços prestados, como resultou assente no probatório, pode inferir-se daquela jurisprudência que se impõe a “devolução” do valor correspondente à prestação. Não se trata de cumprir o contrato, que, sendo nulo, é totalmente improdutivo no plano jurídico, trata-se apenas de restituir, in pecunia (ante a impossibilidade de restituição in natura) a prestação indevidamente recebida. Ora, o montante da prestação recebida é, neste caso, calculado a partir do valor da prestação do serviço acordado pelas partes, como, de resto, também se decidiu no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 04.05.2017 (proc. 0443/16) (…)”.

22. Reiterando estas linhas jurisprudenciais, tem-se, portanto, por assente que o regime de invalidade aplicável aos contratos administrativos com objeto passível de contrato de direito privado carecidos de forma legal é o do negócio jurídico previsto no artigo 289º do Código Civil, carecendo, todavia, a regra ali prevista de uma restrição interpretativa no sentido da obrigação da restituição unicamente dos montantes das prestações indevidamente recebidas.

23. Naturalmente, esta obrigação de restituição, por força da remissão operada pelo n.º 3 do artigo 289º do CC para o preceituado nos artigos 1269.º e seguintes do mesmo diploma, abrange também o pagamento de uma quantia equivalente ao montante dos juros de mora à taxa legal a contar da citação, como frutos civis que são [art.ºs 289.º, 1270.º, n.º 1, e 212.º, todos do Código Civil], sendo que vale como interpelação a citação judicial para a ação [neste sentido, vd. aresto da TRP, de 24.02.2015, processo nº. 46/14.1TBAMT.P1].

24. Perante este quadro de referência, entendemos ser forçosa a conclusão que o presente recurso jurisdicional está votado ao insucesso jurídico.

25. Na verdade, os autos dão-nos conta que as partes estabeleceram relações contratuais no âmbito da prestação de serviços de limpeza.

26. De facto, é indiscutível que a Autora, aqui, recorrida prestou os serviços de limpeza nas instalações da Ré, aqui Recorrente, à qual exigiu a respectiva contrapartida contratual sem que houvesse lugar a qualquer reclamação, quer quanto aos serviços prestados, quer quanto às quantias reclamadas a título de pagamento da prestação dos serviços.

27. É também consensual que a Ré não pagou atempadamente parte dos serviços prestados e faturados pela Autora, tendo incorrido em mora no cumprimento.

28. Conforme ressuma grandemente do supra exposto, aos contratos administrativos com objeto passível de contrato de direito privado carecidos de forma legal - como é o caso dos contratos de prestação de serviços de limpeza descritos nos autos - é aplicável o regime de invalidade do negócio jurídico previsto no artigo 289º do Código Civil.

29. Este regime preconiza a aplicação da sanção de invalidade mais gravosa – nulidade – com a consequente obrigação de restituição dos montantes das prestações indevidamente recebidas, acrescida do pagamento dos respetivos juros de mora.

30. Deste modo, tendo também sido este o caminho trilhado na sentença recorrida, impera concluir que este fez correta subsunção do tecido fáctico apurado nos autos ao bloco legal e jurisprudencial aplicável, não sendo, por isso, merecedora da censura que a Recorrente lhe dirige nos particulares conspectos trazidos a juízo recursivo, bem evidenciados no sobredito parágrafo 17) do presente aresto.

31. Assim deriva, naturalmente, que se impõe negar provimento ao presente recurso, e confirmar a sentença recorrida.

Ao que se provirá no dispositivo.

* *

V – DISPOSITIVO

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “ sub judice”, e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Registe e Notifique-se.