Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00023/08.1BEMDL

Secção:	2ª Secção - Contencioso Tributário


Data do Acordão:	04/15/2021

Tribunal:	TAF de Mirandela

Relator:	Ana Patrocínio

Descritores:	TAXA DE LICENCIAMENTO DE OCUPAÇÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO, SUBSOLO, INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, LEI HABILITANTE, REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS

Sumário:	Um regulamento municipal que não contém a indicação da lei habilitante é formalmente inconstitucional, sendo, por isso, de desaplicar ao caso concreto a respectiva norma do mesmo em que se fundou o município para liquidar uma taxa.* * Sumário elaborado pela relatora


Recorrente:	ÁGUAS (...), S.A.
Recorrido 1:	Município (...)
Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. Relatório

ÁGUAS (...), S.A., pessoa colectiva n.º (…), com sede em Vila Real, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em 15/12/2008, que julgou improcedente a Impugnação Judicial deduzida contra a taxa de ocupação de subsolo, relativa a condutas por si instaladas nas vias municipais, liquidada pelo Município (...), no montante de €165.804,94.

A Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida:

“1ª
Porque se trata de matéria de direito, deveria o M° Juiz qualificar o acto tributário praticado, (se se tratou de cobrança pelo uso do solo ou pelo licenciamento ou autorização para esse uso) decidindo qual o fundamento jurídico/tributário da taxa cobrada.
Para tanto deveria o M° Juiz, analisar os argumentos ( todos eles) constantes dos autos, e tirar as ilações que considerasse devidas, já que tal qualificação não depende de vontade da partes,
Não decidindo assim deixou de decidir sobre matéria que deveria conhecer, com as consequências previstas no art° 668° do C.P.Civil, por força do disposto na al. d) do seu n° 1.
2.ª
Estando a opoente isenta do licenciamento das obras que consistiam na instalação das condutas no subsolo, ex vi do disposto na al. e) do art° 7° do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro, - art°s 12 e 13, da oposição, deve considerar-se isenta de qualquer outra licença ou autorização que vise a mesma tarefa ou actividade.
A isenção de licença de obras inclui a isenção respeitante a qualquer outra licença acessória, designadamente a licença ou autorização para ocupação do subsolo com as mesmas obras,
Ao decidir de forma diversa, a decisão impugnada viola o disposto no art° 7.º al. e) do Dec. Lei 555/99, por errada interpretação.
3.ª
Tendo a opoente direito a utilizar o domínio público municipal para a execução da sua obra, nos termos do disposto, Base XVII, n° 1 anexa ao Dec. Lei 319/94, não necessita de obter licença ou autorização para tal, e, consequentemente, não tem de pagar taxa devida por tal licença, que, repete-se, não é obrigada a requerer nem a obter.
Inexistindo pedido, processo, ou acto de licenciamento, e estando a isenção do pedido de autorização ou licenciamento prevista na lei não são devidas as respectivas taxas de licenciamento assim resultantes de um acto inexistente e inaplicável.
Ao decidir de forma diferente, o M° Juiz fez errada interpretação da lei, designadamente do referido Dec. Lei 319/94, Base XVII, n° 1 e interpretou de forma errada e contraditória o acto tributário.
4.ª
Nos estudos e negociações que precederam a execução dos Trabalhos no Concelho de (...), as partes entenderam que o opoente estava isenta de obter todas as licenças e consequentemente isenta de pagar quaisquer taxas habitualmente devidas pela concessão de licenças normalmente necessárias para execução das obras que foram conjuntamente planeadas.
Com esta convicção foram analisados os custos e benefícios das obras combinadas e do investimento a realizar pela opoente.
Pretender interpretar o regulamento de forma diferente, depois das obras executadas, viola o princípio da boa fé e confiança na administração.
Assim, e sentença fez errada análise dos factos e errada aplicação aos mesmos dos princípios legais invocados, já que a situação de facto existente ( e a decisão que a mantem ) violam o princípio previsto no art° 6° A, do C.P.A.
5.ª
Se se entender que a taxa cobrada, é devida pela autorização de utilização do subsolo e corresponde ao benefício que com essa autorização a opoente obtém (como entende a sentença) inexiste qualquer razão de ser para tal pagamento, que é, assim, violador de lei expressa e injustificado.
Que não é devido, resulta da lei, que, como se viu, atribui de forma expressa tal direito ao opoente.
Que é desproporcionado resulta do facto de a lei admitir já - precisamente do n° 3 da referida Base XVII - uma compensação de acordo com as regras da expropriação, sendo inadmissível e injustificada e desproporcionada a sua fixação unilateral no montante pretendido.
A taxa aplicada sendo claramente um tributo sem justificação ou contrapartida é assim desproporcionada, violando na sua aplicação o princípio da proporcionalidade previsto no art° 5.º do C.P.A, sendo o regulamento ilegal nessa parte por violar o disposto no referido Dec. Lei 319/94 e Base Anexa.
pelo que,
deve a sentença proferida ser considerada nula ou anulada e substituída por outra que considere o Regulamento ilegal, por violação dos preceitos legais e constitucionais invocados, e a aplicação da taxa igualmente ilegal por violação dos princípios invocados, como é de JUSTIÇA!”

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O Recorrido apresentou contra-alegações, tendo concluído da seguinte forma:

“A. Ao contrário do que sustenta a ÁGUAS (...), S.A. não se verifica in casu qualquer situação de omissão de pronúncia uma vez que, no que concerne à natureza do tributo impugnado, o tribunal a quo analisou os fundamentos invocados pelo MUNICÍPIO (...), debruçou-se efectivamente sobre a questão decidenda e tomou posição no sentido de se tratar de uma taxa pelo licenciamento da ocupação do domínio público.
B. A ÁGUAS (...), S.A. não está isenta do pagamento da taxa liquidada pelo MUNICÍPIO (...) desde logo porque, como bem decidiu o tribunal a quo, nenhum dos diplomas que invoca - o RJUE e o Decreto Lei n.º 319/94, de 24 de Dezembro - lhe confere qualquer isenção.
C. Nas presentes alegações a ÁGUAS (...), S.A. nada mais faz do que tentar forjar uma interpretação habilidosa do normativo constante da alínea e) do n.º 7 do RJUE porquanto a licença a que se reporta a referida norma é aquela que os particulares têm de obter em ordem à realização de operações urbanísticas e que, naturalmente, não se confunde com a licença pela ocupação do domínio público.
D. Ora, a isenção de licenciamento camarário nos diversos domínios depende, necessariamente, de uma previsão legal explícita neste sentido razão pela qual não se presume, nem admite qualquer forma de extensão por analogia com outras isenções de licenciamento municipal, in casu com a isenção prevista no RJUE quanto ao licenciamento para a realização de infra-estruturas / operações urbanísticas.
E. Assim, a ÁGUAS (...), S.A, não estando isenta de obter o competente título de ocupação do domínio público, não está, igualmente, isenta do pagamento da taxa respectiva.
F. Da mesma forma, não procede o argumento à luz do qual o contrato de concessão celebrado com o município - e a remissão para a Base XVII, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de Dezembro - desobrigam a ora Recorrente do pagamento da taxa que constitui a contraprestação pelo título legal que a legitima a ocupar do domínio público municipal já que a qualificação do título que confere ao particular a faculdade de utilização do domínio público é, em si mesma, discutível, circunstância que, como está bom de ver, nada tem que ver com a taxa que lhe anda associada.
G. Seja como for, a verdade estamos sempre perante um título outorgado pelo próprio município e, nessa medida, tal como todos os demais títulos - quer se trate de autorizações, licenças ou concessões - depende do pagamento de uma taxa por banda do interessado.
H. Carece de sentido a arguição do vício de violação do princípio da boa fé porquanto, como se sabe, o MUNICÍPIO (...), ao liquidar a taxa impugnada não exerce um poder discricionário.
I. Em momento algum das negociações o MUNICÍPIO (...) deu a entender que não viria a liquidar à ora Recorrente a taxa pela licença de ocupação do domínio público - nem poderia fazê-lo porquanto a referida taxa está prevista na lei e, uma vez concedido o direito de uso privativo do domínio público, tem obrigatoriamente de ser liquidada a todos quantos dela não estejam isentos.
J. No que se reporta à compensação a que alude a ÁGUAS (…), S.A., e que consta da referida Base XVII anexa ao Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de Dezembro, importa clarificar que ela nada tem que ver com a taxa impugnada nos presentes autos, nem com a realidade que a mesma pretende tributar.
K. Por outro lado, analisadas as alegações que a Recorrente desenvolve sob a epígrafe “Quanto à violação do princípio da proporcionalidade:”, facilmente se alcança que nas mesmas pouco ou nada se discute quanto à relação entre o montante da taxa e a contrapartida proporcionada ao particular pelo que, nos presentes autos, não está em causa - nem poderia estar - o cumprimento, por parte do Regulamento, do princípio constitucional da proporcionalidade ínsito no próprio conceito de taxa.
L. De todo o modo, dir-se-á que as taxas até podem ser superiores ou inferiores aos custos suportados pela administração ou aos benefícios auferidos pelo particular, que não deixarão de qualificar-se como tal, desde que se enquadrem nos limites de um certo equilíbrio ou equivalência. Só uma manifesta desproporção, uma discrepância intolerável sem qualquer conexão com o benefício auferido pelo particular legitimaria a conclusão da Recorrente à luz da qual o tributo impugnado viola o princípio da proporcionalidade.
M. O montante a pagar a título de taxa pelo licenciamento da ocupação do domínio público é aferido em função da área a ocupar pelo que é directamente proporcional à utilidade que o particular retira da “prestação pública”: quanto maior o espaço ocupado, maior o benefício proporcionado ao particular e, naturalmente, maior o montante da taxa devido a título de contraprestação.
N. É forçoso concluir que o critério fixado para determinação do montante da taxa devida pela licença de ocupação do domínio público respeita escrupulosamente o critério da proporcionalidade, devendo, por conseguinte, manter-se na íntegra a decisão recorrida e a liquidação impugnada.
Termos em que deverá o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se na íntegra a douta decisão recorrida.”

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O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.

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Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; cumpre apreciar e decidir.

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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa decidir se a sentença recorrida enferma de nulidade, por omissão de pronúncia, e se incorreu em erro de julgamento de facto e de direito ao ter julgado que a impugnante não estava isenta da taxa pelo licenciamento da ocupação do domínio público (subsolo) e que não se verifica violação dos princípios da boa-fé e da proporcionalidade.

Nas suas alegações de recurso, a Recorrente continua a defender, conforme invocou na petição inicial, que o Regulamento, no qual se baseou a liquidação impugnada, enferma de inconstitucionalidade formal, por falta de indicação da lei habilitante. O facto de esta questão não constar das conclusões das alegações do recurso, não inibe este tribunal do seu conhecimento, tanto mais que devem os tribunais desaplicar ao caso concreto normas que violem a Constituição da República Portuguesa, pelo que tal apreciação sempre se imporia oficiosamente a este tribunal de recurso.

De facto, as conclusões das alegações do recurso definem o respectivo objecto e consequente área de intervenção deste Tribunal “ad quem”, mas mostram-se ressalvadas as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração.

III. Fundamentação
1. Matéria de facto

Na sentença recorrida foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor:

“Dos Factos Provados
Compulsados os autos dou como assente o seguinte circunstancialismo fáctico:
1. O Município (...) emitiu a factura 3/2051 datada de 2007-12-17, referente à seguinte receita: IVP2 Ocupação Via Pública - outros-empresas; quantidade: 22713.28; preço unitário: 7,300, Total: 165.804,94 - documento n.º 1 junto com a petição.
2. Na factura consta em Observações: “ocupação da via pública municipal (subsolo) com sistema adutor em alta do alto Rabagão (SAT-AT-01)” - idem.
3. A impugnante foi citada para efectuar o pagamento em 18-12-2007, no prazo de 30 dias - processo administrativo.
4. A petição inicial deu entrada neste Tribunal no dia 21-01-2008 - fls. 2.
5. A quantia referida em 1) foi liquidada com base no Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais – 2.ª alteração - do Município (...), publicado no DR, II Série, n.º 49 de 28 de Fevereiro de 2000, pelo Aviso n.º 1383/2000 (2 Série) - documento n.º 2 junto com a petição.
6. O texto inicial do Regulamento referido em 5) foi aprovado em sessão da Assembleia Municipal de 30 de Novembro de 1995 e publicitado por edital de 15 de Dezembro do mesmo ano, constando da deliberação preambular que aprova o Regulamento, além do mais, o seguinte:
«No uso da competência conferida pelo art. 242.º da Constituição da República Portuguesa, e pelo art. 11.º, da lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, é aprovado o Regulamento E TABELAS DE TAXAS E LICENÇAS da CÂMARA MUNICIPAL DE (...) a seguir transcrito.» - documentos n.°s 1 e 2 juntos com a contestação.”

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Pela sua pertinência e por constarem dos autos os respectivos documentos comprovativos, indicados junto de cada ponto, adita-se à decisão da matéria de facto, nos termos do artigo 712.º do Código de Processo Civil, a seguinte factualidade apurada:

7. Para liquidação do montante mencionado em 1 e 5 foi emitida, em 01/06/2006, informação técnica, pela Divisão de Obras Particulares e Urbanismo da Câmara Municipal de (...), com o seguinte teor:
“De acordo com o traçado das condutas do subsistema de abastecimento de águas do Alto Rabagão, fornecido por essa empresa à Câmara Municipal de (...), as condutas ocupam a via pública Municipal numa extensão de 22.713,28 metros lineares.
As características do sistema adutor em alta ao alto Rabagão são as expressas 3.2.4-1 do projecto.
De acordo com o Regulamento e tabela de taxas e licenças Municipais (capítulo VIII, secção II, subsecção I, artigo 44.º, n.º 3 o preço por metro linear é de 7,30€), o que totaliza o valor de 165.806,94 Euros. (…)” – cfr. fls. 101 do processo administrativo apenso aos autos.
8. O Aviso n.º 1383/2000 (2.ª série) – AP. – Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais – 2.ª alteração, referido em 5, foi publicado em 28/02/2000, no Apêndice n.º 31 – II Série – n.º 49 do Diário da República, e tem o seguinte teor: “Engenheiro F., presidente da Câmara Municipal de (...):
Torna público que a Assembleia Municipal de (...), em sessão ordinária realizada no dia 27 de Setembro, sob proposta da Câmara Municipal, aprovada, por sua vez em reunião realizada em 22 de Setembro do corrente ano, aprovou o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais – 2.ª alteração, o qual se publica em anexo.
11 de Novembro de 2000 – O Presidente da Câmara, F..”

Dá-se por integralmente reproduzido o teor do Regulamento publicado no Diário da República, em 28/02/2000, constando, além do mais, do seu artigo 1.º - (âmbito de aplicação) “O presente Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças é aplicável em todo o município e revoga qualquer outro que tenha vigorado até à sua entrada em vigor.”
9. Em 11/12/1998, foi presente em Reunião da Câmara Municipal de (...) o projecto de “Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais – 2.ª alteração”, constando, além do mais, do seu artigo 4.º - “A presente alteração entra em vigor após a sua publicação nos termos legais”, dando-se aqui por integralmente reproduzido o teor deste documento de fls. 84 a 96 do processo físico.

2. O Direito

A Recorrente começa por imputar omissão de pronúncia à sentença recorrida, assacando-lhe o vício de nulidade. Alega que, por se tratar de matéria de direito, deveria o Meritíssimo Juiz “a quo” ter qualificado o acto tributário praticado, isto é, se se tratou de cobrança pelo uso do solo ou pelo licenciamento ou autorização para esse uso, decidindo qual o fundamento jurídico/tributário da taxa cobrada.

Acentua, ainda, que, para tanto, deveria o Meritíssimo Juiz analisar os argumentos (todos eles) constantes dos autos, e tirar as ilações que considerasse devidas, já que tal qualificação não depende de vontade das partes.

Concluiu que, ao não decidir assim, deixou de decidir sobre matéria que deveria conhecer, com as consequências previstas no artigo 668.° do Código de Processo Civil, por força do disposto na alínea d) do seu n.º 1.
O Recorrido contra-alegou, pugnando que, ao contrário do que sustenta a Recorrente, não se verifica in casu qualquer situação de omissão de pronúncia, uma vez que, no que concerne à natureza do tributo impugnado, o tribunal a quo analisou os fundamentos invocados pelo Município, debruçou-se efectivamente sobre a questão decidenda e tomou posição no sentido de se tratar de uma taxa pelo licenciamento da ocupação do domínio público.

A sentença/decisão pode padecer de vícios de duas ordens:

Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação;

Por outro lado, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e, então, torna-se passível de nulidade, nos termos do artigo 615.º, do Código de Processo Civil (CPC), na redacção da Lei n.º 41/2013, de 26/6, correspondente ao anterior artigo 668.º do CPC.

No processo judicial tributário o vício de omissão de pronúncia ou a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artigo 125.º, n.º 1, do CPPT, no penúltimo segmento da norma.

A nulidade por omissão/excesso de pronúncia traduz-se no incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artigo 660.º, n.º 2 do CPC (actual artigo 608.º, n.º 2), que impõe ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; e, por outro lado, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo aquelas de que a lei lhe permite conhecer oficiosamente.

Lembramos que ocorre nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, quando se verifica uma violação dos deveres de pronúncia do tribunal sobre questões a que esteja obrigado a pronunciar-se.

Nesta matéria, a jurisprudência tem reiteradamente afirmado que “só pode ocorrer omissão de pronúncia quando o juiz não toma posição sobre questão colocada pelas partes, não emite decisão no sentido de não poder dela tomar conhecimento nem indica razões para justificar essa abstenção de conhecimento, e da sentença também não resulta, de forma expressa ou implícita, que esse conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio” (cfr. Acórdão do STA, de 19/09/2012, processo n.º 0862/12).

Por conseguinte, só há omissão de pronúncia “quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões” (cfr. Acórdão do STA, de 28/05/2014, processo n.º 0514/14).

Vejamos, a propósito desta questão, a decisão recorrida:
“(…) Natureza da taxa liquidada
Nos artigos 24° a 47° da petição inicial a impugnante levanta a questão da natureza da taxa liquidada: se é uma taxa de licenciamento de ocupação da via pública, no subsolo, se uma taxa pela cedência do uso privativo do subsolo municipal. E que no caso de se tratar de uma taxa pela cedência do uso privativo do subsolo municipal, então a taxa é, diz, ilegal uma vez que, a ser devida, haveria de ser determinada nos temos da Base XVII anexa ao DL n.º 394/94, de 24 de Dezembro - através do recurso ao método aplicado às expropriações - e não através de uma taxa unilateralmente aplicada.
Importa por isso determinar a natureza da taxa foi liquidada.
Apesar da questão assim suscitada, a impugnante é peremptória no artigo 7° da petição inicial em afirmar que «a taxa agora exigida, é uma taxa para pagamento da licença de ocupação da via pública, no subsolo - cfr art 44.º n° 3, da tabela de taxas municipal anexa ao aviso 1383/2000, in DR apêndice 31 II Série de 20 Fev 2000 pág 10».
E que se trata de uma taxa pelo licenciamento da ocupação domínio público é aceite expressamente pelo Município (artigo 15° da contestação), que refere que a taxa pela ocupação do domínio público a que alude a impugnante nos artigos 24° e seguintes da petição não está sequer prevista no Regulamento.
Assim, assente a natureza da taxa liquidada e impugnada nos autos, fica desde logo prejudicada a questão colocada pela impugnante nos artigos 24° a 47° da petição inicial. (…)”

Com efeito, observa-se que o tribunal recorrido tomou posição expressa sobre a qualificação do acto tributário em análise, tendo decidido tratar-se de uma taxa pelo licenciamento da ocupação do domínio público.

Ora, manifestamente, não se verifica a invocada nulidade, podendo, quando muito, verificar-se erro no julgamento ao acolher, simplesmente, a posição das partes.

Contudo, conforme se colhe do processo administrativo e do aditamento ao probatório, a liquidação do montante de €165.806,94 resultou da aplicação do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais, concretamente do artigo 44.º, n.º 3 (capítulo VIII, secção II, subsecção I, sob as epígrafes “Ocupação da via pública”; “Outras ocupações”; “Licenças”, respectivamente), que respeita a uma taxa devida pelo licenciamento da ocupação do domínio público com cada instalação de tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fracção e por uma só vez, estando indicado na tabela respectiva que o valor por metro linear é de 7,30€ para o ano de 2006 – cfr. ponto 7 da decisão da matéria de facto.

Nas observações a este Capítulo (4.ª observação), pode ainda ler-se: “Sem prejuízo da natureza precária de concessão, as taxas previstas no n.º 3, do artigo 44.º podem ser liquidadas e pagas por períodos superiores a um ano, podendo ficar reservada com o pagamento de vinte anuidades, de uma só vez”.

Em face dos elementos fornecidos pelos autos, não residem, portanto, dúvidas que foi aplicada esta norma do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município (...), publicado em 28/02/2000, na situação sub judice.

Precisamente por isso, no âmbito da actividade jurisdicional, este tribunal tem, em razão da sua competência [cfr. artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa (CRP)], o dever de examinar se as normas relevantes para a decisão da questão submetida à sua apreciação estão ou não em conformidade com as normas e princípios constitucionais. Logo, a questão da inconstitucionalidade formal que se coloca na decisão do presente caso deve ser desde já conhecida e respondida por este tribunal, isto porque nos assiste este direito-dever de desaplicação neste caso concreto desta norma do Regulamento referido, na medida em que ela é relevantíssima na hipótese de decisão de acolhimento da sua inconstitucionalidade, dado que a liquidação impugnada se fundou em norma desse Regulamento, como vimos. De todo o modo, não podemos deixar de acentuar que, se viermos a efectuar um juízo de inconstitucionalidade, ele relevará somente para o presente caso concreto, não afectando a posição da norma na ordem jurídica.

O tribunal recorrido entendeu não estar perante caso de inconstitucionalidade formal do Regulamento por falta de menção da lei habilitante, pois, aquando da sua aprovação, em 30/11/1995, pela Assembleia Municipal, referiu-se a competência conferida pelo artigo 242.º da CRP e o artigo 11.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, pelo que as sucessivas alterações se vão integrando no Regulamento aprovado e cada alteração não demanda que, antes da mesma, se aponha a menção da lei habilitante.

Vejamos, para melhor compreensão, o decidido na sentença recorrida:
“(…) Inconstitucionalidade formal - lei habilitante

Diz a impugnante que o regulamento no qual a taxa se funda é ilegal, por inconstitucionalidade formal, uma vez que nem da leitura do aviso publicado nem do texto do regulamento consta a lei habilitante que permita a sua aprovação.

Nos termos do artigo 112°, n.º 7 da CRP, na redacção dada pela Lei Constitucional 1/2005, de 12 de Agosto (artigo 115° à data da publicação do regulamento) «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. ».

Este normativo visa apenas impor que aos destinatários de regulamento seja dado a conhecer, por qualquer forma, a respectiva lei habilitante para que «saibam em que norma se funda o poder com base nas quais são editadas, já que isso constitui garantia de segurança e transparência», constituindo «uma boa pratica que do texto do Regulamento conste expressamente a norma habilitante que permitiu sua publicação» não estando no entanto «ferido de inconstitucionalidade formal se através da acta da reunião em que o mesmo foi aprovado ou do edital que fez a sua publicitação se fizer saber aos seus destinatários qual a sua norma habilitante» - Acórdão do STA de 12-05-2004, processo n.º 0233/04, também, citado pelo Município na contestação.

No caso, e como bem referente o contestante, a versão do Regulamento de Taxas e Licenças do Município (...) a que a impugnante se reporta, nada mais é do que uma mera alteração ao texto inicial aprovado em sessão da Assembleia Municipal de 30 de Novembro de 1995 e publicitado por edital de 15 de Dezembro do mesmo ano. Assim, como alteração que é, a versão a que alude a impugnante teve por base - como pressuposto e fundamento - a versão originária, em relação à qual está umbilicalmente ligada.

E no texto original, a lei habilitante vem indicada expressamente no artigo 1° da deliberação preambular que aprova o Regulamento.

De notar que o carácter de simples alteração ao Regulamento resulta expressamente do proémio do texto em causa com a menção “2.ª alteração”.
O Regulamento não padece da ilegalidade apontada. (…)”

De facto, como explicita a sentença recorrida, nos termos do n.º 7 do artigo 112.º da CRP, os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar. O princípio da primariedade ou precedência da lei é, assim, claramente afirmado no n.º 7, onde se estabelece: a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento – cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira in CRP anotada, volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, Agosto de 2010, página 75.

Devendo os regulamentos – todos os regulamentos – mencionar as leis que os legitimam, é problemática a consequência da falta dessa menção. Essa deficiência traduz-se na ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário, pelo que tais regulamentos padecem de inconstitucionalidade formal – cfr., a título de exemplo, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 209/87, 75/88, 148/00, 501/00, 502/00 ou 28/01. Isso é assim, mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante, pois a função da exigência de identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar, mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático. A explicitação da lei habilitante basta-se com a referência no preâmbulo ou articulado do regulamento (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 357/99 e 117/06), mas já é insuficiente, como se acabou de dizer, a simples possibilidade de identificação dessa mesma lei desde que não encontre uma qualquer expressão textual no regulamento – cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, página 77.

Admitimos que numa alteração ao regulamento originário se possa verificar um aligeirar da imposição constitucional, na medida em que o regulamento inicial tenha cumprido com a menção da lei habilitante nos moldes referidos.

Porém, ao invés do decidido em primeira instância, não encontramos condições para concluir que o regulamento publicado em 28/02/2000 no Diário da República, aqui em apreço e que fundamenta de direito a liquidação da taxa impugnada, seja uma mera alteração ao texto inicial do regulamento referido no ponto 6 do probatório e publicitado por edital de 15 de Dezembro de 1995.

Realmente, o Município Recorrido, com a sua contestação, juntou dois documentos: um edital datado de 15/12/1995 (doc. n.º 1) e aquele que considera ser o texto original do regulamento, acompanhado de um projecto de alteração ao mesmo (doc. n.º 2).

Observando o texto integral publicitado no Diário da República de 28/02/2000 e comparando-o com o texto do regulamento alterado (projecto), que foi junto com o regulamento originário aos autos – cfr. fls. 84 a 96 do processo físico em articulação com fls. 49 a 83, verificamos que os dois textos são apenas parcialmente coincidentes. Isto é, o Regulamento com fundamento no qual foi liquidada a taxa impugnada, publicado no Diário da República de 28/02/2000, não corresponde à tal alteração ao regulamento publicitado em 1995 e que consta dos autos como apelidado de “projecto de regulamento e tabela de taxas e licenças municipais – 2.ª alteração”. Este documento ínsito a fls. 84 a 96 do processo físico foi presente em reunião da Câmara Municipal de (...) de 11/12/1998, conforme ponto 9 do probatório aditado por este tribunal à decisão da matéria de facto. Não sabemos se tal texto chegou a ser aprovado em Assembleia Municipal, mas tinha, de facto, como intuito proceder a alterações ao regulamento, conforme se verifica do teor do seu artigo 4.º.

De todo o modo, os documentos carreados para o processo não se apresentam de molde a chegar às conclusões a que a sentença recorrida apurou; os mesmos são imprestáveis e não são adequados a sustentar que o que foi, de facto, publicado no Diário da República em 28/02/2000 era uma mera alteração ao regulamento de 1995.

Vejamos.
O Aviso n.º 1383/2000, publicado em 28/02/2000, aponta para a existência de várias incorrecções na sua redacção, pois torna pública uma intenção do Senhor Presidente da Câmara de (...) assinada em 11 de Novembro de 2000, quando a 2.ª Série do Diário da República n.º 49 foi emitida e publicitada em Fevereiro de 2000. Também o mesmo aviso torna público que a Assembleia Municipal de (...), em sessão ordinária realizada em 27 de Setembro, sob proposta da Câmara Municipal, aprovada, por sua vez, em reunião realizada em 22 de Setembro do corrente ano (leia-se 2000), aprovou o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais – 2.ª alteração. Ou seja, tudo foi aprovado e efectuado depois da publicação no Diário da República em 28/02/2000. Com tantos lapsos, certamente de escrita, provavelmente também a referência no aviso a uma “2.ª alteração” poderá ser um erro.
E esta afirmação baseia-se no próprio texto do regulamento publicado em anexo ao Aviso n.º 1383/2000, de 28/02/2000, uma vez que o seu artigo 1.º expressamente clarifica que o presente Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças é aplicável em todo o município e revoga qualquer outro que tenha vigorado até à sua entrada em vigor – cfr. ponto 8 aditado à decisão da matéria de facto.

Compulsando o texto integral publicado no Diário da República, em nenhum passo do mesmo se poderá retirar tratar-se de uma alteração a regulamento preexistente, antes pelo contrário, revoga expressamente outro regulamento que estivesse vigente até à data.

Dizemos, por isso, que também a referência a “2.ª alteração” poderá ser um lapso ostensivo, dado que tal menção é totalmente contrariada pelo próprio texto do Regulamento anexo ao aviso em apreço, que antes aponta para um novo regulamento. Salientamos que, em momento algum, se identifica qual o regulamento originário que estaria em causa, para que se pudesse concluir tratar-se de uma simples alteração desse.
Efectivamente, o acto impugnado foi praticado ao abrigo do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município (...), publicitado no Diário da República de 28/02/2000, mas não é possível colher do respectivo aviso a (real) data da aprovação pela Assembleia Municipal, tão-pouco a (efectiva) data da aprovação do projecto em reunião de câmara, uma vez que as datas mencionadas no aviso são posteriores à data da publicação e entrada em vigor do próprio Regulamento. O edital que consta dos autos referir-se-á ao regulamento aprovado em 1995, uma vez que está datado de 15/12/1995 (e o regulamento aplicado no autos é de 28/02/2000).

Tudo visto, quer o regulamento em apreço quer o citado edital não contêm a indicação da lei habilitante, não sendo possível identificar as actas das reuniões de aprovação, por terem datas posteriores à publicação no Diário da República – cfr. docs. de fls. 10, 47 a 96 do processo físico.

Assim, os documentos juntos aos autos nada comprovam relativamente à alegação, e apesar do esforço do Recorrido, de que quer o Regulamento, quer a deliberação respectiva, contêm os elementos necessários a garantir pelo Recorrente o conhecimento dos fundamentos e base legal habilitante do regulamento e da taxa que lhe pretende aplicar.

O Regulamento publicado no Diário da República em 28/02/2000 não contém qualquer referência à norma habilitante, que permita ao destinatário verificar a legalidade da liquidação da taxa impugnada. Apesar da referência a “2.ª alteração”, não é identificado o regulamento originário, não se detectam as alterações (muito menos por conferência com a proposta que consta de fls. 84 a 96, por falta de correspondência com esse texto presente em 1998 em reunião de câmara) e expressamente se revoga o regulamento anteriormente existente, o que é juridicamente incompatível com uma simples alteração a esse mesmo diploma. Por último, não são conhecidas, nem é possível chegar à identificação das deliberações que aprovaram o Regulamento publicado em 28/02/2000, na medida em que as datas indicadas no aviso são posteriores à publicitação do próprio Regulamento.

Logo, não se mostra cumprido o imperativo constitucional de indicação da lei habilitante nem no Aviso n.º 1383/2000, nem em texto preambular, nem na própria redacção do regulamento ou noutro texto que pudesse, através da sua consulta, verificar-se o cumprimento do artigo 112.º, n.º 7 (artigo 115.º à data) da CRP.

Tal não acontecendo, como é o caso, padece o Regulamento subjacente à liquidação em análise de inconstitucionalidade formal – cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 220/2001, de 22/05/2002, e do STA, de 02/11/2006, no recurso n.º 516/06, e de 08/07/2009, proferido no âmbito do processo n.º 0964/08.
Do exposto, resulta, claramente, que as normas do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município (...) são inconstitucionais e inaplicáveis neste caso.

Consequentemente, o acto impugnado, ao fundar a liquidação nesse Regulamento, enferma de ilegalidade, justificando a sua anulação, por desaplicação ao caso concreto da norma do artigo 44.º, n.º 3 do referido Regulamento publicado em 28/02/2000.

A solução jurídica desta questão prejudica a apreciação das demais questões suscitadas, respeitantes à legalidade do acto tributário de liquidação impugnado, praticado com fundamento em norma regulamentar inquinada de inconstitucionalidade formal.

Nesta conformidade, urge conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a impugnação judicial procedente.

Conclusão/Sumário

Um regulamento municipal que não contém a indicação da lei habilitante é formalmente inconstitucional, sendo, por isso, de desaplicar ao caso concreto a respectiva norma do mesmo em que se fundou o município para liquidar uma taxa.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a impugnação judicial procedente, anulando a liquidação impugnada.

Custas a cargo do Recorrido em ambas as instâncias.

Porto, 15 de Abril de 2021

Ana Patrocínio
Cristina Travassos Bento
Celeste Oliveira