De facto, e no que concerne à sua legal admissibilidade, ressuma com evidência do preceituado no nº 2 do artigo 640º do CPC que, “sob pena de imediata rejeição do recurso”, deve o Recorrente “indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes”.

Destaca-se, nesta problemática, o Acórdão produzido por este Tribunal Central Administrativo Norte em 04.12.2015, no processo nº. 418/12.6BEPRT, cujo teor ora parcialmente se transcreve:”(…)

Como resulta do art.º 640, nºs. 1, b) e 2, a), do CPC, quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar (dá-se aqui uma “ênfase redundante” nas palavras de Cardona Ferreira in Guia de Recursos em Processo Civil, 5º edição, pág. 167), os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida, sendo que quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes.

Tem por objectivo responsabilizar as partes (princípio da auto-responsabilidade das partes), vedando-lhes a impugnação a decisão da matéria de facto como uma mera manifestação de inconformismo infundado - cfr. A. Abrantes Geraldes, Recursos em Processo Civil, 3ª edição, 2010, Almedina, p. 159 - bem como garantir, para além do contraditório, a cooperação processual entre as partes e o Tribunal.

Conforme se sumariou no Ac. deste TCAN, de 22.05.2015, no proc. nº 132/10.7BEPNF:

I) - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente: (i) sob pena de rejeição, especificar os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida; (ii) sob pena de imediata rejeição na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes, quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados.

De igual forma no Ac. deste TCAN, de 28.02.2014, proc. nº 00048/10.7BEBRG decidiu-se:

Resulta do art. 685.º-B do CPC que quando se visa impugnar a decisão proferida sobre a matéria de facto o recorrente deve, obrigatoriamente, especificar, sob pena de rejeição do recurso, não só os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados, como os concretos meios de prova constantes do processo ou do registo ou gravação nele realizado, que impunham decisão diversa sobre a matéria de facto impugnada.

Em reforço deste entendimento, ressalte-se o expendido no Acórdão também deste TCAN de 17.01.2020, processo n.º 141/09.9BEPNF:

“(…) Sintetizando, à luz deste regime, seguindo a lição de Abrantes Geraldes António Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 4ª ed., 2017, pág. 155 sempre que o recurso de apelação envolva matéria de facto, terá o recorrente: a) em quaisquer circunstâncias indicar sempre os concretos factos que considere incorretamente julgados, com a enunciação na motivação do recurso e síntese nas conclusões; b) especificar, na motivação, os meios de prova constantes do processo ou que nele tenham sido registados que, no seu entender, determinam uma decisão diversa quanto a cada um dos factos; c) relativamente a pontos de facto cuja impugnação se funde, no todo ou em parte, em provas gravadas, para além da especificação obrigatória dos meios de prova em que o recorrente se baseia, cumpre-lhe indicar, com exatidão, na motivação, as passagens da gravação relevantes e proceder, se assim o entender, à transcrição dos excertos que considere oportunos.

O cumprimento dos referidos ónus tem, como adverte Abrantes Geraldes, a justificá-lo a enorme pressão, geradora da correspondente responsabilidade de quem, ao longo de décadas, pugnou pela modificação do regime da impugnação da decisão da matéria de facto e se ampliasse os poderes da Relação, a pretexto dos erros de julgamento que o sistema anterior não permitia corrigir; a consideração que a reapreciação da prova produzida em 1ª instância, enquanto garantia do duplo grau de jurisdição em sede de matéria de facto, nunca poderá envolver, pela própria natureza das coisas, a reapreciação sistemática e global de toda a prova produzida; a ponderação de que quem não se conforma com a decisão da matéria de facto realizada pelo tribunal de 1ª instância e se dirige a um tribunal superior, que nem sequer intermediou a produção da prova, reclamando a modificação do decidido, terá de fundamentar e justificar essa sua irresignação, sendo-lhe, consequentemente, imposto uma maior exigência na impugnação da matéria de facto, mediante a observância de regras muito precisas, sem possibilidade de paliativos, sob pena de rejeição da sua pretensão e, bem assim o princípio do contraditório, habilitando a parte contrária de todos os elementos para organizar a sua defesa, em sede de contra-alegações.

É que só na medida em que se conhece especificamente o que se impugna e qual a lógica de raciocínio expandido na valoração/conjugação deste ou daquele meio de prova, é que se habilita a parte contrária a poder contrariá-lo em sede de contra-alegações.

A apreciação do cumprimento das exigências legalmente prescritas em sede de impugnação da matéria de facto deve ser feita à luz de um “critério de rigor” como decorrência dos referidos princípios de autorresponsabilização, de cooperação, lealdade e boa-fé processuais e salvaguarda cabal do princípio do contraditório a que o recorrente se encontra adstrito, sob pena da impugnação da decisão da matéria de facto se transformar numa “mera manifestação de inconsequente inconformismo” (…).

Deste modo, à luz do que se vem desenvolvendo, haverá que se entender que a lei processual, para facultar a reapreciação da decisão matéria da facto, exige que o Tribunal ad quem seja confrontado com (i) os concretos pontos que, no entender do Recorrente, se mostram como incorretamente julgados; (i.1) a indicação do meio probatório que impõe decisão diversa da recorrida; (i.2) a definição da decisão que, no entender daquele, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas; e a (i.3) expressa indicação com exatidão das passagens da gravação em que se funda o seu recurso.

Munidos destes ensinamentos não se bulirá no probatório.

Do erro de julgamento de Direito -
Como bem anota o Recorrido, a Recorrente em todo o recurso que apresenta não especificou nem alegou um único erro na interpretação ou na aplicação da lei e do direito pelo Tribunal a quo na sentença recorrida.
O presente recurso destina-se a impugnar a sentença recorrida e como tal incumbe à Recorrente invocar e alegar todos os vícios e erros, quer do ponto de vista de matéria de facto (se a pretendeu efectivamente impugnar) mas também do ponto de vista da matéria de direito.
A Recorrente através do presente recurso limitou-se a reiterar o alegado em sede de petição inicial que apresentou nos autos, não referindo nem especificando um único erro ou vício da sentença no que concerne também à sua fundamentação de direito.
Em momento algum, a Recorrente, no seu recurso, alegou ou invocou por que concretos motivos é que entende que a sentença em apreço deve ser revogada.
Não obstante referir que o Tribunal a quo fez uma incorrecta aplicação do direito, em todo o seu recurso, em momento algum invoca como, quando e porque é que entende que tal suposta incorrecção na aplicação do direito ocorreu.
A Recorrente limita-se a referir no seu recurso que a sentença fez errada interpretação do Direito. Contudo, o simples desacordo pelo sentido da decisão proferida pela sentença recorrida não é motivo, nem fundamento para a interposição de recurso da mesma.
Assim, o recurso está votado ao insucesso.

Como é sabido, os recursos jurisdicionais visam a reapreciação de decisões de tribunais de grau hierárquico inferior, tendo em vista a sua alteração ou anulação por erro de facto ou de direito das mesmas;

Os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas.

O objectivo do recurso jurisdicional é a modificação da decisão impugnada.

A função do recurso, repete-se, é a reapreciação da decisão recorrida e não proceder a um novo julgamento da causa.
Com efeito, trazem-se à liça os Acórdãos do STA, de 15/03/2007 e de 19/12/2006, processos 0209/05 e 0594/06, entre tantos outros, onde expressivamente se afirma que “O objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação ou alteração. Se o não fizer, e se se limitar a repetir os argumentos que o levaram a impugnar o ato recorrido, o recurso terá, fatalmente, de improceder” e que “O recurso jurisdicional tem por objeto a sentença recorrida e não o ato contenciosamente impugnado, o que obriga o recorrente a dirigir a sua crítica à sentença pelos erros que esta cometeu e que devem conduzir à sua revogação, improcedendo o recurso se o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o ato administrativo contenciosamente impugnado, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos da sentença recorrida. Como tem sido reafirmado pelo STA, designadamente pelo Pleno (cfr., por todos, o Ac. do Pleno da 1ª Secção de 21.09.2000, rec. 38.828), o recurso jurisdicional tem por objeto a sentença recorrida e não o ato contenciosamente impugnado, o que obriga o recorrente a dirigir a sua crítica à sentença pelos erros que esta cometeu e que devem conduzir à respetiva revogação, improcedendo o recurso se o recorrente na sua alegação, se limita a atacar o ato administrativo contenciosamente impugnado, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos específicos da sentença recorrida.
Voltando à situação dos presentes autos sempre se dirá que a relação jurídica administrativa controvertida, que subjaz ao presente litígio, reporta-se à pretensão da Autora e ora Recorrente, de sindicar e indagar da legalidade da decisão administrativa que conduziu ao indeferimento do pedido para a constituição da Zona de Caça Associativa de ... - ..., sendo que, a Recorrente vem agora peticionar a revogação da sentença proferida em 1.ª instância, que absolveu o Recorrido do pedido de anulação do despacho do seu Vice-presidente, datado de 26.02.2018, cuja notificação à Recorrente ocorreu a 08.03.2018.
Por conseguinte, importa estabelecer cronologicamente os antecedentes relativos, a toda a relação jurídica material controvertida, e, bem assim, os factos que a integram, de acordo com os vícios que a ora recorrente assaca ao acto.
Assim,
A Recorrente começou a ser informada dos elementos em falta e deficiências documentais do processo pelo Ofício n.º 55253/2017/.../DLAP, de 07/11/2017.
Novamente, desta feita em sede de Audiência dos Interessados, voltou a ser notificada das irregularidades detetadas no pedido (conforme Ofício n.º 1233/2018/.../DLAP, de 08/01/2018).
Durante o período da Audiência Prévia, três elementos da Direção da Recorrente consultaram o processo e foram pessoalmente informados sobre as lacunas e deficiências de que o pedido em questão padecia.
Em 31/01/2018, a Recorrente entregou um novo conjunto de documentação, não tendo, contudo, sido suficiente para sanar as deficiências, bem como os elementos que se encontravam em falta.
Das irregularidades da notificação da decisão -
Como sentenciado, não existe qualquer invalidade a apontar à decisão proferida em 26/02/2018 (Ofício n.° 12118/2018/.../DLAP, de 02/03/2018).
A Recorrente alega que a notificação de indeferimento de constituição de Zona de Caça Associativa não mencionava o direito de impugnar administrativa ou judicialmente a decisão, nem a mesma se encontrava devidamente assinada, o que na opinião daquele constituiria uma nulidade, por se tratarem de menções obrigatórias, nos termos do artigo 114.°, n.° 2, al. c) do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Antes de mais é mister distinguir entre ilegalidade do acto administrativo e irregularidade da notificação do acto.
Um dos problemas que a Recorrente levanta prende-se precisamente com a notificação do acto de indeferimento.
Como é sabido, a notificação é um ato instrumental de conteúdo declarativo respeitante à comunicação da decisão administrativa, devendo ter lugar, em princípio, sob a forma escrita, dirigida ao destinatário do acto.
O CPA consagra o dever de notificação de todo e qualquer acto administrativo aos seus destinatários, numa redação mais conforme com o comando previsto no artigo 268.°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa.
Assim, o n.° 2 do artigo 114.° do CPA determina que da notificação do acto administrativo devem constar:
a) O texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do ato e a data deste;
c) A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária.
Não obstante a consagração destes requisitos, qualquer irregularidade em qualquer uma das alíneas, não “fere” a legalidade do próprio acto impugnado.
Deste modo, quando o ato de notificação tenha sido praticado e a notificação, padeça de alguma destas deficiências, poderão resultar duas consequências:
1) se a notificação não der a conhecer ao seu destinatário o sentido da decisão, o ato administrativo não lhe será oponível (artigo 60.°, n.° 1, do CPTA);
2) se a notificação for omissa quanto à indicação do autor, à data ou fundamentos da decisão, poderá o interessado requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, sendo que, caso os elementos em falta lhe não sejam facultados na sua íntegra, poderá lançar mão da intimação judicial para a prestação de informações e passagem de certidões.
Posto isto, conclui-se que a alegação da Recorrente não tem fundamento, pois, no limite, estar-se-ia perante uma irregularidade da notificação do acto impugnado e não do próprio acto, uma vez que este se encontra devidamente assinado e com aposição de timbre.
Da falta de audiência prévia e insuficiências instrutórias -
Neste campo, a Recorrente vem alegar que no âmbito do exercício do direito de audiência prévia, foram apresentados ao Recorrido os elementos que aquele solicitou, mas que, todavia, não foram tidos em conta na decisão final, tudo se tendo passado como se a audiência prévia não tivesse sido realizada.
Defende que, por esta razão, além da inexistência real de audiência prévia, ainda considera que o Réu violou o princípio da boa-fé ao convidar a Autora a suprir insuficiências da atividade instrutória, a que respondera prontamente, criando-lhe a legítima expectativa de que a decisão lhe seria favorável, mas decidindo contra a sua expectativa, e sem se pronunciar sobre os elementos que lhe pedira.
Vejamos,
A audição prévia da ora Recorrente era exigida pelo artº 267º/5 da CRP, constituindo postulado imanente do Estado de Direito Democrático (v. artºs 32º/10 e 267º/1 da CRP; cfr. Ac. TC n.º 659/2006, de 28/11/2006, pelo que a falta nunca se degradaria em formalidade não essencial, aproveitando-se e sanando-se um acto claramente ilegal e lesivo (v. artºs 20º, 266º e 268º/4 da CRP), não podendo ser omitida ou convalidar-se a sua omissão por via jurisdicional (Acórdãos do STA de 15/11/2006, proc. 0531/06; de 18/10/2006, proc. 0497/06 e de 25/6/2008, proc. 0392/08).
Nos termos do artigo 121º do CPA, “os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta” admitindo-se que “o responsável pela direcção do procedimento [não proceda] à audiência dos interessados quando a decisão seja urgente, (…)” (nos termos do artigo 124º/1/a) do CPA).
Retomando o caso posto, convém esclarecer que não ocorreu qualquer violação do princípio da boa-fé na medida em que o Recorrido não atendeu à pretensão da Recorrente.
Quando alguém exerce o direito de audição prévia no decurso de um procedimento, não tem legitimidade a esperar mais do que ver a Administração a apreciar os argumentos e documentos apresentados.
A Recorrente não pode criar com base nisso, a expectativa de que a sua pretensão será atendida apenas porque exerceu o direito de audição prévia.
Por outro lado, também quanto à falta de audição prévia não assiste qualquer razão à Recorrente, pois aquando da audiência prévia, três elementos da direção da Autora consultaram o processo e foram pessoalmente esclarecidos sobre as lacunas e deficiências em causa.
O Recorrido explicitou que foram analisados os documentos entregues pela Recorrente e verificou a existência de desconformidades no acordo coletivo de cedência do direito de exploração cinegética apresentado, nos termos do ponto 2, do n.º 1, da Portaria 431/2006, de 3 de maio. Assim, a identificação das partes naquele acordo não se encontrava assinada por todos (concessionário, titulares dos direitos sobre os terrenos e demais partes), assim como não era clara a sua renovação; existiam folhas rasuradas; a cartografia em formato digital apresentada pela Autora não reunia os requisitos das normas para a elaboração de cartografia digital de zonas de caça, por a tabela de atributos gerais estar incompleta, bem como identifica um erro material no endereço postal da Associação de Caça e Pesca Desportiva.
Em exercício do direito de audiência prévia, a 31 de janeiro de 2018, a Recorrente entregou determinados documentos ao Recorrido, sem que ficasse sanada a totalidade dos vícios apontados.
Assim sendo, incumbia ao interessado instruir devidamente o processo, pelo que não o tendo feito, mesmo tendo sido convidado a fazê-lo, ao Recorrido apenas restava retirar as consequências devidas, como fez.
Concluindo, o Recorrido interpelou a Recorrente para suprir deficiências, identificando onde elas se encontravam. A Recorrente tentou sanar tais desconformidades, mas não de modo suficientemente diligente. Em conformidade, não restou alternativa ao Recorrido que não fosse indeferir a pretensão do Recorrente.
Deste modo, não se verifica qualquer insuficiência da Audição Prévia, tendo a mesma sido realizada em obediência dos critérios legais.
Por outro lado, não se afigura que tivesse ocorrido o desrespeito pelo aventado princípio da boa fé, a que deve estar subordinada toda a actividade administrativa.
Os princípios da boa fé e da confiança respeitam à necessidade de se ponderarem os valores fundamentais de direito, pertinentes no caso concreto, em função designadamente da confiança suscitada na contraparte por determinada actuação e do objectivo a alcançar - cfr. Diogo Freitas do Amaral - Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2009, págs. 133 a 138; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos - Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª ed., Dom Quixote, 2008, págs. 220 a 225.
Conforme é jurisprudência dos tribunais superiores, para que exista violação dos princípios da boa fé e da confiança é necessário que tenham sido criadas expectativas no particular minimamente sólidas, censurando-se os comportamentos que sejam desleais e incorrectos, bem como as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas - cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 160/00, de 22/03/2000, n.º 109/02, de 05/03/2002, n.º 128/02, de 14/03/2002 e do STA de 11/09/2008, Proc. 0112/07 e de 13/11/2008, Proc. 073/08.
Ainda na definição que nos é dada por Freitas do Amaral, a justiça é “o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana” (ob. cit. págs. 130 e 131).
Acresce que “o princípio fundamental consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da CRP é o princípio da justiça, sendo que os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé são subprincípios que se integram no princípio da justiça” (autor e obra cit., pág. 134).
Assim, o artigo 6.º-A, do CPA, (atual artº 10º) veio acolher expressamente o princípio da boa fé, no direito administrativo, dispondo que «No exercício da actividade administrativa, e em todas as suas formas e fases, a Administração e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regas da boa fé» (v. n.º 1).
Por outro lado, o respeito pela boa fé realiza-se através da ponderação dos “(...) valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial: a) da confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; b) do objectivo a alcançar com a actuação empreendida” (v. o seu n.º 2).
Ora, uma das mais importantes concretizações da boa fé, a que alude a alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º-A, é o princípio da protecção da confiança, que se traduz numa regra ético-jurídica fundamental, já que impõe que sejam asseguradas as “legítimas expectativas” criadas aos cidadãos, baseadas na conduta de outrem.
Destarte se protegem os particulares, relativamente aos comportamentos administrativos que objectivamente inculquem uma crença na sua efectivação.
Todavia, a tutela da boa fé não é absoluta, porquanto só poderá ocorrer mediante a verificação de certos pressupostos, a saber: a) existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva da pessoa lesada; b) existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível; c) desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes nessa crença, d) existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado (vide autor e obra cits., págs. 149/150).
Com efeito, “(...) a confiança criada, a boa fé, não é factor isolado de valorização duma conduta jurídico-administrativamente relevante” (cfr. Mário Esteves Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, em Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2.ª ed., pág. 116).
Mais referem “(...) é ousada essa cláusula geral, porque refere o dever de boa fé a todas as “formas e fases” da actividade administrativa, quando, por exemplo, nalgumas dessas formas (...) não sobra praticamente campo de valorização jurídica do princípio da boa fé para além da garantida pela intervenção dos princípios da (legalidade e da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e justiça. (...).“ (Autores e ob. cit., pág. 112).
De resto, ainda nas palavras dos citados Autores, “(...) Subjectivamente, a boa fé é essencialmente um estado de espírito, uma convicção pessoal sobre a licitude da respectiva conduta, sobre estar a actuar-se em conformidade com o direito” (ob. cit., pág. 108).
O que pressupõe e implica, no seguimento do entendimento perfilhado pelos mesmos Autores, que o princípio da boa fé perde forçosamente a sua força normativa, se e quando a Administração Publica se vê confrontada com a obrigação vinculada e estrita de obedecer à Lei e ao Direito.
Soçobra, pois, a alegada violação deste princípio geral.
Da falta de fundamentação do acto -
Acresce que a Recorrente alega, igualmente, que a notificação do indeferimento pelo Recorrido ao pedido por aquela apresentado, não se fazia acompanhar do devido despacho a que faz referência, a que se soma a falta de assinatura do seu autor.
Para o efeito, refere que da notificação do despacho (e do despacho) não resulta um efectivo conhecimento do essencial do procedimento e concretamente do pedido e subsequentes elementos apresentados pela Recorrente, concluindo que a notificação não vinha acompanhada da fundamentação da decisão.
Para o efeito, a Recorrente refere que o Recorrido não identificou as folhas emendadas ou com deficiências que não foram corrigidas.
Acontece que, como já se disse, três elementos da direcção da Recorrente consultaram o processo e foram pessoalmente esclarecidos sobre as lacunas e deficiências que se mantinham.
Após a consulta do processo e os esclarecimentos prestados, nunca foi referido quer pela Recorrente, quer pelos três membros da direção da mesma, que não tinham compreendido, cabalmente, a notificação efectuada em sede de audição prévia.
Só após a decisão final, vem a Recorrente, em sede de acção administrativa, alegar que não compreendeu o teor do oficio que lhe foi notificado e, posteriormente, explicada presencialmente.
Acresce que o dever de fundamentação não impunha, no caso concreto, a identificação de cada uma das folhas em que existem emendas e deficiências.
Senão vejamos,
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, (artigo 152º NCPA), na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código do Procedimento Administrativo (atual artº 153º).
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2, o seguinte:
“1.A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2.Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos actos administrativos proferidos no âmbito da actividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12/04/2007, no proc. 0941/05, onde sumariou: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
No mesmo sentido pronunciou-se o mesmo Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19/3/81, proc. 13.031, de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 in AD 288/1386, de 4/3/87, AD 319/849, de 15/12/87 in AD 318/813, Marcello Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
“Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato” - cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho, em Código do Procedimento Administrativo.
A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos.
A fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente; assim, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr. o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138.
Dito de outro modo, o grau de fundamentação há de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado.
Posto isto, não há qualquer dúvida que a exposição dos fundamentos da decisão deverá ser efectuada sucintamente.
É que - remetendo para os princípios - a prossecução do interesse público, a proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos e a colaboração com os particulares devem ser harmonizados.
E essa harmonização, devendo ser adequada aos fins prosseguidos - princípio da proporcionalidade - não pode deixar de levar em conta critérios de eficiência, economicidade e celeridade - princípio da boa administração.
Acresce que a imputação do vício de forma por falta de fundamentação, que a Recorrente sustenta, refere-se ao facto de a notificação “não se fazer acompanhar do devido despacho a que faz referência”.
A este propósito recorremos ao disposto n.º 1 do artigo 153.º, do NCPA que determina o seguinte: “(...) podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.”
Verificamos que, de acordo com a citada disposição legal, a notificação do indeferimento só teria de se fazer acompanhar do parecer e despacho respetivos se remetesse para os mesmos, o que in casu não sucedeu.
Deste modo, não existe qualquer invalidade a apontar à notificação da decisão de 26/02/2018 (Ofício n.º 12118/2018/.../DLAP, de 02/03/2018), pelo que se desatende a argumentação da Recorrente.
Em conclusão, a decisão está devidamente fundamentada, pois permite ao interessado perceber, ainda que de forma sucinta, o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
É pacífico, e reitera-se, o entendimento de que um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo da mesma, bem como optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) de 16.03.2001, recurso 40.618).
Já quanto à conclusão LV) e segs. dir-se-á que se considera que é manifestamente insuficiente a alegação genérica de que a conduta do Réu viola os mais elementares princípios com consagração constitucional, nomeadamente os princípios consagrados nos artigos 13.°, 20.°, 266.° e 268.°, dada a omissão de substanciação fáctico-jurídica subjacente a esses putativos vícios. Com efeito, a Autora não aduz quaisquer razões de facto e de direito em que se concretizam as referidas causas de invalidade. Nessa parte, por isso, a pretensão da Autora afigura-se votada ao fracasso, por falta da exigível substanciação essencial da causa de pedir (cfr., a propósito, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29-04-2003, proc. nº 00211/03, e o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 01-03-2019 no proc. nº 02570/14.7BEBRG).

De resto, como sentenciado, no processo português (não penal), seja o civil, seja o administrativo, vigora o princípio da substanciação (artigo 5º do Código de Processo Civil - CPC - Lei nº 41/2013, de 26 de junho, na redação da Lei nº 55/2021, de 13 de agosto). À Autora não lhe basta indicar de forma genérica qual o direito de que se pretende fazer valer, exige-se-lhe sim que concretize a sua alegação, indicando de forma especificada os factos constitutivos do seu direito, ou extintivos da pretensão da contraparte. Neste caso, qual o direito violado e de que forma ele foi violado.
“A teoria da substanciação está inequivocamente consagrada no nosso sistema processual: o autor deve, na petição inicial, expor os factos que servem de fundamento ao pedido (artº 552º-1-d); esses factos constituem a causa de pedir e esta delimita o pedido para o efeito de, juntamente com ele e com as partes, identificar a causa (artº 581º-4); (...) A parte que invoca o direito tem, pois, de alegar os respetivos factos constitutivos, isto é, todos aqueles que integram a previsão da norma ou das normas materiais que estatuem o efeito pretendido (...)” (vide Freitas, José Lebre de, “Introdução ao Processo Civil”, 3ª edição, Coimbra Editora, p. 65 e ss.).
Concluindo, no caso concreto, o acto impugnado não padece dos vícios enfrentados na decisão recorrida, devendo esta, por isso, ser mantida na ordem jurídica.
Improcedem as Conclusões da alegação.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Apelante.
Notifique e DN.
Porto, 14/7/2023

Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Alexandra Alendouro