| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
COMISSÃO PARA ACOMPANHAMENTO DOS AUXILIARES DE JUSTIÇA [devidamente identificada nos autos], Requerida no processo cautelar contra si intentado por J. – também devidamente identificado nos autos - veio apresentar recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, datada de 14 de julho de 2021, proferida no incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução peticionado pelo Requerente ora Recorrido [onde a final tinha requerido que seja declarada infundamentada a Resolução e, ordenado à CAAJ que se abstenha de continuar a executar a pena disciplinar de expulsão do Requerente restabelecendo a situação de normalidade do exercício da atividade profissional], pela qual o Tribunal a quo deferiu o incidente e determinou a ineficácia dos actos da entidade requerida que impedem o acesso do requerente ao sistema informático de modo a que possa exercer a sua actividade profissional.
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No âmbito das Alegações por si apresentadas, elencou a final as conclusões que ora se reproduzem:
“CONCLUSÕES:
a. Conforme consta da sentença em recurso, “defere-se o incidente apresentado e determina-se a ineficácia dos atos da entidade requerida que impedem o acesso do requerente ao sistema informático de modo a que possa exercer a sua atividade profissional.
b. A ser validada a decisão em recurso, o que apenas por cautela de patrocínio se admite, o único ato que seria permitido ao Recorrido seria o aceso ao sistema informático SITAF, por esse ser o âmbito da decisão.
c. A lei prevê um mecanismo de defesa do destinatário do ato impugnado sempre que seja apresentada Resolução Fundamentada, qual seja o incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida.
d. Todavia, o Recorrido limitou-se a “impugnar” a Resolução Fundamentada e é sobre esta e é apenas esta que a decisão em recuso aprecia.
e. Como é jurisprudência pacífica, “Constituindo objeto deste incidente, os atos de execução e sendo sua finalidade, a declaração de ineficácia desses atos de execução indevida (…) não é sua finalidade apreciar em abstrato dos fundamentos da Resolução Fundamentada” (Acórdão do TCA Sul, de 14/06/2012, Proc. 08836/12, www.dgsi.pt, com realce aditado).
f. A entidade demandada não está obrigada, a, de imediato, atuar como se o ato objeto do pedido de suspensão fosse anulado, designadamente permitindo que o Recorrido retome a sua atividade, ou como se a providência cautelar tivesse já sido julgada procedente, ou decretada provisoriamente.
g. A lei apenas exige que a autoridade administrativa não inicie ou prossiga a execução, o que não significa estar obrigada a reverter os efeitos destes atos, repondo a situação anterior.
h. Mesmo que assim se não entendesse, não se verificam os pressupostos contidos no art. 128.º, pois entre a citação e a emissão da Resolução Fundamentada não foram praticados quaisquer atos.
i. A expulsão do Autor é anterior à citação, pelo que não pode traduzir-se em atos de execução indevida, necessariamente posteriores àquela. O que o Recorrido pretendeu e veio a ser decretado foi a suspensão do próprio ato que impugna, o que não se mostra admissível.
j. Ou seja, o Recorrido pediu a declaração de ineficácia do próprio ato suspendendo, o que não é legalmente possível, pois, do prescrito no art. 128° n.ºs 1 e 4, do CPTA, decorre que só pode ser peticionada a declaração de ineficácia de atos de execução do ato suspendendo e não do próprio ato suspendendo.
k. A ser como agora pretende, o Recorrido obteria um efeito igual ao do decretamento provisório da providência, o que nem sequer requereu, o que bem demonstra o erro da tese daquele.
l. Ainda que assim não fosse, o que apenas por cautela de patrocínio se admite, e ao contrário do decidido, a Resolução em causa evidencia, de modo claro e fundamentado o grave prejuízo para o interesse público que decorre da suspensão de eficácia dos atos em apreço, pelo que há erro de julgamento.
m. A Resolução Fundamentada, demonstrou, de modo concreto e exaustivo, que o diferimento da aplicação da sanção expulsiva pode provocar grave lesão ao interesse público, pelo que a decisão ora recorrida interpretou e aplicou de forma incorreta o disposto no art. 128.º do CPTA.
n. De facto, de que serviria aplicar uma sanção disciplinar ao Recorrido se, entretanto, este pudesse continuar a movimentar as contas de forma irregular, assim impossibilitando o recebimento pelo exequente das quantias apreendidas/recebidas nos processos confiados ao agente de execução?
o. Sobre os fundamentos da Resolução Fundamentada, remete-se para o texto da mesma, suficientemente descritivo do que subjaz à sua emissão, contendo, pois, motivação idónea e adequada.
p. O interesse público que pode levar à não paralisação da execução não tem sequer de ser especialmente qualificado, apenas exigindo a lei que este seja gravemente atingido com a suspensão; as armas são as mesmas, a exigência deve ser igual.
q. Trata-se de fazer recair sobre o tribunal o dever de fazer um juízo comparativo entre o interesse subjacente à instauração da providência – o do Requerente – e o interesse público, que se afirma prejudicado, gravemente é certo, com a suspensão do ato.
r. “Quanto ao julgamento de improcedência das razões em que se funda a resolução fundamentada, (…) é um julgamento que apela a um critério de evidência. Ao apreciar as indicadas razões não pode o Tribunal invadir a margem de livre decisão da Administração, os poderes discricionários de que dispõe para valorar a melhor forma de prosseguir o interesse público. Naquele juízo apenas pode o Tribunal apreciar situações de erro manifesto, ostensivo, evidente, quer por inexistir uma situação de urgência, quer por não haver o indicado interesse público que se diz querer acautelar, ou por a imediata suspensão da execução não ser gravemente prejudicial a tal interesse. Mas não pode o Tribunal esmiuçar as razões invocadas, escrutinando da sua conveniência, maior ou menor importância ou razoabilidade, mais ou menos forte proveito ou gravidade, substituindo-se à Administração na valoração do interesse público a proteger, sob pena de se ferir inelutavelmente o princípio da separação de poderes. O juízo a fazer, como acima se disse, é apenas um juízo de evidência ou certeza quanto ao erro. (c. TCA Sul de 7/2/2013, 09232/12).
s. Ora, o que a decisão faz é contrariar frontalmente tal jurisprudência, apreciando desde logo as razões do sancionamento em causa, o que obviamente não lhe compete nesta fase, nem a este propósito.
t. E erra a decisão quanto ao branqueamento que faz das condutas do Recorrido, que cometeu sérias e graves infrações, como reconhece, apenas tentando justificar os seus comportamentos, o que obviamente não consegue. Assim, permitir que retome a sua atividade, ainda que por curto período de tempo, contraria o interesse público, ao permitir que volte a cometer tais infrações.
u. De facto, a existência de saldos devedores nos processos é das graves irregularidades que podem ser cometidas pelos Agentes de execução, pois tal significa que” desapareceu” o valor pelo qual é este responsável e guardião, sendo destinatários do mesmo o exequente e/ou o executado.
v. Ora, a 20 de junho de 2013 o saldo das contas-cliente era insuficiente para sustentar o número de processos judiciais que acompanhava e, na mesma data, não existia saldo suficiente para assegurar a regular tramitação dos processos judiciais a cargo do AE Requerente.
w. O Agente de execução que se demite do cumprimento dos seus deveres, praticando movimentos irregulares nas contas-cliente e gerando saldos negativos nos processos que, lhe foram confiados e nas respetivas contas-clientes, coloca em causa não só a sua pessoa como também a de todos os agentes de execução, a Ordem, a CAAJ e, em última instância, a boa administração da justiça.
x. Em qualquer caso, ao contrário do decidido, a Resolução Fundamentada mostra-se devidamente fundamentada.
y. Um agente de execução que é sancionado por não manter devidamente provisionadas as contas cliente, assim criando o risco de o exequente e/ou o executado não receberem os valores penhorados ou pagos na ação executiva, não é um risco? O que mais precisa a Recorrente de justificar numa Resolução Fundamentada quanto a este aspeto?
Termos em que deve ser o presente recurso julgado procedente, anulando-se a decisão recorrida.”
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O Recorrido J. apresentou Contra alegações, a final das quais elencou as conclusões que ora que enunciam:
“[…]
a) A interpretação restritiva da decisão recorrida defendida pela Recorrente na sua alegação improcede porquanto não cabe no teor daquela decisão;
b) O destinatário da decisão suspendenda pode, através do incidente de declaração de ineficácia dos atos, colocar em causa as “razões” da resolução fundamentada apresentada pela recorrente no que à falta de “afetação grave do interesse público” diz respeito;
c) A resolução fundamentada não é um documento emitido pela recorrente que lhe permita, sem controlo jurisdicional, escapar ao mecanismo da suspensão automática previsto no artigo 128.º do CPTA, impondo-se o destinatário da decisão possa pedir que o Tribunal sindique aquelas razões.
d) Da mesma forma que a resolução fundamentada deve conter razões concretas e não meras afirmações gerais, conclusivas e copiadas da decisão suspendenda, como é o caso da presente, não se verificando qualquer erro de julgamento na decisão recorrida.
e) As razões constantes da resolução fundamentada não são de molde a demonstrar que o interesse público fica gravemente afetado com o diferimento da sua execução.
Termos em que
E noutros que V. Exas, doutamente suprirão, deve o recurso apresentada ser julgada improcedente, mantendo-se o teor da decisão recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA“
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, e no sentido da sua improcedência.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], sendo que, de todo o modo, em caso de procedência da pretensão recursiva, o Tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida pois que, ainda que a declare nula, sempre tem de decidir “… o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito.”, reunidos que estejam os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
Assim, as questões que vêm suscitadas pela Recorrente e patenteadas nas conclusões das suas Alegações resumem-se, em suma e a final, em apreciar e decidir sobre se a decisão recorrida padece de erro de julgamento em matéria de interpretação e aplicação do direito em torno do artigo 128.º do CPTA.
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III - FUNDAMENTOS
IIIi - DE FACTO
Pese embora o Tribunal a quo não tenha fixado na decisão recorrida qual a factualidade que teve como provada, para efeitos da apreciação do presente recurso jurisdicional, e em face do que resulta do seu processado, é possível com toda a segurança jurídica fixar a que segue:
1 - No âmbito do processo disciplinar com a referência PD 42/2013 e respetivo apenso, que correu termos no seio da Requerida ora Recorrente, por decisão datada de 19 de fevereiro de 2021 do Diretor da Comissão de Disciplina dos Auxiliares de Justiça (CDAL) da Requerida ora Recorrente Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça (CAAJ), foram aplicadas ao Requerente as seguintes sanções:
a) pena disciplinar de expulsão, prevista nos artigos 131.º-B, n.º 4, 142.º, n.º 1 alínea h) e 145.º, n.º 6, todos do Estatuto da Câmara dos Solicitadores (ECS)1, a que corresponde atualmente a sanção disciplinar de interdição definitiva do exercício da atividade profissional de Agente de Execução (AE), prevista no artigo 190.º, n.º 1, alínea e) e n.º 11 do EOSAE,
e cumulativamente,
b) a sanção disciplinar de restituição de todas as quantias em dinheiro prevista no artigo 142.º, n.º 2 do ECS, atualmente prevista no artigo 192.º, n.º 1, alínea b) do EOSAE, que se vierem a apurar, referentes a todos os processos judiciais titulados pelo AE e que este tenha retido ilicitamente ou utilizado em benefício próprio, cujos montantes serão melhor apurados em sede do procedimento de liquidação do respetivo escritório, por força do afastamento do exercício das funções de AE.
2 – O Requerente ora Recorrido foi notificado daquela decisão no dia 18 de março de 2021.
3 - No dia 21 de abril de 2021 o Requerente ora Recorrido interpôs providência cautelar junto do TAF de Penafiel, pela qual visava a suspensão da eficácia da decisão de aplicação das referidas penas disciplinares de expulsão e da sanção acessória, proferida a 19 de fevereiro de 2021 pelo Diretor da Comissão de Disciplina dos Auxiliares de Justiça (CDAL) da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça (CAAJ).
4 - A final do Requerimento inicial que motivou o processo cautelar, foi formulado o pedido que para aqui se extrai como segue:
“Termos em que
Deve o presente requerimento ser julgado procedente, por provado e, consequentemente, ser decretada a suspensão da eficácia da CAAJ de aplicação da pena disciplinar de expulsão, a que corresponde atualmente atualmente a sanção disciplinar de interdição definitiva do exercício da atividade profissional de Agente de Execução, até à decisão que vier a ser proferida no recurso dessa decisão, entretanto intentado na presente data.
Para tanto
Requer a V. Exa. se digne ordenar a citação da Requerida para se opor, querendo, no prazo e sob a cominação legal.
Mais requer seja a Requerida expressamente advertida da proibição de execução do acto consagrada no arigo 128.º do CPTA.”
5 – Precedendo douto despacho do Tribunal a quo datado de 23 de abril de 2021 [pelo qual foi liminarmente admitido o Requerimento inicial e determinada a citação da Requerida], por notificação electrónica dessa mesma data, foi efectuada a citação da Requerida, cuja citação postal foi efectuada em 27 de abril de 2021.
6 - No dia 05 de maio de 2021, a Presidente da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça emitiu Resolução Fundamentada, que a juntou aos autos nesse mesmo dia, e que para aqui se extrai como segue:
“[…]
A Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça (CAAJ), com as competências legais que constam da Lei n.º 77/2013, de 21 de novembro, citada no âmbito da providência cautelar requerida por J., Agente de Execução, com a Cédula n.º (...), a correr seus termos na 1.ª unidade orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, sob o n.º 321/21.9BEPNF, na qual peticiona a suspensão de eficácia do despacho n.º 13/2021, de 19 de fevereiro, proferido pelo Diretor da Comissão de Disciplina da CAAJ, em que lhe foi aplicada a pena de Expulsão, a que corresponde atualmente a sanção disciplinar de interdição definitiva do exercício da atividade profissional, e a sanção acessória de restituição de todas as quantias que se vierem a apurar que este tenha retido ilicitamente ou utilizado em benefício próprio, vem, pela presente, e nos termos do disposto no n.º 1 in fine do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, manifestar a intenção de prosseguir a execução do despacho suspendendo, ou seja, manter a eficácia da sanção disciplinar aplicada, nos termos e pelos fundamentos seguintes:
I. A suspensão da execução do despacho suspendendo até à prolação de decisão no âmbito da ação principal, deixando sem real eficácia o mesmo, poderia ter repercussões profundas no regime jurídico do processo executivo, designadamente no que toca à ética e deontologia profissional dos Agentes de Execução, asseguradas pelo poder disciplinar e de fiscalização da CAAJ.
II. A possibilidade de o Agente de Execução poder continuar a ser designado em processos executivos e continuar a desempenhar funções nos processos que já lhe haviam sido confiados acarretaria elevados riscos e inconvenientes para tais processos, uma vez que existe prova suficiente de que o mesmo incorreu em violações graves dos seus deveres funcionais.
III. A gravidade e potencial lesividade das condutas praticadas pelo Requerente, sancionadas com a pena máxima legalmente prevista, de expulsão ou interdição definitiva da atividade profissional, justificam que a Direção da Comissão de Disciplina dos Auxiliares da
IV. Justiça tenha proferido o despacho em causa, tendo em vista impedir a continuação das condutas infratoras e porventura outras.
V. O Agente de Execução foi sancionado pela prática dos seguintes ilícitos disciplinares:
(i) Não ter contabilidade organizada, nem manter as contas-cliente segundo o ECS e o modelo e regras aprovados pela Câmara (artigo 131.º-A n.º 2 alínea e) e artigo 125.º n.º 1 ambos do ECS, a que corresponde o atualmente vertido nos artigos 171.º e 172.º ambos do EOSAE).
(ii) Violação, por ação ou omissão, dos deveres consagrados no presente estatuto, nas demais disposições legais aplicáveis e nos regulamentos internos (artigo 133.º n.º 1 do ECS, a que corresponde o atualmente vertido no artigo 181.º n.º 1 do EOSAE).
VI. Resultou provado que o AE arguido não prestou contas da atividade que realizava. refletindo-se essa situação nas irregularidades detetadas nas respetivas contas-cliente. De facto, o saldo das contas-cliente era insuficiente para sustentar o número de processos judiciais titulados pelo AE arguido e para assegurar a regular tramitação dos processos judiciais a cargo do AE arguido
VII. Resultou ainda provado que, no âmbito dos processos judiciais alvo da ação de fiscalização presencial realizada no escritório do AE arguido, existia pendência processual a este imputável. As execuções objeto de fiscalização estavam dependentes de atos a praticar pelo AE arguido, designadamente a elaboração da conta e notificação da extinção da instância, atos que se não fosse a ação de fiscalização presencial realizada no dia 19 de junho de 2013 o AE arguido não se dignaria a levar a cabo.
VIII. O AE arguido também não prestou atempadamente as informações/esclarecimentos que lhe foram solicitados pelo Tribunal em 19 de dezembro de 2011, 10 de outubro de 2012, 27 de novembro de 2012, 20 de dezembro 2012 e 24 de janeiro de 2013.
IX. O AE arguido não pode ignorar que no exercício das suas funções de AE as contas-cliente devem conter todos os movimentos efetuados no âmbito do respetivo processo, os quais devem estar devidamente discriminados em resultado da tramitação do processo, bem como não pode ignorar que tem o dever de velar para que o saldo nas respetivas contas-cliente seja, a todo o tempo, suficiente para garantir o cumprimento das obrigações por si assumidas enquanto AE, como se extrai, designadamente, da redação do artigo 122.º do EOSAE.
X. Exige-se do AE um comportamento profissional irrepreensível, adequado à dignidade e à responsabilidade associadas às funções que exerce. O AE que se demite em absoluto do cumprimento dos seus deveres, abstendo-se de praticar diligentemente os atos que lhe são legalmente impostos, coloca em causa, não só a sua pessoa, como também a de todos os agentes de execução, a Ordem e, em última instância, a boa administração da justiça.
XI. O AE arguido não pode ainda ignorar que, no exercício das suas funções de AE, lhe é devido prestar os esclarecimentos solicitados pelo Tribunal e cumprir com os deveres impostos pelo normativos deontológicos, designadamente vertidos no ECS e no EOSAE, atuando com zelo e diligência relativamente a todas as questões que lhe são colocadas no âmbito dos processos em que exerce funções.
XII. A gravidade das suas condutas e a antecipação da sanção com que as mesmas poderiam ser sancionadas não deixou de ser assumida pelo Requerente, que nunca antes requereu a suspensão de eficácia dos despachos que aplicaram as medidas cautelares a que foi sendo sujeito.
XIII. As condutas pelas quais o Requerente foi sancionado podem ainda originar responsabilidade civil do Agente de Execução, da CAAJ e do próprio Estado.
XIV. A eventual interrupção da execução do despacho sancionatório, até que venha a ser proferida uma decisão na ação principal, teria reflexos graves e muito negativos para o interesse público prosseguido pela CAAJ, em sede de disciplina e de fiscalização dos Agentes de Execução no âmbito do sistema judicial. Atentas as competências de fiscalização e de disciplina dos agentes de execução prosseguidas pela CAAJ, definidas por lei como competências próprias, exclusivas, irrenunciáveis e inalienáveis, a verificar-se a suspensão da eficácia dos ditos despacho objetivamente comprometeria de forma grave e imediata o cumprimento desta obrigação.
XV. A suspensão poderia mesmo ter reflexos na Economia nacional, atenta a relação de dependência entre a eficácia das execuções, em geral, e a obtenção do seu fim máximo junto das partes interveniente.
XVI. Sendo a ação executiva responsável pela movimentação de muitos milhões de euros, a serem transferidos de e para as contas-clientes dos Agentes de Execução, torna-se crucial manter eficaz a atuação da própria CAAJ, por ter sido o órgão criado justamente para o efeito – fiscalizar, exercer o poder disciplinar sobre os auxiliares da Justiça, em especial os Agentes de Execução podendo, se necessário aplicar medidas cautelares, pelo que a suspensão pretendida pelo Requerente, atendendo, repete-se, à gravidade das infrações disciplinares que lhe foram imputadas, infrações inerentes à sua atividade profissional consubstanciadas designadamente na falta de provisão das contas-cliente, significaria a perda da eficácia da aplicação, pela CAAJ, deste tipo de medidas aos futuros infratores, com gravíssimos prejuízos para a Justiça cível e, consequentemente, para o interesse público.
XVII. Um Agente de Execução desempenha uma função pública jurisdicional, o que implica um especial relevo das suas funções e, em contrapartida, uma especial responsabilidade do próprio, de quem tem o poder fiscalizador e disciplinar das suas condutas, a CAAJ, bem como de todos os intervenientes processuais.
XVIII. Pelo exposto, o interesse público coletivo subjacente à fiscalização e à disciplina dos agentes de execução pela CAAJ, sobrepõe-se ao interesse individual e privado do Requerente.
XIX. Assim, ponderadas todas as circunstâncias, nos termos e com os fundamentos expostos, considera-se necessário, adequado e proporcional, manter os efeitos dos atos de execução da decisão sancionatória, impedindo o exercício de funções pelo Requerente, com todas as legais consequências.
De acordo com os fundamentos acima enunciados e nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a Presidente da CAAJ reconhece o grave prejuízo para o interesse público que o diferimento da execução do despacho alvo de providência cautelar acarretaria.
[…]”
7 – A Requerida deduziu Contestação ao pedido deduzido pelo Requerente no Requerimento inicial, que juntou aos autos em 12 de maio de 2021.
8 – Por requerimento junto aos autos em 24 de maio de 2021, o Requerente alegou que foi notificado da Resolução Fundamentada, tendo por isso vindo a deduzir incidente de declaração dos actos de execução indevida, aí tendo requerido, a final, que “Deve o presente incidente ser julgado procedente, por provado e, consequentemente, ser declarada infundamentada a Resolução e, ordenado à CAAJ que se abstenha de continuar a executar a pena disciplinar de expulsão do Requerente, restabelecendo a situação de normalidade do exercício da atividade profissional por parte daquele.”.
9 – Precedendo douto despacho datado de 28 de maio de 2021, a Requerida foi notificada para exercer o contraditório quanto ao incidente de declaração de actos de execução indevida, o que veio a fazer em 07 de junho de 2021, pelo qual a final e em suma, requereu o indeferimento do pedido.
10 – No dia 14 de julho de 2021 o Tribunal a quo proferiu a decisão que conheceu da invocada ineficácia dos actos – decisão objecto do recurso jurisdicional.
11 – No dia 02 de agosto de 2021 a Requerida deduziu recurso jurisdicional daquela decisão datada de 14 de julho de 2021.
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IIIii - DE DIREITO
Está em causa a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, datada de 14 de julho de 2021, proferida no incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução peticionado pelo Requerente ora Recorrido, e onde a final o Tribunal a quo determinou a ineficácia dos actos da entidade requerida que impedem o acesso do requerente ao sistema informático de modo a que possa exercer a sua actividade profissional.
Constituindo os recursos jurisdicionais os meios específicos de impugnação de decisões judiciais, por via dos quais os recorrentes pretendem alterar as sentenças recorridas, nas concretas matérias que os afectem e que sejam alvo da sua sindicância, é necessário e imprescindível que no âmbito das alegações de recurso os recorrentes prossigam de forma clara e objectiva as premissas do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida, por forma a evidenciar os erros em que a mesma incorreu.
Conforme assim deflui das conclusões das Alegações de recurso, a ora Recorrente sustenta a final que a Resolução Fundamentada proferida pela sua Presidente está devida e suficientemente dotada das razões e fundamentos para que possa continuar na execução do acto suspendendo, por estar prejudicado o interesse público, e que dessa forma não ocorre fundamento que seja determinante da suspensão automática decorrente da interposição da providência cautelar pela qual foi requerida a suspensão da eficácia do acto administrativo por via do qual foram aplicadas ao Requerente ora Recorrido as penas disciplinares de expulsão e de restituição de quantias em dinheiro.
Para sustentação dessa sua posição, referiu que o Recorrido pediu a declaração de ineficácia do próprio acto suspendendo e que tal não é legalmente possível, por decorrer do disposto no artigo 128.° n.ºs 1 e 4, do CPTA que só pode ser peticionada a declaração de ineficácia de actos de execução do acto suspendendo e não do próprio acto suspendendo, e que a ser como pretende o Recorrido, o mesmo obteria um efeito igual ao do decretamento provisório da providência, o que nem sequer requereu, para além de que a sua expulsão [do Requerente] ocorreu em momento anterior ao da sua citação, e que entre essa sua citação e a emissão da Resolução Fundamentada não foram praticados quaisquer actos - cfr. conclusões i), j), k)
Mais referiu que ao contrário do decidido pelo Tribunal recorrido, a Resolução em causa evidencia, de modo claro e fundamentado o grave prejuízo para o interesse público que decorre da suspensão de eficácia dos actos em apreço, e que incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento, pois a Resolução Fundamentada, demonstrou, de modo concreto e exaustivo, que o diferimento da aplicação da sanção expulsiva pode provocar grave lesão ao interesse público, tendo a Sentença recorrida interpretado e aplicado de forma incorreta o disposto no artigo 128.º do CPTA, pois como assim sustentou, de nada serviria aplicar uma sanção disciplinar ao Recorrido se, entretanto, este pudesse continuar a movimentar as contas de forma irregular, assim impossibilitando o recebimento pelo exequente das quantias apreendidas/recebidas nos processos confiados ao agente de execução – cfr. conclusões l), m), n) e o).
E em abono dessa sua posição, sustentou ainda que na Resolução Fundamentada consta a motivação idónea e adequada, devidamente fundamentada, e que o interesse público que pode levar à não paralisação da execução não tem de ser especialmente qualificado, apenas exigindo a lei que este seja gravemente atingido com a suspensão, impondo-se sobre o tribunal o dever de fazer um juízo comparativo entre o interesse subjacente à instauração da providência – o do Requerente – e o interesse público, que se afirma prejudicado com a suspensão do ato – cfr. conclusões p), e q). Mais sustentou que a decisão recorrida não podia apreciar nesta fase as razões do sancionamento do Requerido ora Recorrido, e que permitir que o Recorrido retome a sua atividade, ainda que por curto período de tempo, contraria o interesse público, por permitir que volte a cometer tais infrações, salientando que a existência de saldos devedores nos processos é das graves irregularidades que podem ser cometidas pelos Agentes de execução, pois tal significa que ”desapareceu” o valor pelo qual é este responsável e guardião, sendo destinatários do mesmo o exequente e/ou o executado, e que já a 20 de junho de 2013 o saldo das contas-cliente era insuficiente para sustentar o número de processos judiciais que acompanhava e, na mesma data, não existia saldo suficiente para assegurar a regular tramitação dos processos judiciais a cargo do Requerente, sendo que se o mesmo se demite do cumprimento dos seus deveres, praticando movimentos irregulares nas contas-cliente e gerando saldos negativos nos processos que, lhe foram confiados e nas respetivas contas-clientes, coloca em causa não só a sua pessoa como também a de todos os agentes de execução, a Ordem, a CAAJ e, em última instância, a boa administração da justiça, e em suma, que não vislumbra como mais pode ser fundamentada a Resolução, quando o Requerente foi sancionado por não manter provisionadas as contas cliente, assim criando o risco de o exequente e/ou o executado não receberem os valores penhorados ou pagos na ação executiva – cfr. conclusões r), s), t), u), v), w), x) e y)
Ou seja, sustenta a Recorrente, que pese embora o Requerente tenha deduzido pedido de adopção de providência cautelar visando a suspensão da eficácia do acto administrativo consubstanciado na aplicação de penas disciplinares, que tendo por si sido proferida Resolução Fundamentada dentro do prazo de 15 dias a que se reporta o artigo 128.º, n.º 1 do CPTA, pode continuar na execução do acto, e nesse sentido, que invocando estar em causa o interesse público, que pode praticar, como praticou, actos que impedem a continuação do exercício da função por parte Requerente, e que ao ter julgado como patenteado na decisão recorrida, que o Tribunal a quo errou no julgamento por si prosseguido.
E neste conspecto, sustenta a Recorrente a final e em suma, que a Resolução Fundamentada por si apresentada no dia 05 de maio de 2021, e os termos nela patenteados, constitui o concreto instrumento para que possa executar ou continuar a dar execução ao acto por si proferido, datado de 19 de fevereiro de 2021.
O Recorrido, por sua vez, sustentou em suma que a Requerida ora Recorrente estava vinculada a observar os efeitos processuais decorrentes da sua citação para os termos do processo cautelar, e na eventualidade de querer continuar na execução do acto, que nesse sentido devia fundamentar essa sua actuação, em conformidade com o disposto no artigo 128.º, n.º 1 do CPTA, e nesse sentido, que deve improceder o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
Aqui chegados.
Estando em apreço neste recurso, o erro de julgamento imputado ao Tribunal a quo face ao que advém do disposto no artigo 128.º, do CPTA, cumpre para aqui extrair este normativo, como segue:
“Artigo 128.º
Proibição de executar o ato administrativo
1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
2 - Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato.
3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.
4 - O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.
5 - O incidente é processado nos autos do processo de suspensão da eficácia.
6 - Requerida a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, o juiz ou relator ouve os interessados no prazo de cinco dias, tomando de imediato a decisão.”
Neste patamar.
Tendo presente que a Requerida proferiu a final do processo disciplinar um acto administrativo que reveste carácter sancionatório na esfera jurídica do Requerente, e que quanto ao mesmo [acto] o Requerente requereu a suspensão da sua eficácia, face ao disposto no artigo 128.º, n.º 1 do CPTA, depois de ter recebido o duplicado do Requerimento inicial, a Requerente não podia iniciar ou prosseguir na execução do acto em causa, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecesse, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
A questão nuclear da pretensão recursiva da Recorrente, como assim a identificamos, assenta assim em saber se em face da citação de que foi alvo e tendo emitido a Resolução Fundamentada [e nos termos nela enunciados], se aí deixou vertidos fundamentos suficientes e claros, de que a não continuação da execução do acto, ou seja, que por força da sua citação por decorrência da interposição do Requerimento inicial que motiva os autos de processo cautelar, a sua actuação executiva já não devia ficar suspensa, pois que se fosse diferida, sairia gravemente prejudicado o interesse público.
Ora, o Tribunal a quo decidiu que a Resolução Fundamentada não estava dotada da necessária fundamentação.
Depois de enquadrar o regime jurídico que julgou ser convocável, em sede do discurso fundamentador aportado na Sentença recorrida o Tribunal a quo, decidiu conforme para aqui se extracta o que segue:
Início da transcrição
“[…]
Conforme resulta dos autos, foi aplicada ao requerente uma pena disciplinar expulsiva.
No requerimento em análise, o requerente refere que está impedido de ter acesso ao sistema informático que permite a tramitação eletrónica dos processos. Invoca que a entidade requerida não lhe permite o normal exercício da profissão de agente de execução.
Analisada a resolução fundamentada, afigura-se que não existe qualquer concretização de elementos reais que permitam sustentar o afastamento do efeito previsto no artigo 128.º, n.º 1 do CPTA.
Como se referiu, o legislador impõe que a Resolução Fundamentada afaste o efeito do artigo 128.º, n.º 1 do CPTA quando existam circunstâncias que imponham o prosseguimento da execução do ato suspendendo por razões relativas à existência de grave prejuízo para o interesse público.
Em primeiro lugar, cabe referir que a Resolução Fundamentada assenta num equívoco que é a possibilidade de a mesma sustentar a não suspensão de execução do despacho suspendendo até à prolação de decisão no âmbito da ação principal. Não é assim, O artigo 128.º, n.º 1, in fine do CPTA determina claramente que a resolução fundamentada apenas afasta o efeito automático previsto no artigo 128.º, n.º 1 do CPTA, não impossibilitando que o Tribunal suspenda o ato através do decretamento da providência cautelar requerida. Portanto apresentar uma resolução fundamentada com a invocação de que se tem que aguardar a decisão da ação principal é um equívoco, já que é o próprio legislador que permite a existência de providências cautelares que são apreciadas com base em juízos perfunctórios e uma análise indiciária – artigos 112.º, 113.º e 120.º do CPTA. Efetivamente, apesar da relação instrumental entre o processo cautelar e o principal, os dois são autónomos na sua tramitação e critérios de análise e decisão.
Em segundo lugar, a possibilidade de suspensão de uma decisão disciplinar constitui uma possibilidade que depende dos pressupostos previsto no artigo 120.º do CPTA, havendo sempre a possibilidade de a ação principal vir a improceder, tratando-se, pois, de um risco aceite pelo legislador, posto que permite efeitos suspensivos fundamentados em análises indiciárias e não em juízos de certeza.
Em terceiro lugar, a entidade requerida refere que a possibilidade de o requerente continuar a desempenhar funções de agente de execução acarreta elevados riscos e inconvenientes para os processos. Mas não refere nem concretiza minimamente que riscos e inconvenientes são esses.
Em quarto lugar, o critério legal previsto no artigo 128.º, n.º 1, in fine do CPTA que permite sustentar a apresentação de uma resolução fundamentada é o da produção de graves prejuízos para o interesse público através do diferimento da execução do ato suspendendo. Assim, cabe perguntar: que graves prejuízos para o interesse público serão produzidos se o ato suspendendo não for executado até à decisão do processo cautelar? Nada vem alegado a este respeito. Fala-se da alegada gravidade da conduta do requerente e da alegada violação grave dos seus deveres funcionais. Mas e qual é o prejuízo grave para o interesse público? Há indícios ou receios fundados de que a alegada conduta imputada possa ser continuada? Nada vem alegado nesse sentido.
Repare-se que o fundamento legal estabelecido no artigo 128.º, n.º 1, in fine do CPTA não é o da gravidade e potencial lesividade da conduta do arguido, mas a produção de graves prejuízos para o interesse público.
Em quinto lugar, os concretos ilícitos disciplinares imputados ao requerente não se reportam à concreta tramitação de processos, mas antes à alegada violação de determinadas normas de organização e contabilidade. Ora, ao alegar-se que o requerente não pode tramitar processos, no exercício de funções de agente de execução porque lhe é imputado disciplinarmente o facto de não cumprir normas de organização extraprocessual e que nenhuma repercussão tem sobre a forma e conteúdo de atos processuais, não se estabelece qualquer relação causal entre o receio invocado e os ilícitos disciplinares imputados.
Em sexto lugar, não se afigura plausível, e nada de concreto é alegado nesse sentido, que o requerente a quem é imputada a violação de regras relativas à organização do seu trabalho não respeite essas mesmas regras na pendência do processo cautelar.
Em sétimo lugar, quanto aos atrasos que lhe são imputados relativamente à falta de elaboração da cota, de notificação da extinção da instância ou de prestação de informações, também não existe qualquer alegação que demostre que da parte do ora requerente exista um comportamento reiterado e uma vontade ou atitude que demonstre que o requerente ao continuar a exercer as suas funções como agente de execução na pendência do processo cautelar, irá manter o mesmo comportamento.
Em oitavo lugar, a execução imediata da sanção disciplinar expulsiva pode, com grande probabilidade, originar um grave prejuízo para o interesse público, já que, na ausência de outros elementos concretos e objetivos, que não a própria gravidade dos comportamentos imputados (e que ocorreram no passado, não havendo qualquer elemento que demonstre ou indicie a sua continuidade), pode levar à formação, quer no requerente quer nos demais agentes de execução, quer nos cidadãos em geral, de uma ideia de injustiça e impotência perante a Administração Pública e de ineficácia dos Tribunais na defesa da legalidade e do Estado de Direito, já que a aplicação de uma medida disciplinar expulsiva, sendo a mais gravosa, exige que na pendência do processo cautelar não se inicie a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente ou de uma situação de facto consumado, que é o que ocorre no caso em apreço, em que a entidade requerida tenta justificar a imediata execução de uma medida disciplinar expulsiva, na pendência de um processo cautelar, não com base na existência concreta e efetiva de graves prejuízos para o interesse público, mas com base na gravidade dos ilícitos disciplinares que foram imputados ao requerente, e cuja manutenção está dependente de análise pelos Tribunais.
Em nono lugar, face aos factos imputados, e ao período temporal em causa, afigura-se manifestamente exagerada a alegação de que a suspensão do ato pode ter reflexos na Economia nacional, como se a Economia nacional estivesse dependente da atividade do requerente ou este movimentasse muitos milhões de euros no âmbito da atividade de agente de execução ou tivesse a possibilidade de o fazer na pendência de uma providência cautelar.
Pelo que não se vislumbra onde é que se mostra gravemente prejudicado, em concreto, o interesse público, com o diferimento da execução de um ato, aliás questionado e a sindicar.
A propósito do caráter gravemente prejudicial para o interesse público, tem-se pronunciado a jurisprudência no sentido de que a resolução fundamentada não se basta com a existência de fundamentação, em termos claros e congruentes, mas exigindo também que os motivos apontados sejam suficientes, por conterem elementos bastantes, capazes ou aptos a basear a decisão. A Resolução Fundamentada mostrar-se-á insuficientemente fundamentada caso assente predominantemente em afirmações conclusivas e genéricas, designadamente no que concerne aos supostos prejuízos invocados – cfr., neste sentido, Acórdão do TCA Norte, de 11/05/2017, Proc. 00830/16.1.
O caráter verdadeiramente excecional da resolução fundamentada tem sido expressamente assumido pela jurisprudência, referindo-se, exemplificativamente, o Acórdão do STA de 25-09-2014, Processo 0799/14, Acórdão TCA Sul de 5 de julho de 2017, Processo n.º 1960/16.5 e Acórdão do TCA Norte de 1 de março de 2007, Processo nº. 244/06, segundo o qual «importa ter presente que, (…) a regra é a da suspensão provisória do ato e não a execução do mesmo ao abrigo da resolução fundamentada. Assim, mesmo que haja inconveniência para o interesse público em diferir a execução do ato administrativo suspendendo, apenas os casos em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial justificam o afastamento da regra que determina a proibição de executar o ato administrativo suspendendo».
Tendo em conta as considerações tecidas, considera-se que a Resolução não demonstra, em concreto, que o diferimento da execução do ato da pena de expulsão prejudique “gravemente” o interesse público.
As razões alegadas não são suficientes no sentido de demonstrar que existe uma grave, séria e objetiva violação do interesse público provocada pela não execução imediata do ato suspendendo, pelo que é de deferir o incidente apresentado, determinando ineficácia dos atos da entidade requerida que impedem o acesso do requerente ao sistema informático de modo a que possa exercer a sua atividade profissional.
Tendo em conta a decisão é favorável à requerente, determina-se que a entidade requerida suporte as custas processuais nos termos e para os efeitos dos artigos 527.º, n.º 1, in fine, e 2 e 539.º, nº 1, do CPC, fixando-se a taxa de justiça em 1 UC, ao abrigo do artigo 7.º, nº 4 (Tabela II) do RCP.
DECISÃO:
Pelo exposto, defere-se o incidente apresentado e determina-se a ineficácia dos atos da entidade requerida que impedem o acesso do requerente ao sistema informático de modo a que possa exercer a sua atividade profissional.
[…]”
Fim da transcrição
Tendo presente que a pretensão recursiva se afere pelas conclusões apresentadas a final das Alegações de recurso e bem assim, tendo presente o extraído supra a partir da decisão recorrida, adiantamos desde já que não assiste razão à Recorrente e que bem decidiu o Tribunal a quo, cujo julgamento não merece qualquer censura jurídica.
Vejamos.
Para sustentação da sua posição começou por sustentar que a ser validada a decisão recorrida, o único acto que seria permitido ao Recorrido levar a cabo seria o acesso ao sistema informático SITAF, por esse ser o âmbito da decisão – cfr. conclusão b)
Ora, não dilucida este Tribunal de recurso por que termos é que assim alegou e concluiu a Recorrente, por não estar em causa, de forma manifesta, o acesso do Requerente ora Recorrido ao SITAF [que é atinente ao sistema informático dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a que se acede através de um site, o qual tem como principal objectivo a criação do processo electrónico a partir de documentos, com utilização de mecanismos de workflow], antes o acesso por parte do Requerente ora Recorrido ao sistema informático que permite a tramitação electrónica dos processos que lhe foram atribuídos, enquanto agente de execução.
Referiu ainda que a lei prevê um mecanismo de defesa do destinatário do acto impugnado sempre que seja apresentada Resolução Fundamentada, qual seja o incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida, e que o ora Recorrido se limitou a “impugnar” a Resolução Fundamentada e é sobre esta e é apenas esta que a decisão em recuso aprecia, e que enquanto entidade demandada não está obrigada, a, de imediato, actuar como se o acto objeto do pedido de suspensão fosse anulado, designadamente permitindo que o Recorrido retome a sua atividade, ou como se a providência cautelar tivesse já sido julgada procedente, ou decretada provisoriamente, já que a lei apenas exige que a autoridade administrativa não inicie ou prossiga a execução, o que não significa estar obrigada a reverter os efeitos destes atos, repondo a situação anterior – cfr. conclusões c), d), e) e f).
Não assiste razão à Recorrente.
Com efeito, atento disposto no ponto 1 do artigo 128.º do CPTA, estando em causa a sindicância judicial em sede cautelar, de um acto impugnável, que no caso a que se reportam os autos, é a decisão disciplinar proferida pelo Director da Comissão de Disciplina dos Auxiliares de Justiça no dia 19 de fevereiro de 2021, que aplicou ao Requerente a pena disciplinar de expulsão, prevista nos artigos 131.º-B, n.º 4, 142.º, n.º 1 alínea h) e 145.º, n.º 6, todos do Estatuto da Câmara dos Solicitadores (ECS)1, a que corresponde atualmente a sanção disciplinar de interdição definitiva do exercício da atividade profissional de Agente de Execução (AE), prevista no artigo 190.º, n.º 1, alínea e) e n.º 11 do EOSAE, e cumulativamente, a sanção disciplinar de restituição de todas as quantias em dinheiro prevista no artigo 142.º, n.º 2 do ECS, atualmente prevista no artigo 192.º, n.º 1, alínea b) do EOSAE, que se vierem a apurar, referentes a todos os processos judiciais titulados pelo AE e que este tenha retido ilicitamente ou utilizado em benefício próprio, a qual foi notificada ao arguido, o Requerente ora Recorrido, no dia 18 de março de 2021, e que veio a requerer no TAF de Penafiel a adopção de providência cautelar atinente à suspensão da eficácia dessa decisão, na eventualidade de a Requerida não ter emitido Resolução Fundamentada dentro do prazo de 15 dias após a sua citação, ou tendo-a emitido a mesma venha a ser judicialmente julgada como não fundamentada, então e inelutavelmente, está a Requerida constituída no dever de prover pela reconstituição da situação de facto e de direito em que estaria investido o Requerente enquanto destinatário do acto sindicando e impugnando, por beneficiar nos termos da lei [Cfr. artigo 128.º, n.º 1 do CPTA], da automática suspensão da eficácia do acto impugnado, o que se manterá até que venha a ser apreciado e decidido o mérito da pretensão cautelar.
E à luz do disposto no artigo 120.º do CPTA, da procedência ou improcedência da tutela cautelar requerida, e em suma, da suspensão ou não da eficácia do decisão contido no acto objecto de impugnação é que pode então concluir a Requerida se está ou não legitimada a prosseguir, ou melhor, a continuar a prossecução do que por si havia sido decidido e em torno da apreciação disciplinar de que o Requerente foi alvo, e dos seus consequentes efeitos.
Portanto, e até se alcançar esse patamar, duas situações se podem deparar. Ou a Requerida apresenta Resolução Fundamentada, por entender em suma, que o interesse público impõe ou determina que não deve ser suspensa a eficácia do acto e assim, que o mesmo pode/deve ser executado ou continuada a sua execução; ou não apresenta, e não o fazendo, aceita desse modo e por efeito do legalmente disposto, que o acto suspendendo assim vai continuar, suspenso na sua eficácia até que seja prolatada Sentença que conheça do mérito da pretensão cautelar requerida.
E atento o efeito devolutivo que é atribuído ao recurso jurisdicional de Sentença cautelar – Cfr. artigo 143.º, n.º 2 alínea b) do CPTA -, tal é determinante de que se o Tribunal a quo tiver deferido a providência cautelar atinente à suspensão da eficácia do acto, a Requerida continua a não poder continuar a executar o acto administrativo por si proferido, até que venha a ser proferida Sentença com trânsito em julgado que dando provimento ao recurso jurisdicional intentado dessa Sentença recorrida [ou da Sentença deduzida na acção principal], venha a dar provimento à pretensão recursiva, revogando a Sentença proferida, o que abre assim caminho para que a Requerida possa dar execução ao acto administrativo por si proferido, cuja eficácia havia ficado suspensa, por efeito de norma processual de tanto determinante.
Mas mesmo na eventualidade de a Requerida ter emitido a Resolução Fundamentada e dessa forma ter obstado à suspensão automática decorrente da interposição da providência cautelar e do recebimento do duplicado do Requerimento inicial por parte da Requerida, querendo dessa forma continuar a execução do acto por si prolatado, caso a providência cautelar venha a ser deferida em sede da Sentença proferida no processo cautelar, também aí não pode a Requerida deixar de ter recompor a situação de facto e de direito em que o Recorrente estava imediatamente antes da prolação da decisão disciplinar.
O que importa na consequência de que a Requerida tem de colocar o Requerente numa situação de facto e de direito que não pode comportar menos direitos do que aqueles de que dispunha antes da prolação desse acto administrativo proferido em sede do procedimento disciplinar.
Neste patamar.
Como resulta dos autos e assim levado ao probatório por este Tribunal de recurso, depois de proferido o acto administrativo por via do qual a Requerida determinou a aplicação de concretas penas disciplinares ao Requerente ora Recorrido, e de o Requerente ter deduzido pedido cautelar visando a suspensão da eficácia desse acto e de nesse processo a Requerida ter sido citada, veio a mesma [Requerida], tempestivamente, porque dentro do ulterior prazo de 15 dias, a emitir a Resolução Fundamentada a que se reporta o artigo 128.º do CPTA, para dessa forma poder ficar [re]investida no poder de executar ou continuar a execução do acto administrativo.
Mas como assim apreciou e decidiu o Tribunal a quo na decisão recorrida, não existe na Resolução Fundamentada qualquer concretização de elementos reais que permitam sustentar o afastamento do efeito a que se reporta o artigo 128.º, n.º 1 - parte inicial -, do CPTA.
E no âmbito do recurso por si deduzido que ora apreciamos, a Recorrente não ataca de modo firme nenhuma das premissas em que assentou o Tribunal a quo, que a final e em suma julgou pela decisão recorrida que a Resolução Fundamentada, não estava fundamentada, por terem sido patenteadas pela Requerida razões/fundamentos que não são suficientes para demonstrar que existe uma grave, séria e objectiva violação do interesse público.
Vejamos.
A Resolução Fundamentada a que se reporta o artigo 128.º do CPTA tem os seus termos e pressupostos legalmente balizados, sendo que é ao emitente [neste caso a Requerida ora Recorrente] que cabe reconhecer “… que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.”, e tendo sido requerido pelo interessado a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, com fundamento na alegação de que não logra a Requerida explicar/fundamentar como é que o interesse público só agora [nesse momento, em que a Requerida emitiu a RF] é que reclama esta rápida necessidade, quando lhe foram sucessivamente aplicadas [ao Requerente] e renovadas medidas cautelares de suspensão e actividade, que cessaram pelo menos desde outubro de 2018, e desde essa data que retomou o normal exercício da sua actividade profissional, sendo que o Tribunal a quo veio a apreciar e decidir esse pedido de ineficácia, e a julgar improcedentes as razões em que a Requerida se fundamenta/ou.
E esse julgamento do Tribunal recorrido mostra-se correcto, não tendo a Recorrente posto em causa, desde logo e ainda que em termos mínimos, os nove pressupostos em que assentou o seu julgamento para a final deferir o incidente.
Efectivamente, e em conformidade com o que assim apreciou o Tribunal a quo, a Requerida não explicitou que e quais circunstâncias é que impõem que tenha de continuar a levar a cabo execução do acto suspendendo por estar em causa grave prejuízo para o interesse público.
E não o fez na Resolução Fundamentada, nem agora o faz [embora se o fizesse seria a destempo e fora do lugar próprio], para que pudesse ser avaliada a sua argumentação e eventualmente ser revertido o julgamento tirado pelo Tribunal a quo, sendo que a epígrafe do artigo 128.º do CPTA é assaz clara, atinente à proibição de executar o acto administrativo, tratando dos termos e dos pressupostos em que a entidade administrativa pode/deve conformar a sua actuação em face de um acto administrativo cuja suspensão de eficácia foi requerida, e que não é suficiente nem bastante a alegação em torno de que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
Era preciso que tivesse sido demonstrado como e porque é que a Requerida não pode aguardar pela prolação da Sentença que conheça do mérito da pretensão cautelar deduzida pelo destinatário do acto administrativo. E nesse domínio, não pode quedar-se a Requerida por vaguidades e conjecturas, por juízos hipotéticos e raciocínios conclusivos, pois que, sendo certo que a entidade administrativa tem o direito e até o dever de prover pela continuação da execução do acto suspendendo, quando efectivamente a sua execução apenas num futuro próximo possa ser prejudicial para o interesse público, todavia, não é menos certo, e aí temos logo à partida o princípio da tutela jurisdicional efectiva, que o destinatário do acto administrativo tem o direito a que a execução do acto seja sustida, suspensa, até que venha a ser conhecido do mérito da pretensão cautelar por si requerida.
Aliás, é premonitório da falta de fundamentação que o Tribunal recorrido julgou verificada na Resolução tomada pela Requerida [que a mesma juntou com a sua Oposição e nesta declarou vertidos os fundamentos na própria Resolução], pois que sob o ponto 2.º do Requerimento inicial, já havia o Requerente referido que as decisões objecto do pedido de adopção de providência cautelar foram proferidas com base em factos que lhe foram imputados [ao Requerente] e detectados no decurso de uma ação de fiscalização presencial realizada no dia 19 de junho de 2013, portanto, há mais de 8 anos. E por outro lado, também sob os pontos 34.º e 35.º do Requerimento inicial havia o Requerente referido que desde junho de 2013 lhe foram aplicadas sucessivas medidas cautelares de suspensão de receber novos processos e do bloqueio a débito das respetivas contas-cliente, e que até lhe foi designado [ao Requerente] um Agente de Execução Gestor da Conta (AEG) logo em 2013, que o acompanhou [o Requerente] e que é quem autoriza a movimentação das contas bancárias.
Portanto, que o Requerente ora Recorrido de uma forma ou outra foi mantido no exercício de funções pela Requerida durante estes períodos, e o mesmo tem exercido as funções de Agente de execução.
Sob esta factualidade, a Requerida referiu na sua Oposição, sob o seu ponto 1.º, que aceitava aqueles factos como verdadeiros, o que nos leva a concluir e tendo por base o constante da Resolução Fundamentada, que no período que mediou entre 2013 e 2018, e entre 2018 e a data em que foi proferida a decisão disciplinar, ou mesmo, no período subsequente entre a emissão desse acto e a citação da Requerida para os termos do processo cautelar, que não foi praticada ou continuada a execução pelo Requerente de outra actividade que fosse enquadrável sob o ilícito disciplinar ou criminal, e que por essa razão, por não ter sido alegado e fundamentado não estarem em causa factos que prejudicam gravemente o interesse público, que a regra da suspensão provisória do acto por efeito da citação, e assim, a sua não execução, não devia ser postergada por via da emissão da Resolução Fundamentada que permite a continuidade da execução do acto.
Como assim apreciou o Tribunal a quo, e amparado no Acórdão deste TCA Norte proferido no Processo n.º 00830/16.1BEPRT-A, datado de 11 de maio de 2017 [a cuja fundamentação também aderimos, com as adaptações que se mostrem devidas], tendo a Requerida o direito, e antes disso o poder-dever de dar execução ao acto por si proferido datado de 19 de fevereiro de 2021, que foi objecto de impugnação judicial porque lhe assaca o Requerente invalidades que são determinantes de que a sua pretensão a deduzir/deduzida na acção principal venha a ser julgada procedente, e também que se verificam outros requisitos determinantes do decretamento da providência requerida, designadamente, que no balanceamento entre o seu interesse e o interesse público, referiu o Requerente [Cfr. artigo 117.º do Requerimento inicial] que desde outubro de 2018 que o Requerente tem podido exercer a sua profissão sem que deste exercício venha grave prejuízo para o interesse público, o que neste domínio a Requerida alegou na sua Oposição [Cfr. pontos 89.º a 95.º], vem a estar na linha do que verteu na Resolução Fundamentada [Cfr. pontos I, II, III, IV, X, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII e XIX], em que se focou nas generalidades sem ter concretizado de onde é que emerge a premência do interesse público, e a final, onde radica a final o grave prejuízo do interesse público no diferimento da execução das penas disciplinares.
Ou seja, sendo certo que a Requerida aplicou ao Requerente, precedendo procedimento disciplinar, entre o mais, uma pena disciplinar que determina a sua interdição definitiva do exercício da actividade de agente de execução, e para o que carreou e fundamentou nesses autos a devida fundamentação de facto e de direito, mas também sendo certo que o arguido ora Recorrido sindica no Tribunal recorrido a validade dessa decisão punitiva, a mera oposição ao diferimento da execução do acto, ou melhor, a perspectiva sustentada pela Requerida de que não pode esperar pela apreciação do mérito que o Tribunal a quo venha a fazer do pedido de adopção de tutela cautelar, e de que essa execução tem de ser imediata em face da natureza das funções concretamente desempenhadas pelo Requerente, não tem subjacente nenhuma fundamentação, e que tenha sido sequer alegada e feito constar pela Requerida no devido instrumento, a Resolução Fundamentada.
De resto, até em face do que lê na Resolução Fundamentada, a Requerida fez assentar essa sua resolução, em meras eventualidades ou ocorrências hipotéticas, como sejam as enunciadas sob os pontos XIV [“A eventual interrupção da execução do despacho sancionatório, até que venha a ser proferida uma decisão na ação principal, teria reflexos graves [sublinhado da nossa autoria] e muito negativos para o interesse público…”] e XV [“A suspensão poderia mesmo ter reflexos [sublinhado da nossa autoria] na Economia nacional…”], o que tudo vem a derivar num máximo juízo conclusivo, como vertido sob o ponto XIX, de que “… ponderadas todas as circunstâncias, nos termos e com os fundamentos expostos, considera-se necessário, adequado e proporcional [sublinhado da nossa autoria], manter os efeitos dos atos de execução da decisão sancionatória, impedindo o exercício de funções pelo Requerente, com todas as legais consequências.“
Depois ainda, sob as conclusões cfr. conclusões g), h) e i), referiu que sempre não se verificam os pressupostos contidos no artigo 128.º do CPTA, pois entre a citação e a emissão da Resolução Fundamentada não foram praticados quaisquer actos, pois que a expulsão do Autor é anterior à citação, que não pode por isso traduzir-se em actos de execução indevida, necessariamente posteriores àquela, sendo que o que o Recorrido pretendeu e veio a ser decretado foi a suspensão do próprio acto que impugna, o que não se mostra admissível.
Ora, incorre a Recorrente num evidente erro de julgamento.
É que se o acto sindicado é o acto por via do qual foi aplicado ao Recorrido, entre o mais, a sanção disciplinar de interdição definitiva do exercício da actividade profissional, interposto Requerimento inicial que visa a suspensão da eficácia dessa decisão e tendo a Requerida ora Recorrente sido citada para os termos dos autos, se até à prolação da decisão administrativa o Requerente podia exercer as suas funções e nessa medida aceder ao sistema informático que para o efeito usava, por efeito da operada suspensão automática dessa decisão e em face da julgada [pelo Tribunal a quo] improcedência das razões em que aquela fundamentou a Requerida para a emissão da Resolução Fundamentada, todos os actos subsequentes à prolação da decisão disciplinar se têm por ineficazes, por ser indevida a sua execução.
Neste conspecto, por julgarmos com interesse para a decisão a proferir, para aqui extraímos parte do Acórdão proferido por este TCA Norte em 04 de outubro de 2007, no Processo n.º 01312/05.2BEBRG-C, in www.itij.pt, onde foi tratada de forma exaustiva a natureza jurídica da Resolução Fundamentada [nos seus pressupostos e fundamentos] a cujo julgamento aderimos sem reservas [com as adaptações que se mostrem devidas], a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito [cfr. artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil], e que aqui reiteramos como segue:
Início da transcrição
“[…]
De facto, com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visa-se assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados.
Note-se que em todo o procedimento cautelar de suspensão judicial de eficácia dum acto administrativo existe, em tese e por princípio, um conflito de interesses, pois, por um lado, temos a Administração votada, nos termos legais, à realização/prosseguimento do interesse público e que pretende a eficácia imediata dos seus actos bem como assegurar a manutenção daquela eficácia e, por outro, temos o requerente cautelar que se opõem àquela eficácia imediata do acto mercê da perigosidade que a mesma representa ou pode representar em termos de consequências para os seus direitos e/ou interesses, sendo que esse conflito de interesses tanto pode apresentar-se como meramente bilateral como pode emergir com uma configuração trilateral por referência a direitos e/ou interesses de contra-interessados que saem afectados com a suspensão da eficácia do acto.
Importa ter presente que, por exigência legal, a Administração através daquela “resolução fundamentada” terá de indicar as razões que, em seu entendimento, militam no sentido da existência de situação de urgência grave no prosseguimento da execução do acto administrativo suspendendo, decisão essa que, sem envolver qualquer violação do princípio da separação de poderes, é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais nos termos constitucional e legalmente previstos no âmbito deste incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida com fundamento quer no facto dos actos de execução não estarem baseados na “resolução fundamentada” (total ausência desta ou estarem fora da sua abrangência ou cobertura), quer no facto dos motivos aduzidos naquela “resolução” não constituírem fundamentos legais ou legítimos abarcados pelo conceito legal enunciado no n.º 1 do art. 128.º do CPTA do diferimento da execução ser “… gravemente prejudicial para o interesse público …“, sendo que neste último caso a decisão a tomar pelo tribunal incidirá, basicamente, sobre o preenchimento, por parte da Administração, do conceito indeterminado vertido na expressão supra aludida em face da situação concreta em presença.
É, assim, que, enquanto excepção ao princípio da proibição de executar um acto administrativo uma vez interposta uma providência cautelar de suspensão de eficácia, a Administração só pode executar o acto se o fizer ao abrigo de “resolução fundamentada” válida e legalmente prolatada.
[…]
Centremos, agora, a nossa análise do outro fundamento de impugnação da decisão judicial recorrida e que se prende com a alegada falta de fundamentação da “resolução fundamentada”.
Na sequência do que supra já fomos avançando temos para nós que a “resolução fundamentada” não constitui ou pode qualificar-se como um acto administrativo passível de impugnação nos termos gerais, pois, trata-se duma pronúncia administrativa desenvolvida no âmbito e sob a égide estrita dum processo judicial, cuja legalidade cumpre ser exclusivamente sindicada através do competente incidente previsto no art. 128.º, n.ºs 4 a 6 do CPTA.
Nessa medida, os seus pressupostos e sua validade/legalidade está ou terá de ser reconduzida ao regime que se mostra enunciado nos n.ºs 1 a 3 do mesmo art. 128.º do CPTA, sendo à sua luz que cumpre emitir pronúncia no âmbito do incidente.
Ora dúvidas não podem existir, até pelos próprios termos linguísticos empregues no texto legal, que a “resolução fundamentada” tenha de estar verdadeiramente fundamentada, sendo que a fundamentação da mesma terá de radicar na explicitação e motivação concreta e circunstanciada das razões pelas quais a execução do acto suspendendo é urgente e que deverá prosseguir por o seu diferimento ser “gravemente prejudicial para o interesse público”.
Para que isso aconteça é necessário que fique demonstrado em concreto que o deferimento ou retardamento da execução do acto administrativo em crise seria gravemente prejudicial para o interesse público em termos tais que não se poderia esperar ou aguardar pela pronúncia judicial a emitir em sede cautelar.
Na verdade, do que efectivamente se trata e importa aferir é determinar se “in casu” a execução e/ou a eficácia do acto suspendendo não podem ser sustadas e aguardarem pela pronúncia judicial sobre a pretensão e litígio cautelar. É disso que importa cuidar e ter presente aquando da emissão da “resolução fundamentada” por parte da Administração no seu juízo de avaliação que terá de realizar e que cumpre aos tribunais aferir e controlar no âmbito do incidente de execução indevida, nos termos do art. 128.º do CPTA, incidente esse onde se discute a legalidade da mesma e dos actos de execução eventualmente desenvolvidos.
No nosso ordenamento contencioso a regra geral, como já vimos anteriormente e aqui importa recordar, é a da suspensão provisória imediata do acto e não a da execução do mesmo ao abrigo de “resolução fundamentada”.
Daí que não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do acto é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, no momento em que avalia e se decide pela elaboração da “resolução fundamentada” a mesma não pode partir do princípio de que o acto é legal visto, então, o diferimento da execução redundaria sempre em prejuízo, desvirtuando-se por completo aquilo que constitui a regra geral definida nesta matéria. Aquela resolução não serve, nem pode ser utilizada, para a explicitação das vantagens e utilidades do acto suspendendo na óptica da Administração, nem da sua urgência e vantagens da sua execução imediata, tendo como pressuposto que o acto é legal e que, assim, qualquer suspensão seria por natureza prejudicial e atentatória do interesse público que esteve na motivação da sua prática.
Não pode ter-se, desta feita, como legal e válido o posicionamento da Administração expresso numa “resolução fundamentada” e que se estriba tão-só na consideração da estrita legalidade do acto suspendendo e/ou na sua inconveniência para a prossecução do interesse público que motivou a sua emissão.
É que o regime legal regra vigente determina ou consagra a suspensão dos efeitos de um acto administrativo em decorrência da propositura dum procedimento cautelar de suspensão de eficácia dum acto/norma e isso pese embora tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objectivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele acto/norma, podendo, mesmo, até a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público sobretudo quando aferido sob a óptica da Administração.
Tal ocorre, reitera-se, mesmo quando haja inconveniência para o interesse público com o diferimento da execução do acto administrativo suspendendo, visto só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral (proibição da execução do acto administrativo suspendendo), dado, em face do enquadramento concreto, inexistirem outros meios de atenuação do prejuízo para o interesse público a não ser mediante a prossecução da execução do acto suspendendo enquanto único modo de evitar o grave prejuízo.
Deriva por conseguinte do exposto que a emissão por parte da Administração duma “resolução fundamentada” faz impender sobre a mesma especiais deveres/ónus de avaliação/ponderação da concreta situação e de fundamentação/motivação daquela sua decisão tanto para mais que só assim se permite e se possibilita a sua adequada impugnação pelo requerente-cautelar e o seu controle jurisdicional. É que o direito de acesso aos tribunais e à obtenção da tutela jurisdicional efectiva impõe ou determina o respeito do dever de fundamentação, sendo que os tribunais, face às exigências constitucionais e legais em matéria de elaboração das suas próprias decisões (cfr. arts. 205.º, n.º 1 da CRP, 03.º, 94.º do CPTA, 156.º, 158.º do CPC), apenas podem emitir um juízo sustentado sobre a “resolução fundamentada” e eficácia ou ineficácia dos actos executivos desenvolvidos no âmbito do incidente suscitado se conhecerem e tiverem podido captar a motivação na qual aquela resolução se estribou ou fundou.
[…]
O tribunal, no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da “resolução fundamentada” não tem de tomar em consideração o “periculum in mora”, o “fumus boni iuris”, nem sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses públicos e privados em questão, mas apenas deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução (que é a regra geral) seria gravemente prejudicial (e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial) para o interesse público (e não para o interesse dos contra-interessados).
Toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos prejudica, por definição, o interesse público que aqueles actos visam prosseguir, já que a paralisia provisória dos efeitos dos mesmos afecta inevitavelmente, ao menos «ratione temporis», os resultados a que eles se inclinem.
Daí que, como vimos, não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do acto é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, a regra é a que determina ou impõe a suspensão dos efeitos de um acto administrativo em decorrência da propositura dum procedimento cautelar de suspensão de eficácia dum acto e isso apesar de tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objectivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele acto, podendo, mesmo, a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público sobretudo quando aferido sob óptica da Administração.
Tal verifica-se, por conseguinte, mesmo quando haja inconveniência para o interesse público com o diferimento da execução do acto administrativo suspendendo, visto só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral (proibição da execução do acto administrativo suspendendo).
[…]”
Fim da transcrição
Face ao extraído supra, dúvidas não podem subsistir [já não subsistiam aliás], que a Resolução Fundamentada emitida pela Requerida não estava fundamentada.
Como vertido a final da Resolução, em que a Presidente da CAAJ enunciou que reconhece o grave prejuízo para o interesse público que o diferimento da execução da decisão disciplinar acarretaria, e para tanto que assim decidiu que o fez “De acordo com os fundamentos acima enunciados e nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos…”, na medida em que a Resolução se mostra insuficientemente fundamentada porque toda ela assenta em afirmações vagas, conclusivas e genéricas no que é atinente à premente necessidade de acautelar o interesse público por via da imediata execução da decisão disciplinar, e que sendo a mesma diferida no tempo, que esse interesse público sai gravemente prejudicado, o julgamento tirado na decisão recorrida não merece nenhuma censura jurídica, devendo assim manter-se e ser confirmado.
Com efeito, tendo o Tribunal a quo julgado que não tendo a Requerida vertido na Resolução Fundamentada razões suficientes e objectivas no sentido de demonstrar que existe uma grave violação do interesse público que é/era decorrente da não execução imediata da sanção disciplinar contida no acto suspendendo, como assim bem ajuizou o Tribunal a quo, e que não padece assim a decisão recorrida dos erros de julgamento que lhe vêm imputados, a pretensão recursiva da Recorrente tem de improceder.
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E assim formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Procedimento disciplinar; Sanção disciplinar; Suspensão da eficácia do acto; Resolução fundamentada; Falta de fundamentação.
1 – O controlo judicial da fundamentação da Resolução Fundamentada, que deve ser aferido pelo critério estabelecido no artigo 153.º do CPA, visa aferir os termos e os pressupostos da actuação da Administração [no que envolve a emissão de valorações próprias do exercício de autoridade administrativa em que está investida] dos conceitos indeterminados contidos na previsão do artigo 128.º do CPTA, no âmbito do qual o Tribunal só pode sindicar o respeito pelos limites de juridicidade que vinculam o preenchimento dessa indeterminação normativa.
2 – A Resolução Fundamentada mostrar-se-á insuficientemente fundamentada caso assente predominantemente em afirmações conclusivas e genéricas sem factualidade concreta que permita extrair e inferir logicamente tais afirmações, inviabilizando dessa forma a sua impugnação e o adequado controlo jurisdicional, designadamente no que concerne ao grave prejuízo para o interesse público, a que se reporta a parte final do artigo 128.º, n.º 1 do CPTA.
*** IV – DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência em NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto pela Recorrente Comissão para Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça, e consequentemente, em manter a decisão recorrida.
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Custas a cargo da Recorrente – Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Notifique.
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Porto, 19 de novembro de 2021.
Paulo Ferreira de Magalhães, relator
Antero Salvador
Helena Ribeiro |
