| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
O MUNICÍPIO (...), autor na ação administrativa especial que instaurou em 27/06/2013 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, inconformado com a decisão de absolvição do réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, proferida pela Mmª Juíza a quo no despacho-saneador datado de 16/06/2015 (fls. 203 SITAF), dela interpôs o presente recurso de apelação (fls. 231 SITAF), formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
I – O artigo 15º do DL nº 276/2007 de 31 de julho atribui expressamente ao relatório do IGF (que contém recomendações e que foi devidamente homologado) eficácia externa, o que o torna inequivocamente um ato administrativo lesivo, nos termos do artigo 51º, nº 1 do CPTA e garante que o mesmo pode sem mais ser objeto de impugnação.
II – A notificação por parte da apelada do dever que o município tem de informar a IGF no prazo de 60 dias a contar da receção do relatório do estado de implementação das recomendações efetuadas; do dever de o Presidente a Câmara dar conhecimento aos restantes membros do órgão executivo, e ainda, de o mesmo dever remeter cópia à Assembleia Municipal em conformidade com o disposto no 68º, nº 3 al q) da lei 169/99 de 18 de setembro, alterado pela lei 5/2002 de 11 jan., configuram, inequivocamente, a materialização da lesividade do ato aqui em causa e portanto da sua eficácia externa.
III – A intimação da apelada a dar publicidade do motivo de tais recomendações e delas próprias só aparentemente é interna, dado que, em bom rigor, é indiretamente externa, porque as Assembleias Municipais são concorridas pelo público - configuram a materialização do anunciado efeito externo daquelas mesmas recomendações.
IV – Do mesmo modo o dever de reporte em prazo determinado da evolução da implementação das recomendações e o dever da entidade apelada de comunicar as conclusões ao tribunal de contas juntamente com o dever contido na conclusão precedente demonstram que o ato impugnado não é inócuo ou neutro para a Apelante.
V – As recomendações do género da dos autos – quando homologadas e notificadas naqueles termos ao seu destinatário - configuram atos administrativos proprio sensu, pois que autoritariamente (ainda que não necessariamente ameaçando com a condenação no pagamento de sanção) impõem aos órgãos do município a assunção de um comportamento particular: o de ulteriormente eles observarem o conteúdo da recomendação.
VI - Existe preclusão lógica entre a aceitação da caução prestada seu favor e entre a decisão que a admite e a posição processual que defende a inimpugnabilidade do ato, bem como a decisão que agora é posta em crise, a qual, em atuação completamente contrária à admissão da caução prestada pela aqui apelante, decide pela inimpugnabilidade do ato objeto da presente ação, abstendo-se, assim, de decidir sobre a legalidade do mesmo.
VII – Por causa desta preclusão, a decisão recorrida deve ser invalidada e revogada pelo Tribunal ad quem por configurar incompatibilidade com outro ato do mesmo Tribunal praticado anteriormente, e, relativamente ao qual, o poder jurisdicional está esgotado e que transitou em julgado (admissão da caução para conferir efeito suspensivo à presente impugnação).
Termina pugnando pela revogação da decisão recorrida com consequente remessa dos autos à primeira instância para o prosseguimento do processo.
Não foram apresentadas contra-alegações.
* Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu Parecer (fls. 258 SITAF) no sentido de dever ser negado provimento ao recurso, e confirmada a decisão recorrida, nos seguintes termos:
«I. INTRODUÇÃO
I.1 Inconformado, veio o A. MUNICÍPIO (...) interpor o presente recurso jurisdicional do douto despacho saneador proferido pela Mma. Juíza de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou procedente a invocada exceção da inimpugnabilidade do ato contenciosamente sindicado (cfr. fls. 182 a 188 e, ainda, fls. 205 a 214 do processo em suporte físico, a designar de futuro, abreviadamente, como p.f.).
I.2 É univocamente entendido pela doutrina e foi consagrado pela lei adjetiva e pela jurisprudência que o objeto do recurso se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, pelo respetivo recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que aí não houver sido versada, com ressalva óbvia dos casos em que se impõe o seu conhecimento oficioso.
Analisadas as alegações do aqui Recorrente, constata-se que, em sede conclusiva, veio pugnar no sentido de que deverá ser considerado impugnável o ato do Secretário de Estado do Orçamento, emitido em 06/03/2013, que homologou o Relatório n.º 1879/12 da Inspeção-Geral de Finanças, imputando à douta decisão judicial recorrida erros de julgamento quanto à matéria de direito, sem que explicitasse, pelo menos, expressa e inequivocamente, quais as concretas disposições legais pretensamente violadas (v. as Conclusões alegatórias, ínsitas a fls. 213 e 214 do p.f.).
Destarte, a questão, sobre a qual irá incidir o nosso parecer, prende-se com a eventual existência de erros de julgamento quanto à verificada inimpugnabilidade do referido ato administrativo.
II. DOS ERROS DE JULGAMENTO DE DIREITO
II. 1. O Recorrente não se conforma com a decisão judicial sob escrutínio deste Venerando Tribunal ad quem, pugnando pelo entendimento de que o ato impugnado é externo e imediatamente operativo, o que lhe confere caráter lesivo dos direitos e interesses de que é titular e daí que o citado ato seja contenciosamente impugnável (cfr. as Conclusões insertas a fls. 213 e 214 do p. f.).
Vejamos, pois, se lhe assiste qualquer razão, nestas suas alegações.
II. 2. Na definição que nos dá JOÃO CAUPERS, as recomendações são instrumentos típicos da superintendência e constituem opiniões, acompanhadas de um convite para agir num certo sentido (in Direito Administrativo, pág. 82).
Assim, para este insigne Professor, as recomendações consubstanciam opiniões dadas, por iniciativa de quem as dá, acompanhadas de um convite ao órgão competente para decidir em conformidade, de que são exemplo as recomendações emanadas do Provedor de Justiça (v. obra citada, pág. 179).
Por sua vez, FREITAS DO AMARAL define as recomendações como atos pelos quais se emite uma opinião, consubstanciando um apelo a que o órgão competente decida daquela maneira, mas que não o obrigam a tal (v. Direito Administrativo, III volume, pág. 144).
O que significa que as recomendações não são vinculativas, tal como, em geral, sucede com os pareceres.
Na verdade, constituem um convite a que os destinatários adotem determinada regra de conduta, estando munidas de um significado político e psicológico, podendo, nessa medida, poderão produzir efeitos jurídicos indiretos.
A ser assim, as recomendações aconselham, tão-somente, a adoção de um certo comportamento relativamente a determinadas matérias concretas, não sendo, pois, impositivas ou vinculativas para os seus destinatários.
II. 3. Ora, atenta a factualidade descrita nos presentes autos, resulta evidente que o ato, cuja anulação o A. pretende obter, não repercute os seus efeitos, pelo menos de forma direta e imediata, na esfera jurídica do ora Recorrente.
O que significa que, contrariamente ao entendimento veiculado na motivação, as eventuais injunções contidas nesse ato não possuem efeitos externos e, ademais, não são de aplicação imediata, não dispondo, assim, de força direta e definidora da esfera jurídica do Recorrente.
O que significa que, per si, o ato impugnado não se revela apto à produção de efeitos jurídicos imediatos, externos e lesivos, ou seja, não configura um comando jurídico vinculativo que produza, por si só, autónoma e imediatamente, a eventual lesão da esfera jurídica do seu destinatário.
A ser assim, como de facto é, falece razão ao Recorrente quando propugna pela impugnabilidade ou imediata operatividade do ato administrativo ora sindicado.
II. 4. Ademais, em abono desta posição doutrinal, militam os doutos arestos citados pela Mma. Juíza do TAF do Porto, na decisão recorrida, tirados pelo Colendo STA, em 19/06/1986, no âmbito do Processo n.º 018520 e, sucessivamente, em 07/07/2004 e 05/05/2005 (este último no Pleno do CA), ambos no Recurso n.º 01408/02 (todos disponíveis in www.dgsi.pt).
Ora, aí vingou a doutrina, sintetizada no sumário do supracitado douto Acórdão de 19/06/1986, nos termos da qual "I - As inspeções, ordinárias e extraordinárias, os inquéritos e as sindicâncias aos órgãos do poder local são instrumentos que a lei confere a entidade tutelar para o exercício da tutela inspetiva de pura legalidade. II - Não é definitivo nem executório o despacho, proferido em inquérito, que se limita a mandar que se dê conhecimento do processo de inspeção e se façam participações aos organismos competentes para conhecer atos reputados ilegais, para os efeitos tidos por convenientes, que faz recomendações e sugestões aos órgãos autárquicos e que ordena uma sindicância aos serviços na dependência daqueles órgãos. III - No exercício da tutela não podem ser dadas ordens aos órgãos autárquicos, sem prejuízo das medidas restritivas da autonomia expressamente previstas na lei".
Sucede que não vislumbramos razões para dissentir desta posição jurídica tão lúcida e sagaz, veiculada nos mencionados doutos arestos do Venerando STA.
Nestes termos e com os fundamentos expostos, propendemos inequivocamente pela improcedência do presente recurso jurisdicional.
III. CONCLUSÃO
Improcedendo, pois, no nosso parecer, todas as conclusões das alegações do Recorrente, deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional sub judice e, em consequência, ser inteiramente confirmada a douta decisão recorrida.»
Sendo que dele notificadas as partes nenhuma se apresentou a responder.
* Redistribuídos os autos (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, vêm colocadas em recurso as seguintes questões essenciais:
- saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao decidir pela verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado na ação - (vide conclusões I. a V. das alegações de recurso);
- saber se a decisão recorrida deve ser revogada por configurar incompatibilidade com a decisão de aceitação da caução prestada pelo autor a seu favor outro ato do mesmo Tribunal praticado anteriormente – (vide conclusões VI. e VII. das alegações de recurso).* III. FUNDAMENTAÇÃO
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo, enfrentando em sede de despacho-saneador a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado, que havia sido suscitada pelo réu na sua contestação, julgou-a verificada, e em consequência absolveu o réu da instância.
Decisão que assentou na seguinte fundamentação:
«O R., na contestação que apresentou, vem arguir a inimpugnabilidade do acto emitido em 06/03/2013, proferido pelo Secretário de Estado do Orçamento, e através do qual este homologou o relatório n.º 1879/12 da Inspecção Geral de Finanças, realizado no âmbito de uma auditoria ao MUNICÍPIO (...), com vista a aferir da legalidade das despesas realizadas com o pessoal entre 2009 e meados de 2012, na parte respeitantes às conclusões a), b) e c) e às correspondentes recomendações.
Em esteio da sua posição, o R. avança com a natureza não vinculativa das recomendações constantes do citado relatório objecto de homologação, uma vez que, por um lado, o A., sendo uma autarquia local, goza de autonomia administrativa e política face à administração estadual e, por outro lado, o R. apenas detém mera tutela inspectiva sobre o A.. Entende o R., por isso, que o despacho homologatório visado, não possui carácter autoritário ou vinculativo e não produz efeitos na esfera do A..
Mais alega que a recomendação, per se, não tem carácter injuntivo, antes devendo qualificar-se como actos opinativos, expressão de uma situação desejável, e que a auditoria dá a conhecer ao inspeccionado.
Notificado para responder, o A. discorda da visão do R., salientando, em suma, que o relatório homologado aponta, por uma banda, o incumprimento da lei e, por outra banda, implica o dispêndio de cerca de 110.000,00 Euros no pagamento de trabalho extraordinário aos trabalhadores.
Invoca, também, que o próprio n.º 3 do art.º 15º do Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de Julho, alude à eficácia externa do despacho homologatório, assim como o n.º 6 do mesmo preceito impõe o cumprimento das recomendações.
Vejamos, então, a quem assiste razão.
Examinados os autos, e como já antecedentemente se expôs, está em causa a elaboração do relatório n.º 1879/12, pela Inspecção Geral de Finanças, realizado na sequência de uma auditoria ao MUNICÍPIO (...), com vista a aferir da legalidade das despesas realizadas com o pessoal entre 2009 e meados de 2012, e que foi homologado em 06/03/2013 pelo Secretário de Estado do Orçamento. Mais
detalhadamente, questiona o A. MUNICÍPIO (...) o acerto, em termos de legalidade, das conclusões a), b) e c) e correspondentes recomendações, insertas no mencionado relatório homologado.
Com efeito, verifica-se que, em Dezembro de 2012, a Inspecção-Geral de Finanças, no seguimento de auditoria ao A., elaborou o relatório n.º 1879/2012, no
domínio do qual exarou as seguintes conclusões e inerentes recomendações:
“(…)
OBSERVAÇÕES/CONCLUSÕES
Falta de redução, em 5%, do valor do vencimento relativo ao mês de junho/2010 e do subsídio de férias pago no mesmo mês aos eleitos locais abrangidos pela Lei n.º 12-A/2010, de 30/jun.
RECOMENDAÇÕES
Que a CMP proceda à correcção das irregularidades relativas à redução das remunerações estabelecidas pela lei n.º 12-A/2010, de 30/jun, identificadas na presente auditoria, no que concerne à falta de redução do valor do vencimento relativo ao mês de junho de 2010 e do subsídio de férias pago no mesmo mês aos eleitos locais em regime de tempo inteiro.
OBSERVAÇÕES/CONCLUSÕES
Incorrecto cálculo das despesas de representação pagas, no período de junho a dezembro de 2010, aos eleitos locais em regime de permanência, pelo facto dessas despesas estarem indexadas em percentagem ao vencimento mensal desses eleitos locais e terem sido apuradas com base nesses vencimentos sem ter em conta a redução a que os mesmos ficaram sujeitos, nos termos da Lei n.º 12-A/2010, de 30/jun.
RECOMENDAÇÕES
Que seja promovida igualmente a regularização dos montantes incorrectamente pagos a título de despesas de representação, no período de junho a dezembro de 2010, aos eleitos locais cujas remunerações foram objecto de redução nos termos da Lei n.º 12-A/2010, de 30/jun, tendo ainda em conta as implicações desta irregularidade na aplicação da redução remuneratória estabelecida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31dez, nomeadamente quanto ao valor da taxa de redução aplicada, bem como ao montante das despesas de representação pagas desde 1/jan/2011 aos mesmos eleitos locais.
OBSERVAÇÕES/CONCLUSÕES
Relativamente ao pagamento do trabalho extraordinário e do subsídio de turno verificou-se que o Município não actualizou, desde 29/abr/2010, da remuneração base utilizada no cálculo do valor/hora de trabalho extraordinário e do referido subsídio de turno.
RECOMENDAÇÕES
Que a CMP proceda no sentido do valor hora do trabalho extraordinário, prestado desde 29/abr/2010, ser apurado em função da remuneração base actualizada de cada trabalhador e promova o pagamento das verbas abonadas desde então.
(…)
4. PROPOSTAS
Face ao exposto, propõe-se que:
4.1. Que o presente relatório seja submetido à consideração do Senhor Secretário de Estado do Orçamento, com sugestão de ulterior encaminhamento para o Senhor Secretário de Estado das Autarquias Locais e da Reforma Administrativa.
4.2. Este relatório seja remetido ao Senhor Presidente da Câmara Municipal (...), com expressa menção de dar conhecimento aos restantes membros do Órgão Executivo, bem como de remeter cópia à Assembleia Municipal, em conformidade com o disposto no art.º 68º, n.º 2, alínea q), da Lei n.º 169/99, de 18/set, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11/jan.
4.3. A Câmara Municipal (...) informe a IGF, no prazo de 60 dias a contar da receção deste relatório, do estado de implementação das recomendações efectuadas.
(…)”.
Este relatório foi objecto de despacho concordante do Inspector-Geral de Finanças em 25/02/2013.
E, em 06/03/2013, o Secretário de Estado do Orçamento lavrou o despacho que se segue: “Concordo com o proposto no ponto 4 do presente Relatório. Dê-se conhecimento a S.Exa., a Sra. S. e a S.Exa. o Sr. Presidente da CMP.”.
Ora, coligidas as vicissitudes fácticas em que se estribam os presentes autos, e confrontadas as mesmas com o disposto no art.º 15º do Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de Julho, bem como sopesando o estatuto de autonomia do A., que deriva do consagrado nos art.ºs 235º, n.ºs 1 e 2, 237º, n.º 1, 238º e 239º da Constituição da República Portuguesa, é nosso entendimento que a razão, no presente caso, situa-se do lado do R..
Na verdade, o art.º 15º do decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de Julho reza assim:
Artigo 15.º
Conclusão do procedimento
1 - No final de cada acção de inspecção, o inspector responsável pelo procedimento elabora um relatório final e submete-o à decisão do dirigente máximo do serviço de inspecção, que o deve reencaminhar, para homologação, ao ministro da tutela.
2 - O ministro da tutela pode delegar no dirigente máximo do serviço a competência
para homologação dos relatórios finais das inspecções, sendo obrigatória a informação dos relatórios à tutela.
3 - Nos casos em que o ministro da tutela delegue a competência para homologação
dos relatórios finais, a decisão do dirigente máximo prevista no n.º 1 adquire imediatamente eficácia externa.
4 - No relatório final relativo a cada acção de inspecção, os serviços de inspecção podem emitir recomendações dirigidas à melhoria da adequação das actividades das entidades objecto de inspecção à legislação que lhes seja aplicável e aos fins que prosseguem.
5 - Na sequência da homologação ministerial sobre os seus relatórios, os serviços de
inspecção asseguram o respectivo encaminhamento para os membros do Governo com responsabilidades de superintendência ou tutela sobre as entidades inspeccionadas, bem como para o dirigente máximo da entidade objecto de inspecção.
6 - Sem prejuízo do dever de o serviço de inspecção proceder ao acompanhamento do resultado das recomendações e propostas formuladas, as entidades públicas visadas devem fornecer-lhe, no prazo de 60 dias contados a partir da data de recepção do relatório, informações sobre as medidas e decisões entretanto adoptadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito da acção.
7 - Os serviços de inspecção participam às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contraordenacional, quando existam e na sequência da homologação do relatório pelo ministro da tutela.
8 - Os serviços de inspecção devem ainda, por decisão do ministro, e nos termos da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, enviar ao Tribunal de Contas os relatórios finais das suas acções de inspecção que contenham matéria de interesse para a acção daquele Tribunal.
9 - O disposto no presente artigo não prejudica a aplicação da legislação sectorial e de outros procedimentos determinados pelas necessidades de actuação directa dos serviços de inspecção.”
Analisado o preceito transcrito, especialmente, o disposto nos seus n.ºs 2 e 3, facilmente se conclui que a alusão explícita à “eficácia externa” pretende apenas significar que, em caso de delegação, pelo Ministro da Tutela- neste caso, o das Finanças- da competência para homologação do relatório no dirigente máximo do serviço, a homologação do relatório por banda deste dispensa a subsequente homologação pelo referido Ministro da Tutela, e permite a imediata aplicação da tramitação descrita nos n.ºs 5, 7 e 8 do mesmo art.º 15º.
Seja como for, importa destrinçar o acto de homologação do relatório strictu
sensu, das recomendações que no mesmo são realizadas. É que, enquanto a homologação produz determinados efeitos jurídicos impositivos- como a obrigação de encaminhamento do relatório para os membros do Governo que exerçam a superintendência ou, neste caso, a tutela administrativa, a obrigação de participação dos factos ao Ministério Público, se for caso disso, e ainda a remessa do relatório para o Tribunal de Contas, se for também o caso-, a recomendação inserta no relatório traduz uma mera sugestão de actuação, delineada de acordo com um determinado entendimento jurídico, ou uma determinada visão dos factos que, de resto, poderá não estar correcto ou não ser a mais adequada.
Quer isto significar, portanto, que a recomendação não espoleta a produção de qualquer efeito jurídico ingerente na esfera jurídica do A..
Em concomitância, cumpre salientar que a afirmação da obrigação do A. cumprir uma mera recomendação ínsita no relatório produzido pelo IGF quadra mal com o estatuto de autonomia político-administrativa consagrado constitucionalmente, estatuto esse do qual decorre, em termos de função executiva, a consagração de apenas um poder de tutela de legalidade por banda do Estado sobre as autarquias locais.
Desta feita, pelos motivos elencados, entendemos que o acto homologatório agora impugnado não confere às recomendações insertas no relatório o carácter imediatamente lesivo que é condição de impugnação judicial. E, sendo assim, tal acto não se subsume no conceito de acto dotado de eficácia externa, não revestindo, por isso, a natureza de acto impugnável contenciosamente, em conformidade.
De resto, o entendimento agora patenteado recolhe também apoio jurisprudencial, concretamente, no Acórdão prolatado pelo Colendo Supremo Tribunal Administrativo em 19/06/1986 no processo 018520, bem como no Acórdão editado pela mesma Instância em 07/07/2004 no processo 01408/02.
Destarte, pelos motivos indicados, julgo procedente a invocada inimpugnabilidade do acto emitido em 06/03/2013 pelo Secretário de Estado do Orçamento, e através do qual este homologou o relatório n.º 1879/12 da Inspecção
Geral de Finanças, realizado no âmbito de uma auditoria ao MUNICÍPIO (...), com vista a aferir da legalidade das despesas realizadas com o pessoal entre 2009 e meados de 2012, na parte respeitantes às conclusões a), b) e c) e às correspondentes recomendações.»
2. Da tese do recorrente
Pugna o recorrente pela revogação da decisão recorrida, defendendo a impugnabilidade do ato, alegando, em suma que a eficácia externa das recomendações homologadas decorre expressamente do artigo 15º do DL nº 276/2007 de 31 de julho, que o relatório da Inspeção Geral de Finanças contém recomendações, que foi devidamente homologado, tem eficácia externa constituindo inequivocamente um ato administrativo lesivo nos termos do artigo 51º nº 1 do CPTA, podendo o mesmo ser objeto de impugnação; que mesmo que a eficácia externa não fosse atribuída de modo expresso pela lei, a lesividade do ato sempre decorreria da materialização de certos efeitos do mesmo, na medida em que a notificação ao recorrido MUNICÍPIO (...) do dever de informar a Inspeção Geral de Finanças, no prazo de 60 dias a contar da receção do relatório, do estado de implementação das recomendações efetuadas, do dever de o Presidente a Câmara dar conhecimento aos restantes membros do órgão executivo, e ainda, de o mesmo dever remeter cópia à Assembleia Municipal em conformidade com o disposto no 68º, nº 3 al q) da lei 169/99 de 18 de setembro, alterado pela Lei nº 5/2002, de 11 de janeiro, configuram, inequivocamente, a materialização da lesividade do ato aqui em causa e portanto da sua eficácia externa; que a intimação da apelada a dar publicidade do motivo de tais recomendações e delas próprias só aparentemente é interna, dado que, em bom rigor, é indiretamente externa, porque as Assembleias Municipais são concorridas pelo público - configuram a materialização do anunciado efeito externo daquelas mesmas recomendações; que do mesmo modo o dever de reporte em prazo determinado da evolução da implementação das recomendações e o dever da entidade apelada de comunicar as conclusões ao tribunal de contas juntamente com o dever contido na conclusão precedente demonstram que o ato impugnado não é inócuo ou neutro para a apelante; que as recomendações do género da dos autos – quando homologadas e notificadas naqueles termos ao seu destinatário - configuram atos administrativos proprio sensu, pois que autoritariamente (ainda que não necessariamente ameaçando com a condenação no pagamento de sanção) impõem aos órgãos do município a assunção de um comportamento particular: o de ulteriormente eles observarem o conteúdo da recomendação – (vide conclusões I. a V. das alegações de recurso).
Sustenta também que existe preclusão lógica entre a aceitação da caução prestada seu favor e entre a decisão que a admite e a posição processual que defende a inimpugnabilidade do ato, bem como a decisão que agora é posta em crise, a qual, em atuação completamente contrária à admissão da caução prestada pela aqui apelante, decide pela inimpugnabilidade do ato objeto da presente ação, abstendo-se, assim, de decidir sobre a legalidade do mesmo; que por causa desta preclusão a decisão recorrida deve ser invalidada e revogada pelo Tribunal ad quem por configurar incompatibilidade com outro ato do mesmo Tribunal praticado anteriormente, e, relativamente ao qual, o poder jurisdicional está esgotado e que transitou em julgado (admissão da caução para conferir efeito suspensivo à presente impugnação) – (vide conclusões VI. e VII. das alegações de recurso).
2. Da análise e apreciação do objeto recurso
2.1 Da matéria de facto relevante
Com relevo para o conhecimento das questões trazidas em recurso, importa ter presente os seguintes elementos factuais essenciais, que ressumam dos autos:
1) – Na presente ação administrativa especial que o MUNICÍPIO (...) impugnou instaurou em 27/06/2013 contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, o autor, ora recorrente, impugnou o despacho de 06/03/2013 do Secretário de Estado do Orçamento que homologou o Relatório final da Inspeção Geral de Finanças (Relatório n.º 1879/12) referente à auditoria financeira efetuada pela Inspeção Geral de Finanças (IGF) com o ciclo de realização situado entre fevereiro de 2012 e outubro de 2012 (vertido no Doc. nº 1 junto com a PI), cuja anulação peticionou.
- (cfr. fls. 1 SITAF)
2) – Naquele Relatório n.º 1879/12 da Inspeção Geral de Finanças foram exaradas as seguintes conclusões e respetivas recomendações, assim nele vertidas:
«(…)
| CONCLUSÕES | Items | RECOMENDAÇÕES |
 | 2.2.1. | 
 |
 | 2.2.2. |  |
 | 2.2.6.1. a) a f) | H) (…)
I) (…)
 |
(…)»
3) – Aquele Relatório n.º 1879/12 concluiu propondo:
«(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
4) – Na petição inicial da ação o autor MUNICÍPIO (...) requereu ainda que fosse concedido efeito suspensivo à impugnação do ato, ao abrigo do artigo 50º nº 2 do CPTA, que invocou, para o que ofereceu garantia bancária, indicando como valor caucionado o de 293.000,00€ (a corresponder, nas suas palavras «ao valor previsto de horas extraordinárias e subsídio de turno que terão de ser pagos pelo autor nos próximos 5 anos considerando o nível de utilização deste tipo de trabalho usado em 2012»)
- (cfr. fls. 1 SITAF)
5) – Após citação do réu e apresentação da respetiva contestação, concluso que foi o processo, a Mmª Juíza a quo proferiu em 13/11/2013 o despacho com o seguinte teor:
«Considerando o disposto no art.º 50º nº 2 do CPTA, bem como o preceituado nos artºs 169º nºs 1, 2, 6 e 8 e 199º nºs 1 e 6 do CPPT, aplicáveis ao caso versado, “mutatis mutandis”.
Notifique o R. para no prazo de 10 dias, emitir pronúncia quanto ao montante da garantia a prestar, com a advertência de que o silencio será valorizado como anuência ao montante de garantia proposto pelo A.»
- (cfr. fls. 115-167 SITAF)
6) – Notificado daquele despacho o réu nada disse, tendo, então, a Mmª Juíza a quo proferido em 08/04/2014 o despacho com o seguinte teor:
«Na sua petição inicial o autor veio requerer a atribuição de efeito suspensivo à presente impugnação, apresentando, para tanto, garantia bancária no valor de 293.000,00€.
Notificado para emitir pronúncia quanto ao valor de tal garantia, na sequência do despacho promanado em 13/11/2013, o R. nada disse.
Sendo assim, considerando a postura processual do R., o disposto no art.º 50º nº 2 do CPTA, bem como o preceituado nos artºs 169º nºs 1 e 6 do CPPT, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao ato emitido em 06/03/2013 pelo Secretário de Estado do Orçamento atentando na idoneidade e adequação da garantia prestada.»
- (cfr. fls. 170-176 SITAF)
2.2 Do invocado erro de julgamento
2.2.1 O recorrente pugna pela revogação da decisão recorrida, defendendo a impugnabilidade do ato, alegando, em suma que a eficácia externa das recomendações homologadas decorre expressamente do artigo 15º do DL nº 276/2007 de 31 de julho, que o relatório da Inspeção Geral de Finanças contém recomendações, que foi devidamente homologado, tem eficácia externa constituindo inequivocamente um ato administrativo lesivo nos termos do artigo 51º nº 1 do CPTA, podendo o mesmo ser objeto de impugnação; que mesmo que a eficácia externa não fosse atribuída de modo expresso pela lei, a lesividade do ato sempre decorreria da materialização de certos efeitos do mesmo, na medida em que a notificação ao recorrido MUNICÍPIO (...) do dever de informar a Inspeção Geral de Finanças, no prazo de 60 dias a contar da receção do relatório, do estado de implementação das recomendações efetuadas, do dever de o Presidente a Câmara dar conhecimento aos restantes membros do órgão executivo, e ainda, de o mesmo dever remeter cópia à Assembleia Municipal em conformidade com o disposto no 68º, nº 3 al q) da lei 169/99 de 18 de setembro, alterado pela Lei nº 5/2002, de 11 de janeiro, configuram, inequivocamente, a materialização da lesividade do ato aqui em causa e portanto da sua eficácia externa; que a intimação da apelada a dar publicidade do motivo de tais recomendações e delas próprias só aparentemente é interna, dado que, em bom rigor, é indiretamente externa, porque as Assembleias Municipais são concorridas pelo público - configuram a materialização do anunciado efeito externo daquelas mesmas recomendações; que do mesmo modo o dever de reporte em prazo determinado da evolução da implementação das recomendações e o dever da entidade apelada de comunicar as conclusões ao tribunal de contas juntamente com o dever contido na conclusão precedente demonstram que o ato impugnado não é inócuo ou neutro para a apelante; que as recomendações do género da dos autos – quando homologadas e notificadas naqueles termos ao seu destinatário - configuram atos administrativos proprio sensu, pois que autoritariamente (ainda que não necessariamente ameaçando com a condenação no pagamento de sanção) impõem aos órgãos do município a assunção de um comportamento particular: o de ulteriormente eles observarem o conteúdo da recomendação – (vide conclusões I. a V. das alegações de recurso).
Vejamos.
2.2.2 Na situação dos autos o recorrente o MUNICÍPIO (...) impugnou na ação administrativa especial que instaurou em 27/06/2013 contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS o despacho de 06/03/2013 do Secretário de Estado do Orçamento que homologou o Relatório final da Inspeção Geral de Finanças (Relatório n.º 1879/12) referente à auditoria financeira efetuada pela Inspeção Geral de Finanças (IGF) com o ciclo de realização situado entre fevereiro de 2012 e outubro de 2012 (vertido no Doc. nº 1 junto com a PI), cuja anulação peticionou.
2.2.3 O Tribunal a quo, enfrentando em sede de despacho-saneador a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado, que havia sido suscitada pelo réu na sua contestação, julgou-a verificada, e em consequência absolveu o réu da instância.
Isto porque entendeu, por um lado, que analisando o disposto no art.º 15º do Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho, em particular o disposto nos seus n.ºs 2 e 3, a alusão explícita à «eficácia externa» ali feita, pretende apenas significar que, em caso de delegação, pelo Ministro da Tutela, neste caso, o das Finanças, da competência para homologação do relatório no dirigente máximo do serviço, a homologação do relatório por banda deste dispensa a subsequente homologação pelo referido Ministro da Tutela, e permite a imediata aplicação da tramitação descrita nos n.ºs 5, 7 e 8 do mesmo art.º 15º, e por outro que as recomendações insertas no relatório homologado traduz uma mera sugestão de atuação, delineada de acordo com um determinado entendimento jurídico, ou uma determinada visão dos factos que, de resto, poderá não estar correto ou não ser a mais adequada, e que, portanto, as recomendações não espoletam a produção de qualquer efeito jurídico ingerente na esfera jurídica do autor MUNICÍPIO (...), e que, assim, o ato homologatório do relatório inspetivo não confere às recomendações nele insertas o caráter imediatamente lesivo que é condição de impugnação judicial, não se subsumindo no conceito de ato dotado de eficácia externa e não revestindo, por isso, a natureza de ato contenciosamente impugnável.
2.2.4 Está em causa nos autos do ato homologatório do relatório final da inspeção a que se refere o artigo 15º nº 2 do Regime Jurídico da Atividade de Inspeção da Administração Direta e Indireta do Estado, aprovado pelo DL. nº 276/2007, de 31 de julho.
Pelo que importa, desde logo, atender ao disposto naquele normativo, que é o seguinte:
“Artigo 15º
Conclusão do procedimento
1 - No final de cada ação de inspeção, o inspetor responsável pelo procedimento elabora um relatório final e submete-o à decisão do dirigente máximo do serviço de inspeção, que o deve reencaminhar, para homologação, ao ministro da tutela.
2 - O ministro da tutela pode delegar no dirigente máximo do serviço a competência para homologação dos relatórios finais das inspeções, sendo obrigatória a informação dos relatórios à tutela.
3 - Nos casos em que o ministro da tutela delegue a competência para homologação dos relatórios finais, a decisão do dirigente máximo prevista no nº 1 adquire imediatamente eficácia externa.
4 - No relatório final relativo a cada ação de inspeção, os serviços de inspeção podem emitir recomendações dirigidas à melhoria da adequação das atividades das entidades objeto de inspeção à legislação que lhes seja aplicável e aos fins que prosseguem.
5 - Na sequência da homologação ministerial sobre os seus relatórios, os serviços de inspeção asseguram o respetivo encaminhamento para os membros do Governo com responsabilidades de superintendência ou tutela sobre as entidades inspecionadas, bem como para o dirigente máximo da entidade objeto de inspeção.
6 - Sem prejuízo do dever de o serviço de inspeção proceder ao acompanhamento do resultado das recomendações e propostas formuladas, as entidades públicas visadas devem fornecer-lhe, no prazo de 60 dias contados a partir da data de receção do relatório, informações sobre as medidas e decisões entretanto adotadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito da ação.
7 - Os serviços de inspeção participam às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da ação penal e contraordenacional, quando existam e na sequência da homologação do relatório pelo ministro da tutela.
8 - Os serviços de inspeção devem ainda, por decisão do ministro, e nos termos da Lei nº 98/97, de 26 de agosto, enviar ao Tribunal de Contas os relatórios finais das suas ações de inspeção que contenham matéria de interesse para a ação daquele Tribunal.
9 - O disposto no presente artigo não prejudica a aplicação da legislação sectorial e de outros procedimentos determinados pelas necessidades de atuação direta dos serviços de inspeção.”
2.2.5 Sobre a natureza do ato homologatório do relatório final da inspeção a que se refere o artigo 15º nº 2 do regime jurídico da atividade de inspeção da administração direta e indireta do Estado (DL. nº 276/2007), com apelo à interpretação deste normativo já se pronunciou o acórdão do STA de 01/02/2017, Proc. nº 0771/16, in, www.dgsi.pt, entendendo que, e passa-se a citar “(…) Desde logo o conceito de eficácia externa a que se reporta o nº3 deste preceito não é o mesmo a que se alude no art. 120º do CPA. Este preceito diz respeito à situação de delegação pelo Ministro da Tutela da competência para homologar o relatório da ação inspetiva, e de a homologação do relatório pelo primeiro dispensar a subsequente homologação ministerial, permitindo a imediata aplicação da tramitação descrita nos nºs 5, 7 e 8 deste preceito legal.
Não podemos, pois, fazer resultar deste preceito que a homologação daquele relatório implica eficácia externa no âmbito da entidade tutelada para efeitos do art. 120º do CPA mas tão só que dentro do procedimento tutelar é o acto final.
Por sua vez o artigo 22.º do Regulamento do Procedimento da Inspecção-Geral de Finanças dispõe:
“Acompanhamento dos resultados da acção
1 - Tendo em conta a natureza do procedimento, deve a IGF fazer o acompanhamento dos resultados e impactos da acção, nomeadamente verificando junto da entidade inspeccionada a implementação das recomendações formuladas.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, as entidades públicas visadas no procedimento de inspecção devem fornecer à IGF, no prazo de 60 dias contados a partir da data de recepção do relatório final, informações sobre as medidas e decisões entretanto adoptadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito da acção.
3 - Verificando-se que não foram adoptadas medidas quanto às questões relevantes, deve comunicar-se à entidade que lhes deve dar cumprimento, com indicação do prazo para o efeito.
4 - Esgotado o prazo referido no número anterior e continuando a verificar-se o incumprimento por parte da entidade visada, é enviada informação para a respectiva tutela para que sejam exigidas responsabilidades.”
E o artigo 23.º
“Participação a outras entidades
1 - A IGF participa às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam e na sequência da homologação do relatório pelo Ministro de Estado e das Finanças ou de outro membro do Governo do Ministério das Finanças e da Administração Pública.
2 - Devem ser enviados, após decisão ministerial, ao Tribunal de Contas os relatórios finais das acções que contenham matéria de interesse para a acção daquele Tribunal.
3 - Se da acção resultarem indícios de irregularidades em prejuízo dos orçamentos comunitário e nacional, nomeadamente referente a fundos comunitários ou receita fiscal, são os factos comunicados às entidades competentes, por despacho do inspector-geral de Finanças, sem necessidade de homologação ministerial prévia do relatório final.
4 - A intervenção do Ministro de Estado e das Finanças a que se referem os n.os 1 e 2 é dispensada, caso tenha sido delegada no inspector-geral de Finanças competência para a homologação dos relatórios.”
Ora, em primeiro lugar o que diz o preceito é que a IGF participa às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam, ou seja, a participação não tem nada a ver com um incumprimento de qualquer recomendação mas tão só com o facto de estarem em causa, e apenas quando estejam, factos com relevância penal ou contravencional.
E o mesmo acontece com o envio para o Tribunal de Contas dos relatórios finais das acções, que apenas acontecerá se se entender que contêm matéria de interesse para a acção daquele Tribunal.
Ou seja, nenhuma destas participações ocorrerá necessariamente do incumprimento da referida recomendação.
Para além de que, mesmo ocorrendo, estas participações não implicam, por si só, qualquer consequência para a entidade tutelada.
É que, não está em causa qualquer responsabilidade na falta de adesão à recomendação mas tão só a responsabilidade pela prática de qualquer ato ilegal (não obstante se traduzir num incumprimento da recomendação), que a recomendação visou obviar com a concretização das atitudes a tomar no sentido do regresso à juridicidade.
Diferente será a situação se a recomendação não se reduzir ao mero campo da legalidade mas antes interferir com conceitos de boa administração.
Portanto, os referidos preceitos não conduzem necessariamente a que estejamos perante um ato com eficácia externa para os efeitos do art. 120º do CPA.
(…)”
E disse-se ainda neste mesmo acórdão, referindo-se à concreta ação inspetiva ali em causa e às respetivas recomendações constantes do relatório final, o seguinte:
“(…) Cabe agora, por fim, aferir casuisticamente da impugnabilidade do acto concreto praticado pela entidade tutelar aqui em causa.
Isto é, aferir se o acto aqui impugnado afectou a esfera jurídica da entidade tutelada e aqui recorrida já que nem a natureza nem a legislação relativa impedem ou impõem que estejamos perante actos impugnáveis.
Está aqui em causa uma recomendação feita na sequência de um relatório que teve por base uma denúncia feita pela Comissão de Trabalhadores das Águas do Porto E.E.M sobre ilegalidades na empresa relacionadas com valores auferidos por alguns trabalhadores como verba suplementar ao vencimento (remuneração temporária Função/Incentivo), prémios de produtividade também atribuídos nos subsídios de férias e de Natal e ainda valores processados como trabalho extraordinário.
Como consta do nº2 da proposta de encaminhamento:
“...2. Que seja igualmente enviado, uma vez obtido despacho de concordância do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, ao Senhor Presidente do Conselho de Administração da AdP com vista a: a. Promover a implementação das recomendações constantes deste relatório; e b. Informar a IGF, no prazo de 60 dias contados a partir do conhecimento do Despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública que vier a ser exarado no presente Relatório, sobre as medidas e decisões entretanto tomadas na sequência dos resultados enunciados no presente Relatório, em cumprimento do disposto no artigo 22.º do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF, aprovado pelo Despacho n.º 6387/2010, de 05/04, do Senhor Ministro de Estado e das Finanças, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 12/04.”
Por sua vez consta das conclusões do relatório relativamente às Recomendações a efectuar:
“f) O pagamento do subsídio de férias e de Natal em 2010 e 2011, num total de m€ 72, do mencionado suplemento remuneratório, é ilegal, face aos nºs 1 do art. 207º e 2 do art. 208º do RCTFP, uma vez que não integra a remuneração base, tal como determina o art. 67º da LVCR (cfr. itens 2.3.2. e 2.3.3.) *f) Que seja diligenciada a reposição de todas as verbas pagas a titulo de subsidio de férias e de Natal aos trabalhadores que auferiram Remuneração Temporária de Função, que ascendem em 2010 e 2011, a m€ 72, sob pena de responsabilidade financeira sancionatória dos autores que autorizaram o respetivo pagamento bem como dos responsáveis que não acionaram os mecanismos tendentes à restituição ao erário público dos referenciados montantes. g) As evidências obtidas não permitem conhecer o nível de divulgação, nem os critérios de seleção utilizados pela empresa na atribuição da Remuneração Temporária de Função, tal como alegado pela denunciante (cfr. item 2.3.1.). *g) Que sejam implementadas políticas de gestão de pessoal que confiram maior transparência relativamente às decisões que impliquem a atribuição de suplementos remuneratórios, no exercício da autonomia administrativa e financeira legalmente reconhecidas às empresas municipais.”
Ora, apenas a al. g) poderia dizer respeito a critérios de boa administração, mas é de tal forma abstracta que não podemos dizer que contém qualquer conteúdo capaz de se refletir na eficácia externa da entidade tutelada e de, por isso, ser contenciosamente impugnável.
Pelo que, o concreto acto objecto dos autos traduz-se numa recomendação no âmbito da legalidade de actuação da entidade tutelada, sendo a recomendação feita relativa à boa administração, de tal forma abstracta, que obstaculiza o conceito de eficácia externa da mesma.
Coloca-se, contudo, a questão de saber o que revela a utilização da seguinte linguagem “sob pena de responsabilidade financeira sancionatória dos autores que autorizaram o respetivo pagamento bem como dos responsáveis que não acionaram os mecanismos tendentes à restituição ao erário público dos referenciados montantes.”
Ora, não obstante os termos utilizados, sempre estamos no âmbito de um controle da legalidade e consequências da violação da mesma e não de qualquer imposição, ainda que ilegal, na vida interna da entidade tutelada.
A legalidade do ato de adesão ou não à recomendação não depende da obediência à mesma mas tão só da sua efectiva juridicidade.
E as responsabilidades que daí derivem para a entidade tutelada, no caso as Águas do Porto, também serão apenas as que resultem da juridicidade do ato por si a praticar, e quer haja ou não adesão à recomendação, e não de qualquer responsabilidade por incumprimento da mesma.
Em suma, não é a falta de adesão à recomendação aqui em causa que implica qualquer responsabilidade para a entidade tutelada pelo seu não acatamento, nem a mesma visa ou pretende sugerir ou impor quaisquer critérios de boa gestão, mas antes alertar para comportamentos a seu ver antijurídicos.
Pelo que, não podemos dizer que a concreta recomendação aqui em causa revele o referido efeito externo exigível para a impugnação do ato.
Em suma, não obstante todas as comunicações às entidades supra referidas que eventualmente possam derivar do incumprimento da referida recomendação, nem por isso daí advêm para as Águas de Portugal quaisquer consequências que não as da aferição da legalidade da sua actuação.
Não estamos, pois, perante um ato administrativo impugnável que, por ter eficácia externa se projecte, negativamente, na esfera jurídica da recorrente.”
2.2.6 Não há qualquer motivo para nos afastarmos desde entendimento, que é integralmente aplicável à situação dos autos, seja pela identidade do quadro normativo aplicável, seja pela natureza da ação inspetiva em causa e do teor das recomendações constantes do relatório final e do ato que o homologou.
2.2.7 Com efeito, no caso dos autos, a auditoria levada a cabo Inspeção Geral de Finanças ao MUNICÍPIO (...), visava aferir da legalidade das despesas realizadas com o pessoal entre 2009 e meados de 2012. E as recomendações exaradas no respetivo Relatório Final são no sentido de serem corrigidas as irregularidades detetadas, designadamente as atinentes à redução das remunerações estabelecida pela lei n.º 12-A/2010, de 30/jun, identificadas na presente auditoria, no que concerne à falta de redução do valor do vencimento relativo ao mês de junho de 2010 e do subsídio de férias pago no mesmo mês aos eleitos locais em regime de tempo inteiro, as referentes aos montantes pagos a título de despesas de representação, no período de junho a dezembro de 2010, aos eleitos locais cujas remunerações foram objeto de redução nos termos da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho ou ao pagamento do trabalho extraordinário e do subsídio de turno desde 29/04/2010, no sentido de o mesmo dever ser apurado em função da remuneração base atualizada de cada trabalhador e promova o pagamento das verbas abonadas desde então.
2.2.8 Pelo que essas recomendações são isso mesmo, consubstanciando um conselho ou exortação à adoção de uma conduta conforme com a legalidade. Mas essas recomendações não comportam uma injunção, imposição, ordem ou vinculação, nem sequer uma definição das situações jurídicas (por referência às irregularidades detetadas) que foram objeto de análise naquela inspeção.
2.2.9 Nem tão pouco altera essa sua natureza a circunstância de o réu MUNICÍPIO (...) dever, no prazo de 60 dias a contar da receção do relatório final, informar sobre do estado de implementação das recomendações. Dever de informação que decorre do disposto no nº 6 do artigo 15º do DL. nº 276/2007.
Ou a de o Presidente a Câmara dever dar conhecimento do relatório final aos restantes membros do órgão executivo, e ainda, de o mesmo dever remeter cópia à Assembleia Municipal, o qual decorre das competências próprias do presidente da Câmara Municipal nos termos do disposto no artigo 68º nº 3 alínea q) da Lei nº 169/99 de 18 de setembro (na redação à data), que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias, nos termos do qual o Presidente da Câmara Municipal deve “…dar conhecimento aos restantes membros do órgão executivo e remeter ao órgão deliberativo cópias dos relatórios definitivos resultantes de ações tutelares ou auditorias sobre a atividade do órgão executivo e dos serviços, no prazo máximo de 10 dias após o recebimento dos mesmos”.
E o mesmo quanto ao eventual envio dos relatórios finais de inspeção ao Tribunal de Contas, a efetuar pelos serviços de inspeção quando os mesmos contenham matéria de interesse para a ação daquele Tribunal, nos termos do disposto no nº 8 do artigo 15º do DL. nº 276/2007.
2.2.10 Razão porque não colhe o recurso nesta parte, improcedendo as conclusões I. a V. das alegações de recurso.
2.3 Da invocada preclusão
2.3.1 O recorrente sustenta também que existe preclusão lógica entre a aceitação da caução prestada seu favor e entre a decisão que a admite e a posição processual que defende a inimpugnabilidade do ato, bem como a decisão que agora é posta em crise, a qual, em atuação completamente contrária à admissão da caução prestada pela aqui apelante, decide pela inimpugnabilidade do ato objeto da presente ação, abstendo-se, assim, de decidir sobre a legalidade do mesmo; que por causa desta preclusão a decisão recorrida deve ser invalidada e revogada pelo Tribunal ad quem por configurar incompatibilidade com outro ato do mesmo Tribunal praticado anteriormente, e, relativamente ao qual, o poder jurisdicional está esgotado e que transitou em julgado (admissão da caução para conferir efeito suspensivo à presente impugnação) – (vide conclusões VI. e VII. das alegações de recurso).
2.3.2 Resulta efetivamente dos autos que na petição inicial da ação o autor MUNICÍPIO (...) requereu que fosse concedido efeito suspensivo à impugnação do ato, ao abrigo do artigo 50º nº 2 do CPTA, que invocou, para o que ofereceu garantia bancária, indicando como valor caucionado o de 293.000,00€ (a corresponder, nas suas palavras «ao valor previsto de horas extraordinárias e subsídio de turno que terão de ser pagos pelo autor nos próximos 5 anos considerando o nível de utilização deste tipo de trabalho usado em 2012») e que após ouvir o réu quanto ao requerido, a Mmª Juíza do Tribunal a quo proferiu o despacho de 08/04/2014 (fls. 176 SITAF) pelo qual ao abrigo do disposto no art.º 50º nº 2 do CPTA e nos artigos 169º nºs 1 e 6 do CPPT, considerou idónea e adequada a garantia prestada, e deferiu o pedido de atribuição de efeito suspensivo à impugnação do identificado ato homologatório do relatório final da inspeção, emitido em 06/03/2013 pelo Secretário de Estado do Orçamento.
2.3.3 Nos termos do disposto no artigo 50º nº 1 do CPTA (na versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, em vigor à data) a impugnação de um ato administrativo suspendia a eficácia desse ato “…quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária”.
Pelo despacho de 08/04/2014 (fls. 176 SITAF) a Mmª Juíza a quo admitindo a garantia oferecida reconheceu o efeito suspensivo da impugnação previsto neste normativo.
2.3.4 Ora, independentemente do juízo que possa ser feito quanto à convocação e aplicação, no caso sub judice, daquele normativo do artigo 50º nº 2 do CPTA, que aqui não importa fazer, a certo é que o âmbito do ali decidido se limita à atribuição de efeito suspensivo à impugnação através da prestação de garantia idónea.
E se assim é, em nada afeta ou condiciona a decisão, a proferir em sede de despacho-saneador quanto à verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado na ação.
2.3.5 É em sede de despacho-saneador que as exceções dilatórias, que tenham sido suscitadas pelas partes ou oficiosamente pelo juiz, devem ser, após garantia de contraditório, apreciadas e decididas (cfr. artigo 87º nº 1 alínea b) do CPTA, na versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015).
2.3.6 Pelo que se o juiz da causa atribuiu à impugnação do ato, ao abrigo do artigo 50º nº 2 do CPTA, efeito suspensivo do ato impugnado na ação mediante a prestação de garantia idónea, essa decisão em nada contende com a que venha a ser proferida em sede de despacho-saneador quanto à verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato.
2.3.7 O despacho pelo qual seja admitida a garantia oferecida e atribua efeito suspensivo à impugnação não preclude, obviamente, o conhecimento daquela exceção dilatória, a ser feito em saneador, nem tão pouco a resolve, porque o seu âmbito de incidência é distinto. Pelo que nunca se poderá também falar aqui de caso julgado, se a questão não foi, nem tinha que o ser, ali apreciada e decidida.
2.3.8 Sendo assim, e sem necessidade de mais considerações ou desenvolvimento sobre esta matéria, improcedem também as conclusões VI. e VII. das alegações de recurso.* IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se, com a antecedente fundamentação, a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Porto, 15 de julho de 2020
M. Helena Canelas
Isabel Costa
João Beato |
