| Decisão Texto Integral: |
Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
J.C.E.P. instaurou acção administrativa contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., ambos melhor identificados nos autos, formulando o seguinte pedido:
“Por tudo o exposto, se deverá concluir pela procedência, por provada, da presente impugnação, e, em consequência:
Seja reconhecido o cumprimento do contrato n° 02037366 celebrado entre o impugnante e o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., e declarado nulo o ato administrativo que determinou a modificação unilateral do contrato e a exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas.
Se assim não se entender,
Sempre deverá declarar-se seja o montante da ajuda reduzido segundo critérios de proporcionalidade, tendo em consideração os trinta e nove meses e meio durante os quais o trabalhador L.M.A.F., manteve o vínculo laboral com o impugnante”.
Por decisão proferida pelo TAF de Braga foi julgada procedente a acção e anulado o acto impugnado.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o IFAP formulou as seguintes conclusões:
A. Vem o presente recurso interposto da Sentença proferida nos presentes autos, segundo a qual o Tribunal a quo entendeu julgar que: “Portanto, é forçoso concordar com o Autor de que a decisão ora impugnada foi uma autêntica decisão surpresa, na qual não lhe foi permitido participar, alegando ou juntando a prova que entendesse por conveniente. O que implica que foi violado o direito de audiência prévia, que determina a anulação do ato ora sindicado. Por ser assim, não se pode avançar no conhecimento do demais alegado, devendo, antes de mais, o Réu facultar ao Autor a violada audiência prévia, sendo que, apenas após, poderá proferir novo ato, se o mesmo se justificar. Face ao exposto, procede a presente ação, anulando-se o ato impugnado.”
B. O presente recurso versa sobre a falta de pronúncia sobre os factos alegados na contestação com interesse para a decisão o que gerou a decisão em causa, e quanto ao erro nos pressupostos de facto (por terem sido criados os postos de trabalho devidos por força do contrato de financiamento) constantes da Decisão Final e do ofício de audiência prévia. Com efeito, a presente ação deveria ter improcedido, uma vez que o ato impugnado não padece do vício que lhe é apontado. Senão vejamos.
C. Na sentença recorrida, a questão a decidir conduziu-se somente a violação do direito de audiência prévia.
D. Em sede de contestação, e em sede de alegações escritas, a Ré argumentou que a Decisão Final é clara em afirmar que um posto de trabalho não foi considerado por ter sido criado fora do prazo legal.
E. O posto de trabalho da colaboradora M.F..
F. Ora, o cumprimento daquela condição legal do apoio em causa (alínea L do naº 1 do art. 11º da Portaria 520/2009 supra citado) visa a verificação de um acréscimo efetivo do número de trabalhadores admitidos na empresa.
G. Ora, assim, não existiu qualquer erro nos pressupostos formais exigidos, nem existiram irregularidades substantivas por desconformidade com os factos, por parte da R.
H. Logo, uma vez que não foi comprovado a efetiva criação líquida de um dos dois postos de trabalho exigidos, de forma continuada, que sustentassem a majoração auferida, no período de referência exigido pela lei
I. Contata-se assim, que o Autor simplesmente não cumpriu a legislação, nem o contrato!
J. Quanto à alegada preterição do direito de audiência prévia, o R. ainda defendeu que no ponto 7 da Decisão Final, apenas consta um sumário dos argumentos elaborados pela mesma.
K. E não a decisão por irregularidade do contrato de trabalho do trabalhador L.M..
L. O ponto 5 da Decisão Final é claro ao referir que o posto de trabalho da M.F.V. é que não pode ser considerado para efeitos de majoração da ajuda.
M. Nem sequer se compreende as alegações do A. ao indicar que não se pronunciou sobre o fundamento e sentido da proposta da decisão final.
N. A Decisão Final é clara e concisa, ao ser lida como um todo, pois não é composta apenas pelo ponto 7.
O. Ora, o A. ora Recorrido, nunca poderia vir dizer que não se pronunciou sobre factos que o mesmo alegou no âmbito do procedimento administrativo.
P. O que ocorreu aqui foi apenas um mero lapso quanto à argumentação elencada que poderia, talvez, ser melhor ordenada.
Q. No entanto, lida no contexto do processo administrativo, em que houve a audiência prévia, a resposta do beneficiário ora A e a Decisão Final, o conteúdo da mesma fica totalmente compreensível.
R. Ocorre que a sentença de que se recorre é totalmente omissa quanto aos factos invocados pela Ré ora Recorrente, em sede de contestação.
S. A sentença é completamente omissa quanto à argumentação do detalhe quanto ao ponto em causa da Decisão Final apenas se referir à resposta o direito de audiência prévia apresentado pelo A. ora Recorrido.
T. Salvo erro, sequer resulta da sentença que a Ré teria apresentado contestação ou alegações escritas.
U. Ora, o Tribunal deve pronunciar-se sobre os factos alegados na contestação com interesse para a decisão, não lhe sendo lícito, porque resultaram provados os factos constantes do processo administrativo, omitir pronuncia sobre os factos da contestação, seja com que argumento for.
V. Com efeito, os factos alegados na contestação devem ser levados em conta na enumeração dos factos provados ou não provados, pois que, naturalmente, foram entendidos pelo apresentante como factos relevantes para a sua defesa e para a decisão da causa, pelo que tal omissão conduz à nulidade da sentença.
Termos em que sendo dado provimento ao presente recurso deve ser revogada a sentença recorrida.
O Autor não juntou contra-alegações.
O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
1. Em 10.04.2014, foi celebrado entre Autor e Réu contrato de financiamento n.° 02037366/0 — cfr. fls. 41 e seguintes do PA incorporado no SITAF e que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
2. O Réu, em data que não se pode precisar, mas que terá sido em julho de 2017, remeteu ao Autor o seguinte ofício — cfr. fls. 31 e seguintes do PA incorporado no SITAF e que aqui se dão por integralmente reproduzidas:
Audiência Prévia nos termos dos art. 121º e 122° do Código de Procedimento Administrativo
ASSUNTO: PRODER/Ação: "Dinamização da Zonas Rurais/Diversificação de Atividades na Exploração Agrícola'
Operação Nº 020000907762
1. Na sequência da ação de controlo administrativo, nomeadamente em sede de verificação das condições que determinaram a aprovação da taxa de financiamento de 60% com majoração, constatou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável à Ação “3.1.1 - Dinamização da Zonas Rurais/Diversificação de Atividades na Exploraçao Agrícola" do PRODER - Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, que se enquadra no Regulamento (CE) nº 1698/2005, de 20 de setembro, regido a nivel nacional pela Portada nº 520/2009, de 14 de maio, e subsequentes alterações.
2. Com efeito, e em conformidade com a legislação que regulamenta a ação, o apoio previsto e aprovado, foi calculado à taxa do 60%, por prever a criação de pelo menos 2 postos de trabalho, sendo a taxa de apoio base, de 40%, nas operações sem criação de postos de trabalho
3. Neste contexto, considera se haver criação líquida de postos de trabalho, quando há um aumento efetivo do número de trabalhadores vinculados à entidade empregadora, decorrente da execução da operação, aferida pela diferença entre o número total de trabalhadores antes do inícia da execução do projeto e até 6 meses, após a apresentação do último pedido de pagamento.
4. Concretamente, foi executado um montante total de investimento elegível, de € 76.794.39, que correspondeu a um montante de subsídio de € 47.276.63, por aplicação da taxa majorada de 60%
5. Todavia, atendendo a que foi confirmada a criação de apenas 1 posto de trabalho subjacente ao apoio majorado concedido, e que a execução financeira apresentada corresponde a um subsídio no valor de € 39.397,21 por aplicação da taxa de 50%, há lugar à devolução da diferença, no valor de € 7.879,42.
6. Com efeito verificou-se que, o posto de Trabalho relativo a M.F. V. foi constituido cerca de 1 ano após a submissão do últirno pedido de pagamento, portanto, depois dos 6 meses que conferem enquadramento ao mesmo, motivo pela qual o referido posto de trabalho não pode ser considerado para efeitos de atribuição da majoração de 10% por criação de posto de trabalho.
7. Face ao exposto, procedeu-se à reanálise do projeto, considerando a devolução de ajudas indevidamente recebidas, no valor de € 7.679,42, correspondente ao ajuste do montante de subsídio aprovado, por força da adequação da taxa de financiamento.
12. Nestes termos, importa referir que o nº 2 do artigo 12º, da Portaria n° 520/2009, de 14 de maio, determina o nivel dos apoios a conceder, bem como as Cláusulas E.2. e F.2. das Condições Gerais, determinam respetivamente, que em caso do incumprimento, o IFAP pode proceder à modificação unilateral do contrato, com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas.
13. Assim, e para os efeitos do disposto nos art 121º e 122º do Código do Procedimento Administrativo, fica notificado da intenção deste Instituto determinar e modificação contratual e a devolução do montante abaixo discriininado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de receção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo dos CTT.
Montante a devolver:
· Valor indevidamente pago € 7.879,42
14. Todavia, se pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativo referido no ponto anterior, deverá fazê-lo através de uma das modalidades abaixo indicadas, sendo que nesse caso o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a confirmação de boa cobrança, dando assim por encerrado o presente processo.
15. O processo poderá ser consultado, desde que tal seja requerido por escrito no prazo supracitado, no IFAP, Departamento de Apoios ao Investimento — Unidade de Recuperações, na Rua Castilho nº 45-51, 1269-163 LISBOA.
3. Nesta sequência, o Autor apresentou a seguinte resposta — cfr. fls. 26 e seguintes do PA incorporado no SITAF e que aqui se dão por integralmente reproduzidas:
Assunto: PRODER/Ação: "Dinamização das Zonas Rurais/Diversificação de atividades na exploração agrícola – Operação N. 020 000 907762
Vem o promotor do Investimento, J.C.E.P., contribuinte n.º 159621313, no que se refere a operação supracitada, pronunciar-se sobre o projeto de decisão do IFAP de modificar unilateralmente do contrato com consequente exigência de devolução das ajudas contratualizadas, o que o faz nos seguintes termos:
1 - O contrato de investimento tinha por objetivo melhorar as condições de uma unidade de turismo de turismo rural classificada como casa de campo;
2 - O turismo rural assume um papel crucial na sustentabilidade da atividade agrícola, que nesta parte do país é de minifúndio, caracterizada pela divisão da propriedade e dispersão geográfica, sem escala que permita rentabilizar os meios de produção;
3 - O turismo rural tem contribuido para a coesão territorial, reduzindo desertificação dos meios rurais, para a manutenção da atividade agrícola familiar, por vezes, com rendibilidades negativas e que só se compreendem pelos laços afetividade à terra, laços esses que se vão fortalecendo com a idade das pessoas;
4 - Com a crise financeira instalada em 2008 veio a verificar-se uma grande quebra na procura por este tipo de turismo, com grande impacto durante o período de ajustamento;
5 - Esta unidade de turismo não constitui nenhuma exceção, praticamente deixou de ter atividade, com reflexos na economia local e familiar;
6 - Isso levou a questionar a necessidade de reduzir custos de funcionamento e melhorar as condições oferecidas, com o objetivo também de melhorar a atratividade e reduzir sazonalidade desta atividade;
7 - As necessidades já estavam identificadas: melhoria das condições de segurança; das condições de habitabilidade e conforto; das acessibilidades e parqueamento;
8 - Essas condições traduziam-se na realização de obras de isolamento e impermeabilização de fachadas e coberturas; na ampliação da área de apoio à piscina; na redução da profundidade da piscina; da cobertura da piscina; do aquecimento da água da piscina; na realização de um parque para crianças; na substituição da caixilharia de madeira por caixilharia de vidro simples; substituição do mobiliário; substituição da iluminação por outra mais eficiente de ponto de vista energético; recurso a produção de água quente através de energia solar; substituição do sistema dc aquecimento a gasóleo por bomba de calor; construção de parque de estacionamento interno, tendo em atenção que o parque externo não oferecia condições de segurança; substituição do pavimento exterior em tijoleira de barro vermelho (escorregadio quando molhado, originando quedas junto da piscina) por lajedo de granito (anti-derrapante); construção de urna pérgula e execução de pintura interior com produtos ani-insetos; instalação de sistema ativo de deteção de incendios. perfazendo um investimento que rondava os 200.000,00 euros;
9 - Estas melhorias permitiam a criação de dois postos de trabalho;
10 - Para fazer face ao limite da candidatura de 100.000 euros, uma parte dos investimentos previstos foi retirada;
11 - Apesar do investimento ser superior a 100.000 euros, em sede de apreciação, a elegibilidade foi reduzida para 78.794,39 euros;
12 - Apesar da redução de investimento, manteve-te a criação de postos de trabalho;
13 - O contrato de concessão de apoio foi celebrado com base na criação desses dois postos de trabalho;
14 - Os dois postos de trabalho foram criados apesar das condições que determinaram a sua necessidade já não serem as mesmas face ao limite imposto ao financiamento;
15 - Os dois postos de trabalho encontram-se ativos;
16 - Um dos postos de trabalho foi criado com algum atraso, mas foi solicitada justificação e essa foi apresentada (7/07/2010);
17 - O atraso verificado na criação do segundo posto de trabalho resultou na indisponibilidade inesperada da pessoa que tinha sido escolhida para ocupar o lugar, a qual tinha o perfil adequado para o desempenho das funções requeridas;
18 - A contratar alguém, esse alguém teria que ter o perfil adequado, ser profissional e responsável, já que a responsabilidade pelo bom funcionamento da unidade de turismo é determinante tendo em atenção que o principal cliente é estrangeiro, oriundo de uma classe média alta, onde determinados aspetos são de extrema importância, corno é a caso das limpezas, higiene e asseio das instalações (ver avaliação anexa);
19 - Face à sua indisponibilidade, iniciou-se novo processo de procura, sem qualquer sucesso face ao perfil exigido para preencher posto de trabalho;
20 - Razão pela qual se voltou ao ponto de partida, insistindo junto da mesma pessoa e esta acabou por aceitar ser contratada, uma vez ultrapassado o problema de saúde do conjuge, o qual já não necessitava do seu apoio permanente;
21 - Por esse facto, verificou-se um atraso de 6 meses face à data limite para criação do segundo posto de trabalho;
22 - Apesar do trabalho ter um cariz sazonal, os dois postos de trabalhos mantiveram-se;
23 - Razão pela qual o incumprimento não é constituído pela falta de criação do segundo posto de trabalho, mas pelo atraso na criação do mesmo;
24 - Pelo que o projeto de decisão de alteração unilateral do contrato assenta na falta de criação de um dos postos de trabalho, quando de facto foi criado e mantido.
Pelo exposto, e tendo em consideração que o segundo posto de trabalho foi efetivamente criado e mantém-se, solicita-se ao abrigo do princípio da proporcionalidade a prorrogação do vínculo contratual com o IFAP pelo tempo do atraso na criação do segundo posto de trabalho.
4. Por oficio datado de 02.08.2017, foi o Autor notificado do seguinte — cfr. fls. 24 e seguintes do PA incorporado no SITAF e que aqui se dão por integralmente reproduzidas:
PRODER/Ação: "Dinamização da Zonas Rurais/Diversificação de Atividades na Exploração Agrícola"
Operação n.º 020000907752
Através do oficio de Audiência Prévia referência 006852/2017 de 10/07/2017, foi notificado, nos termos e para os efeitos dos arts 121° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, da intenção deste Instituto de determinar a moditicação contratual e solicitar a devolução das valores indevidamente auferidos, num total de € 7 879,42, na medida ern que o apoio previsto foi calculado à taxa de 60%, por prever a criação de 2 postos de trabalho, tendo-se confirmado a criação de apenas 1 posto cie trabalho, o que determina a aplicação de uma taxa de apoio de 50%
Em resposta, veio através de carta datada de 20/07/2017, justificar o atraso na criação do segundo posto de trabalho, alegando dificuldades na sua contratação por inexistência de recursos humanos com o perfil adequado à função.
Nesta conformidade, e por forma a melhor analisar os argumentos supra expostos, tem o prazo máximo de dez dias uteis contados a partir da data de receção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT, para nos remeter os elementos que considere oportunos que evidenciem as diligências tomadas com vista à ocupação dos postos de trabalho, nomeadamente:
· Aviso de publicitação da oferta de emprego;
· Pedidos efetuados junto do IEFP como vista à ocupação do posto de trabalho;
· Contactos junto das Câmaras (gabinetes de inserção social);
· Outras diligências efetuadas.
Caso não sejam remetidos os elementos solicitados, ou caso os mesmos permitam comprovar a situação acima retratada, desencadear-se-ão os procedimentos em conformidade com a situação de imcumprimento apurada, designadamente para eventual devolução dos montantes indevidamente auferidos.
5. O Autor juntou elementos — cfr. fls. 19 e seguintes do PA incorporado no SITAF e que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
6. O Réu remeteu ao Autor o seguinte oficio, em 21.09.2018 — cfr. fls. 17 do PA incorporado no SITAF e que aqui se dá por integralmente reproduzida:
PRODER
ASSUNTO: Diversificação de atividades na exploração agrícola
Operação n.° 020000907762
Na sequência do nosso oficio com a ref.ª 6952/2017 DAI-UREC, e 8029/2017 DAI-UREC, foi recebida a V/ carta de 18/08/2017, na qual é alegado que foram criados efectivamente dois postos de trabalha.
Assim, para melhor avaliar o impacto dessa ategação na fórmula da decisão final a proferir neste Processo, solicita-se o envio, no prazo máximo do dez dias, de (i) prova de que os postos de trabalho, apesar do atraso, foram efectivamemto criados, e (ii) prova do que esses postos do trabalho se mantêm.
Com os nossos cumprimentos,
7. Constam do PA as seguintes mensagens de correio eletrónico — cfr. fls. 14 e 9 do PA incorporado no SITAF e que aqui se dão por integralmente reproduzidas:
L.G
De: S.J.
Enviado: quarta-feira, 5 de setembro de 2018 13:25
Para: L.G
Assunto: J.C.- FS MO1 2016.pcif
Anexos: J.C.- FS MO1 2016.pdf
Boa tarde,
Foi criado e validado 1 PT no âmbito da operação.
Foi criado 1 PT - auxiliar de serviços - 1 ano após a submissão do UPP.
Preciso confirmar a manutenção dos PT.
Cumprimentos
SJ
[…]
L.G
De: S.J.
Enviado: quarta-feira 10 de outubro de 2018 16:56
Para: L.G
Assunto: Operação 020000907762
A resposta da beneficiária não vem alterar as conclusões comunicadas
Plano de ação Validação PT - verificação da AG PDR2020 - recontratação para retificaçao da majoração do incentivo, considerando a ausência de criação de 1 PT.
N° de PT mês anterior à 1ª fatura - 0 PT;
nº de PT 6 meses após a submissão do último PP - 1 PT.
nº de postos de trabalho em 05/2016 - 1 PT
Foi criado 1 PT. em 10/2015 que não concorre para a validação de PT criados no âmbito da operação, por estar fora do período oe comprovação da obrigação do beneficiário - criação dos PT até 6 meses após a submissão do UPP.
Da análise aos documentos agora apresentaoos, verifica-se que esse PT se mantém ocupado e o PT criado no âmbito da operação se encontra desocupado.
Mantem-se a validação da criação/manutenção de 1 PT.
8. Após junção de elementos pelo Autor, foi este notificado do seguinte oficio do Réu — cfr. fls. 2 e seguintes do PA incorporado no SITAF e que aqui se dão por integralmente reproduzidas:
Decisão final
ASSUNTO: PRODER Ação Dinamização da Zonas Rurais/Ação Diversificação de Atividades na Exploração Agrícola
Operação n.° 020000907762
Finda a fase de instrução do procedimento administrativo, relativa ao assunto supramencionado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termas e com os fundamentos seguintes:
1. Na sequência da ação de controlo administrativo, nomeadamente ern sede de verificação das condições que determinaram a aprovação da taxa de financiamento de 60%, com majoração, constatou-se urna situação de incumprimento da legislação aplicável à Ação “3.1.3 - Dinamização da Zonas Rurais/Desenvolvimento de Atividades Turísticas e de Lazer" do PRODER — Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, que se enquadra no Regulamente (CE) no 1698/2005, de 20 de setembro, em particular das disposições constantes do regulamento específico constante da Portaria no 520/2009, de 14 de maio, e subsequentes alterações.
2. Com efeito, e em conformidade com a legisiação que regulamenta a ação, o apoio previsto e aprovado, foi calculado à taxa de 60% (n.° 2 do artigo 12.° do RE), por prever a criação de pelo menos 2 postos de trabalho. sendo a taxa de apoio base, de 40%. nas operações sem criação de postos de trabalho.
3. Resulta das disposições regulamentares aplicáveis (alínea i) do n.° 1 do artigo 11.° do RE) haver criação líquida de postos de trabalho, quando há um aumento efetivo do número de trabalhadores vinculados à entidade empregadora, decorrente da execução da operação, aferida pela diferença entre o número total de trabalhadores antes do inicio da execução do projeto e até 6 meses, após a apresentação do último pedido de pagamento.
4. Concretamente, foi executado um montante total de investimento elegível de € 78.734,39 a que correspondeu um montante de subsidio de €47 276,63, por aplicação da taxa majorada de 60%
5. Com efeito, verificou-se que o posto de trabalho associado a M.F. V. foi constituído cerca de um ano após a submissão do último pedido de pagamento, portanto, depois dos seis meses que conferem enquadramento às agudas atribuídas, motivo pelo qual o referido posto de trabalho não pode ser considerado para efeitos da majoração de 10% por crlação de postos de trabalho.
6. Notificado para se pronunciar, pelo ofício n.° 6652/2017 DAI-UREC, veio o interessado, por carta de 20 de julho de 2017, que aqui se tem por Integralmente reproduzida, alegar, em síntese, que criou os dois postos de trabalho.
7. Notificado para fazer prova da alegação, por carta com a ref 8029/2017 DAI-UREC, de 02/08/2017, e 19820/2018, do 21/09/2018, veio o beneficiário apresentar prova de que mantém o contrato de trabalho com M.F. V., não obstante o início deste seja posterior ao fim do prazo de que dispunha para o efeito, c que ss considera regularizado, demonstrando ainda que celebrou com Luis Miguel de Araújo Fernandes um contrato de trabalho com inicio em 16/04/2015 e fim em 31/07/2018, o qual, portanto, nestas condições, não pode ser considerado para a verificação do compromisso assumido, uma vez que não foi cumprido o pressuposto temporal nem no inicio nem no fim do respetivo contrato
8. Nestes termos, considerando as Clausulas E.2 e F.2 das Condições Gerais do contrato de financiamento, estão reunidas as condições para o IFAP determinar a modificação unilateral do contrato. com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas
9. Assim, fica notificado dessa decis-ão, assim corno do dever de reeembolsar o montante abaixo discriminado, tendo em conta o nivel dos apoios previstos rio nº 2 do artigo 12º , da Portaria n° 520/2009, de 14 de maio, bem como o preceituado nas Cláusulas E.2 e F.2. das Condições Gerais do Contrato de Financiamento nº 02037366/0.
10. Face ao exposto, atendendo a que se admite a criação de apenas 1 posto de trabalho subjacente ao apoio majorado concedido, e que a execução financeira apresentada corresponde a um subsidio no valor de €39.397,21, há lugar à devolução da diferença, no valor de € 7.879,42, por força da adequação da taxa de financiamento para 50%.
11. Para efeitos de reposição voluntária fica peto presente oficio notificado de que esta poderá ser efetuada, utilizando uma das modalidades de pagamento infra indicadas, no prazo de trinta dias a contar da receção do mesmo.
12. Findo o citado prazo no parágrafo anterior, caso não se verifique a restituição voluntária da referida quantia., será u montante em divida compensado nus termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiéncia destes, a Instauração do processo de execução fiscal, com vista à cobrança coerciva do valor em dívida, no qual serão pedidos para além do capitai, os juros de mora vencidos e vinreandos até efetivo e integral reembolso.
9. O Autor contratou o trabalhador L.M.A.F., em 16.04.2015 com cessação de vinculo em 31.07.2018, e a trabalhadora M.F.T.V., em 02.10.2015, cujo vínculo se mantinha à data da decisão impugnada — cfr. fls. 23 e 24 dos autos em suporte flsico;
10. A petição inicial que motiva os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 16.01.2019 - cfr. registo SITAF.
DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura do Autor.
Atente-se no seu discurso fundamentador:
Na presente ação, o Autor impugna o ato de determinou a restituição de parte do subsídio, o qual se baseou no incumprimento do estipulado em sede de contrato de financiamento quanto ao número de postos de trabalho.
Alega o Autor que cumpriu o que havia sido contratado, mas que, de todo o modo, houve violação do seu direito de audiência prévia, pois que, na preparação do ato ora impugnado, foi apenas colocada em causa a contratação da trabalhadora M.F. e, a final, foi determinada a devolução do subsídio, por incumprimento quanto ao trabalhador L.M..
Analise-se, desde já, tal questão relativa à violação do direito de audiência prévia.
Em sede de audiência prévia, sabe-se que tal direito traduz uma manifestação marcada do princípio da participação no procedimento administrativo. Num Estado de Direito democrático, a aquisição ou descoberta procedimental dos interesses relevantes não dispensa a participação dos respetivos interessados.
A conformação da relação jurídico-administrativa envolve, por definição, a ponderação dos interesses públicos e dos interesses dos administrados. Os titulares destes últimos não poderão ser mantidos de fora do procedimento, sob pena de se tornarem em meros objetos do poder, entidades inaptas para participar em relações jurídicas bilaterais com os titulares do poder, súbditos, em vez de cidadãos.
A participação procedimental constituiu, pois, um imperativo estruturante decorrente da Constituição — cfr. artigo 267.°, n° 5 —, e é concretizada, no que respeita à participação dos interessados na formação das decisões administrativas que lhes respeitem, nos artigos 121° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.
Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai o artigo 121.° do C.P.A., como segue:
Direito de audiência prévia
1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 124.°, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
2 - No exercício do direito de audiência, os interessados podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.
3 - A realização da audiência suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos.
A audiência dos interessados inicia uma fase do procedimento, quando o instrutor entenda que já estão reunidos nos autos os elementos necessários para ser ponderado qual o sentido da decisão administrativa a proferir.
O direito a ser ouvido, que se concretiza mediante a audiência prevista no artigo 121.° do C.P.A., consiste na possibilidade concedida ao interessado, para efeitos da sua participação útil no procedimento.
Por isso, deve pressupor a possibilidade real e efetiva de apresentar factos, motivos, argumentação e razão suscetíveis de constituir, tanto uma cooperação para a decisão, como também elementos de um controlo preventivo por parte do particular em relação à Administração.
O direito de ser ouvido deve pressupor, assim, a concretização de várias possibilidades, como sejam, por exemplo, a oportunidade de o interessado exprimir as suas razões antes de ser praticado o ato final, direito a oferecer e a produzir prova; direito a que toda a prova pertinente oferecida venha a ser produzida, e que tal produção de prova seja efetuada antes da decisão final, o que, a final, traduz o direito a controlar/avaliar a produção de prova.
A audiência é facultada aos interessados depois de "concluída a instrução", isto é, quando se entenda que estão reunidos e coligidos no procedimento administrativo todos os elementos que interessam à decisão.
No exercício do seu direito de audiência, os particulares interessados devem pronunciar-se sobre o objeto do procedimento, isto é, sobre todas as questões ou problemas a resolver pelo órgão administrativo competente, e no exercício concreto da respetiva competência administrativa, perante toda a informação — factos, elementos, interesses a ponderar — constantes e recolhidos no procedimento e tal como este se apresenta à entidade competente para a decisão fmal.
Fora dos casos expressos de inexistência, ou dos procedimentos em que fundamentadamente — seja dispensada, a audiência dos interessados constitui uma formalidade do procedimento essencial e geradora de vício de forma. A omissão ou a realização defeituosa da audiência dos interessados determinam, em princípio, a anulabilidade do ato conclusivo do procedimento em que tenham ocorrido — cfr. artigo 163° do C.P.A..
No caso sub judice, o Autor sustenta que nunca foi colocada em causa a contratação do trabalhador L.M., mas apenas a da trabalhadora M.F., mas que o que veio a sustentar a decisão final, de restituição do subsídio, foi precisamente aquela primeira contratação. Ou seja, invoca que nunca foi ouvido quanto a tal questão, só tendo conhecimento da mesma aquando da decisão final.
Cotejado o procedimento, concretamente nos pontos que acima se deram como provados, verifica-se que a invocação do Autor é verdadeira. Como resulta dos ofícios levados aos pontos 4 e 6, é referida a contratação da trabalhadora M.F., e o atraso na sua contratação. Nunca nada foi aludido quanto ao outro trabalhador, subentendendo-se, até, que, com esse, tudo estaria em ordem.
Portanto, é forçoso concordar com o Autor de que a decisão ora impugnada foi uma autêntica decisão surpresa, na qual não lhe foi permitido participar, alegando ou juntando a prova que entendesse por conveniente. O que implica que foi violado o direito de audiência prévia, que determina a anulação do ato ora sindicado.
Por ser assim, não se pode avançar no conhecimento do demais alegado, devendo, antes de mais, o Réu facultar ao Autor a violada audiência prévia, sendo que, apenas após, poderá proferir novo ato, se o mesmo se justificar.
Face ao exposto, procede a presente ação, anulando-se o ato impugnado.X Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, vejamos:
Com a acção o Autor pretendia ver reconhecido o cumprimento do contrato nº 02037366 celebrado com o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), e declarado nulo o acto administrativo que determinou a sua modificação unilateral e a exigência de devolução das ajudas recebidas, no valor de € 7.879,42 ou subsidiariamente, que lhe fosse reconhecido o direito a que o montante da ajuda a devolver fosse reduzido segundo critérios de proporcionalidade, tendo em consideração os trinta e nove meses e meio durante os quais o seu trabalhador L.M.A.F., manteve o vínculo laboral.
A sentença recorrida julgou, e bem, que a decisão administrativa impugnada constitui uma autêntica decisão surpresa, na qual o Autor não pôde participar, porque não foi expressamente notificado em sede de audiência prévia que a validade do contrato relativo ao trabalhador acima referido iria ser posta em causa na decisão final do procedimento.
Concluiu, assim, que ocorreu a violação do direito de audiência prévia e determinou a anulação do acto sindicado. Mais reconheceu que por assim ser, não se poderia avançar no conhecimento do demais alegado, devendo o acto impugnado ser anulado e o Réu facultar ao Autor a possibilidade de se pronunciar de novo em sede de AP, podendo após isso proferir novo acto no sentido que entender.
Na óptica do IFAP esta sentença incorreu numa deficiente interpretação dos factos e do direito aplicável, porquanto no procedimento foi respeitado o direito de audição prévia do Autor/Recorrido, concluindo a sua alegação em vinte e dois pontos, dos quais se retiram os seguintes:
(…)B. O presente recurso versa sobre a falta de pronúncia sobre os factos alegados na contestação com interesse para a decisão o que gerou a decisão em causa, e quanto ao erro nos pressupostos de facto (por terem sido criados os postos de trabalho devidos por força do contrato de financiamento) constantes da Decisão Final e do ofício de audiência prévia. Com efeito, a presente ação deveria ter improcedido, uma vez que o ato impugnado não padece do vício que lhe é apontado. Senão vejamos.
C. Na sentença recorrida, a questão a decidir conduziu-se somente a violação do direito de audiência prévia.
D. Em sede de contestação, e em sede de alegações escritas, o Réu argumentou que a Decisão Final é clara em afirmar que um posto de trabalho não foi considerado por ter sido criado fora do prazo legal.
E. O posto de trabalho da colaboradora M.F..
F. Ora, o cumprimento daquela condição legal do apoio em causa (alínea L do nº 1 do art. 11º da Portaria 520/2009 supra citado) visa a verificação de um acréscimo efetivo do número de trabalhadores admitidos na empresa.
G. Ora, assim, não existiu qualquer erro nos pressupostos formais exigidos, nem existiram irregularidades substantivas por desconformidade com os factos, por parte da R.
H. Logo, uma vez que não foi comprovado a efetiva criação líquida de um dos dois postos de trabalho exigidos, de forma continuada, que sustentassem a majoração auferida, no período de referência exigido pela lei
I. Contata-se assim, que o Autor simplesmente não cumpriu a legislação, nem o contrato!
J. Quanto à alegada preterição do direito de audiência prévia, o R. ainda defendeu que no ponto 7 da Decisão Final, apenas consta um sumário dos argumentos elaborados pela mesma.
K. E não a decisão por irregularidade do contrato de trabalho do trabalhador L.M..
L. O ponto 5 da Decisão Final é claro ao referir que o posto de trabalho da M.F. V. é que não pode ser considerado para efeitos de majoração da ajuda.
M. Nem sequer se compreende as alegações do A. ao indicar que não se pronunciou sobre o fundamento e sentido da proposta da decisão final.
N. A Decisão Final, é clara e concisa, ao ser lida como um todo, pois não é composta apenas pelo ponto 7.
O. Ora, o A. ora Recorrido, nunca poderia vir dizer que não se pronunciou sobre factos que o mesmo alegou no âmbito do procedimento administrativo.
P. O que ocorreu aqui, foi apenas um mero lapso quanto à argumentação elencada que poderia, talvez, ser melhor ordenada.
Q. No entanto, lida no contexto do processo administrativo, em que houve a audiência prévia, a resposta do beneficiário ora A e a Decisão Final, o conteúdo da mesma fica totalmente compreensível.
R. Ocorre que a sentença de que se recorre é totalmente omissa quanto aos factos invocados pela Ré ora Recorrente, em sede de contestação.
S. A sentença é completamente omissa quanto à argumentação do detalhe quanto ao ponto em causa da Decisão Final apenas se referir à resposta o direito de audiência prévia apresentado pelo A. ora Recorrido.
T. Salvo erro, sequer resulta da sentença que a Ré teria apresentado contestação ou alegações escritas.
U. Ora, o Tribunal deve pronunciar-se sobre os factos alegados na contestação com interesse para a decisão, não lhe sendo lícito, porque resultaram provados os factos constantes do processo administrativo, omitir pronuncia sobre os factos da contestação, seja com que argumento for.
V. Com efeito, os factos alegados na contestação devem ser levados em conta na enumeração dos factos provados ou não provados, pois que, naturalmente, foram entendidos pelo apresentante como factos relevantes para a sua defesa e para a decisão da causa, pelo que tal omissão conduz à nulidade da sentença.
O Autor repete-se, não respondeu ao recurso.
A decisão recorrida assenta, no essencial, na consideração de que o acto administrativo praticado pelo IFAP é inválido porque não precedido da audição prévia do Autor relativamente a todos os fundamentos de facto que utilizou para exigir a modificação unilateral do contrato e a correspondente devolução da soma de € 7.879,42.
Ora, a transcrição que fizemos da sentença atesta a bondade e o acerto da decisão tomada, na linha, aliás, do entendimento do Senhor Procurador Geral da República.
A solução que foi encontrada é a que mais se adequa aos factos provados, nada havendo na alegação de recurso apresentada, que abale quer a fundamentação quer o segmento decisório relativamente aos pontos que determinaram a invalidade do acto impugnado.
Os factos levados ao probatório são claros: por um lado, na notificação em sede de audiência prévia, o IFAP afirma textualmente que o contrato não foi cumprido porque o posto de trabalho relativo à trabalhadora M.F.V. não pode ser considerado, não sendo feita qualquer menção à validade do contrato de trabalho referente a L.M.A.F. para esse efeito. Já na decisão final se diz que a situação do contrato da trabalhadora M.F. V. se considera “regularizada” e que afinal a inexistência de dois postos de trabalho verificada não é por esse motivo, mas sim porque o contrato de trabalho de L.M.A.F. “…não pode ser considerado para a verificação do compromisso assumido.”
Sucede que tem de se reconhecer que numa exploração em que existem apenas dois contratos de trabalho, falar da invalidade de um ou da invalidade do outro para efeitos de incumprimento do contrato de apoio faz alguma diferença do ponto de vista de quem tem de se defender dessa imputação.
Como bem anota o Senhor PGA, os recursos devem ter por objecto as decisões judiciais - artigo 627º/1 do CPC -. Não cabe assim a este Tribunal, desde logo, por respeito ao princípio da separação de poderes, pronunciar-se sobre o concreto fim que deveria ter o procedimento conduzido pelo IFAP. Mas o Recorrente insiste na defesa da legalidade do acto administrativo que ordenou a reposição parcial da verba recebida pelo Autor, quando, em boa verdade, não dá resposta ao apontado incumprimento do direito de audição prévia do Autor/Recorrido.
Bem decidiu, pois, o TAF de Braga, o que justifica a anulação do acto impugnado com o fundamento desenvolvido; tal determinará a reavaliação do processo pelos serviços do aqui Recorrente.
Está, assim, comprometido o êxito do recurso quando se insiste na apreciação/impugnação do acto administrativo, ao invés de se apontarem baterias à decisão do Tribunal a quo.
Ademais, o próprio IFAP admite, de algum modo, que a condução do procedimento administrativo pelos seus serviços não terá sido exemplar, ao referir, no ponto “P” das suas conclusões de recurso: O que ocorreu aqui foi apenas um mero lapso quanto à argumentação elencada que poderia, talvez, ser melhor ordenada.
Em suma:
-as objeções feitas à sentença recorrida não têm consistência suficiente para afectar a sua correção e validade;
-improcedem todas as conclusões da peça processual do Recorrente, com a consequente manutenção do julgado na ordem jurídica.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 28/02/2020
Fernanda Brandão
Helder Vieira
Helena Canelas |
