| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
A Autoridade Tributária e Aduaneira, inconformada com a sentença proferida pela MMª juiz do TAF do Porto que julgou procedente o pedido de intimação para proceder ao reembolso à Requerente da quantia de € 11.357,16, dela interpôs recurso finalizando as alegações com as seguintes conclusões:
I - A sentença do Tribunal “a quo” determinou que a intimação para um comportamento era o meio adequado para acolher o pedido da intimante.
II - Não podemos concordar com tal entendimento, pois o pedido da intimante resumiu-se a “…constitui-se a Autoridade Tributária, através do despacho proferido pelo Sr. Chefe de Finanças da Maia que supra transcrevemos, na obrigação de reembolsar a aqui requerente no montante supra mencionado”.
III - Ora, tendo a garantia sido prestada em 23/03/2007 e a Oposição deduzida em 26/03/2007, poderia a intimante ter apresentado o pedido indemnização nos termos do artigo 53° da LGT.
IV - Consiste esta questão em saber se, no âmbito do pedido de indemnização por garantia indevidamente prestada, da conjugação do disposto nos art°s. 171° do CPPT e 53°, 100° e 102° da LGT resulta que, não tendo sido exercido tal direito através de pedido apresentado no procedimento ou processo tributário (no caso, oposição judicial) pode ainda formular-se esse pedido.
V - Com efeito, a mais recente jurisprudência desse Tribunal Superior, vem entendendo que, por força do art° 53° da LGT, o contribuinte tem direito a ser indemnizado, total ou parcialmente, pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia bancária ou equivalente que este tenha oferecido para obter a suspensão do processo de execução fiscal, no caso de esta vir a revelar-se indevida por força do vencimento em processo judicial ou em procedimento tributário onde era discutida a legalidade da dívida. E mais tem entendido que essa indemnização tanto pode ser requerida nesse procedimento, nesse processo judicial ou autonomamente.
VI - Assim de acordo com jurisprudência dos Tribunais superiores, a intenção do legislador foi a de que esta indemnização pudesse ser requerida e definida logo no procedimento ou processo tributário onde se discute a legalidade da dívida garantida, sem prejuízo de a parte poder formular essa pretensão em processo autónomo, pois só esta leitura permite compatibilizar o direito expressamente consagrado no artigo 53.° da LGT com a norma ínsita no artigo 171º do CPPT.
VII - Resta a questão de saber se, não tendo a intimante exercido esse direito através do referido enxerto no processo tributário, não dispondo, assim, de decisão que condene a Administração ao pagamento da aludida indemnização, não estando esta obrigada ao seu pagamento em execução espontânea do julgado, pode, ainda assim, o lesado formular esse pedido em execução coerciva do julgado anulatório, isto é, no meio processual acessório do processo tributário onde foi anulada a dívida garantida.
VIII - Todavia, no contencioso tributário a tutela é indirecta, no sentido de que cabe à Administração tomar as providências adequadas em ordem a que a decisão anulatória produza os seus efeitos práticos normais. E daí que, salvo nos casos de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público, impenda sobre a Administração, na execução da decisão anulatória, o dever de reconstituir a situação (hipotética) que existiria à data do trânsito em julgado, como se o acto ilegal não tivesse sido praticado.
É o que resulta das normas contidas nos artigos 100.º e 102.° da Lei Geral Tributária.
IX - Destes preceitos, conjugados com as normas do CPTA sobre a execução de sentenças de anulação de actos administrativos, aplicáveis por força daquele n.° 1 do artigo 102.° da LGT, resulta, pois, que em caso de procedência da impugnação (meio judicial onde foi proferida decisão anulatória da liquidação em causa nestes autos), a Administração fica obrigada a reconstituir a situação jurídica hipotética, repondo a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, por forma a que a ordem jurídica seja reintegrada e o beneficiário da anulação veja reparado os danos sofridos em resultado da prática desse acto (cfr. artigo 173.° do CPTA).
X - Deve, assim, a Administração praticar, na execução da decisão anulatória, os actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada e à reconstituição da situação actual hipotética, isto é, restabeleça a situação que o interessado tinha à data do acto ilegal e reconstitua, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado.
XI - E a este propósito refere o Acórdão de 24/11/2010, processo n° 01103/09 do STA:
“…resulta o dever, para a Administração, de reconstituir a situação que actualmente existiria se tal acto ilegal não tivesse sido praticado, dever que decorre directamente da lei, sem necessidade de uma decisão declarativa, não fazendo hoje sentido a doutrina, antes seguida, de obrigar o contribuinte a munir-se previamente de uma prévia decisão condenatória do pagamento dessa indemnização, obtida no processo de impugnação judicial. E é este dever de reconstituição que justifica que a pretensão indemnizatória prevista no artigo 53.° da LGT seja requerida e obtida em processo de execução de julgado”.
XII - O erro na forma do processo que, como é sabido, se afere pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado: se o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstractamente figurada pela lei para essa forma processual ocorre o erro na forma do processo.
XIII - No caso sub judice, o pedido formulado pela intimante - que transcrevemos no ponto 3 a) - é de que lhe devolvido o montante suportado com a prestação da garantia.
XIV- Tal pedido é típico do processo de Execução de sentenças, não do processo de intimação para um comportamento.
XV - A acção de intimação para um comportamento, regulada no artigo 147° do CPPT, exige vários requisitos cumulativos, sendo que basta que exista outro meio contencioso mais adequado ao caso concreto, para que este tipo de acção não se aplique. E, efectivamente é o que sucede.
XVI - Assim, caso se verificassem os restantes requisitos acima enunciados, caberia ainda apurar se este meio processual era o mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva do direito que a intimante pretende fazer valer, ou se existem outros que satisfaçam esse requisito.
XVII - Ora, no caso o meio adequado para reagir e a acção de execução de julgados nos termos do CPPT, que remete para o CPTA.
XVIII - Isto, em teoria, já que, se a recorrente deixou correr os prazos legais sem usar desse meio contencioso, não pode agora usar o presente meio só porque este não depende de prazo.
XIX - Concluímos então que o meio processual usado pela intimante não é o adequado para satisfação do direito que pretende fazer valer.
XX - Concluindo-se que não estão verificados os requisitos legais para uso do meio processual de intimação para um comportamento, previsto no art° 147° do CPPT, põe-se a questão de saber se pode ser corrigida a forma processual, em obediência ao disposto nos art°s 97°, n° 3 da LGT e 93°, n° 4 do CPPT, mandando seguir a legalmente adequada?
XXI - Na verdade, essa convolação não pode ser ordenada quando existam obstáculos de ordem legal impeditivos da mesma, nomeadamente a intempestividade, a inadmissibilidade do pedido e a adequação do pedido e da causa de pedir à forma processual correcta.
XXII - No caso dos autos, nem o pedido nem a causa de pedir se adequam a um pedido de intimação para um comportamento, uma vez que existe pelo menos um outro meio contencioso que tutela de forma mais eficaz o direito de que a intimante se arroga.
XXIII - Além do mais, e tal como defendemos na nossa Resposta, a intimante não tem qualquer direito a ser reembolsada dos montantes com os encargos prestados com a garantia.
XXIV - A ora intimante deduziu oposição à execução fiscal contra si revertida no processo de execução fiscal n° 3506200107000162, solicitando a extinção da execução fiscal. Veio suscitar a questão da prescrição das dívidas tributárias (artigo 204/1 al.d) do CPPT), no sentido de extinguir o processo de execução fiscal. (Oposição n° 22//07.0 BEPRT)
XXV - O Tribunal analisou a questão da prescrição e concluiu pela “verificação da prescrição da divida exequenda, cujo processo executivo se encontra apenso aos presentes autos. (...) determinando, em consequência, a extinção da execução revertida contra a oponente...”.
XXVI - No caso concreto, chamamos à colação o Acórdão desse Tribunal, no processo n° 0889/10 de 29-06-2011 que no seu Sumário refere o seguinte:
“I - Desde que o tribunal invoque uma razão para justificar a abstenção de conhecer de quaisquer questões que lhe tenham sido colocadas, não se verifica a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, mesmo que, segundo a tese exposta, tivesse cabimento ou fosse justificado o conhecimento dessas questões.
II - O facto de o lesado não ter exercido o direito à indemnização pela prestação de garantia indevida, previsto no artigo 53.° da LGT, dentro do processo tributário de impugnação judicial, e de não dispor, assim, de decisão que condene a Administração Tributária ao pagamento dessa indemnização, não obsta à formulação desse pedido em execução coerciva do julgado.
III - O direito de indemnização pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia indevida, previsto no artigo 53.° da Lei Geral Tributária, só é reconhecido na proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida: no caso de vencimento total, serão indemnizáveis todos os prejuízos, com o limite previsto no n.° 3 deste artigo; no caso de vencimento parcial, esses prejuízos serão indemnizáveis na proporção do vencimento.
IV - Não há suporte legal para aplicar esse regime indemnizatório às situações em que a instância impugnatória se extinguiu por inutilidade superveniente da lide face à prescrição das dívidas tributárias impugnadas.”
XXVII - Assim, tal como foi reconhecido em sede de processo administrativo está aqui em causa um pedido de indemnização por garantia indevidamente prestada, cujo regime legal consta do artigo 53° da LGT.
XXVIII - O Acórdão citado é claro no que respeita à situação dos presentes autos, pelo que transcrevemos na parte que nos parece mais relevante: Donde decorre, desde logo, que o direito de indemnização pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia só é reconhecido na proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida: no caso de vencimento total, serão indemnizáveis todos os prejuízos, com o limite previsto no n.° 3 deste artigo; no caso de vencimento parcial, esses prejuízos serão indemnizáveis na proporção do vencimento. Por conseguinte, e como se vê, aliás, pela epígrafe deste artigo 53.° da Lei Geral Tributária, esta norma só reconhece o direito à indemnização do contribuinte pelo prejuízo decorrente da prestação de garantia quando esta tenha sido indevidamente prestada, e a natureza indevida tem de ser evidenciada pelo vencimento de reclamação, impugnação, recurso ou oposição à execução com que estiver conexionada a prestação de garantia. Como se deixou explicado no acórdão proferido por esta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, em 24/09/2008, no Proc. n.° 412/08, «é nesses casos em que o contribuinte tinha total ou parcialmente razão e prestou garantia para suspender a execução fiscal que se poderá falar com alguma propriedade, em «prestação indevida», por esta prestação só se ter tornado necessária, total ou parcialmente, por ter praticado um acto ilegal, um acto indevido, um acto que não devia ter sido praticado à face da lei.». “Sendo assim, não há suporte legal para aplicar o citado regime indemnizatório ás situações em que a instância impugnatória se extinguiu por inutilidade superveniente da lide face à prescrição das dívidas tributárias impugnadas. Nessas situações, não há uma sentença de anulação, total ou parcial, dos actos de liquidação impugnados, não há vencimento, parcial ou total, da acção.” (sublinhado nosso).
E, conclui: “Com efeito, como vem sendo repetidamente afirmado pela doutrina e pela jurisprudência, a prescrição da obrigação tributária não constitui um vício que inquine o acto tributário de liquidação, pois não afecta a sua validade, apenas podendo conduzir à ineficácia, pela inexigibilidade da obrigação. E é legítima a apreciação da prescrição no processo de impugnação, não como questão de fundo, tendente à procedência da demanda, mas com vista à eventual declaração da inutilidade da lide impugnatória, pois que se a dívida decorrente do acto de liquidação estiver prescrita, nem o credor a pode exigir, nem o devedor pode ser constrangido a pagá-la, o que torna inútil a apreciação da legalidade do acto impugnado e a sua anulação. Deste modo, quando a sentença é de extinção da instância por inutilidade da lide face à prescrição da dívida, os actos impugnados não são apreciados quanto à sua validade nem eliminados da ordem jurídica, pelo que, em tal situação, não se pode afirmar que o contribuinte foi forçado a suportar despesas para obter a suspensão da cobrança coerciva da dívida emergente de acto ilegal.
Não havendo violação da ordem jurídica, não há razão para a sua reconstituição nos termos previstos no artigo 100.º da LGT, bastando-se a execução dessa sentença com a extinção dos processos de execução onde estavam a ser cobradas coercivamente as obrigações tributárias que foram declaradas extintas or prescrição. Ante o exposto, improcede o pedido formulado, por falta de verificação dos requisitos previstos no artigo 53.° da LGT para a condenação da Administração Tributária ao pagamento de indemnização pelos encargos suportados pela Impugnante com a prestação de garantias. (sublinhado nosso)
XXIX - Pelo exposto, e na senda da jurisprudência dos Tribunais superiores, é nosso entendimento, que a intimante não tem direito à indemnização nos termos do artigo 53° da LGT.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser provido o presente recurso e revogada a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
CONTRA ALEGAÇÕES.
Não houve.
PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
O Exmo. Procurador-Geral Adjunto neste TCA emitiu esclarecido parecer concluindo pela procedência do recurso.
II QUESTÕES A APRECIAR.
O objecto do presente recurso, delimitado pelas conclusões formuladas (artigos 635º/3-4 e 639º/1-3, ambos do Código de Processo Civil, «ex vi» do artº 281º CPPT), salvo questões do conhecimento oficioso (artigo 608º/ 2, in fine), consiste em saber se a sentença errou ao determinar a intimação da AT para cumprimento do despacho que conferiu o direito a pagamento de indemnização por prestação indevida de garantia.
Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.
III FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO.
A sentença fixou os seguintes factos provados e respetiva motivação:
1. Contra a recorrente reverteu o PEF nº 3506200107000162, instaurado pelo Serviço de Finanças da Maia 2 – Cfr. fls. 61 do processo físico.
2. A Requerente deduziu oposição à execução fiscal referida em 01), tendo alegado a prescrição da divida exequenda e tendo a oposição sido julgada procedente e em consequência extinta a execução fiscal contra si revertida com base na prescrição alegada – Cfr. fls. 61/67 do processo físico cujo teor se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
3. A requerente teve despesas com aprestação de garantia no processo executivo referido em 01) no montante de € 11.357,16 – Facto não controvertido; Cfr. fls. 08 do processo físico.
4. Na sequência da procedência da oposição referida em 02) a requerente solicitou o reembolso da quantia de € 11.357,16 por despesas decorrentes de ter prestado garantia bancária para suspender a execução referida em 01) – Cfr. fls. 68/69 do processo físico.
5. Em 04.04.2011 o Chefe do Serviço de Finanças, com base na Proposta do Chefe de Finanças Adjunto da mesma data, proferiu o despacho seguinte: “…De harmonia com o disposto no nº 1 do artigo 53º da LGT, proceda-se à devolução dos juros indemnizatórios do montante de 11.357,16€…” – Cfr. fls. 70 do processo físico.
6. A requerente foi notificada do despacho referido em 05) por ofício de 04.05.2011 e bem assim de que o despacho “…foi enviado ao Centro Regional de Segurança Social do Norte (…) para efeitos de pagamento” – Cfr. fls. 71/73 do processo físico.
7. Por ofício de 13.05.2011 foi oficiado à Direcção de Finanças do Porto – Divisão de Gestão da Dívida Executiva, no sentido de se apurar a quem cabe a responsabilidade pelo pagamento da indemnização requerida pela requerente – Cfr. fls. 74 do processo físico.
8. Em 06.10.2011 foi prestada, pela Direcção de Finanças do Porto – Divisão de Gestão da Dívida executiva, informação nº 2011-096, onde, entre o mais consta o seguinte:
“(…) O artigo 53º da LGT consagra o direito do contribuinte a ser indemnizado, total ou parcialmente, pelos prejuízos resultantes da prestação da garantia bancária ou equivalente que tenha oferecido para a suspensão da execução fiscal, no caso de esta vir a revelar-se indevida por força do vencimento do procedimento ou processo tributário em que era controvertida a legalidade da divida exequenda, podendo essa indemnização ser formulada tanto nesse procedimento ou processo tributário, como autonomamente. (…) este preceito consagra o direito do contribuinte a ser indemnizado, total ou parcialmente, pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia bancária ou equivalente que tenha oferecido para obter a suspensão da execução fiscal, no caso de esta vir a revelar-se indevida por força do vencimento do processo em que era controvertida a legalidade da divida exequenda, podendo essa indemnização “ser requerida no próprio processo de reclamação ou impugnação judicial, ou autonomamente”
(…) O revertido na sua oposição veio invocar a prescrição da dívida executiva, por sentença julgou-se extinta a execução, obtendo o vencimento da causa, ocorreu prestação de uma garantia “indevida”.
Parecer
Pelo exposto sou do seguinte parecer:
a) Que seja remetida cópia do presente parecer ao Serviço de Finanças, para eventual revogação do despacho proferido e reapreciação à luz dos dispositivos aplicáveis;
b) Mais se propõe, que o Serviço de Finanças na apreciação do pedido leve em consideração: (…)”- Cfr. fls. 75/82 do processo físico.
9. Com base na informação e parecer referidos no ponto anterior foi pela Directora de Finanças Adjunta proferido despacho de “Concordo. Proceda-se como proposto”, em 11.11.2011 – Cfr. fls. 75 do processo físico.
10. Em 09.02.2012, na sequência do despacho referido no ponto anterior, foi prestada a seguinte informação:
“(…) JUNTADA/INFORMAÇÃO
A 2012-02-09 juntei aos presentes autos o Oficio (…) da Divisão de Gestão da Divida Executiva da DF do Porto que devolve a informação (…) averbada do Despacho da Directora de Finanças Adjunta proferido no âmbito do requerimento apresentado pela contribuinte Francisca Alexandra Alves Cardoso (…) solicitando o reembolso de todas as despesas inerentes à garantia bancária apresentada.
1. Diz a informação que “Não está em causa um pedido de indemnização por caducidade de garantia previsto no nº 6 do artigo 183º-A do CPPT (…) mas um pedido de indemnização por garantia indevidamente prestada, cujo regime substantivo consta do Art. 53º da LGT”.
2. O despacho da directora de Finanças Adjunta determina a revogação do despacho do Chefe de Serviço de Finanças proferido nos autos em 2011.04.04 e neles constante de fls. 199, que determinava a “(…) devolução dos juros indemnizatórios no montante de 11.357,16 €…”
3. Em face do exposto cumpre-me informar o seguinte:
3.1 A executada deduziu oposição alegando a prescrição da dívida, tendo visto a sua pretensão atendida por sentença de 2010-10-11 do TAF do Porto no Proc. 22/07.0BEPRT.
3.2 Importa o total dos encargos suportados com a prestação de garantia, desde 2007-03-23 a 2011-03-03, o montante de € 11.357,16 (…), conforme a executada comprovou com os documentos bancários juntos aos autos (…)
3.3 O limite máximo a que se refere o Art 53º, nº 3 da LGT é de € 16.898,53.
3.4 A executada não é devedora de quaisquer dívidas à Fazenda Nacional.
4. Pelo exposto parece-me ser de atender à pretensão da requerente, porém, V. EXª melhor decidirá…”
11. Na sequência da informação referida no ponto anterior, em 29.02.2012, o Chefe de Serviço de Finanças da Maia deferiu o pagamento da quantia reclamada pela requerente – Cfr. fl. 84 do processo físico.
12. Para efeitos de apreciação pelo pagamento a efectuar à requerente, o Serviço de Finanças da Maia remeteu à Direcção de Finanças do Porto – Divisão de Gestão da Dívida, entre o mais, o Despacho referido no ponto anterior – Cfr. fls. 85 do processo físico.
13. Em 19.03.2012 foi proferida informação pela Direcção de Finanças do Porto – Área de Justiça Administrativa, Divisão de Gestão da Divida Executiva, onde consta, entre o mais, o seguinte:
“(…) APRECIAÇÃO
(…)
O oponente alegou a prescrição da divida executiva.
Vem o contribuinte, requerer o pagamento dos encargos suportados com a manutenção da garantia bancária apresentada, ao abrigo do artigo 53º da LGT.
(…) Aliás, o erro imputável encontra-se associado à legalidade da divida (…)
Apesar de no caso em apreço, não se encontrar em discussão a legalidade da divida, e apenas se fazer menção ao processo de reclamação e impugnação judicial (…)
Em face do exposto e tendo em conta a petição apresentada, propõem-se o indeferimento da petição, não sendo esta considerando meio próprio para o requerido, nem se considerando verificados os pressupostos da indemnização.”- Cfr. Fls. 87/91 do processo físico cujo teor se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
14. Tendo por base a informação referida no ponto anterior, a Directora de Finanças, em 19.06.2012, indeferiu o pedido da requerente – Cfr. fls. 86 do processo físico.
15. A requerente foi notificada do despacho e informação referidos nos dois pontos anteriores e bem assim da revogação do despacho referido em 04) em 2015 – Cfr. fls. 92/93 do processo físico.
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FACTOS NÃO PROVADOS: Com interesse para a decisão a proferir, inexistem.
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MOTIVAÇÃO DA DECISÃO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO:
A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame crítico do acervo documental constante dos autos, designadamente os documentos juntos pela requerente e requerido, conforme referido em alguns dos pontos do probatório, assim como na posição assumida por ambas as partes.
CORREÇÃO OFICIOSA DE FACTOS:
No facto provado n.º 11 consta que “Na sequência da informação referida no ponto anterior, em 29.02.2012, o Chefe de Serviço de Finanças da Maia deferiu o pagamento da quantia reclamada pela requerente”, remetendo para fls. 84 do processo físico. Mas o teor do despacho tem um conteúdo e alcance mais abrangente.
Por conseguinte, substitui-se o conteúdo do facto provado n.º 11 pelo seguinte:
11. Na sequência da informação referida no ponto anterior, em 29.02.2012, o Chefe de Serviço de Finanças da Maia proferiu o seguinte despacho:
“Face ao teor da informação supra, revogo o despacho do Chefe do Serviço de Finanças proferido em 2011-04-04 e junto aos autos a fls. 199, determinando o pagamento da quantia de € 11.357,16 (onze mil trezentos e cinquenta e sete euros e dezasseis cêntimos), nos termos do n.º 1 do art.º 53º da LGT”
No facto provado n.º 15 resulta que a Requerente foi notificada do despacho de 19/6/2012 proferido pela Diretora de Finanças em 2015, remetendo para os documentos comprovativos de fls. 92/93 do processo físico.
Mas a fls. 92 do processo físico consta a cópia do ofício n.º 7213 de 27/6/2012 que procedeu à notificação do despacho de 19/6/2012, pelo que esta não ocorreu em 2015, como se retira do facto provado n.º 15.
Nestas circunstâncias, corrigimos o facto n.º 15 que passa a ter o seguinte teor:
15. A requerente foi notificada do despacho e informação referidos nos dois pontos anteriores por ofício n.º 7213 de 27/6/2012 e em 2015 foi notificada da revogação do despacho referido em 5)– Cfr. fls. 92/93 do processo físico.
IV FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO.
No dia 14 de outubro de 2013 deu entrada no TAF do Porto uma petição de intimação do Sr. Diretor Geral da Autoridade Tributária alegando em síntese, que para suspensão do processo de execução fiscal contra si instaurado por reversão foi apresentada garantia bancária em 23 de março de 2007, emitida pelo Banco Comercial Português, SA, a favor do Serviço de Finanças de Maia no valor de € 106.934,20. A Oposição foi julgada procedente por sentença de 11 de outubro de 2010 determinando-se a extinção da execução. Em 15 de março de 2011 a Requerente apresentou pedido de reembolso das despesas ocasionadas com a prestação de garantia, no total de € 11.357,16 que o Exmo. Chefe do Serviço de Finanças da Maia, por despacho de 4/11/2011, ordenou a devolução da quantia em causa. Este despacho foi notificado à Requerente por ofício de 4/5/2011, sem que a AT tenha efectuado a devolução.
A AT contestou alegando a impropriedade do meio processual, desde logo porque há outro meio para assegurar de forma plena e eficaz os direitos ou interesses em causa, na medida em que a sentença que julgou procedente a oposição e determinou a extinção da execução não contem qualquer condenação ao pagamento da pretendida indemnização pelo que a intimação não pode abranger tal pretensão, nada obstando à formulação desse pedido em execução coerciva do julgado. Todavia, o direito a indemnização pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia só é reconhecido na proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida. A natureza indevida da garantia prestada tem de ser evidenciada pelo vencimento da reclamação, impugnação ou recurso ou oposição à execução com que estiver conexionada a prestação de garantia. Sendo assim, não há suporte legal para aplicar o regime indemnizatório às situações em que a instância se extinguiu por inutilidade superveniente da lide face à prescrição das dívidas tributárias. Nestas situações não há uma sentença de anulação, total ou parcial, dos actos de liquidação impugnados, não há vencimento parcial ou total da ação, porque os actos impugnados não são apreciados quanto à sua validade nem eliminados da ordem jurídica.
O despacho do Exmo. Chefe do Serviço de Finanças da Maia foi revogado por despacho da Sra. Diretora de Finanças Adjunta de 29/2/2012, que por lapso não foi logo notificado à requerente.
Por sentença de 17/11/2015 a MMª juiz do TAF do Porto julgou procedente o pedido e determinou a intimação da entidade requerida para proceder ao reembolso da quantia de € 11.357,16 proveniente de despesas com a prestação de garantia.
Desta sentença vem o presente recurso interposto primeiro para o STA que determinou a remessa a este TCA por incompetência em razão da hierarquia.
Iniciando a nossa análise do recurso, vejamos como a MMª juiz decidiu, condensando em quatro proposições a fundamentação da sentença:
1º A intimação para um comportamento é o meio processual adequado para esta situação por se basear em despacho do Sr. Chefe de Finanças de 4/4/2011 que lhe reconheceu o direito;
2º Tal despacho foi posteriormente revogado em 19/6/2012 (por via do indeferimento em 19/6/2012 da pretensão da Requerente) mas isso aconteceu mais de um ano depois, tudo se passando como se o acto fosse válido, pelo que na ordem jurídica permanece o despacho de 4/4/2011;
3º Não obstante, existe uma omissão na execução por parte da AT que não procedeu à devolução do montante devido;
4º O que justifica o recurso à intimação prevista no artº. 147º do CPPT.
A AT discorda do decidido e de acordo com as conclusões enunciadas, podemos também sintetizá-las, por comodidade de raciocínio, em quatro proposições:
Primeira. A intenção do legislador foi a de que a indemnização em causa pudesse ser requerida e definida logo no procedimento ou processo onde se discute a legalidade da dívida garantida, sem prejuízo de o poder fazer em processo autónomo. (Conclusões I a VII)
Segunda. O pedido formulado pela Intimante é típico do processo de execução de sentenças, não do processo de intimação para um comportamento (Conclusões VIII a XIV).
Terceira. Os requisitos da ação de intimação para um comportamento não estão verificados, bastando que exista outro meio contencioso mais adequado ao caso concreto para que este tipo de ação não se aplique. E efectivamente é o que sucede (conclusões XV a XIX – o itálico é nosso).
Quarta. A convolação não pode ser ordenada por intempestividade, inadmissibilidade do pedido e inadequação do pedido e da causa de pedir à forma processual correcta (Conclusões XX e segs.)
Começando pela adequação do meio processual, tenhamos presente o que diz o art. 147º do CPPT, sobe epígrafe “Da intimação para um comportamento”:
1 - Em caso de omissão, por parte da administração tributária, do dever de qualquer prestação jurídica susceptível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária, poderá o interessado requerer a sua intimação para o cumprimento desse dever junto do tribunal tributário competente.
2 - O presente meio só é aplicável quando, vistos os restantes meios contenciosos previstos no presente Código, ele for o meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos ou interesses em causa.
3 - No requerimento dirigido ao tribunal tributário de 1.ª instância deve o requerente identificar a omissão, o direito ou interesse legítimo violado ou lesado ou susceptível de violação ou lesão e o procedimento ou procedimentos a praticar pela administração tributária para os efeitos previstos no n.º 1.
4 - A administração tributária pronunciar-se-á sobre o requerimento do contribuinte no prazo de 15 dias, findos os quais o juiz resolverá, intimando, se for caso disso, a administração tributária a reintegrar o direito, reparar a lesão ou adoptar a conduta que se revelar necessária, que poderá incluir a prática de actos administrativos, no prazo que considerar razoável, que não poderá ser inferior a 30 nem superior a 120 dias.
(...)
O pedido de intimação para um comportamento visa obter o cumprimento de um dever pela administração tributária que pode corresponder a actos de execução (1). E nem obsta à instauração da intimação a caducidade do direito de pedir a execução, pois como salienta o acórdão do STA n.º n.º 01496/12 de 15-05-2013 não estando prescrita a obrigação de dar cumprimento à execução do julgado, terá o contribuinte de dispor de meio processual que lhe permita fazer valer o seu direito, pois que o princípio da tutela jurisdicional efectiva implica que, existindo um direito, exista um meio processual adequado para o fazer valer em juízo. (2)
Isto pressupondo sempre que esteja previamente definida a existência do direito, uma vez que ao contrário do que sucede com a ação administrativa (especial) para condenação à prática de acto devido, não se inclui no processo de intimação uma fase declarativa (3).
O que também não quer dizer que o processo de intimação seja inadequado quando a AT contesta a situação fática invocada pelo requerente. Desde que seja seguro concluir pela existência do direito ou interesse, mesmo face ao contestado pela AT, o processo de intimação pode ser o adequado se se revelar o “meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efetiva dos direitos ou interesses em causa”.
“Se tal conclusão for possível, o processo de intimação será, naturalmente, o meio mais adequado para assegurar a tutela plena eficaz e efectiva dos direitos ou interesses do requerente e, por isso, será ele o meio processual mais adequado a utilizar (n.º 2 deste art.º 147º). Se não for possível concluir com segurança pela existência do direito ou interesse invocado terá de entender-se que este não é o meio processual adequado para a satisfação da pretensão do requerente, o que obsta à sua utilização, por força do disposto no n.º 2 deste art.º 147º” (4)
O STA tem decidido no mesmo sentido (5).
Por isso, não acompanhamos José Maria Fernandes na defesa de que “Quando a decisão é administrativa, a resposta sobre o meio de a fazer valer não é unívoca. A intimação para um comportamento, mecanismo previsto no artigo 147º do CPPT, é a resposta mais imediata. Nos termos do n.º 1 do artigo 147º do CPPT, a intimação para um comportamento é válida “em caso de omissão, por parte da administração tributária, do dever de qualquer prestação jurídica susceptível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária”, previsão a que se subsume a situação de incumprimento, pela administração, de uma decisão administrativa inimpugnável favorável ao contribuinte.
Até à entrada em vigor do CPTA, cremos que esta seria a resposta melhor estribada na lei. Com a entrada em vigor do CPTA, em 2004, entendemos que existe uma alteração nesta matéria, passando a execução de julgados a ser o meio próprio de fazer valer uma decisão, da própria administração, favorável ao contribuinte em matéria tributária. O artigo 157º do CPTA, atinente à execução de julgados, refere no seu n.º 3 que “quando haja acto administrativo inimpugnável de que resulte um direito para um particular e a que a Administração não dê a devida execução, ou exista outro título executivo passível e ser accionado contra ela, pode o interessado lançar mão das vias previstas no presente título para obter a correspondente execução judicial”. Com remissão feita no artigo 146º do CPPT para o regime de execução de julgados, e com a redação do citado n.º 3 do artigo 157º do CPTA, entendemos ser este o mecanismo adequado a tornar efectiva uma decisão administrativa favorável ao contribuinte que, por qualquer motivo, não seja atempadamente cumprida pela própria administração” (6).
Assim, temos, antes do mais, que indagar se é “seguro concluir pela existência do direito ou interesse” reclamado pela requerente.
O reclamado direito à indemnização baseia-se no despacho do Exmo. Chefe do Serviço de Finanças de 4/4/2011 que lhe reconheceu tal direito.
Mas este despacho foi revogado por outro despacho de 29/02/2012, que ao revogar o despacho “proferido em 2011-04-04....” determinou ele também o “ pagamento da quantia de € 11.357,16 (onze mil trezentos e cinquenta e sete euros e dezasseis cêntimos) nos termos do n.º 1 do artigo 53º da LGT”.
Ou seja, o despacho de 4/4/2011 foi revogado pelo despacho de 29/02/2012 o qual por sua vez, simultaneamente, determinou o pagamento da mesma quantia, apenas suprimindo a referência “à devolução dos juros indemnizatórios” que naquele se fazia.
Depois foi proferido o despacho de 19/6/2012 pela Exma. Diretora de Finanças Adjunta indeferindo o pedido com os “fundamentos da presente informação”.
A informação referida em parte nenhuma faz referência aos despachos anteriores proferidos pelos Chefes de Finanças da Maia que reconheceram o direito à indemnização requerida.
Procedendo ao indeferimento do pedido por não ser “este” o “...meio próprio para o requerido, nem se considerando verificados os pressupostos para a atribuição da indemnização”, poder-se-ia configurar que o despacho de 19/6/2012 operou uma revogação substitutiva dos despachos do Exmo. Chefe do Serviço de Finanças que lhe outorgaram o direito à indemnização requerida (7).
E uma vez que houve dois despachos a conceder a indemnização – um datado de 4/4/2011 e outro que o revogou, mas que também concedeu o direito, proferido em 29/2/2012 – a decisão revogatória de 19/6/2012 recai sobre este último, porque era o que estava em vigor na ordem jurídica.
Por conseguinte, a revogação operada pelo despacho de 19/6/2012 não ultrapassou o prazo previsto no art. 141º/1 do CPA – correspondente ao atual art. 168º/2 CPA (cujo prazo é de um ano, por força do disposto no art. 58º/2-a) do CPTA), pelo que revogação de tal despacho, ainda que constitutivo de direitos poderia, pelo menos teoricamente, ser efectuada com base em ilegalidade.
É claro que sempre poderemos questionar se a revogação foi tempestiva, legal ou mesmo eficaz, uma vez que a revogação operada pelo despacho de 29/2/2012 só foi notificada à Requerente em 2015.
Mas ao enveredarmos por essa discussão e questionar a legalidade do despacho de revogação de 19/6/2012 estamos a admitir que o processo de intimação não é o meio processual adequado para satisfazer a pretensão da Requerente (8). Precisamente porque assim não podemos considerar definida – ou seja, não é segura – a omissão do dever de prestar pela AT.
Aliás, no ofício que notificou o despacho de 19/6/2012 a Intimante foi advertida de que “...querendo, poderá pronunciar-se relativamente ao mesmo nos termos dos Arts. 276º e 277º do Código de Procedimento e de Processo Tributário“.
A Requerente optou por apresentar a ação de intimação. Indevidamente, a nosso ver uma vez que, como vimos, não se pode considerar definida a omissão do dever de prestar pela AT, que é condição essencial para lançar mão do processo de intimação.
A convolação na ação adequada também não se nos afigura possível. A convolação tem por fundamento um erro na forma de processo (art. 98º/4 do CPPT e 97º/3 LGT), aferindo-se este pelo pedido formulado (9). Ora o pedido formulado é precisamente que se sigam “...os demais termos prescritos no art.º 147º n.º 4 do CPPT, vindo, a final, a ser intimada a Autoridade Tributária e Aduaneira...”.
Por conseguinte, o pedido é adequado para a forma de processo escolhida. E sendo assim, não há qualquer erro na forma de processo que permita a convolação em outro meio processual (cfr. o já mencionado acórdão do STA n.º 01114/13 de 02-10-2013, que para comodidade se reproduz uma vez mais, agora na parte relevante (10)).
E também não se nos afigura pertinente discutir neste processo se a Intimante pode ou não reclamar o direito à indemnização pela prestação de garantia indevida quando a instância se extingue por inutilidade superveniente da lide (11). Não sendo este o meio processual adequado para a pretensão da Requerente, qualquer discussão nesse sentido resultaria imprópria.
V DECISÃO.
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso Tributário deste TCAN em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a intimação.
Custas pela Requerente em 1ª instância.
Porto, 7 de dezembro de 2017.
Ass. Mário Rebelo
Ass. Cristina Travassos Bento
Ass. Paula Maria Dias de Moura Teixeira
(1) Ac. do TCAS n.º 07062/02 de 17-06-2003 Relator: Gomes Correia
Sumário: I.- O meio processual de Intimação para um comportamento estatuído no artº 147º do CPPT é concretização da garantia constitucional da "tutela judicial efectiva" consagrada no nº 4 do artº 268º da CRP, a qual estende o seu manto não apenas à determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos(possibilidade prevista expressamente no nº 4 do artº 147º do CPPT), mas também à prática de actos de execução administrativos, o que está também legalmente previsto, concretamente na al. h) do artº 101º da LGT, que institui o meio processual de intimação para um comportamento em caso de omissões da administração tributária lesivas de quaisquer direitos ou interesses legítimos, sem restringir, pois, essas omissões às reportadas estritamente aos actos administrativos.
II.- O meio de intimação para um comportamento prevista no artº 147º, nº 1 do CPPT, é aplicável, pois, nas situações em que ocorra a omissão "do dever de qualquer prestação jurídica" susceptível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária não circunscrita àquelas em que se verifique omissão de prática de actos administrativos, sendo abrangente também, como no caso concreto, dos actos de execução de actos administrativos ou tributários que também têm relevância jurídica.
III.- Não se restringindo na LGT a intimação para um comportamento aos casos em que está em causa um acto administrativo e considerando que o CPPT foi editado para concretizar a regulamentação daquela Lei Geral como decorre da al, c) do nº 1 do artº 51º da Lei nº 87-B/98, de 31 de Dezembro, este meio processual não depende da natureza do acto jurídico que deve ser praticado, abarcando, por consequência, a determinação de actos de execução.
E mais recentemente, cfr. o Ac. do STA n.º 01496/12 de 15-05-2013 Relator: ISABEL MARQUES DA SILVA cujo sumário se transcreve na nota seguinte.
(2) Ac. do STA n.º 01496/12 de 15-05-2013 Relator: ISABEL MARQUES DA SILVA
Sumário: I – Não estando prescrita a obrigação de dar cumprimento à execução do julgado, terá o contribuinte de dispor de meio processual que lhe permita fazer valer o seu direito, pois que o princípio da tutela jurisdicional efectiva implica que, existindo um direito, exista um meio processual adequado para o fazer valer em juízo.
II – Daí que, tendo caducado o direito de requerer o prosseguimento da execução na forma de execução para pagamento de quantia certa (artigo 170.º do CPTA), a “intimação para um comportamento” prevista no artigo 147.º do CPPT se afigure meio processual adequado para compelir a Administração ao reembolso da quantia indevidamente compensada, como reconhecido em execução de julgado, pois que o seu direito é certo, a omissão da Administração é lesiva deste, e não há presentemente outro meio mais adequado para o fazer valer.
III – As decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras entidades (artigo 205.º n.º 2 da Constituição da República).
(3) Ac. do STA n.º 0666/12 de 08-05-2013 Relator: ASCENSÃO LOPES
Sumário: I - A intimação para um comportamento, prevista no artigo 147.º do CPPT, exige como seus requisitos cumulativos a omissão de um dever jurídico por parte da administração tributária susceptível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária e que esse intimação seja o meio mais adequado para assegurar a tutela plena desse direito ou interesse.
II - A omissão do cumprimento de um dever de prestação jurídica por parte da administração tributária pressupõe uma prévia definição da existência desse dever como decorrência de não se encontrar prevista uma fase declarativa no procedimento de intimação.
(4) Jorge Lopes de Sousa in "Código de Procedimento e de Processo Tributário", vol. II, pp. 585.
(5) Ac. do STA n.º 01114/13 de 02-10-2013 Relator: FRANCISCO ROTHES
Sumário: I - São requisitos cumulativos do meio processual de intimação para um comportamento, previsto no art. 147.º do CPPT, (i) a omissão de um dever jurídico por parte da administração tributária susceptível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária (n.º 1) e (ii) que essa intimação seja o meio mais adequado para assegurar a tutela plena desse direito ou interesse, pressupondo aquela omissão a prévia definição da existência desse dever (n.º 2).
II - O erro na forma do processo afere-se pelo pedido: se o pedido formulado foi o de que fosse intimada a AT, não pode considerar-se verificado o erro na forma do processo.
III - Questão diversa da propriedade do meio processual é a de saber se o mesmo é «o meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos ou interesses em causa», condição estabelecida pelo n.º 2 do art. 147.º do CPPT em ordem à admissibilidade da intimação para um comportamento.
IV - Não sendo inequívoco que tenha havido ilegalidade que justifique nova notificação para o exercício do direito de audiência (ou seja, faltando a “evidência do direito”), terá de entender-se que a intimação para um comportamento não é o meio processual adequado para satisfazer da pretensão do requerente, o que obstará à sua utilização, por força do disposto no n.º 2 do art. 147.º do CPPT.
(6) José Maria Fernandes e outros, in "Lei Geral Tributária" anotada, Almedina, 2015, pp. 1003 e 1004.
(7) Ac. do TCAS n.º 02893/09 de 24-03-2009 Relator: EUGÉNIO SEQUEIRA
Sumário: 1.A intimação para um comportamento constitui uma forma processual subsidiária, apenas logrando aplicação quando os restantes meios processuais previstos no CPPT não sejam os mais adequados para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos ou interesses em causa;
2. E apenas pode ter lugar quando exista por parte da Administração Tributária um dever de qualquer prestação jurídica susceptível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária;
3. Tendo o interessado obtido um deferimento tácito em reclamação graciosa sobre a qual, mais tarde, foi proferido indeferimento expresso sem lhe fazer referência, ocorre uma revogação substitutiva daquele deferimento tácito por este indeferimento expresso, tendo aquele deixado de existir na ordem jurídica;
4. Em tal caso, a forma de processo para o interessado fazer valer os seus invocados direitos de ilegal retenção na fonte de imposto, é a impugnação judicial ou o recurso hierárquico, a interpor contra tal deferimento expresso e respectiva liquidação, por este mantida.
(8) Ac. do STA n.º 01114/13 de 02-10-2013 Relator: FRANCISCO ROTHES
Sumário: I - São requisitos cumulativos do meio processual de intimação para um comportamento, previsto no art. 147.º do CPPT, (i) a omissão de um dever jurídico por parte da administração tributária susceptível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária (n.º 1) e (ii) que essa intimação seja o meio mais adequado para assegurar a tutela plena desse direito ou interesse, pressupondo aquela omissão a prévia definição da existência desse dever (n.º 2).
II - O erro na forma do processo afere-se pelo pedido: se o pedido formulado foi o de que fosse intimada a AT, não pode considerar-se verificado o erro na forma do processo.
III - Questão diversa da propriedade do meio processual é a de saber se o mesmo é «o meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos ou interesses em causa», condição estabelecida pelo n.º 2 do art. 147.º do CPPT em ordem à admissibilidade da intimação para um comportamento.
IV - Não sendo inequívoco que tenha havido ilegalidade que justifique nova notificação para o exercício do direito de audiência (ou seja, faltando a “evidência do direito”), terá de entender-se que a intimação para um comportamento não é o meio processual adequado para satisfazer da pretensão do requerente, o que obstará à sua utilização, por força do disposto no n.º 2 do art. 147.º do CPPT.
(9) Ac. do STA n.º 0343/14 de 17-06-2015 Relator: CASIMIRO GONÇALVES
Sumário: I - O erro na forma de processo afere-se pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado, de acordo com o pedido formulado pelo autor.
(10) Ac. do STA n.º 01114/13 de 02-10-2013 Relator: FRANCISCO ROTHES
Sumário: II - O erro na forma do processo afere-se pelo pedido: se o pedido formulado foi o de que fosse intimada a AT, não pode considerar-se verificado o erro na forma do processo.
III - Questão diversa da propriedade do meio processual é a de saber se o mesmo é «o meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos ou interesses em causa», condição estabelecida pelo n.º 2 do art. 147.º do CPPT em ordem à admissibilidade da intimação para um comportamento.
IV - Não sendo inequívoco que tenha havido ilegalidade que justifique nova notificação para o exercício do direito de audiência (ou seja, faltando a “evidência do direito”), terá de entender-se que a intimação para um comportamento não é o meio processual adequado para satisfazer da pretensão do requerente, o que obstará à sua utilização, por força do disposto no n.º 2 do art. 147.º do CPPT
(11) O STA tem-se pronunciado em sentido negativo, Cfr. Ac. do STA n.º 0889/10 de 29-06-2011 Relator: DULCE NETO
Sumário: III - O direito de indemnização pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia indevida, previsto no artigo 53.º da Lei Geral Tributária, só é reconhecido na proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida: no caso de vencimento total, serão indemnizáveis todos os prejuízos, com o limite previsto no n.º 3 deste artigo; no caso de vencimento parcial, esses prejuízos serão indemnizáveis na proporção do vencimento.
IV - Não há suporte legal para aplicar esse regime indemnizatório às situações em que a instância impugnatória se extinguiu por inutilidade superveniente da lide face à prescrição das dívidas tributárias impugnadas.
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