Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00418/25.6BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/06/2026

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	ALEXANDRA ALENDOURO

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; ACTO DE CONTEÚDO NEGATIVO COM EFEITOS POSITIVOS;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
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I – RELATÓRIO
«AA», devidamente identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Viseu que julgou improcedente o pedido cautelar, indeferindo-o, na ação cautelar que propôs contra a AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (“AIMA”), pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo de 16/05/2025 que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência por si apresentado.
*
O RECORRENTE conclui as suas alegações conforme segue: “(…)
1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.
28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. O Recorrente julga que fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.
35. A Entidade Requerida não consultou o Estado Membro Autor da indicação no sistema de informação Schengen relativa ao Recorrente.
36. Tal consulta é obrigatória, como resulta do verbo “dever” e do vocábulo “sempre” devidamente escritos na norma, tratando-se, por isso, de uma formalidade essencial.
37. A mera indicação no sis é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.
38. Há que saber a razão da inscrição sis e se a gravidade dos factos que dela constam são suficientes ou determinantes para o indeferimento da autorização de residência por colocarem em causa a ordem ou seguranças públicas.
39. A ausência de consulta no âmbito do sis consubstancia uma formalidade essencial para o acerto da decisão.
40. A providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do Requerente.
41. Não há qualquer indício no processo que o Recorrente seja um perigo para a ordem ou segurança públicas.
42. É público e notório que os imigrantes que se encontram inseridos no mercado de trabalho têm contribuído de forma determinante, não só para a sobrevivência da segurança social, mas também para colmatar a falta de mão de obra que há em alguns setores essenciais da nossa economia, nomeadamente, construção civil, trabalho rural e restauração.
43. Nos autos não há qualquer indício que o Recorrente constitua algum perigo para a ordem e seguranças públicas nacionais.
44. Não há, pois, perigo para o interesse público.
45. O artigo 120.º, n.º 3 do CPTA permite ao tribunal adotar outra providência em substituição da que é requerida,
46. Desde que se limite ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente e quando tal se revele menos gravoso para os interesses públicos em presença.
47. O que é pedido pelo Recorrente é a suspensão do ato administrativo negativo de indeferimento da autorização de residência.
48. A tutela cautelar permite ao tribunal alterar e até substituir a providência requerida, desde que se afigure necessária para evitar a lesão dos interesses do Requerente e menos gravosa para os demais interesses em presença (artigo 120.º, n.º 3 do CPTA).
49. Trata-se de uma permissão, mas também de um dever (poder-dever) que impende sobre o tribunal em acautelar a situação carente de tutela urgente.
50. O tribunal pode autorizar provisoriamente o início de uma atividade ou a adopção de uma conduta ou regular provisoriamente a situação jurídica em liça (artigo 112.º, n.º 2, alíneas d) e e) do CPTA).”.
* A Recorrida não contra-alegou.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Notificadas as partes, o Recorrente pronunciou-se, reiterando a sua posição.
Com dispensa de vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 do CPTA, vêm os autos a julgamento.
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II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
O objeto do presente recurso é delimitado pelas conclusões das alegações, conforme o disposto nos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA residindo a questão decidenda em saber se a sentença recorrida ao julgar improcedente a providência cautelar, sustentando a natureza negativa do ato suspendendo, no segmento do indeferimento (sem qualquer efeito positivo) e, por isso, insuscetível de suspensão de eficácia, padece de erro de julgamento.
Previamente, importa conhecer do pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recuso interposto.
** III – QUESTÃO PRÉVIA do efeito do recurso:
O Tribunal a quo fixou ao recurso efeito meramente devolutivo, nos termos do art. 143º, nº
2, al. b) do CPTA.
No recurso interposto, vem requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art. 143.º, n.º 4 do CPTA.
Nos termos do artigo 641.º, n.º 5, do CPC, a decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior nem pode ser impugnada pelas partes, salvo na situação prevista no n.º 3 do artigo 306.º.
Neste patamar, considerando que a decisão que determina ou declara o efeito do recurso interposto não vincula o tribunal superior, importa apreciar a presente questão prévia.
Vejamos.
De acordo com o disposto no artigo 143.º do CPTA:
“1 – Salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.
2 – Os recursos interpostos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e de decisões
respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.
3 – Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 – Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.”.
5 – A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”.
Da interpretação deste normativo resulta, no que agora interessa, que os recursos interpostos das decisões respeitantes à adoção de providências cautelares (favoráveis ou desfavoráveis) têm efeito meramente devolutivo, em prol da eficácia de um meio processual urgente, configurando excepção à regra de atribuição de efeito suspensivo.
Sendo que a normação transcrita apenas permite que o tribunal possa alterar, o efeito-regra dos recursos (o efeito suspensivo), quando requerido pela parte interessada, o que resulta, claramente, do estatuído nos nºs 3, 4 e 5 do art.º 143.º do CPTA, na medida em que se referem à regra do efeito suspensivo dos recursos (nº 1).
No sentido do regime previsto nos nºs 4 e 5 do artigo 143.º pressupor que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3, não sendo, por isso, aplicável às situações em que o efeito devolutivo decorre directamente de imperativo legal, sem dependência de requerimento, e, por isso não passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz, como sucede nos casos previstos no n.º 2, vide, por todos, Mário Aroso de Almeida e Carlos
Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, 2017, p. 1108 e os Acórdãos do STA de 03-11-2022, Proc.
01465/19.2BELSB e do TCA Norte de 20-10-2023, Proc. 00046/23.0BECBR.
Nestes termos, estando em causa recurso de decisão respeitante à adoção de providências cautelares, o efeito devolutivo determinado ope legis, não é passível de ser alterado por determinação jurisdicional, mantendo-se o efeito devolutivo fixado.
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III – FUNDAMENTAÇÃO:
A – DE FACTO
O TAF a quo julgou perfuntoriamente provados os seguintes factos: “(…)
1) Em 12/09/2022, o Requerente apresentou junto dos serviços da Requerida AIMA um pedido de concessão de autorização de residência temporária ao abrigo do artigo 88.º n.º 2 da Lei
n.º 23/2007, através de manifestação de interesse n.º ...14. (cfr. doc. junto com o requerimento inicial e constante do PA);
2) Em 24/06/2025, a AIMA notificou o Requerente da decisão que recaiu sobre o pedido a que se reporta a alínea anterior, da qual se extrai o seguinte:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

cfr. doc. n.º 4 junto com o RI e PA);
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O Tribunal a quo julgou que “Inexistem factos, com relevo para a decisão a proferir, que o tribunal
tenha considerado como não provados.”.
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Formou a convicção “na apreciação crítica e articulada da prova documental oferecida pelas partes e não impugnada (artigos 374.º e 376.º do Código Civil) e da prova documental constante do processo administrativo junto aos autos, cuja veracidade não foi colocada em crise (cfr. artigos 373.º, 374.º e 376.º do Código Civil), tudo em concordância com o disposto nos artigos 362.º e seguintes do Código Civil e no artigo 94.º n.º 3 e 4 do CPTA, conforme se encontra especificado nos vários pontos do probatório, onde se indicam os elementos documentais que estiveram na base da demonstração do facto e da formação da convicção do
Tribunal.”.
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B-DO DIREITO
Do erro de julgamento imputado à decisão recorrida
Na instância a quo, o Recorrente pediu a suspensão da eficácia do acto administrativo proferido pela AIMA, de 08-04-2025, que lhe indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência apresentado ao abrigo do artigo 88.º/2 da Lei n.º 23/2007, através de manifestação de interesse e o notificou para abandonar voluntariamente o território nacional, nos termos previstos no art.º 138.º da Lei 23/2007, de 4 se julho, na sua atual redação, sob pena de “poder ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto nos art.º 146.º da Lei 23/2007 …”.
O tribunal a quo julgou improcedente a requerida providência cautelar por falta de instrumentalidade do ato suspendendo, na vertente do indeferimento (natureza negativa), quanto ao objeto da ação principal e falta de cumprimento do ónus de alegação de factualidade concreta que consubstanciem danos reais, diretos e imediatos, fundamentando como segue:
(…)”
Dito isto, descendo ao caso concreto, desde logo impende salientar que o ato suspendendo, em bom rigor,
possuí uma vertente negativa e uma vertente positiva.
Assim, é um ato de conteúdo negativo quando indefere a pretensão de concessão de autorização de residência do Requerente, e um ato positivo, na medida em que determina o início da contagem de um prazo de
20 (vinte) dias para que o Requerente se afaste voluntariamente do país.
Ora, o conteúdo negativo do ato, não permite a adoção da medida cautelar de suspensão do ato requerida porquanto tem um “efeito meramente declarativo, porque não introduz a pretendida modificação na ordem jurídica” (ver Aroso de Almeida in Teoria Geral do Direito Administrativo, 4.ª ed., 2017, Almedina, pp. 207-208), e por esse motivo não produz qualquer alteração na esfera jurídica do Requerente.
Isto é, o indeferimento do pedido de autorização de residência mantém inalterada a situação jurídica do aqui Requerente, permanecendo este na situação em que se encontrava antes, no que diz respeito à regularização da sua permanência em território nacional, ou seja, sem permanência legal em território nacional (cfr. art. 181.º, n.º 1, al. a) e b), da Lei n.º 23/2007, de 04/07), pois que, a permanência para efeitos de trabalho subordinado só é legal quando autorizada para tal finalidade, através dos mecanismos previstos na lei, não bastando a mera manifestação de interesse e a pendência do procedimento a que esta dá origem. (cfr. ac. do TCAS de 03/07/2025, P.º 51150/24.6BELSB; ac. do TCAN de 30/11/2017, P.º 00886/17.0BEPRT- A).
Logo, a pretensão de permanência legal do Requerente em território nacional, não pode ser obtida com a suspensão da eficácia do ato de indeferimento da autorização de residência requerida, dado que, essa suspensão não repõe qualquer direito na sua esfera jurídica, visto que o Requerente não possuía já, título que o autorizasse a sua permanência em Portugal, não surtindo essa medida, portanto, qualquer efeito útil.
Neste passo, importa referir que o Tribunal, ao abrigo do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, e cumpridos os requisitos nele previstos, pode conformar a providência cautelar a conceder, e, dessa forma ponderar a adoção de medida cautelar idónea em substituição daquela requerida, que melhor possa acautelar o interesse do Requerente.
Em conformidade, face ao interesse do Requerente vertido no requerimento inicial, uma medida antecipatória de concessão provisória de autorização de residência em território português, poderia afigurar-se um meio idóneo de acautelar a sua pretensão, contudo, o Requerente não pede a concessão provisória de autorização de residência.
Nesta sequência, é importante referir que a substituição da providência nos termos referidos não configuraria uma mera alteração da providência a adotar, mas outrossim, uma convolação da relação material controvertida, levando o Tribunal a passar por cima de uma causa de pedir que é própria de um pedido impugnatório ou, melhor dizendo, de um pedido de suspensão de eficácia de ato administrativo, e não de um pedido de condenação à prática do ato devido ou de concessão de uma autorização provisória, não ganhando, dessa forma, instrumentalidade em relação à ação principal. (cfr. n.º 1 do art. 112.º, n.º 1 do art. 113.º, al. e) do n.º 3 do art. 114.º, n.º 1 do art. 120.º e alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 123.º, todos do CPTA).
Nesta altura aponta-se que o Requerente tenta corrigir a referência, em sede de requerimento inicial, à ação principal que pretende intentar, através do Requerimento (...81) Requerimento (...34) de
11/09/2025 17:54:31, o que não colhe.
Por outro lado, ainda que assim não fosse, não é possível determinar a atribuição de uma autorização
residência “a título provisório", em sede cautelar, sem consumir o objeto da ação principal.
Conforme previsto no art. 74.º e ss da Lei n.º 23/2007, de 04/07, apenas existem a autorização de residência temporária (art. 75.º) com a duração de 2 anos e renovável por períodos sucessivos de 3 anos e a autorização de residência permanente (art. 76.º), que não tem qualquer limite de validade.
No caso em concreto, como vimos, o Requerente pretende obter uma autorização de residência que encontra previsão no art. 88.º n.º 2 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 (na redação aplicável ao caso) e que no seu n.º 1 remete para os termos e requisitos previstos no art. 77.º da mesma lei, relativo aos requisitos para atribuição de autorização de residência temporária.
Logo, a procedência da pretensão do Requerente, em sede cautelar, teria a consequência de esvaziar de objeto a ação principal ainda a intentar e, como vimos, o pedido formulado em sede cautelar não pode exceder os limites da pretensão formulada no processo principal, nem obter um efeito que corresponda ao provimento antecipado do pedido de mérito ou o torne irreversível. (cfr. Acórdão do TCAS, de 15/02/2018, no proc. n.º 2482/17.2BELSB).
Ante o expendido, não se verifica o pressuposto da instrumentalidade de que depende o decretamento da requerida providência, atento o pedido de suspensão do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência apresentado pelo Requerente.
Já no que diz respeito ao conteúdo positivo do ato suspendendo – concretizado na notificação para abandono voluntário do território nacional, é incontornável, no que concerne o periculum in mora, a que alude a 1ª. parte do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, que este se traduz, no fundado receio de que, quando sobre o processo principal venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, op. cit, pág. 970).
Os conceitos sob cotejo a relevar, isto é, a situação de facto consumado e a produção de prejuízos de difícil reparação, são distintos na medida em que o primeiro implica a impossibilidade de se proceder à restauração natural da situação em conformidade com a legalidade, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.
Por sua vez, o prejuízo de difícil reparação pode ocorrer, no caso de a providência ser recusada, se se verificarem danos que se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou porque a reintegração se perspetiva difícil.
Por conseguinte, o juízo sobre o risco da ocorrência, será sempre fundado na apreciação das circunstâncias específicas do caso concreto, e na factualidade trazida pelo Requerente, que permitam aferir se a situação de risco é efetiva e não uma mera conjuntura de verificação eventual, recaindo sobre este o ónus de fazer prova sumária dos requisitos do periculum in mora, bastando-se o legislador com uma prova sumária dos fundamentos do pedido (ver artigos 342.º nº1 do CC, 114.º n.º3 alínea g) do CPTA, 384.º nº1 do CPC; Ac. TCAN de 11/05/2006, Proc. n.º 910/05.0BEPRT).
Descendo ao caso sub judice, o Requerente, no articulado inicial não elenca ou enumera factualidade concreta que consubstanciem danos reais, diretos e imediatos, qualificáveis como sendo de difícil reparação/facto consumado, limitando-se a enumerar situações eventuais ou hipotéticas.
Com efeito, o art. 114.º, n.º 3 alínea g) do CPTA, estabelece: “No requerimento, deve o requerente: (...) g) Especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência.”.
Exigia-se, portanto, que o Requerente, alegasse factos concretos e circunstanciados, na medida em que sobre ele impendia o ónus de alegar e de provar factos concretos para a verificação do periculum in mora. (cfr. art.
342.º do Código Civil (CC)).
Por isso, não vindo demonstradas as consequências das medidas administrativas e judiciais aplicáveis à permanência ilegal em território nacional, não pode este Tribunal concluir que estão minimamente reunidos os pressupostos para fazer o processo cautelar seguir, pois falta manifestamente uma exposição que seja suscetível de configurar um periculum in mora.
É ainda relevante referir, que a notificação para o abandono voluntário do território nacional não é um efeito imediato resultante do ato suspendendo que tenha a virtualidade de permitir a suspensão da eficácia deste, sob pena de subversão do regime jurídico que aprovou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, a Lei n.º 23/2007, de 04/07, isto porque, o artigo 138.º n.º 3 do citado normativo, prevê que aquele prazo pode ser prorrogado tendo em conta vários fatores, como seja, entre outros, a existência de filhos ou a duração da permanência.
Mais, o procedimento administrativo de afastamento coercivo ainda não foi desencadeado (cfr. artigos 140.º n.º 2, 148.º e 149.º da Lei n.º 23/2007). – ver ac. proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 30/11/2017, no processo n.º 886/17.0BEPRT-A.
Por fim, caso venha a ser proferida decisão de afastamento coercivo, o Requerente tem ainda
oportunidade de impugná-la judicialmente.
Logo, conjugando o alegado no requerimento inicial com a análise acima feita, é forçoso concluir que a tutela cautelar, não é admissível quanto ao conteúdo negativo do ato, por falta de instrumentalidade quanto ao objeto da ação principal, ao que acresce, relativamente ao conteúdo positivo do ato, que não se verifica, manifestamente qualquer fundamento que permita concluir pelo periculum in mora. (…)”.
Em suma, o tribunal a quo julgou que a tutela cautelar não é admissível I) por falta de instrumentalidade quanto ao objeto da ação principal, no que respeita ao segmento negativo do ato de indeferimento, uma vez que se limita a não reconhecer ao Recorrente o direito de residir em Portugal, sem provocar na sua esfera jurídica qualquer alteração, e II) relativamente ao conteúdo positivo do ato – a notificação para o abandono voluntário do território nacional –, por esta não configurar um efeito imediato resultante do ato suspendendo que tenha a virtualidade de permitir a suspensão da eficácia deste, sob pena de subversão do regime jurídico que aprovou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, uma vez que aquele prazo pode ser prorrogado tendo em conta vários fatores, para além de, caso o procedimento administrativo de afastamento coercivo seja desencadeado, o Requerente pode impugná-lo judicialmente, ao que acresce não se verificar manifestamente, por falta de alegação, qualquer fundamento que permita concluir pelo periculum in mora.
A questão dos autos prende-se, assim, desde logo, com a natureza do ato suspendendo (meramente negativo ou negativo com efeitos positivos) e consequente (in)impugnabilidade (suscetibilidade de produzir ou não efeitos jurídicos externos na esfera do destinatário, lesivos ou não de direitos ou interesses legítimos, atuais ou potenciais, no sentido de ser muito provável que venha a produzir efeitos na sua esfera pessoal – art.º 51º do CPTA), com consequências para a adequação da tutela cautelar requerida face aos interesses a salvaguardar na acção principal).
O STA pronunciou-se (em acórdão de 19.02.2003, proc. 0289/03, in www.dgsi.pt, a propósito da temática dos atos de conteúdo negativo e da possibilidade ou impossibilidade da sua suspensão, nos seguintes termos:
“(…) Um acto de conteúdo negativo propriamente dito é aquele que deixa intocada a esfera jurídica do interessado, a ponto de, por ele, nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente a um status anterior. O indeferimento de uma pretensão constitutiva, por exemplo, cabe perfeitamente na figura: se alguém pede o licenciamento para iniciar a exploração de um bar, o indeferimento deixa o requerente tal como se encontrava antes: nada “adquire”, nem “perde”. Logo, trata-se de um acto administrativo que para o interessado é neutro, do ponto de vista dos seus efeitos, uma vez que para si tudo permanece como dantes(sobre o acto negativo e sua implicação no quadro do meio provisório da suspensão de eficácia, v. CLAUDIO RAMOS MONTEIRO, in Suspensão de eficácia de actos administrativos de conteúdo negativo, pag.
125 e sgs.).
A jurisprudência tem considerado que a eficácia de tais actos não é susceptível de ser suspensa, (no exemplo fornecido, a suspensão nunca permitiria que o requerente pudesse dar início à exploração do negócio), não só porque isso poderia ser entendido como uma usurpação de poderes administrativos pelos tribunais, mas também porque dessa suspensão não adviria qualquer efeito útil para o interessado, nomeadamente o afastamento do espectro de uma situação de facto danosa com a caracterização qualitativa e quantitativa que do art. 76º, nº1, al.a), da LPTA emana(Acs. do STA de: 9/02/2002, Rec. nº 048277; 24/04/2002, Rec. nº 0330/2002; 2/07/2002, Rec. nº 0736/2002; 9/07/2002, Rec. nº 01101/02).
No entanto, desde há algum tempo a esta parte, deu-se início a uma nova ponderação das situações em que o acto só aparentemente é negativo ou quando é acto negativo com efeitos positivos.
Trata-se de uma categoria de actos em que há, efectivamente, uma utilidade na suspensão, na medida em que deles advêm efeitos secundários positivos. São, basicamente, actos de que resulta o indeferimento da “manutenção” de uma situação jurídica anterior: os que denegam a renovação ou prorrogação de uma situação jurídica pré-existente e que, por isso, ferem legítimas expectativas de conservação dos efeitos jurídicos de um acto administrativo anterior. Nessas hipóteses, os actos “alteram” realmente a situação jurídica ou de facto do requerente(sobre o assunto, v.g. MARIA FERNANDA MAÇÃS, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº2, 13 e 16; JOSÉ CARLOS VIEIRA de ANDRADE, in A Justiça Administrativa, pag. 143; M. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª ed., pag. 716/717;F. AMARAL, in Lições, IV, pag. 318; Tb. o Ac. do STA de 30/10/97, Proc. Nº 42.790; STA, de 28/10/99, Rec. nº 45403;STA de 9/05/2002, Rec. nº 6197).
E diz-se, ainda, que se alguma utilidade puder advier da suspensão, a ponto de o requerente ir, provisória ou condicionalmente, obtendo algum ganho até ser decidida em definitivo a questão no recurso contencioso, a suspensão será de conceder (seria o caso de rejeição ou recusa de admissão a concursos e exames ou à frequência do estudante a algum curso).
Em todos os casos atrás referidos há, com efeito, um efeito positivo imediato para a esfera do interessado em resultado da suspensão. (…)”STA (em acórdão de 19.02.2003, proc. 0289/03, publicado em www.dgsi.pt).”.
Ora, in casu, o ato suspendendo, no segmento de indeferimento, não é um mero acto negativo, antes produz inequivocamente um efeito positivo imediato para a esfera jurídica do Recorrente, cuja eventual suspensão jurisdicional se mostra apta a assegurar a utilidade da ação principal.
Assim tem vindo a julgar, em casos idênticos, este Tribunal Central Administrativo Norte,
(cfr. v.g., entre outros, os acórdãos de 26.08.25 (proc. nº 449/25.6BEVIS), de 26.09.2025 (proc.s 403/25.8BEAVR e. 429/25.1BEAVR), de 10.10.2025 (proc.s 435/25.6BEVIS, 465/25.8BEAVR e 481/25.0BEAVR) de 24.10.2025 (proc. 447/25.0BEVIS) e de 21.11.2025 ( proc.s 446/25.1BEVIS, 478/25.0BEAVR e 457/25.7BEAVR ), que seguimos de perto, como segue:
“(…)
O acto de conteúdo negativo não deixa, no caso, inalterada a esfera jurídica do requerente, não sendo, por aí, obstáculo a uma suspensão de eficácia.
Como se encontra pacificamente pressuposto -pelo requerente e no acto suspendendo-, “O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º ...09 de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da
Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.”.
A suspensão de eficácia do indeferimento, tem um virtuoso efeito positivo: (i) manter o estatuto que tal manifestação de interesse lhe proporciona, (ii) nesse efeito servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em acção principal pretende(rá) almejar em definitivo.
Sem que valha afirmar de inútil ou sem positivo efeito a suspensão porque o requerente/recorrente se manteria em situação ilegal, quando este, com tal manifestação de interesse, é recolector de situação de permanência autorizada de harmonia com o disposto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, e quando sendo de fundamento do acto que “Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (EU) 2018/1860”, que expressamente admite uma “suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso, inclusive como resultado da interposição de um recurso” (art.º 3º. n.º 5), verte, precisamente, que tal hipótese não verta operativa
nos seus efeitos.
Em umbilical decorrência, se for de suspender eficácia do acto pressuposto, cairá sentido manter eficácia da notificação para abandono voluntário (e a propósito desta, notar-se-á que no referenciado aresto deste TCAN, pese a “expansividade” na fundamentação a certo passo, só estava em causa “a suspensão de eficácia dos seguintes actos: a) a decisão que o determinou a sua notificação para o abandono voluntário do território nacional, proferido pela Directora-Regional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Delegação ..., com data de 15.12.2016; b) decisão de indeferimento deste recurso hierárquico, de 20.01.2017”).
Não se poderá, pois, manter o indeferimento liminar, cabendo ao TAF prosseguir ulteriores trâmites de processo em ordem à prolação de sentença.”.
Deste modo, a decisão recorrida errou, uma vez que, como resulta dos autos, o Recorrente apresentou pedido de autorização de residência em território nacional, para exercício de atividade profissional subordinada através da manifestação de interesse indicada nos factos provados, prevista e de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4-07, na redação vigente à data da apresentação do pedido, revogado pelo Decreto-Lei n.º 37-A/2024, de 3 de junho (mas sem aplicação “a) Aos procedimentos de autorização de residência iniciados até à sua entrada em vigor”).
Na versão inicial, dispunha aquele normativo 88.º, no seu nº 2, que “Excepcionalmente, mediante proposta do director-geral do SEF ou por iniciativa do Ministro da Administração Interna, pode ser dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas nessa disposição, preencha as seguintes condições: a) Possua um contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por associação com assento no Conselho Consultivo ou pela Inspecção-Geral do Trabalho; b) Tenha entrado legalmente em território nacional e aqui permaneça legalmente; c) Esteja inscrito e tenha a sua situação regularizada perante a segurança social.”
Refere-se a al. a) do nº1 do art. 77º à “Posse de visto de residência válido, concedido para uma
das finalidades previstas na presente lei para a concessão de autorização de residência”.
A Lei 59/2017, de 31.07, alterou aquele normativo, passando a ter a seguinte redação:
“Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio do SEF na Internet ou diretamente numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas naquela disposição, preencha as seguintes condições: a) Possua um contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por representante de comunidades migrantes com assento no Conselho para as Migrações ou pela Autoridade para as Condições do Trabalho; b) Tenha entrado legalmente em território nacional; c) Esteja inscrito na segurança social, salvo os casos em que o documento apresentado nos termos da alínea a) seja uma promessa de contrato de trabalho.”.
A alteração realizada pela Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, à Lei n.º 23/2007 “veio permitir, através de uma manifestação de interesse, a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, sem visto válido para o efeito, ao abrigo do n.º 2 do artigo 88.º e do n.º 2 do artigo 89.º, respetivamente” – cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 37-A/2024, de 3 de junho.
A Lei n.º 28/2019, de 29.03, aditou o nº 6 ao artigo 88º, estabelecendo uma presunção de entrada legal na concessão de autorização de residência para o exercício de atividade profissional
(“6- Presume-se a entrada legal prevista na alínea b) do n.º 2 sempre que o requerente trabalhe em território nacional e tenha a sua situação regularizada perante a segurança social há pelo menos 12 meses”).
Mediante o disposto no artigo 88º, nºs 2 e 6, da Lei 23/2007 visou-se, pois, regularização de estrangeiros em território nacional “sem posse de visto de residência válido”, prescindindo-se da exigência de uma permanência regular e, posteriormente, presumindo-se, em certas condições que pressupunham a sua permanência em território nacional, a sua entrada legal.
O Decreto-lei nº 37-A/2024, de 03.06, procedeu à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse, concretamente revogou os nºs 2 e 6 do art. 88º, sem que, contudo, se aplique ao procedimento aqui em causa, porquanto iniciado até à sua entrada em vigor (cfr. artigo 3º).
Assim, a apresentação pelo Recorrente da referida manifestação de interesse permitiu a sua permanência regular em território nacional, por meio do exercício de atividade profissional subordinada, com dispensa de “Posse de visto de residência válido (…)”, previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007.
E embora, ao contrário do sustentado pelo Recorrente, o mesmo não se encontre propriamente numa situação de legalidade enquanto aguarda a decisão do seu pedido de autorização de residência formulado ao abrigo do art.º 88º, n.º 2 , antes a sua permanência em território nacional, na pendência desse pedido, é tolerada ou consentida inexistindo fundamento legal para que seja detido e/ou desencadeado procedimento tendente ao abandono coercivo ou expulsão do território nacional nos termos previstos no artigo 146º da Lei 23/2007.
Pelo que, a suspensão de eficácia do indeferimento do pedido de autorização de residência acautelará o efeito útil da acção principal, ao manter o “estatuto” de “permanência consentida” em território português que a manifestação de interesse lhe concedeu, em conformidade com a lei, enquanto o pedido em causa não foi decidido pela AIMA.
Em face do exposto, procede o presente recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida, devendo o TAF a quo prosseguir nos autos, prolatando sentença à luz dos critérios definidos pelo artigo 120.º do CPTA.
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IV – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional interposto e, em consequência, revogar a decisão recorrida, devendo o TAF a quo prosseguir nos autos nos termos supra determinados.
Custas pela Entidade recorrida.
* Notifique-se.
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Porto, 6 de fevereiro de 2026,

Alexandra Alendouro (Relatora)
Celestina Caeiro Castanheira (1.ª Adjunta)
Luís Migueis Garcia (2.º Adjunto)