| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Ministério do Ambiente, no âmbito da presente ação administrativa comum, intentada por C.A.F.C., sua cônjuge M.E.A.R.C., e C.A.R.D. e sua cônjuge M.F.C.C.R., tendente à condenação daquele Ministério “na promoção ou instalação ... de uma barreira acústica no troço da Autoestrada A28-ICI (...)-Caminha, entre os Km 0,400 e 0,600, do lado nascente dessa via, por forma a proteger as habitações dos Autores do ruido provocado pelo uso/exploração da referida via” inconformado com a Sentença proferida em 28 de junho de 2019 no TAF de Braga, na qual a ação foi julgada “procedente”, mais tendo o Ministério sido condenado a “colocar uma barreira acústica nos termos peticionados”, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, em 13 de setembro de 2019, no qual concluiu:
“a) Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo Tribunal a quo, em 28.06.2017 (Lapso do ano no original), por via da qual foi o MATE “condenado no exercício dos seus poderes, designadamente de superintendência e tutela sobre todas as Entidades Públicas responsáveis pela colocação de uma barreira acústica nos termos peticionados, por forma a que a medida minimizadora seja colocada no prazo de execução espontânea da presente sentença”.
b) O segmento decisório transcrito, evidencia, por si só, a razão pela qual se assume como forçosa a conclusão de que a sentença recorrida se encontra ferida de error in judicando, determinado pela incorreta interpretação e aplicação dos factos, das normas e dos princípios aplicáveis ao caso sub judice, o qual implica que a mesma deva ser revogada.
c) Na verdade, e num primeiro passo, se o princípio geral de relevância da superintendência e da tutela administrativa é o de que estas não se presumem, isto é, só existem quando a lei expressamente as prevê e nos precisos termos em que as estabelecer, forçoso será concluir que não se descortina qual o dispositivo legal ao abrigo do qual o ora recorrente, no âmbito dos seus poderes de superintendência e tutela, possa determinar “sobre todas as Entidades Públicas responsáveis“ que procedam à “colocação de uma barreira acústica nos termos peticionados”, por não caber tal determinação no elenco de poderes de controlo sobre a regularidade ou adequação da sua atuação, ou de orientação por orientações genéricas e conselhos sobre o mesmo, nos termos do previsto nos artigos 41.º e 42.º da Lei Quadro dos Institutos Públicos.
d) Porquanto, se por um lado, nos termos dos artigos 26º e 27º, do Decreto-Lei nº 151-B/2013, de 31 de Outubro – Regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental (DIA) dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente – o procedimento de pós-avaliação e verificação do cumprimento das medidas de minimização fixadas na DIA, estão cometidas a APA I.P.
e) Por outro lado, atualmente a Agência Portuguesa do Ambiente é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia financeira e património próprio – nº 1 do art. 1º do D.L. nº56/2012, de 12 de Março - prosseguindo as atribuições do Ministério do Ambiente, sob superintendência e tutela do respetivo ministro - al. a) do nº3 do art. 26 do Decreto-Lei nº 251-A/2015, de 17 de Dezembro, que aprova a lei orgânica do XXI Governo Constitucional, podendo, por isso, estar em juízo por si.
f) Acresce, que nos termos da al. e) do nº4 do artº 3º do DL nº 236/2012, de 31 de outubro, compete ao Instituto de Mobilidade e dos Transportes IP “fiscalizar (…) o cumprimento por parte das concessionárias e subconcessionárias das respectivas obrigações”;
g) Bem assim, “Gerir, em nome e representação do Estado, os contratos de concessão da rede rodoviária, bem como acompanhar o seu cumprimento, exceto se estes previrem expressamente a intervenção dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes …” – vd. al .s) nº4, do artº 3º do DL nº 236/2012, de 31 de outubro.
h) O Ministério das Infraestruturas e da Habitação exerce a superintendência e tutela sobre aquele Instituto, em coordenação com o Ministro da Administração Interna, o Ministro do Ambiente e da Transição Energética e a Ministra do Mar, em razão das matérias relacionadas com as respetivas áreas – vd. al. c), nº2, art. 24-A, do DL nº31/2019, de 19 de março (5ª alteração à Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional).
i) Assim sendo, não se alcança como se decidiu manter a legitimidade passiva deste ministério para a ação em presença, quando, atualmente é nenhuma a medida de direitos que pode exercer no âmbito da relação material controvertida, por não poder válida e legalmente determinar a prática de um ato da competência de entidade externa à sua estrutura orgânica e sobre a qual não tem qualquer relação de hierarquia.
j) O mesmo é dizer que é inútil a sentença ao condenar o ora recorrente, em claro desrespeito pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva que assiste aos AA.
k) O que impõe a revogação da presente sentença e consequente absolvição da instância do MATE nos termos da al. e) do nº3 e nº2 do artigo 89º do CPTA.
Caso assim não se entenda, ainda assim, sempre se impõe a revogação da presente sentença, porquanto:
l) Por manifesto erro de julgamento ao ter-se como «FACTO NÃO PROVADO» que a Auto-Estrada 28 está classificada como uma grande Infraestrutura nos termos da alínea g) do nº3 do art. 3º do DL 9/2007, de 17/01;
m) Quando, da informação sobre os troços de estrada classificados como Grande Infraestrutura de transporte rodoviário reportadas à Comissão Europeia (CE) e atualizadas regularmente, sendo a última atualização de janeiro de 2019, como, atempadamente o Réu MATE teve oportunidade de juntar aos autos;
n) Comprovam que no troço A28/IC1- Meadela-Outeiro (PT – a- rd00277) há um trafego anual de 3.103.960 (três milhões, cento e três mil e novecentas e sessenta) viaturas.
o) Donde se impõe de alterar esse facto tido como «não provado», e ser proferida decisão no sentido de ter-se como «facto assente» que o troço A28/IC1- Meadela-Outeiro (PT – a- rd00277) se classifica como uma Grande Infraestrutura ao ter um trafego anual de 3.103.960 (três milhões, cento e três mil e novecentas e sessenta) viaturas.
Bem assim se impõe de revogar a presente sentença, ante
p) O erro de julgamento na classificação da zona acústica onde se localizam as habitações dos ora Recorridos.
q) O Tribunal a quo considerou como facto assente que por força da entrada em vigor do Plano Diretor Municipal as residências dos Autores situam-se em zona não aedificandi e integra a Reserva Agrícola Nacional – vide fls. 12 e 13, al) W, X e BB.
r) Contudo, quando avança para a sua fundamentação fáctico jurídica surpreendentemente, em clara violação de lei, apresenta-se o Tribunal a quo a questionar e transformar em matéria controvertida aquele facto assente, ao afirmar que a “sub questão seguinte prende-se com a classificação da zona onde se localizam as habitações” dos Autores, na medida em que a «Administração» errou ao não ter classificado aquela zona como «sensível», erro esse de qualificação jurídica que resultou em violação do princípio da legalidade por má interpretação e aplicação do direito- cfr. § 2 fls. 24, §1,2 e 3 fls.27 da sentença.
s) Vindo a condenar o MATE, ora Recorrente, de “violação do princípio da legalidade por má interpretação e aplicação”, na classificação, delimitação e a disciplina das zonas sensíveis e das zonas mistas constantes do Plano Diretor Municipal de (...) - vd. respetivamente, §3 in fine e §1, fls. 27 da sentença
t) Clamoroso erro de julgamento e direito que exige a revogação da presente sentença; Tanto mais,
u) Que tanto á luz do regime legal em vigor – DL nº69/2000,3/5 ou o atual 151-B/2013, de 31/10 - os resultados obtidos e constantes, como do relatório/peritagem apresentado pelos AA., e relatórios de monitorização apresentados junto da Autoridade de AIA (APA IP) no âmbito do cumprimento do RECAPE, foram inequívocos ao demonstraram que são insuscetíveis de criar impactes negativos, ie. não violam o limite máximo legal previsto, ainda que, por hipótese académica, de zona sensível se tratasse o local das habitações dos AA.
Termos em que, e nos mais de Direito aplicáveis, deverá o presente recurso de apelação ser julgado procedente, por provado e fundado e, em consequência, ser,
i) revogada a sentença recorrida; e,
ii) substituída a decisão recorrida por acórdão que absolva o Réu Ministério do Ambiente e Transição Energética da instância, nos termos da al. e) do nº3 e nº2 do artigo 89º do CPTA. Caso assim não entenda,
iii) alterado que seja o facto tido como «não provado», nº1 e 2 da sentença – fls.13, e proferida decisão no sentido de ter-se como «facto assente» que o troço A28/IC1- Meadela-Outeiro ( PT – a- rd00277) se classifica como uma Grande Infraestrutura ao ter um trafego anual de 3.103.960 (três milhões, cento e três mil e novecentas e sessenta) viaturas.
Bem como,
iv) revogado o erro de julgamento na classificação da zona onde se localizam as habitações;
v) seja substituída a decisão recorrida por acórdão que absolva o Réu Ministério do Ambiente e Transição Energética do pedido. Assim se fará a costumada Justiça.”
Os Recorridos vieram apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 17 de outubro de 2019, nas quais concluíram:
“Legitimidade passiva do Réu Ministério do Ambiente e substituição processual
A) O Recorrente interpõe recurso da sentença por ter mantido a legitimidade passiva do Ministério do Ambiente, quando entretanto a Agência Portuguesa do Ambiente, que era um serviço integrado na estrutura orgânica do Ministério, foi transformado em instituto público passando a dispor de personalidade jurídica própria.
B) No entanto, essa questão e a pretendida substituição processual do Recorrente pela Agência Portuguesa do Ambiente havia sido já indeferida pelo despacho judicial interlocutório de 28 de novembro de 2017, de que o Recorrente interpôs recurso de apelação e que foi rejeitado por acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 15 de Julho de 2018;
C) Por outro lado, nos termos do artigo 142.º, n.º 5, do CPTA, "as decisões proferidas em despacho interlocutório podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, exceto nos casos em que é admitida apelação autónoma nos termos da lei processual civil”;
D) Cabe, por conseguinte, ao recorrente no recurso que venha a interpor da decisão final, impugnar não apenas a decisão final desfavorável, como também as decisões interlocutórias que, caso sejam revogadas ou alteradas pelo tribunal superior, possam influenciar o resultado final;
E) E, nesse sentido, o Recorrente deve identificar, no requerimento de interposição do recurso da decisão final, o despacho interlocutório recorrido e expor as razões por que impugna esse despacho nas alegações do recurso;
F) Ora, o Recorrente não impugna o despacho interlocutório, a que não faz qualquer referência, mas apenas a sentença final à qual imputa o invocado erro de direito quanto à questão da ilegitimidade passiva;
G) Limitando-se o Recorrente a impugnar a sentença final, é patente que o despacho interlocutório transitou em julgado, formando caso julgado formal, e não pode ser objeto de apreciação no presente recurso jurisdicional;
H) Sendo ainda certo que a sentença recorrida não se pronunciou sobre a ilegitimidade passiva do Réu Ministério do Ambiente, tendo dado como assente que essa questão ficou decidida no despacho interlocutório anterior, pelo que a sentença não pode ser objeto de impugnação com fundamento em ilegitimidade passiva; Sem conceder,
I) A Agência Portuguesa do Ambiente, que era um serviço integrado na estrutura orgânica do Ministério, à data em que foi proposta a ação, passou a constituir em 2012 um instituto público dotado de personalidade judiciária;
J) Enquanto instituto público, a Agência Portuguesa do Ambiente, IP limitou-se a concentrar as atribuições dispersas por diversos serviços e organismos que foram entretanto extintos, e, como resulta do disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março, sucede nas atribuições desses referidos serviços e organismos;
K) A substituição processual do Ministério do Ambiente pela Agência Portuguesa do Ambiente, IP apenas poderia ter lugar se o Ministério do Ambiente tivesse sido extinto e a universalidade dos direitos e obrigações legais que integrava a sua esfera jurídica tivesse transitado para a Agência Portuguesa do Ambiente, IP;
L) No entanto, o Ministério do Ambiente não foi extinto e o ministro do ambiente continua a integrar a orgânica do governo com atribuições próprias na prevenção e controlo do ruído;
M) E a Agência Portuguesa do Ambiente, apesar de ter um diferente estatuto jurídico, não se substitui ao Ministério, nem passou a ser titular dos direitos e obrigações de que a este pertenciam, nem lhe sucedeu nas suas atribuições;
N) O Ministério do Ambiente mantém, por conseguinte, legitimidade para prosseguir na ação – que foi reconhecida por despacho interlocutório que constitui caso julgado formal - e nada justifica a substituição processual visto que não houve qualquer transição de direitos e obrigações para a Agência Portuguesa do Ambiente (artigo 262.º, n.º 1, alínea a), do CPC);
Impugnação da matéria de facto
O) O Recorrente impugna a decisão sobre matéria de facto, pretendendo discutir os factos tidos como não provados‖, em que o Tribunal se baseou nos esclarecimentos verbais do perito prestados em audiência, bem como o facto descrito no ponto Y., tido como assente, em que o Tribunal atendeu ao depoimento de testemunhas;
P) Fundando-se o recurso quanto à matéria de facto em erro na apreciação de provas que foram objeto de gravação em audiência, encontrava-se o Recorrente sujeito ao ónus de alegação previsto no artigo 640.º, n.º 2, alínea a), do CPC, cabendo-lhe indicar as passagens da gravação que, em seu entender, põem em causa a decisão quanto à matéria de facto;
Q) Não o tendo o Recorrente cumprido o ónus de alegação exigido para a impugnação da matéria de facto, o recurso deve ser rejeitado em aplicação do disposto no proémio do n.º 1 do artigo 640.º do CPC;
R) Das disposições conjugadas dos n.ºs 1 e 2, alínea c), do artigo 662.º, resulta que o tribunal de apelação poderá reapreciar a matéria de facto sempre que disponha de todos os elementos de prova em que o juiz firmou a sua convicção;
S) No entanto, o Tribunal, como resulta da motivação da decisão sobre a matéria de facto, firmou a sua convicção não apenas com base em documentos mas nas perícias e nos esclarecimentos verbais prestados pelo perito em audiência;
T) Assim sendo, e independentemente de o Recorrente não ter cumprido o ónus de alegação exigido para a impugnação da matéria de facto quando esteja em causa prova produzida em audiência, também é certo que o tribunal de apelação não dispõe de todos os elementos de prova que o Tribunal teve em consideração para decidir, não se verificando, por isso, o condicionalismo que permite a modificação da decisão de facto à luz do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC;
Pretensa classificação da autoestrada A 28, do troço Meadela-Outeiro, como “grande infraestrutura de Transporte Rodoviário”
U) O troço Meadela-Outeiro da A28 não pode considerar-se uma grande infraestrutura de transporte rodoviário segundo a definição que consta da alínea g) do artigo 3.º do Regulamento Geral do Ruído;
V) Em qualquer caso, os valores de exposição ao ruído que constam da alínea c) do n.º 1 do artigo 11.º do Regulamento Geral do Ruído apenas seriam aplicáveis se, nesse troço, à data da entrada em vigor do Regulamento Geral do Ruído, pudesse ser já considerada como uma ¯grande infraestrutura de transporte rodoviário‖ e assim estivesse classificada;
W) Em 1 de fevereiro de 2007, data da entrada em vigor do Regulamento Geral do Ruído, não existiam dados de tráfego oficiais sobre o número de passagens de veículos no troço Meadela-Outeiro da A 28, como revelam os relatórios de tráfego da rede nacional de auto-estradas do 4.º trimestre de 2008 e a listagem de relatórios de tráfego que constam dos autos;
X) Além de que, a essa data, a A 28 não estava classificada como uma grande infraestrutura de transporte rodoviário, sendo que a tabela das grandes infraestruturas de transporte rodoviário apenas foi publicada pela Agência Portuguesa do Ambiente em maio de 2015;
Y) Acresce que os dados de tráfego publicitados pelo Instituto de Infraestruturas rodoviárias, I.P., analisados pelo Parecer Técnico junto aos autos, revelam um valor de TMDA inferior a 9588, não podendo concluir-se, à data do encerramento da discussão, que tenha ocorrido mais de três milhões de passagens de veículos por ano;
Pretenso erro de julgamento na classificação da zona acústica onde se localizam as habitações dos Autores
Z) A planta de zonamento acústico que integra o Plano Diretor Municipal é omissa quanto à classificação para efeitos acústicos do lado nascente da autoestrada, onde se situam as habitações dos Autores, e que integra a reserva agrícola nacional, tendo-se limitado a classificar a área situada a poente que integra o espaço urbano ou urbanizável;
AA) Na ausência de um plano municipal de redução de ruído ou na falta de especificação, nesse plano, da classificação atribuível a uma dada zona (como sucede no tocante às áreas de Reserva Agrícola Nacional), haverão de aplicar-se os critérios gerais que resultam das disposições das alíneas q), v) e x) do artigo 3º e do artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento Geral do Ruído;
BB) Por efeito das disposições conjugadas dos artigos 3.º, alínea v) e 11.º, n.º 2, do Regulamento Geral do Ruído, a aplicação dos valores limite para a exposição ao ruído exterior a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º é exigível quando as habitações expostas se encontram inseridas em zona classificada como zona sensível, mas também quando se trate de habitações que constituam recetores sensíveis isolados não integrados em zonas classificadas, por estarem localizados fora dos perímetros urbanos;
CC) O n.º 2 do artigo 11.º do Regulamento Geral do Ruído, conferindo aos recetores sensíveis isolados não integrados em zonas classificadas um tratamento equiparado aos usos existentes na sua proximidade, constitui uma cláusula de salvaguarda que se destina a assegurar que edifícios destinados a uso habitacional que se não encontrem inseridos num perímetro urbano definido possam beneficiar da proteção contra a poluição sonora em igualdade de circunstâncias com outros edifícios que se encontrem enquadrados em zona urbana ou urbanizável.
DD) Essa é também uma disposição que tem em vista garantir que as casas de habitação já existentes não sejam discriminadas, no que se refere à prevenção e controlo da poluição sonora, em função de um critério meramente administrativo da classificação do solo para efeitos urbanísticos;
EE) Independentemente da classificação que tenha sido efetuada para efeitos administrativos no mapa de zonamento acústico, as habitações dos Autores deverão ser consideradas recetores sensíveis isolados nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 11.º do Regulamento Geral do Ruído;
FF) Devendo entender-se que as habitações dos Autores se situam em - zona sensível, ou, no mínimo, constituem -recetores sensíveis para efeitos do disposto no artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento Geral do Ruído, e tendo ficado provado que o ruído ambiente, junto à habitação dos Autores, é superior a 55 dB (A), no período diurno-entardecer-noturno, e superior a 45 dB (A), no período noturno, haverá de concluir-se que a exploração da A28 excede os limites de ruído legalmente impostos relativamente às habitações dos Autores e viola as disposições conjugadas dos artigos 11º, n.º 1, alínea a), e 13º, n.º 1, alínea b), do Regulamento Geral do Ruído;
Questões de constitucionalidade
GG) Deste modo, a situação existente de desproteção das habitações dos Autores representa objetivamente uma violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade enquanto princípios da atividade administrativa consagrados no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição.
HH) A norma resultante das disposições conjugadas dos artigos 3.º, alíneas q) e x), e 11.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, do Regulamento Geral do Ruído é inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 2.º da Constituição, e do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição, quando interpretada no sentido de que os valores limite de exposição ao ruído, para efeito da implementação de medidas de mitigação ao ruído, é aplicável a habitações que se inserem em zona urbanizável e a não outras que se encontrem fora do perímetro urbano, mas que foram construídas antes da aprovação do plano urbanístico.
II) A norma do artigo 11.º, n.º 1, alínea c), do RGR é inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 2.º da Constituição da República, quando interpretada no sentido de que os moradores em zonas sensíveis em cuja proximidade exista em exploração uma grande infraestrutura de transporte devem ficar expostas a ruído ambiente exterior superior ao previsto em geral para as zonas sensíveis.
Termos em que deve o recurso da sentença interposto pelo Ministério do Ambiente ser julgado improcedente.”
O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 15 de novembro de 2019.
O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 25 de novembro de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, designadamente a sua invocada ilegitimidade passiva, bem como o suscitado Erro de Julgamento de facto e de direito, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada e não provada, a qual aqui se reproduz:
“FACTOS ASSENTES
A. O Estado adjudicou à Euroscut Norte – Sociedade Concessionária da Scut do Norte Litoral, S.A., em regime de concessão, a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação e exploração dos lanços de autoestrada que integram a A28-ICI, tendo as Bases da Concessão sido aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 234/2001, de 28 de Agosto.
B. A Base XXVII, em anexo ao referido diploma legal, sob a epígrafe “Disposições gerais relativas a estudos e projetos”, previa que a Concessionária promovesse, com o acompanhamento do Concedente, a realização de estudos e projetos relativos aos lanços a construir, incluindo os estudos de impacte ambiental.
C. Na sequência do procedimento de impacte ambiental, o Secretário de Estado do Ambiente, por despacho de 18 de Novembro de 2002, emitiu a Declaração de Impacte Ambiental (DIA), que ficou condicionada, na parte que interessa considerar, “ao cumprimento das medidas de minimização referidas no Estudo de Impacte Ambiental e aceites pela Comissão de Avaliação (CA) e a transpor para o Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (RECAPE) – cf. de fls. 37 e ss. dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
D. As medidas de minimização do Estudo de Impacte Ambiental, em anexo à DIA, na rubrica “Ruído”, e no que se refere à fase de exploração do projeto, previa o seguinte:
“Na fase de projeto de execução, serão explicitadas medidas que garantam, com uma boa margem de segurança, o cumprimento, pelo menos, do limite estabelecido para zonas mistas procurando ainda, quando possível, diminuir o acréscimo de ruído ambiente provocado pelo tráfego.
Sendo assim, deverão ser localizadas e dimensionadas as medidas ambientais de barreiras acústicas e eventual complemento com reforço de fachadas de habitações, de modo a que não se verifiquem situações de inconformidade legal com o Regulamento Geral do Ruído.
Como complemento a essas medidas de minimização, na fase do Projeto de Execução, deve ser elaborado um Plano de Monitorização que permita verificar a eficiência das medidas ambientais previstas em termos de ruído.
Esse plano de monitorização deverá ser executado logo após a entrada em funcionamento do projeto, nos locais em que durante o período diurno se prevê um LAeq igual ou superior a 55 dB (A) (caso a zona em estudo se considere zona sensível) ou LAeq igual ou superior a 65 dB (A) (caso a zona se considere zona mista).
Para além disso, todas as queixas que se registem por parte dos moradores, respeitantes à incomodidade acústica por parte da exploração do traçado deverão ser devidamente verificadas e se necessário resolvidas através da implementação de medidas de minimização.” – cf. de fls. 38 e ss. dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
E. O Projeto de Execução relativo às medidas de minimização de impacte ambiental para que remete a DIA constitui o anexo VIII ao Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (RECAPE) e é designado como Projeto de Proteção Sonora, datando de Dezembro de 2003.
F. A favor dos 1.ºs Autores Carlos Cadilha e mulher encontra-se inscrita na Conservatória do Registo Predial de (...) no n.º 86411 a aquisição de um prédio urbano, constituído por Cave e Rés-do-Chão, situado no Lugar da Costa, da freguesia de (...), do concelho de (...).
G. A favor do 2.º s Autores Carlos Dias e mulher encontra-se inscrita na Conservatória do Registo Predial de (...) no n.º 2927 a aquisição de um prédio urbano, constituído por rés-do-chão, anexos e logradouro, situado no Lugar da Costa, da freguesia de (...), do concelho de (...).
H. As residências dos Autores situam-se do lado nascente da via rodoviária no início do lanço A28-1C1 (...)-Caminha, troço sul, entre os Kms. 0,500 e 0,600 – cf. documentos de fls. 101 e ss. a 126 dos autos, cf. Relatório Pericial – de fls. 460 e ss. e esclarecimentos prestados pelo Senhor Perito – de fls. 537 e ss., inspeção ao local e depoimento das Testemunhas T.D., R.M. e H.F..
I. A residência dos Segundos Autores confina com a plataforma da autoestrada e a residência dos primeiros Autores dista dela cerca de 80 metros - cf. documentos de fls. 101, 102, 119 e ss. a 126 dos autos, cf. Relatório Pericial – de fls. 460 e ss. e esclarecimentos prestados pelo Senhor Perito – de fls. 537 e ss., inspeção ao local e depoimento das Testemunhas T.D., R.M. e H.F..
J. O perfil transversal da Autoestrada é em aterro e compreende um viaduto, encontrando-se a infraestrutura acima das coberturas das habitações dos Autores – cf. Relatório pericial de fls. 461 e ss dos autos e inspeção do local.
K. O Plano Diretor Municipal de (...) foi publicado no Diário da República, II Série, de 31 de Dezembro de 1991, entrou em vigor cinco dias após a sua publicação, e foi revisto por deliberação da Assembleia Municipal de 11 de Março de 2008, publicada no Diário da República, 2. Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2008 – Aviso n.º 10601/12008.
L. Para efeitos de elaboração Relatório de Monitorização do Ruído, Fase de Exploração – Relatório Anual de 2006, em Fevereiro de 2006 (1.ª campanha) e Julho de 2006 (2.ª campanha), foram efetuadas medições de ruído, tendo sido instalados os recetores de ruído 23 (R) (junto à habitação dos 2.s AA) e 24 (R) (junto à habitação dos 1.ºs AA) – cf. Mapas de fls. 102 e ss. dos autos.
M. No ponto 23 (R) foram registados os valores de 51,1 (período diurno) e 48,9 (período noturno) na 1.ª campanha, tendo sido registados 50,0 e 42,2, respetivamente, na 2.ª campanha.
N. No ponto 24 (R) foram registados os valores de 57, 9 (período diurno) e 51,7 (período noturno) na 1.ª campanha, tendo sido registados 59,5 e 47,4 respetivamente, na 2.ª campanha.
O. Neste Relatório, e para efeitos de classificação acústica, a zona onde foram instalados os recetores 23 (R) (0+500 do lado direito da via) e 24 (R) (0+540 do lado direito) surge como “zona sem classificação”. MAIS SE PROVOU:
P. Para efeito de avaliação de impacte ambiental, na zona de interferência com as casas de habitação dos Autores, o Concessionário efetuou medições previsionais de ruído em pontos localizados no lado nascente (ponto recetor 2, que corresponde à habitação dos segundos Autores) e no lado poente da via projetada (pontos recetores 3, 4, 5 e 6) – documento de fls. 102 e ss. dos autos, surge como zona mista – de fls. 80 e ss. dos autos.
Q. No âmbito do RECAPE, os pontos 2, 3 e 4, por se situarem fora da malha urbana ou urbanizável, segundo a especificação feita pelo Plano Diretor Municipal, foram classificados como zona mista para efeito de dimensionamento das barreiras acústicas e os pontos 5 e 6, que se situam dentro do espaço urbanizável, foram classificados como “zona sensível” – cf. de fls. 68 a 101 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
R. Foram instaladas barreiras acústicas, no lado poente, a partir do Km 0,500 e, do lado nascente, a partir do Km 0,650 – cf. inspeção ao local, bem como Relatório Pericial – de fls. 460 e ss. dos autos, assim como documento de fls. 103 e ss. dos autos.
S. As habitações situadas do lado poente da via, e que apresentam - relativamente a esse lado - o mesmo posicionamento que as habitações dos Autores, passaram a estar protegidas por barreiras acústicas – cf. inspeção ao local, bem como Relatório Pericial – de fls. 460 e ss. e 537 e ss., assim como da conjugação dos Mapas de fls. 101 a 126 dos autos.
T. A zona situada a norte e a poente da Estrada Nacional n.º 302 estava definida no Plano Diretor Municipal, antes da sua revisão, como área de habitat disperso e área de expansão urbana – cf. documentos de fls. 104 a 126 dos autos, planta a cores junta na audiência final, assim como depoimento das Testemunhas T.D., R.M. e H.F..
U. Na sequência da revisão do Plano Diretor Municipal, a zona situada a norte e poente da Estrada Nacional passou a estar definida como zona de construção ou zona de construção de transição – cf. documentos de fls. 104 a 126 dos autos, bem como a planta a cores junta na audiência final, tendo-se ainda em conta os depoimento das Testemunhas T.D., R.M. e H.F..
V. A Planta de Zonamento Acústico, parte integrante do Plano Diretor Municipal, classificou a zona situada a norte e a poente da Estrada Nacional como zona mista e zona sensível – por acordo.
W. O lado nascente da via rodoviária até à confluência com a Estrada Nacional n.º 302, que com ela cruza, integra a Reserva Agrícola Nacional e por força da entrada em vigor do Plano Diretor Municipal constitui zona non aedificandi – documentos de fls. 104 a 126 dos autos, bem como a planta a cores junta na audiência final, assim como depoimento das Testemunhas T.D., R.M. e H.F..
X. As residências dos Autores situam-se atualmente em zona não aedificandi – cf. documentos de fls. 104 a 126 dos autos, bem como planta a cores junta na audiência final, assim como depoimento das Testemunhas T.D., R.M. e H.F..
Y. Esta zona – lado nascente – não se encontra classificada na planta de zonamento acústico – documentos de fls. 104 a 126 dos autos, bem como planta a cores junta na audiência final, juntamente com depoimento das Testemunhas T.D., R.M. e H.F..
Z. Os Autores construíram as suas casas de habitação há mais de trinta anos, em momento em que o respetivo terreno de implantação não estava identificado na carta da RAN, igualmente antes da entrada em vigor do Plano Diretor Municipal.
AA. As residências integram um núcleo de habitat disperso semelhante ao existente ao lado simetricamente oposto – inspeção ao local, Relatório Pericial de fls. 460 e ss e Esclarecimentos de fls. 537 e ss., bem como os prestados pelo Senhor Perito na audiência final.
BB. Residências essas que se encontram numa envolvente rural – cf. Relatório Pericial de fls. 466 e ss. dos autos, inspeção ao local.
CC. O ruído ambiente, junto à habitação dos Autores, atinge valores superiores a 59 dB (A), no período diurno-entardecer-noturno, e superior a 52 dB (A) no período noturno – Relatório Pericial de fls. 466 e ss., cf. Avaliação do Ruído Ambiente de fls. 128 e ss., Relatório de Ensaio “Medição de Ruído para o Exterior” de fls. 143 e ss. dos autos.
DD. Um anterior projeto de execução relativo à IC1 (...)-Vila Praia de Âncora, cujo traçado, no troço sul, é inteiramente coincidente com o da atual A28-1C1 (...)-Caminha, datado de Janeiro de 1995, previa a implementação de barreira acústica do lado poente e nascente da via, iniciando-se a barreira acústica do lado nascente antes do Km 0,500 – cf. de fls. documento de fls. 155 dos autos. MAIS FICOU PROVADO:
EE. O prolongamento da barreira acústica no lado poente da via, impedindo a livre propagação do ruído para esse lado, produz um refluxo do som em sentido contrário, ou seja, para o lado nascente – cf. esclarecimentos do Senhor Perito em audiência final.
FF. Existe uma junta de dilatação na ligação entre a zona de aterro e a zona em viaduto – cf. esclarecimentos do Senhor Perito em audiência final.
GG. Junta de dilatação que não se encontra protegida por qualquer barreira acústica, pelo que a passagem de veículos pesados sobre essa junta provoca picos de ruído – cf. esclarecimentos do Senhor Perito em audiência final, inspeção ao local, bem como depoimento das Testemunhas António Cruz.
HH. A via apresenta pendência acentuada em sentido ascendente (Meadela/Outeiro) e em sentido descendente (Outeiro-Meadela), obrigando os veículos pesados a engrenarem um modo de velocidade adequado às condições de segurança, quer acelerando, quer desacelerando – cf. esclarecimentos do Senhor Perito em audiência final, inspeção ao local, bem como depoimento da Testemunha António Cruz.
II. São audíveis as vezes que os veículos transitam sobre as guias sonoras que separam a faixa de rodagem da berma – cf. depoimento das Testemunhas António Cruz e H.F..
FACTOS NÃO PROVADOS
1. Em 1/02/2007, a Autoestrada 28 encontrava-se classificada como uma grande Infraestrutura de transporte rodoviário, face ao tráfego rodoviário verificado entre os nós da Meadela e Outeiro.
2. Atualmente, a Autoestrada 28 encontra-se classificada como uma grande Infraestrutura de transporte rodoviário, existindo dados consolidados de que por essa via passam mais de três milhões de veículo por ano.
IV – Do Direito
Importa agora analisar o suscitado, em função dos factos dados como provados, sendo que o sentido da decisão a proferir estará, naturalmente, condicionado por aquela prova.
No que ao direito concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª Instância:
“Importa aquilatar se as Entidades Demandadas devem ser condenadas a colocar barreiras acústicas em determinado lanço de Autoestrada, medida alegadamente necessária à salvaguarda da saúde e bem-estar dos Autores, cujas habitações se localizam na proximidade de um troço da Autoestrada A28-IC1, aberta ao tráfego em Novembro de 2005.
Com a presente ação, pretendem os Autores eliminar uma situação de alegada ilegalidade – produção de ruído nocivo/incomodativo - gerada pela exploração de uma infraestrutura rodoviária construída a menos de oitenta metros das suas habitações.
(...)
os Autores não alicerçaram a sua pretensão na falta de monitorização do projeto, antes se propuseram a fazer prova em juízo de que estão a ser desrespeitados os aludidos limites de ruído na zona onde se localizam as respectivas casas de habitação e, bem assim, que o restabelecimento da legalidade reclama, em conformidade com a DIA, a colocação de barreira acústica num determinado troço da dita Autoestrada.
Do exposto resulta evidente que não existe, no caso em apreciação, qualquer confronto direto com uma manifestação – ato ou norma – de autoridade pública. O litígio surge, à luz da configuração da relação jurídico-material, por omissão das Entidades Demandadas dos respetivos poderes-deveres impostos por normas de direito administrativo, como é o caso do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, que – no quadro infraconstitucional – pretendia – à data - salvaguardar a saúde e o bem-estar das pessoas que sofreram degradação da qualidade de vida gerada pela exploração de uma infraestrutura considerada pelo próprio Legislador como suscetível de causar incomodidade e, por conseguinte, submetida a medidas gerais de prevenção e controlo de poluição sonora.
A sub questão seguinte prende-se com a classificação da zona onde se localizam as habitações, mais propriamente a classificação do lado nascente da via rodoviária, no início do lanço A28-IC1 (...)-Caminha, troço sul, entre os Kms. 0,500 e 0,600, sendo certo que ambas as casas de habitação distam menos de 80 metros em relação à plataforma da autoestrada.
O Regulamento Geral do Ruído – Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, na redação à data aplicável, classificava de “Zonas sensíveis” as áreas definidas em instrumentos de planeamento territorial como vocacionadas para usos habitacionais, existentes ou previstos, bem como para escolas, hospitais, espaços de recreio e lazer e outros equipamentos coletivos prioritariamente utilizados pelas populações como locais de recolhimento, existentes ou a instalar. Por sua vez, classificava de “Zonas mistas” as zonas existentes ou previstas em instrumentos de planeamento territorial eficazes, cuja ocupação fosse afeta a outras utilizações, para além das referidas na definição de zonas sensíveis, nomeadamente a comércio e serviços.
(...)
Este caso apresenta uma particularidade: as casas de habitação dos Autores foram construídas há mais de trinta anos, muito antes da discussão, aprovação ou entrada em vigor do Plano Diretor Municipal.
Do mesmo passo, resulta da factualidade provada que, em Dezembro de 2003, data da elaboração do Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução, o concelho de (...) não possuía qualquer delimitação de zonas, quer sensíveis, quer mistas, no seu Plano Diretor Municipal. Ou seja, o Plano Diretor Municipal não classificava zonas para efeitos acústicos.
Neste contexto, o RECAPE, elaborado em 2003, adotou o seguinte critério: classificou de zonas sensíveis todas as áreas classificadas pelo Plano Diretor Municipal (que entretanto entrara em vigor) como urbanas, urbanizáveis ou de habitação dispersa. As restantes áreas foram classificadas de zonas mistas.
O aludido critério foi aplicado sem mais, seguindo unicamente uma lógica urbanística a partir do Plano, desligado de qualquer outra preocupação relacionada com a prevenção da poluição sonora.
Seguindo esse critério, a Administração desconsiderou por completo os edifícios construídos antes da entrada em vigor do Plano Diretor Municipal e desprezou a vocação dessas mesmas construções, apenas e tão-só por se encontrarem localizadas fora do perímetro urbano. Quando já à luz do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, a habitação era considerada um recetor sensível ao ruído, tanto mais que o Legislador deu sinais claros para que as câmaras municipais assegurassem, no exercício das competências legalmente conferidas, a conformidade das opções de planeamento – passadas e futuras - com os valores limite de ruído fixados no Regulamento Geral do Ruído.
O Tribunal não pode ficar indiferente ao facto provado, segundo o qual em anterior projeto de execução relativo à IC1 (...)-Vila Praia de Âncora, cujo traçado, no troço sul, era inteiramente coincidente com o da atual A28-1C1 (...)-Caminha, datado de Janeiro de 1995, a própria Administração previa a necessidade de adoção de medidas minimizadoras - colocação de barreira acústica do lado poente e nascente da via, iniciando-se a barreira acústica do lado nascente antes do Km 0,500 – para salvaguarda dos direitos e interesses legalmente protegidos, tudo ao abrigo do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro.
Por outras palavras, em 1995, a Administração entendeu que, pese embora localizadas fora do perímetro urbano, as habitações dos Autores mereciam, face à envolvência rural e à vocação das construções, tanta proteção quanta a planeada para as habitações localizadas do outro lado da infraestrutura, pela simples razão de que iriam estar expostas ao mesmo nível de ruído a partir do momento em que a infraestrutura fosse aberta ao trafego. Ora, um instrumento de gestão urbanística não tem a virtualidade de alterar esse juízo de prognose formulado, exposição ao ruído que se veio a confirmar com a abertura da via.
Ou seja, a medida minimizadora aqui peticionada chegou a ser apontada pela própria Administração como necessária, adequada e proporcional à minimização do impacto negativo devido ao ruído gerado pela exploração da infraestrutura de transportes.
Temos que a Administração errou quando, ao arrepio das conclusões a que chegara anteriormente, optou – no Projeto de Proteção Sonora – convocar um critério cego, de natureza exclusivamente urbanístico, alheado dos direitos e interesses legalmente protegidos pela Legislação em vigor sobre a proteção e controlo do ruído. Com efeito, os recetores correspondentes às habitações dos Autores deveriam ter sido classificados como “zona sensível” para efeitos de análise dos resultados obtidos com as medições de ruído aquando da realização do Estudo de Impacte Ambiental.
Esse erro de qualificação jurídica repercutiu-se na decisão de proteção acústica a adotar em relação à habitação dos Autores, que ficaram desprotegidas em relação às situadas no lado poente da via, não existindo qualquer fundamento material para esta discriminação na proteção da saúde e do bem-estar das pessoas.
Porém, não podemos deixar de referir que esta desigualdade de tratamento entre os Autores e aqueles cujas habitações se localizam do lado poente da via não decorreu da violação do princípio da igualdade ou da imparcialidade, antes resultou da violação do próprio princípio da legalidade, por má interpretação e aplicação do direito.
Se o critério adotado tivesse considerado os pontos correspondentes às residências dos Autores como recetores sensíveis, por constituírem um núcleo de habitações dispersas, destinadas exclusivamente à habitação, localizadas no lado nascente da via rodoviária que passou a integrar Reserva Agrícola Nacional, legalmente erigidas em zona hoje non aedificandi, teria a própria Administração concluído - a partir das próprias medições previsionais de ruído - que, face aos valores registados (recetores de ruído 23, R, e 24, R,), havia que colocar a barreira acústica do lado nascente para evitar que fossem atingidos os limites legalmente estabelecidos para as “zonas sensíveis”.
O dever de respeitar recetores sensíveis já resultava da boa interpretação do Decreto-lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, tema particularmente bem tratado no Livro Verde Sobre a Futura Política de Ruído, no qual a Comissão Europeia identifica o ruído no meio ambiente como um dos principais problemas ambientais na Europa, tendo levado a Diretiva 2002/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de Junho de 2002, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente, a dar principal enfoque à habitação, em especial, quando inserida num ambiente tranquilo, sereno, resguardado.
O próprio Estado Português reconheceu que a Diretiva 2002/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de Junho de 2002 tornou premente proceder a ajustamentos ao regime legal sobre poluição sonora aprovado pelo Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 76/2002, de 26 de Março, 259/2002, de 23 de Novembro, e 293/2003, de 19 de Novembro, de modo a afastar qualquer desproteção dos designados recetores sensíveis isolados, em prol, sempre, da salvaguarda da saúde humana e o bem-estar das populações.
Assim, o bloco de legalidade, constituído pelas normas constitucionais – artigo 66.º da nossa Lei Fundamental – e pelas normas infraconstitucionais – além dos referidos cumpre acrescentar os artigos 3.º e 11.º do Decreto-lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro, reclama das Entidades Demandadas atos destinados à salvaguarda da saúde e bem-estar daqueles que se encontram quotidianamente expostos, no período diurno e noturno, a níveis de ruídos considerados inadmissíveis, encontrando-se o Tribunal munido de dados suficientes para condenar a Administração na medida concreta sem pôr em causa o princípio da separação dos poderes.
Importa, agora, atentar no quadro legal que distribui atribuições/competências para identificar sobre quem deve recair – e em que medida – a obrigação de concretizar a apontada medida minimizadora.
A ação preventiva do ruído e de controlo da poluição sonora cabe – em primeira linha – ao Ministério Demandado tal como resulta da Lei n.º 19/2014, de 14 de Abril. Com efeito, compete ao Estado a realização da política de ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional, nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.
É certo que o Estado criou um organismo para prosseguir as atribuições do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território: a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., instituto público integrado na administração indireta do Estado com jurisdição sobre todo o território nacional, dotado de autonomia administrativa e financeira e com património próprio – cf. artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de Março. Porém, aqueles Ministérios não ficaram vazios de poderes, na medida em que o n.º 2 do artigo 1.º desse mesmo Decreto-Lei manteve em cada Ministro os poderes de superintendência e de tutela.
Por sua vez, se a superintendência é o poder do Estado/Ministério definir os objetivos da Agência, fixando diretivas e/ou recomendações ou orientando a atuação do Instituto, já a tutela corresponde a um feixe de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva pública, por forma a assegurar a legalidade e/ou o mérito da sua atuação.
No caso em apreço, está em causa a tutela da legalidade. O erro de qualificação jurídica da zona e/ou dos recetores em causa, à luz do Decreto-lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, ou do Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro (artigo 3.º, alínea q), originou uma omissão ilegal que reclama intervenção do Ministério Demandado, que terá de acionar os respetivos poderes, ora o poder de aplicar sanções, ora o poder de suprimir a omissão ilegal de todas as Entidades por si tuteladas, que não tem avaliado corretamente o cumprimento das condições da DIA, nem exercido devidamente os poderes de autoridade junto da Concessionária da Autoestrada – cf. artigos 1.º a 3.º, 13.º do Decreto-lei n.º 56/2012, de 12 de Março, em conjugação com o Decreto-lei n.º 151-b)/2013, de 31/10.
Do exposto resulta evidente que o Ministério Demandado tanto tinha interesse em contradizer a pretensão que contra o mesmo foi deduzida (e, como tal, com legitimidade passiva para a ação administrativa) que vai condenado no exercício dos respetivos poderes de tutela sobre Agência Portuguesa do Ambiente, poderes-deveres que não foram exercidos ao longo de bem mais de uma década pelo Ministério do Ambiente pertencente a um Estado-Membro da União Europeia que se tem comprometido a reduzir o impacto do ruído causado por infraestruturas de transporte na saúde e bem estar das pessoas. Do mesmo passo, vai condenado no exercício dos respetivos poderes de tutela sobre o InIR – Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, I.P., atualmente IMT, Instituto da Modalidade e dos Transportes, I.P., Instituto este com competência para fiscalização do cumprimento, por parte da Concessionária, das disposições legalmente estabelecidas no Regime Legal sobre a Poluição Sonora – cf. Bases de Concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 234/2001, de 28 de Agosto, Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril. Resulta da matéria de facto que o Estado adjudicou à Euroscut Norte – Sociedade Concessionária da Scut do Norte Litoral, S. A., em regime de concessão a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação e exploração dos lanços de autoestrada que integram a A 28-IC1, tendo as Bases da Concessão sido aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 234/2001, de 28 de Agosto.
Por sua vez, considerando os poderes legalmente conferidos ao Réu Infraestruturas de Portugal, não se deteta qualquer comportamento antijurídico por omissão na proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos Autores, pelo que vai absolvido do pedido.”
Vejamos:
Refira-se desde já que se não vislumbram razões para censurar o sentido da decisão proferida em 1ª instância, a qual fez uma profunda, eficaz e lapidar análise do enquadramento de facto e de direito da questão controvertida.
Com efeito, o TAF de Braga julgou procedente a ação tendo condenado o Ministério do Ambiente na colocação de uma barreira acústica nos termos peticionados, de modo a minimizar o ruído resultante da via adjacente (A28-IC1).
Em bom rigor, a Legitimidade passiva já havia sido reconhecida no Despacho Saneador, não se encontrando razões para alterar tal decisão, não obstante as alterações orgânicas e funcionais que se verificaram, à luz do artigo 10.º, n.º 2, do CPTA.
A EP – Estradas de Portugal. S.A. foi extinta, sucedendo-lhe nos direitos e obrigações a Infraestruturas de Portugal, S. A. (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 91/2015, de 29 de maio), pelo que a ação veio a prosseguir contra essa entidade por automático efeito da lei.
Já a legitimidade passiva do Ministério do Ambiente foi reconhecida no despacho saneador, que se pronunciou expressamente sobre essa questão.
Refira-se, em qualquer caso, que a invocada legitimidade passiva da Agência Portuguesa do Ambiente, IP, veio a ser indeferida, por acórdão confirmativo deste TCAN, de 15 de junho de 2018.
Em qualquer caso e aqui chegados, são no presente Recurso, suscitadas as seguintes questões:
a) Ilegitimidade passiva do Ministério do Ambiente;
b) Erro de julgamento ao dar-se como «Facto não provado» estar a Autoestrada A28 classificada como uma Grande Infraestrutura nos termos e para os efeitos da alínea g) do artigo 3.º do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de janeiro;
c) Erro de julgamento na classificação da zona acústica onde se localizam as habitações dos ora Recorridos.
Vejamos:
Da ilegitimidade passiva do Ministério do Ambiente
Como se afirmou, a legitimidade passiva do Ministério do Ambiente foi já precedentemente reconhecida no despacho saneador.
Com efeito, não obstante a Agência Portuguesa do Ambiente ter sido transformada em instituto público, pelo Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março, o Ministério do Ambiente não deixou, ao longo dos anos da sua tramitação, de manter a sua intervenção na presente Ação, o que desde logo permite evidenciar que o próprio Ministério sempre foi reconhecendo a sua própria legitimidade passiva, o que se compreende atentas as suas Atribuições e competências, e à luz do Artº 10.º, n.º 2, do CPTA.
Acresce que, podendo-o ter feito, o Recorrente não veio agora recorrer do decidido a propósito da Legitimidade passiva no Despacho Saneador, tendo-se limitado a Recorrer da Sentença do Tribunal a quo, a qual, coerentemente com o preteritamente decidido, não emitiu qualquer pronúncia relativamente à eventual ilegitimidade do Ministério.
Efetivamente, o Recorrente não impugna, no recurso ora interposto, a decisão interlocutória que não admitiu a substituição processual do Ministério, como poderia ter feito à luz do artigo 142.º, n.º 5, do CPTA, tendo-se limitado a Recorrer da Sentença.
Sublinha-se até que o Ministério do Ambiente continua a ter por missão, entre outras, formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, onde se insere, naturalmente, a questão acústica aqui controvertida.
Assim sendo, não obstante alguma reconhecida desconcentração funcional das matérias ambientais, não se reconhecem razões para alterar a Entidade Demandada a meio da tramitação processual do presente Processo, tanto mais que o Ministério do Ambiente continua a integrar a orgânica do governo com atribuições e competências na área funcional do ruído.
A Agência Portuguesa do Ambiente, limitou-se a suceder nas atribuições de organismos e serviços que foram extintos, não tendo, naturalmente, sucedido ao Ministério do Ambiente, como resulta do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 56/2012.
Como decorre do artigo 262.º, n.º 1, alínea a), do CPC, a instância pode modificar-se, quanto às pessoas, “Em consequência da substituição de alguma das partes, quer por sucessão, quer por ato entre vivos, na relação substantiva”, sendo que aqui e em concreto, não se reconhece que o Ministério do Ambiente não mantenha a sua legitimidade para prosseguir na ação.
Da Impugnação da matéria de facto
O Recorrente impugna ainda a decisão relativa à matéria de facto, imputando-lhe erro de julgamento resultante de se ter dado como não provado que a A28 se encontre classificada como uma Grande Infraestrutura de Transporte Rodoviário nos termos e para os efeitos da alínea g) do artigo 3.º do Regulamento Geral do Ruído, e ainda o erro de julgamento na classificação da zona acústica onde se localizam as habitações dos ora Recorridos como zona sensível por ter sido alegadamente desconsiderada a prova documental disponível.
Diga-se desde logo, como tem vindo a ser pacificamente aceite pela generalidade da jurisprudência, que “em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida” (cfr. o douto Acórdão do STA, de 14/04/2010, no Processo n.º 0751/07).
Igualmente se referiu, entre muito outros, no Acórdão deste TCAN, de 12/10/2011, no Procº n.º 01559/05BEPRT, que: “(…) pese embora a maior amplitude conferida pela reforma de processo civil a um segundo grau de jurisdição em sede de matéria de facto a verdade é que, todavia, não se está perante um segundo julgamento de facto (tribunal “ad quem” aprecia apenas os aspetos sob controvérsia) e nem o tribunal de recurso naquele julgamento está colocado perante circunstâncias inteiramente idênticas àquelas em que esteve o tribunal “a quo” apesar do registo da prova por escrito ou através de gravação magnética dos depoimentos oralmente prestados. XX. É que, como aludimos supra, o tribunal “ad quem” não vai à procura duma nova convicção, não lhe sendo pedido que formule novo juízo fáctico e sua respetiva fundamentação. O que se visa determinar ou saber é se a motivação expressa pelo tribunal “a quo” encontra suporte razoável naquilo que resulta do ou dos depoimento(s) testemunhal(ais) (registados a escrito ou através de gravação) em conjugação com os demais elementos probatórios existentes ou produzidos nos autos. XXI. Tal como tem sido jurisprudencialmente aceite, a garantia do duplo grau de jurisdição não subverte o princípio da livre apreciação das provas (cfr. art. 655.º, n.º 1 do CPC) já que o juiz aprecia livremente as provas e decide segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto, sendo que na formação dessa convicção não intervêm apenas fatores racionalmente demonstráveis, já que podem entrar também elementos que em caso algum podem ser importados para o registo escrito, para a gravação vídeo ou áudio. XXII. Será, portanto, um problema de aferição da razoabilidade, à luz das regras da ciência, da lógica e da experiência da convicção probatória do julgador no tribunal “a quo”, aquele que, no essencial, se coloca em sede de sindicabilidade ou fiscalização do julgamento de facto pelo tribunal “ad quem”. Daí que na reapreciação da matéria de facto ao tribunal de recurso apenas cabe um papel residual, limitado ao controle e eventual censura dos casos mais flagrantes, como sejam aqueles em que o teor de algum ou alguns dos depoimentos prestados no tribunal “a quo” lhe foram indevidamente indiferentes, ou, de outro modo, eram de todo em todo inidóneos ou ineficientes para suportar a decisão a que se chegou”.
No mesmo sentido se apontou no Acórdão igualmente deste TCAN, de 11/02/2011, no Procº n.º 00218/08BEBRG, em cujo sumário se refere que “1. O Tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1.ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos, dando-se assim a devida relevância aos princípios da oralidade, da imediação e da livre apreciação da prova e à garantia do duplo grau de jurisdição sobre o julgamento da matéria de facto. 2. Assim, se, na concreta fundamentação das respostas aos quesitos, o Sr. Juiz (...) justificou individualmente as respostas dadas, fazendo mesmo referência, quer a pontos concretos e decisivos dos diversos depoimentos, quer a comportamentos específicos das testemunhas, aquando da respetiva inquirição, que justificam a opção por uns em detrimentos de outros, assim justificando plena e convincentemente a formação da sua convicção, não pode o Tribunal de recurso alterar as respostas dadas”.
Em qualquer caso, para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, sempre se dirá o seguinte:
O Tribunal a quo, considerou como Não Provado, o seguinte:
1. Em 1/02/2007, a Autoestrada 28 encontrava-se classificada como uma Grande Infraestrutura de Transporte Rodoviário, face ao tráfego rodoviário verificado entre os nós da Meadela e Outeiro.
2. Atualmente, a Autoestrada 28 encontra-se classificada como uma Grande Infraestrutura de Transporte Rodoviário, existindo dados consolidados de que por essa via passam mais de três milhões de veículos por ano.
Como decorre da motivação da matéria de facto, para decidir como decidiu, o Tribunal a quo aderiu legitimamente aos esclarecimentos prestados pelo Perito António Eduardo Costa, que entendeu não estarem reunidos os pressupostos tendentes à classificação do controvertido troço viário como Grande Infraestrutura de Transporte Rodoviário.
No que concerne ao segundo facto não provado referido, de natureza análogo, o Tribunal também aderiu de modo legitimo, em função da convicção firmada, ao entendimento pericial e testemunhal produzido na audiência de julgamento, não tendo o Recorrente logrado demonstrar o contrário.
Na realidade, a impugnação da matéria de facto está sujeita à necessidade de serem especificados os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação realizada, que imponham decisão diversa, impondo-se a indicação com precisão das passagens da gravação em que se funda o recurso (artigo 641.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, alínea a), do CPC).
Questionando o Recorrente os factos dados como não provados, que terão assentado predominantemente nos esclarecimentos verbais do perito, é manifesto que aquele estava sujeito ao ónus de alegação previsto no artigo 640.º, n.º 2, alínea a), do CPC, cabendo-lhe indicar as passagens da gravação que, em seu entender, poriam em causa a decisão quanto à matéria de facto.
Não o tendo feito, o Recorrente incumpriu o ónus de alegação exigido para a impugnação da matéria de facto, o que só por si e desde logo, determinaria a rejeição do correspondente segmento recursivo.
Acresce que os entretanto apresentados relatórios de tráfego e a Tabela das Grandes Infraestruturas de Transporte Rodoviário, não constituem documentos com força probatória plena que possam só por si, sobrepor-se à prova produzida em audiência de julgamento.
Em face de tudo quanto precedentemente se expendeu, não se reconhece a necessidade de alterar o sentido da prova dada aos indicados factos.
Do erro de julgamento na classificação da zona acústica onde se localizam as habitações dos Autores
Na alegação de recurso, o Recorrente refere que entende que deveria ser dado como provado “que a Planta de Zonamento Acústico parte integrante do Plano Diretor Municipal, classificou a zona onde se localizam as habitações dos Autores como mista, nos termos e para os efeitos [da alínea] v) do art. 3.º do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17/01”.
O referido contradiria desde logo o facto provado Y. que refere “esta zona - lado nascente – não se encontra classificada na planta de zonamento acústico”.
Aliás, o tribunal a quo, sublinhou expressamente para suportar o entendimento adotado que “as testemunhas mereceram elevada credibilidade, pela objetividade, isenção, espontaneidade e firmeza com que prestaram o seu depoimento”.
O Recorrente censura ainda a decisão sobre a matéria de facto, com o argumento de que o Tribunal desconsiderou uma prova documental dotada de força plena, a saber, o Plano Diretor Municipal, que fixa a delimitação das zonas em sensível ou mista.
O argumento é falacioso, pois que se é certo que o Plano Diretor Municipal é um documento de natureza regulamentar, o que é facto é que o tribunal não deixou de o considerar, não tendo posto em causa o zonamento acústico, antes tendo concluído que a área onde se localizam as habitações dos Autores, do lado nascente da autoestrada, não se encontrará classificada.
Acresce que o Tribunal para dar como provado a referida omissão de classificação da área da residência dos Autores para efeitos acústicos, teve em atenção, quer a planta de zonamento acústico, bem como os depoimentos prestados em Audiência de Julgamento, mormente aqueles que se consubstanciaram numa apreciação técnica da matéria controvertida.
Como resulta do regime jurídico do Ruido escalpelizado em 1ª instância, o agravamento dos valores de exposição ao ruído relativamente a zonas sensíveis em cuja proximidade exista em funcionamento uma grande infraestrutura de transporte rodoviário, só se verificará se à data da entrada em vigor do Regulamento Geral do Ruído, a via já se encontrasse classificada como grande infraestrutura de transporte rodoviário, o que não era o caso.
Tendo o Decreto-Lei n.º 9/2007, que aprovou o Regulamento Geral do Ruído, entrado em vigor em 1 de fevereiro de 2007, e tendo a presente Ação sido intentada em julho de 2008, é manifesto que o controvertido troço rodoviário não poderia então ainda ter sido classificado como uma “grande infraestrutura de transporte rodoviário”, pois que o volume de trafego não poderia ainda ter atingido o patamar quantitativo para que tal se pudesse verificar.
Assim, em fevereiro de 2007 a A28 não estava classificada como uma grande infraestrutura de transporte rodoviário, tanto mais que a tabela das grandes infraestruturas de transporte rodoviário apenas foi publicada pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, em maio de 2015, em face do que a A28, no troço Meadela-Outeiro, não poderia, naturalmente, considerar-se uma “grande infraestrutura de transporte rodoviário”, em fevereiro de 2007, não sendo pois aplicáveis à situação dos Autores, os valores limite de exposição ao ruído previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 11.º do Regulamento Geral do Ruído, ao que acresce que está por provar que no troço Meadela-Outeiro da A28, se tenha verificado a passagem de mais de três milhões de veículos por ano, para efeitos da alínea g) do artigo 3.º do Regulamento Geral do Ruído.
Para que conste, o referido normativo define como “grande infraestrutura de transporte rodoviário” o troço de uma estrada onde se verifique a passagem de mais de três milhões de veículos por ano.
Por outro lado, mas em reforço de tudo quanto se referiu já, e resulta da matéria de facto dada como provada, os Autores construíram as suas casas que aqui estão em causa e que justificarão a proteção acústica determinada, há mais de trinta anos, em momento em que não havia sequer ainda entrado em vigor o correspondente Plano Diretor Municipal, facto incontornável e que não poderá ser ignorado.
Assim, independentemente da classificação que tenha em momento ulterior sido fixada para o local no mapa de zonamento acústico, o que é facto é que as habitações dos Autores não poderão ter um tratamento de desfavor relativamente a outras em situação idêntica no referido zonamento, tanto mais que estão edificadas anteriormente ao PDM e estão localizadas fora de qualquer perímetro urbano, tendo sido neste sentido que se pronunciou a decisão recorrida.
Com efeito, referiu-se sintomaticamente na decisão recorrida que “(...) é certo que – com referência ao lado nascente – todos os Peritos com intervenção no processo e/ou Testemunhas com conhecimentos técnicos apontaram claramente para a classificação “Zona Sensível” ou, em bom rigor, recetores sensíveis merecedores de tutela equivalente à classificada como zona sensível, atenta a vocação do espaço envolvente às habitações”.
Mais se afirmou na sentença recorrida que “(...) a Administração desconsiderou por completo os edifícios construídos antes da entrada em vigor do Plano Diretor Municipal e desprezou a vocação dessas mesmas construções, apenas e tão-só por se encontrarem localizadas fora do perímetro urbano. Quando já à luz do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, a habitação era considerada um recetor sensível ao ruído, tanto mais que o Legislador deu sinais claros para que as câmaras municipais assegurassem, no exercício das competências legalmente conferidas, a conformidade das opções de planeamento – passadas e futuras - com os valores limite de ruído fixados no Regulamento Geral do Ruído.”
A construção da via em causa, apesar de constituir uma intervenção legítima em ordem à prossecução do interesse público, consubstanciado na melhoria da circulação e da rede viária, não pode penalizar desproporcionalmente aqueles, como os Autores, que possuíam já habitações agora adjacentes à nova via, impondo-se minorar os incómodos acústicos verificados.
Em face do que precede, também no aspeto analisado, não merece censura a decisão recorrida.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente
Porto, 14 de fevereiro de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
