| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
F.-C.T., Lda., no seguimento da Ação Administrativa Especial que intentou contra o Ministério da Economia, tendente à anulação do despacho de 19.06.2009 do Gestor do PRIME que revogou a decisão do aprovação do financiamento do Projeto nº 00/20756, inconformada com o Acórdão proferido em 12 de setembro de 2014, através do qual foi julgada “totalmente improcedente a Ação e, em consequência, manter o ato impugnado”, veio interpor recurso jurisdicional do mesmo em 21.10.2014, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Formulou a aqui Recorrente/F. nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões:
“I) Com o presente recurso, a Recorrente pretende que seja revogado e substituído o acórdão de primeira instância proferido pelo coletivo de Juízes do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou improcedente a ação intentada, por entender que o mesmo, assente em premissas formais e influenciada por precedentes judiciais inteiramente distintos da situação dos presentes autos, é injusto.
A matéria de facto incorretamente dada como provada/ampliação da matéria de facto:
II) Tendo o tribunal a quo dispensado a produção de prova é porque não existiam factos controvertidos tendo em conta os documentos constantes dos autos; assim, os factos alegados pela Recorrente - e que se assumem essenciais para a boa composição do litígio, tendo em linha de conta aquilo que constitui o objeto do processo, a causa de pedir e o pedido deduzido - teriam de vir a ser dados como provados, em momento e sede próprios, isto é, no momento da prolação do acórdão.
III) A Recorrente entende que a matéria constante dos artigos 10.º, 11.º, 52.º, 56.º, 61.º, 62.º, 65.º, 67.º, 69.º, 70.º, 71.º, 73.º, 86.º, 93.º, 94.º, 95.º, 97.º, 98.º, 99.º, 101.º e 102.º da p.i. foi incorretamente julgada, porquanto os documentos juntos aos autos, nomeadamente, a fls. do Processo Administrativo (entre outras, a fls. 109 e ss., a fls. 410., a fls. 432, a fls. 462, a fls. 466 e 467, a fls. 600 e ss. a fls. 605 e 612), documentos juntos com a p.i. (docs. n.º1 - o ato administrativo, n.º2-declaração do formador; n.º3- cronograma do curso “Confecionadores/Costureiras Polivalentes”; n.º4 – ficha de ocorrências; n.º 5 a n.º8 – cronogramas dos cursos e n.º9 -relatório de avaliação impunham que os mesmos tivessem sido dados como provados, ou seja, impunham decisão diversa da recorrida.
IV) Impunha-se que tribunal a quo colocasse em evidência a factualidade documentada nos elementos referidos na alínea L) da matéria de facto.
V) Por conseguinte, conjugados de forma crítica todos os documentos e os factos alegados, o tribunal a quo deveria ter considerado provada a seguinte factualidade, a qual deverá, em conformidade, ser aditada à matéria de facto assente:
- Alínea M): O curso “Confecionadores/Costureiras Polivalentes – Ação 1” foi ministrado junto da Autora, por J.M.M.P., entre outros dias, nos dias 03/01/2007, 04/01/2007, 08/01/2007, 10/01/2007, 11/01/2007 e 15/01/2007, entre as 09h00 e as 12h30;
- Alínea N): Este curso esteve inicialmente calendarizado para os mesmos dias de formação, mas para ser realizado no seguinte horário: das 14h00 às 17h30;
- Alínea O): Esta alteração de datas encontra-se registada na ficha de ocorrências de formato normalizado e no cronograma de formato normalizado;
- Alínea P): O curso “Costureiras Polivalentes – Ação 4” foi ministrado junto da Autora, por J.M.M.P., entre outros dias, nos dias 17, 18, 24, 25, 29 e 31 de Janeiro/2007, dias 01, 05, 07, 08, 12, 14, 15, 21, 22, 26 e 28 de Fevereiro/2007, 01, 05, 07, 08, 12, 14, 15, 19, 21, 22, 26, 28 e 29 de Março/2007 e 02, 04, 05, 11, 12, 16, 18 e 19 de Abril/2007, entre as 13h30 e as 15h30;
- Alínea Q): O curso “Costureiras Polivalentes – Ação 5” foi ministrado junto da Autora, por J.M.M.P., entre outros dias, nos dias 17, 18, 24, 25, 29 e 31 de Janeiro/2007, dias 01, 05, 07, 08, 12, 14, 15, 21, 22, 26 e 28 de Fevereiro/2007, 01, 05, 07, 08, 12, 14, 15, 19, 21, 22, 26, 28 e 29 de Março/2007 e 02, 04, 05, 11, 12, 16, 18 e 19 de Abril/2007, entre as 15h30 e as 17h30;
- Alínea R): O curso “Confecionadores/Costureiras Polivalentes – Ação 1” foi ministrado junto da sociedade comercial «F.T. – M.C, S.A.», por J.M.M.P., entre o dia 02/02/2007 e 25/05/2007, (concretamente, nos dias 02, 09, 16, 23 de Fevereiro/2007, nos dias 2, 09, 16, 23, 30 de Março/2007, nos dias 13, 20, e 27 de Maio/2007), entre as 08h30 e as 12h30.
- Alínea S): As folhas de sumários/presenças foram elaboradas, preenchidas, tratadas e arquivadas pela sociedade comercial C., Lda., entidade formadora do projeto em causa;
- Alínea R): No âmbito do projeto referido na alínea A) foram ministradas 630 horas de formação.
VI) Sem prescindir, para o caso de se entender que o acórdão recorrido não cuidou da factualidade relevante para a decisão da causa, tendo havido erro de julgamento, sempre deverá ser anulada a decisão e ordenada a baixa do processo para repetição do julgamento.
Erro de julgamento - Falta de Fundamentação:
VII) Não foi dado cumprimento ao artigo 23.º/1/n) da Portaria 799-B/2000, 20/09: a entidade Recorrida não explicou como é que as alegadas desconformidades afetaram de modo substantivo o processo formativo, nem resulta do ato administrativo qual a percentagem de erro da Recorrente, nem sequer qual o valor de todo o projeto total.
VIII) Ao tribunal é vedado aceitar que um ato se encontra fundamentado apenas porque a entidade administrativa afirma um facto, sem, contudo, o demonstrar, pelo que o tribunal não pode tomar como bom, certo e inelutável que houve desconformidades superiores a 2%, sem que a entidade recorrida refira o valor concreto de tais desconformidades no ato sindicado e explique como chegou a esse valor.
IX) Pelo que se acaba de dizer, o acórdão recorrido violou o artigo 23.º/1/n) da Portaria 799-B/2000, de 20/09, o artigo 7.º/c do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15/09 e os artigos 124.º/1/e), 125.º e 135.º do CPA.
X) Tais normas deveriam ter sido interpretadas no sentido de que a entidade Recorrida deveria ter dado a conhecer à Recorrente o sentido e motivação do ato, apresentado uma premissa factual descritiva do erro em questão; sem isso, a Recorrente ficou sem se poder defender convenientemente, daí que o ato administrativo não possa deixar de ser sancionado com o vício de falta de fundamentação.
XI) Incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento ao não ter apreciado devidamente o ato administrativo sindicado que enferma do vício de falta de fundamentação e que, por isso, deve ser superiormente anulado – como se peticiona.
Erro de julgamento – Erro nos Pressupostos de Facto:
XII) Em primeiro lugar, deve apartar-se o estigma existente quanto à alteração de horários da formação, pois, como se sabe, é normal que os horários tenham de ser alterados, sem que isso signifique quebra de confiança ou atuação fraudulenta dos promotores.
XIII) Em segundo lugar, importa não perder de vista que, de um universo de 630 horas de formação, apenas houve alterações em 17,5 horas de formação, num só curso, o curso de Confecionadores/Costureiras Polivalentes - Ação 1”.
XIV) Em terceiro lugar, a Recorrente não pode ser afetada e, consequentemente, prejudicada pelo que se passou com uma entidade terceira, a saber, uma sociedade comercial com a qual não tem qualquer relação e que nem sequer conhece, a referida Flor Têxtil Lda.
XV) Foi ao abrigo do artigo 100.º do CPA, que a Recorrente, com o direito a ser ouvida antes de ser tomada a decisão final, levou ao conhecimento da autoridade Recorrida os elementos que faziam parte do processo técnico/pedagógico e que eram capazes de inverter o sentido provável da decisão, a saber: cronograma e fichas de ocorrências.
XVI) Estes elementos, de formato normalizado, assumem uma função complementar e são permitidos pelo regime jurídico do financiamento em causa, não sendo lícito que se lhes retire o seu valor apenas porque não foram enviados no momento do pedido de pagamento, sob pena de a fase de audição prévia caducar por perda do seu objeto.
XVII) O acórdão recorrido fez uma errada interpretação dos artigos 87.º, 90.º e 100.º do CPA, do artigo 19.º/1 do Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.º 1285/2003, de 17/11 com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 1318/2005, de 26/12, atual artigo 413.º (ex-515.º) do CPC e dos “registos de ocorrências” e “cronogramas específicos”.
XVIII) O artigo 19.º/1 da Portaria n.º 1285/2003, de 17/11, alterado pela Portaria n.º 1318/2005, de 26/12, devia ter sido interpretado no sentido que as entidades promotoras estão obrigadas a comunicar quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de seleção que presidiram à aprovação do pedido de financiamento, concretamente, os que se encontram referidos nos artigos 6.º, 7.º e 8.º da mesma Portaria e não as alterações de horários de formação que nada têm a ver com a aprovação do financiamento.
XIX) Os artigos 87.º, 90.º e 100.º do CPA deveriam ter sido interpretados no sentido de que, na fase da audiência prévia, momento integrante do procedimento administrativo, a Recorrente podia enviar qualquer elemento probatório que pudesse contrariar o projeto de decisão da entidade Recorrida, nomeadamente, qualquer documento que compusesse o processo técnico/pedagógico. Sem prescindir,
Erro de julgamento – Erro nos Pressupostos de Direito:
XX) Não andou bem o tribunal recorrido ao julgar que o processo técnico/pedagógico se confunde com o processo formativo, dado que são realidades diferentes.
XXI) A alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria acima referida, enquanto fundamento da revogação do financiamento, refere-se a “declaração inexata sobre o processo formativo que possa afetar, de modo substantivo, a justificação do subsídio”. Por seu turno, alínea f) do n.º 2 do artigo 18.º da mesma Portaria é que se refere às folhas de sumário e de presença e estas é que fazem parte integrante do processo técnico/pedagógico.
XXII) O acórdão recorrido violou o regime dos artigos 18.º e 23.º, n.º 1, alínea n) da Portaria 799-B/2000, de 20/09, conjugado com o que se encontra preceituado no atual artigo 44.º do mais recente Dec.-Reg. n.º 84-A/2007, de 10/12 (diploma a que se faz referência como elemento sistemático determinante da bondade e assertividade desta conclusão), porquanto deveriam ter sido interpretados no sentido de serem duas realidades distintas, com nomen iuris e regimes jurídicos diferentes.
XXIII) O acima citado artigo 23.º/1/n) devia ter sido interpretado no sentido de não permitir que o financiamento seja integralmente revogado apenas por ter havido alteração de horários da formação e essa alteração constar dos acima referidos documentos complementares às folhas de sumário/presenças.
XXIV) Sendo certo ainda que o tribunal recorrido sempre deveria ter decidido no sentido de as folhas de sumário/presenças não fazerem parte do processo formativo tal como referido no artigo 23.º daquela Portaria, mas sim no processo técnico/pedagógico do artigo 18.º do mesmo diploma legal (para tanto, bastava atender a que a ‘inexistência absoluta de processo técnico-pedagógico’ não pode ter a mesma sanção que “uma mera declaração inexata” dele constante). Ainda e sempre sem prescindir,
Erro de julgamento – Erro nos Pressupostos de Direito:
XXV) Por outro lado e, numa primeira perspetiva, o douto acórdão recorrido não podia ter validado a atuação da entidade recorrida, entendendo que a mesma respeitara os limites legais por invocar uma qualquer Decisão CE acerca das Orientações relativas ao Encerramento das Intervenções dos Fundos Estruturais, pois do ato anulando apenas se infere que uma qualquer decisão da CE refere como limite máximo de admissão de erros 2% das despesas controladas e que o erro máximo admissível, apurado com base no volume de formação, para os projetos em fase de encerramento não pode ser superior a 2%, assumindo-se que, acima deste limiar, os projetos não obedecem a parâmetros de fiabilidade aceitáveis no âmbito das intervenções estruturais.
XXVI) Melhor dizendo, do ato anulando não se infere qual o erro da Recorrente; daí que o tribunal recorrido não pudesse validar a atuação do Ministério Recorrido.
XXVII) Com o devido respeito, uma decisão que entenda que a entidade administrativa pode revogar todo o financiamento, invocando apenas o artigo 23.º/1/n) da Portaria n.º 799-B/2000, de 20/09, sem que fundamente, de facto, essa decisão de revogação, é inconstitucional por violação do princípio da informação e da fundamentação dos atos administrativos consagrado no artigo 268.º/3 da C.R.P, princípio análogo aos direitos, liberdades e garantias e violação do direito de defesa.
XXVIII) O Acórdão recorrido concluiu no sentido de a entidade Recorrida se ter socorrido do limiar de 2% para densificar o conceito indeterminado de ‘afetação substantiva da justificação do subsídio’, mas, com o devido respeito, nada disso decorre do ato anulando.
XXIX) Em segundo lugar, não se vislumbra que o tribunal recorrido tenha aferido “o cumprimento da legalidade em termos de exigências legais de fundamentação e da observância dos princípios gerais que regem a atividade administrativa”: é que do próprio ato sindicado não resulta qual a margem de erro da Recorrente; o acórdão recorrido deve, por isso, ser sancionado superiormente.
XXX) Em terceiro lugar, mal andou ainda o tribunal a quo ao recusar-se a controlar o exercício de um poder discricionário por parte da entidade Recorrida.
XXXI) Sabendo-se que os tribunais podem sindicar a atuação da administração, mesmo que inserida no exercício de poderes discricionários e que a interpretação e a aplicação dos conceitos indeterminados é sempre uma atividade da administração vinculada à lei, pois caracteriza sempre situações em que apenas há uma solução justa e que a tarefa de interpretação e aplicação de conceitos legais indeterminados representa sempre uma mera atividade de reconhecimento ou constatação de uma realidade existente (neste sentido, ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, na sua obra “Conceitos Indeterminados no Direito Administrativo”, Almedina, 1994), com o devido respeito, é de rejeitar a decisão recorrida na medida em que se recusou a avaliar se a atuação da entidade administrativa respeitara os limites impostos pelo artigo 23.º, n.º1, alínea n) daquela Portaria, no que à apreciação da “afetação de modo substantivo da justificação do subsídio” concerne.
XXXII) O tribunal a quo não podia ter deixado de perceber que a aplicação da sanção de revogação da aprovação do financiamento assentou em pressupostos que não existiam, tendo assim incorrido em erro de julgamento. Sem prescindir
Erro de julgamento - Violação do Princípio da Proporcionalidade:
XXXIII) De todo o modo, a Recorrente não se conforma ainda com a decisão recorrida por, com o devido respeito, não conceber que o tribunal se tenha posto à margem da decisão tomada pela entidade Recorrida, afirmando ser o legislador que impõe a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento, caso existam desconformidades, assim entregando a tarefa da descrição, quantificação e qualificação das desconformidades à entidade Recorrida, a qual, sob o escudo da ‘discricionariedade técnica’, acaba por atuar à margem de qualquer sindicância judicial.
XXXIV) O tribunal tem o poder de apreciar casuisticamente a situação e de, em conformidade com o procedimento legal adequado, aquilatar sobre se a decisão respeitou a realidade dos pressupostos de facto, bem como se ocorreu violação dos princípios gerais de direito, tal como o princípio da proporcionalidade, em sentido amplo e em sentido estrito.
XXXV) Assim, quando se pede a um juiz uma apreciação da situação sob o ponto de vista do cumprimento do princípio da proporcionalidade, o que se pretende é que o juiz averigue da razoabilidade, proporcionalidade e necessidade da medida administrativa tomada.
XXXVI) Tendo presente que o cidadão tem direito à menor desvantagem possível, o juiz deve ainda avaliar se a medida era necessária, exigindo-se a prova de que, para a obtenção de determinados fins, não era possível adotar outro meio menos gravoso; o juiz deve ainda analisar se a medida é apropriada à prossecução do fim a ela subjacente, controlando a relação de adequação ‘medida-fim’; e, finalmente, chegando à conclusão da adequação e necessidade da medida, mesmo neste caso deve o juiz perguntar se o resultado obtido com a intervenção é proporcional à carga coativa da mesma.
XXXVII) Na situação sub iudice, ainda que se pudesse concluir pela apropriação da medida como sanção, o controlo judicial soçobraria na análise da exigibilidade ou necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, pois podia ter sido adotado outro meio igualmente eficaz e menos desvantajoso para a Recorrente: a revogação da parte do financiamento supostamente afetado pelas desconformidades.
XXXVIII) O tribunal recorrido devia, assim, ter interpretado a alínea n) do n.º1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, em conjugação com os artigos 18.º/2 e 266.º da CRP e artigo 5.º/2 do CPA, no sentido de a revogação de parte do financiamento ser uma medida igualmente eficaz ao fim pretendido, a saber, que não se financie a parte em que houve ‘desconformidades’ (mas menos gravosa e sem que seja desproporcional).
XXXIX) A decisão judicial que aceitou a revogação integral do financiamento assume-se injusta por se tratar de medida injuntiva desproporcional, aquela que obriga à devolução integral do financiamento, devendo, por isso, o acórdão recorrido ser substituído por outro que decida no sentido de dever ser revogado apenas parte do financiamento (concretamente, o financiamento concedido para 5 dias de sessões do curso de Confecionadores/Costureiras Polivalentes – Ação 1 e, eventualmente, - o que apenas por hipótese de raciocínio se aceita - os Cursos de Costureiras Polivalentes – Ação 4 e Ação 5, na parte em que se “sobrepõem” com a entidade terceira).
XL) Sem prescindir, a alínea n) do n.º1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20/09, quando interpretada no sentido de que qualquer declaração inexata, incompleta ou desconforme sobre o processo formativo ou no sentido de que as declarações inexatas, incompletas ou desconformes sobre o processo formativo, se superiores a 2% de erros das despesas controladas, dão lugar à revogação integral da decisão de aprovação do financiamento, é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade em sentido amplo e dos seus subprincípios da conformidade, da exigibilidade e da proporcionalidade em sentido estrito (artigos 5.º/2 do CPA e artigos 18.º/2 e 266.º da CRP).
Termos em que, e nos demais que V. Exas. não deixarão de suprir, revogando o, aliás, douto Acórdão recorrido proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga e substituindo-o por outro Acórdão que julgue procedente a ação administrativa e, dessa forma, anule o ato administrativo praticado pelo Senhor Gestor do Compete/Prime, Dr. N.S., em 19/06/2009, ou, subsidiariamente, o anule em parte, tudo com as consequências legais, estarão V. Exas. a fazer a inteira e costumada JUSTIÇA!”
Em 30 de outubro de 2014 foi proferido despacho de admissão do Recurso.
Não foram apresentadas Contra-alegações de Recurso.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 11 de maio de 2015, veio a emitir Parecer em 15 de maio de 2015, no qual se pronuncia no sentido de que a decisão proferida se mostrará “injusta e desproporcionada”, devendo “ser imposta à recorrente a obrigação de devolver o valor por referência aos parâmetros em que ocorreram as irregularidades”.
O Ministério da Economia veio em 27 de maio de 2015 manifestar perplexidade relativamente ao Parecer do MP, concluindo que deverá ser mantida a sentença recorrida.
Correspondentemente, veio a F., em 2 de junho de 2015, a igualmente emitir pronuncia face ao Parecer do MP, contestando a sua apresentação, por processualmente indevida.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, os suscitados erros de julgamento de facto, e de direito.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade provada:
“A. Em 28.05.2007, pelo Gestor do PRIME foi proferida decisão de homologação do Projeto de formação profissional n.º 00/20756 apresentado pela autora - cfr. fls. 109 do PA apenso (pasta 1).
B. Em 20.06.2007, os responsáveis da autora subscreveram “Termo de aceitação” relativo à candidatura n.º 00/20756 com o seguinte teor: “1. Nos termos do n.º 3 do artigo 17.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, em conjugação com o n.º 3 do artigo 17.º do Regulamento Específico publicado pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, que regulamenta os apoios do Fundo Social Europeu (FSE) no quadro do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME), vem a entidade titular do pedido de financiamento para a formação, declarar que tomou conhecimento da decisão de aprovação acima indicada, a qual se aceita, e que tendo-se verificado alterações à realização da formação aprovada, se compromete a remeter a correspondente informação de acordo com o sistema de informação regular definido 2. Mais se declara (…) b) Que se tem perfeito conhecimento e se aceitam todas as obrigações decorrentes da concessão do financiamento público à formação ora apoiada, designadamente: b.1) assumindo-se o compromisso de garantir a organização e atualização dos processos contabilístico e técnico-pedagógico, disponibilizando-os, em qualquer momento, para consulta das entidades legalmente autorizadas a fazê-lo, comprometendo-se ainda a proporcionar as condições adequadas à realização do acompanhamento e fiscalização previstos nos termos legais, devendo conservá-los durante o prazo legalmente estabelecido; (…) c) Que se tomou conhecimento, e se aceita, que a decisão de concessão dos apoios a formação poderá vir a ser objeto de revogação, a qual poderá ocorrer quer fundamentada em causas específicas do projeto autónomo, quer devido a causa inerentes ao projeto integrado a que a formação está associada e que, havendo lugar à revogação, tal facto implicará a restituição de todas as quantias já recebidas, a efetuar nos termos legalmente previstos; (…).”– cfr. fls. 109 e ss. do PA apenso (pasta 1).
C. Com data de 03.01.2007, a mesma pessoa – identificada como J.M.M.P. - subscreveu, na qualidade de formador, duas folhas de sumários e presenças respeitantes ao curso “Confecionadores/costureiras polivalentes – ação 1 – 90 horas”, por referência à autora, com horário entre as 14.00 e as 17.30, e ao curso “Costureiras polivalentes – ação 4 – 90 horas”, por referência à autora, com horário entre as 13.30 e as 15.30 – cfr. fls. 248 e 278 do PA apenso (pasta 1).
D. Com datas de 08, 10, 11 e 15 de Janeiro de 2007, a mesma pessoa – identificada como J.M.M.P. - subscreveu, na qualidade de formador, as folhas de sumários e presenças respeitantes aos cursos, por referência à autora, “Confecionadores/Costureiras polivalentes”, com horário entre as 14.00 e as 17.30, “Costureiras polivalentes – ação 4”, com horário entre as 13.30 e as 15.30 e a ação 5 deste mesmo curso com horário entre as 15.30 e as 17.30 – cfr. fls. 648 e ss. do PA apenso (pasta 2).
E. Com datas de 03, 04, 08, 10, 11 e 15 de Janeiro de 2007, a mesma pessoa – identificada como J.M.M.P. - subscreveu, na qualidade de formador, as folhas de sumários e presenças respeitantes ao curso, por referência à autora, “Confecionadores/Costureiras polivalentes”, com horário entre as 14.00 e as 17.30, e o mesmo curso das 14.00 às 16.00 na empresa F.T.-M.C., S.A. – cfr. fls. 657 e ss. do PA apenso (pasta 2).
F. Com datas de 17, 18, 24, 25, 29 e 31 de Janeiro, 01, 05, 07, 08, 12, 14, 15, 21, 22, 26 e 28 de Fevereiro, 01, 05, 07, 08, 12, 14, 15, 19, 21, 22, 26, 28 e 29 de Março e 02, 04, 05, 11, 12, 16, 18 e 19 de Abril de 2007, a mesma pessoa – identificada como J.M.M.P. - subscreveu, na qualidade de formador, as folhas de sumários e presenças respeitantes ao curso, por referência à autora, “Costureiras polivalentes – ação 4”, com horário entre as 13.30 e as 15.30 e o curso “Costureiras polivalentes – ação 5”, com horário entre as 15.30 e as 17.30, e o curso “Confecionadores/Costureiras Polivalentes” das 14.00 às 16.00 na empresa F.T.-M.C., S.A. – cfr. fls. 677 e ss. do PA apenso (pasta 2).
G. Em 11.11.2008, a Coordenadora da Equipa FSE do IAPMEI subscreveu carta dirigida à autora sob o assunto “PRIME – Medida 4.1 Qualificação de recursos humanos, art.º 100º do Código do Procedimento Administrativo, Candidatura n.º 00/20756 – F., C. T., Lda.”, informando a autora da intenção da Comissão de Gestão de Incentivos do IAPMEI proceder à revogação da decisão de aprovação do financiamento do projeto referido – cfr. fls. 428 do PA apenso.
H. Em 27.04.2009, pelos serviços do IAPMEI foi elaborada a Proposta n.º 1180/2009, com o seguinte teor – cfr. fls. 41 e ss. do processo físico:
(Dão-se por reproduzidos os documentos fac-similados constantes da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
I. Em 02.05.2009, sobre a proposta que antecede recaiu despacho de concordância – cfr. fls. 41 e ss. do processo físico.
J. Em 19.06.2009, pela Coordenadora Operacional de Formação Profissional do PRIME foi subscrita a Informação Interna n.º 135/GPF/UFET/2009, dirigida ao Gestor do COMPETE, com o seguinte teor – cfr. fls. 38 e ss. do processo físico:
(Dão-se por reproduzidos os documentos fac-similados constantes da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
K. Em 19.06.2009, pelo Gestor do COMPETE foi proferida decisão com o seguinte teor: “Revogo as decisões de aprovação, nos termos e com os fundamentos expostos. (…).” - cfr. fls. 38 e ss. do processo físico.
L. Na sequência da notificação da decisão que antecede, a autora apresentou reclamação dirigida ao Gestor do PRIME/COMPETE, juntando os seguintes documentos – cfr. fls. 432 e ss. do PA apenso:
a. Declaração subscrita pelo formador J.M.M.P. com o seguinte teor:
(Dão-se por reproduzidos os documentos fac-similados constantes da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
b. Cronograma específico – 2.ª versão;
c. Ficha de ocorrências, datada de 15.01.2007, referente à autora, nos termos da qual “O curso de confecionadores/costureiras polivalentes – ação 1 foi ministrado das 14h00 às 17h30, conforme consta em cronograma inicial e folhas de sumários, durante os meses de Outubro, Novembro e Dezembro. Apenas durante o mês de Janeiro a cação decorreu das 09h00 às 12.30, conforme se pode constatar em cronograma específico 2.ª versão.”;
d. Cronograma - 2.ª versão;
e. Ficha de ocorrências, datada de 22.06.2007, referente à empresa F.T.-M.C., S.A., nos termos da qual o curso de confecionadores/costureiras polivalentes – ação 1 não foi ministrado conforme cronograma e folhas de sumário inicialmente previstas, às 2.ªs, 4.ªs e 5.ªs, das 14h às 16h, tendo decorrido do dia 02 de Fevereiro até 25 de Maio apenas às 6.ªs das 08.30 às 12.30 e, a partir de Junho, às 2.ªs, 3.ªs e 6.ªs das 13.30 às 17.30, e não das 08.30 às 12.30, tendo a respetiva ação terminado a 22 de Junho de 2007;
f. Cronogramas.”
IV – Do Direito
Por não serem admissíveis, desde logo se dão por não escritos os articulados apresentados pelas partes em “resposta” ao Parecer do Ministério Público nesta instância, tanto mais que a Entidade Recorrida aproveitou o ensejo para transformar a sua pronúncia, em contra-alegações de Recurso que não havia apresentado em devido tempo.
Analisemos então o suscitado.
No que ao direito concerne, discorreu-se em 1ª instância:
“1. Da falta de fundamentação
(...)
Tal como resulta do teor do ato impugnado, o seu fundamento legal – que revogou a decisão de aprovação do financiamento para o Projeto nº 00/20756 - é a alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro, nos termos da qual fundamentam a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento as declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber. O fundamento de facto do ato consiste na deteção, após cruzamento das folhas de sumários e presença do projeto com outras de outro projeto, de sobreposições de formador em vários dias em horários coincidentes, tal como também resulta do teor do mesmo.
Também resulta claramente do teor do ato que a revogação da decisão de aprovação do incentivo assentou na circunstância de as sobreposições detetadas, “em termos de dias e horários de formação”, representarem desconformidade superior a 2% do projeto total, tendo esse liminar sido definido como “limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções estruturais”, deste modo sendo percetíveis a um destinatário normal as razões que suportaram o sentido da decisão impugnada.
Assim, é manifesto que o ato em causa não padece de falta de fundamentação pois que os respetivos fundamentos de facto e de direito surgem evidentes do próprio teor do ato, sendo certo que a própria autora vem, por esta ação, pôr em causa não só a aplicação da norma em causa aos factos como até mesmo a factualidade que esteve na base da decisão impugnada.
Saber se a subsunção da factualidade em causa à norma legal invocada tem como consequência a anulação de todo o financiamento concedido, saber se se verifica um erro acima de 2% e da relevância do mesmo bem como saber se as sobreposições em causa afetaram de modo substantivo o subsídio concedido são questões que contendem com o mérito/fundo do próprio ato, ou seja, com a sua fundamentação material ou substancial, nada tendo que ver com a fundamentação formal do ato.
Pelo exposto, improcede o vício da falta de fundamentação invocado.
2. Do erro nos pressupostos de facto
Entende a autora que a decisão impugnada assentou erradamente numa desconformidade traduzida na sobreposição de formador em várias ações de formação que não ocorreu de facto. Para suportar essa sua afirmação, a autora juntou ao processo “declaração” subscrita pelo formador em causa, nos termos da qual o mesmo assume que ministrou os cursos em causa junto da ora autora no âmbito do projeto PRIME n.º 00/20756 e que houve alguns ajustamentos de horários devidos à tardia aprovação do projeto, os quais foram objeto de imediato registo de ocorrências.
Resulta da matéria assente que tais documentos respeitantes às alterações apenas foram apresentados após a notificação do projeto de revogação da decisão de financiamento, pelo que não foi obtida antecipadamente autorização da entidade pública para a alteração. Assim, não devem as mesmas ser tidas em conta, tal como se entendeu no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 26.09.2013, processo n.º 02994/09.1BEPRT. Efetivamente, conforme ali se escreve, as fichas de ocorrências “assumem manifestamente carácter excecional e só podem relevar se produzidas na devida altura”, ou seja, antes da realização da formação ou imediatamente após a mesma, de modo a possibilitar a fiscalização por parte da entidade pública, pois que estamos no âmbito de financiamentos públicos. Acresce que “(…) as fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excecional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo.
Ora, face ao carácter excecional das fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas.
Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais. (…) a ficha de ocorrências, como resulta do seu próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detetadas, com vista a despistá-las.” Além do mais, o Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.º 1285/2003, de 17 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, dispõe, no n.º 1 do seu artigo 19.º, que “A partir do momento da aprovação do pedido de financiamento, devem as entidades titulares do respetivo pedido comunicar ao organismo gestor quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de seleção que presidiram à aprovação do mencionado pedido.” Ora, a não apresentação atempada das fichas de ocorrência não permite assegurar a sua fiabilidade porque impossibilita o controlo dessas mesmas ocorrências.
Considerando que as fichas de ocorrências foram apresentadas muito depois da data prevista para a realização das formações e só na sequência da notificação do projeto de revogação do financiamento – circunstância que tem de ser tida em conta em termos probatórios, sob pena de se admitir a sanação de eventuais irregularidades -, bem andou a entidade demandada ao não considerar as referidas alterações de horários.
Ultrapassada a questão da alteração de datas e horários dos cursos de formação, debrucemo-nos sobre a da sobreposição de formador.
(...)
Atenta a factualidade descrita, facilmente se adianta que não assiste qualquer razão à autora quando conclui pela inexistência de sobreposição de formador.
Na verdade, limita-se a invocar a alteração constante dos registos de ocorrências e do cronograma corrigido bem como a declaração do formador no sentido da realização dos cursos em causa, sendo certo que, como acima se expôs já, a mesma não tem qualquer relevância com vista à prova da efetiva alteração, considerando que tais registos apenas foram apresentados em sede de audiência prévia, e não atempadamente, ou seja, aquando da alegada alteração.
Aqui chegados, resta-nos concluir no sentido de que a autora não provou a realização efetiva dos cursos de formação que foi posta em causa com a decisão impugnada e, assim, não se provou qualquer erro nos pressupostos de facto do ato impugnado.
3. Do erro nos pressupostos de direito
Alega ainda a autora que a alínea n) do artigo 23.º que é invocada como fundamento do ato impugnado refere-se ao processo formativo, e não ao processo técnico-pedagógico, sendo este o que está em causa, o qual só é recebido pela autora no final da formação, pelo que as falhas do mesmo não lhe podem ser assacadas, com o que os factos invocados não se subsumem à norma jurídica invocada. Mais defende que o patamar dos 2% invocados pela entidade administrativa não é aplicável aos particulares, mas apenas aos Estados-membros, pelo que carece de base legal a aplicação do mesmo ao caso em apreço. Vejamos.
Como já se disse, o ato impugnado corresponde ao despacho que revogou a decisão de financiamento do projeto de formação profissional apresentado pela autora, o qual teve como fundamento legal o disposto na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro, que estabelece as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de ações com o apoio do Fundo Social Europeu (FSE), nos termos do qual é fundamento para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento a existência de declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber. Quando se refere esta norma ao processo formativo, deve entender-se, ao contrário do que pretende a autora, que está em causa o processo de formação como um todo, o qual contempla, naturalmente, o processo técnico/pedagógico a que se refere o artigo 18.º da portaria referida. Quer dizer, nos termos da dita alínea, constitui fundamento para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento a existência de quaisquer inexatidões ou desconformidade/inexatidões ao processo de formação, aqui se abrangendo qualquer fase do processo formativo, designadamente a documentada no processo técnico/pedagógico. Na verdade, não faria sentido que as desconformidades do processo técnico/pedagógico não tivessem qualquer influência ao nível do contrato de financiamento pois que, de outro modo, abrir-se-ia a porta ao cometimento das mais variadas irregularidades sem afetar a concessão dos incentivos financeiros.
Como acima se disse já, é de extrema importância a documentação da tramitação do processo formativo (ou seja, o processo técnico-pedagógico) para o controlo adequado da utilização dos dinheiros públicos concedidos, pelo que as inexatidões ou desconformidades do mesmo afetam a consistência de todo o projeto por abalarem a sua credibilidade, assim se justificando como fundamentos para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento.
Quanto à invocação do erro acima dos 2% invocado na fundamentação do ato impugnado, resulta do teor do mesmo que foi definido pela entidade decisora esse “limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções estruturais”. Considerando que a norma da alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro, estabelece que é fundamento para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento a existência de declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber, ao estabelecer aquele “limiar”, a entidade decisora está a definir o que considera uma afetação substantiva do subsídio. Ou seja, entende a mesma que se as desconformidades detetadas corresponderem a um erro acima de 2%, “em termos de dias e horários de formação”, as mesmas afetam de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
A afetação substantiva da justificação do subsídio configura um conceito indeterminado que atribui poder discricionário à Administração para aferir, em concreto, da respetiva verificação. No caso em apreço, para a densificação de tal conceito indeterminado, a entidade decisora socorreu-se do referido “limiar de 2%”, justificando-o com igual parâmetro estabelecido na Decisão da CE acerca das Orientações relativas ao Encerramento das Intervenções dos Fundos Estruturais, o qual, embora admitindo que seja definido “no nível de controlo macro”, entende adequado ser de aplicar nos casos concretos de sobreposições por os mesmos integrarem o relatório global de encerramento, com vista a garantir a uniformidade de procedimentos.
Estando em causa o exercício de poder discricionário – quanto a saber se um erro acima de 2% configura uma afetação substantiva da justificação do subsídio -, o controlo judicial da atividade administrativa limita-se a aferir do cumprimento da legalidade em termos de exigências legais de fundamentação e da observância dos princípios gerais que regem a atividade administrativa, não se podendo falar, a este propósito em violação da norma contida na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro. Efetivamente, com a atribuição de poder discricionário à Administração através de conceitos indeterminados, pretende o legislador que aquela, em função das circunstâncias do caso concreto, afira do seu preenchimento por entender que só assim – e não em abstrato – se alcança o resultado mais conforme com a justiça material.
Pelo exposto, improcede, neste ponto, a alegação da autora.
4. Da violação do princípio da proporcionalidade
Alega a autora que, ainda que se considerasse ter havido sobreposições, viola o princípio da proporcionalidade a atuação administrativa no sentido da revogação de todo o projeto.
(...)
Como já se disse, o ato impugnado corresponde ao despacho que revogou a decisão de financiamento do projeto de formação profissional apresentado pela autora, o qual teve como fundamento legal o disposto na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro, que estabelece as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de ações com o apoio do Fundo Social Europeu (FSE), nos termos do qual é fundamento para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento a existência de declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber, e como fundamento de facto a constatação de “um erro, entre os dados das folhas de sumários e de presença, em termos de dias e horários de formação, e a formação que o promotor apresenta como ministrada, que se situa acima dos 2%, i.e., acima do limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções estruturais. (…).”, tendo sido identificadas situações de sobreposição de formandos e formadores.
Atento o decidido no ponto anterior, temos que foi a constatação da existência de desconformidades no processo formativo que levou a Administração a praticar o ato impugnado, assentando a sua decisão na norma legal que determina a revogação do financiamento em caso de desconformidades no processo formativo que que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber. Ora, que ocorreram desconformidades no processo formativo já não subsistem dúvidas, considerando o acima exposto. Também acima se concluiu que tais desconformidades afetam de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber na medida em que se considerou – sem que a autora o tenha posto em causa, note-se, limitando-se a questionar a aplicação de tal critério bem como a falta de fundamentação do mesmo – que as mesmas representavam mais de 2% em termos de dias e horários de formação, tendo sido esse o critério/limiar estabelecido pela Administração para densificar o conceito indeterminado da “afetação substantiva da justificação do subsídio” constante da norma da alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º citado.
Assim, constatando-se a existência de desconformidades que afetam de modo substantivo a justificação do subsídio e subsumindo tal factualidade à norma jurídica invocada - alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro – estamos perante um fundamento legal de revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento, sendo o próprio legislador – e não a Administração – quem determina a revogação para esses casos, pelo que não podemos falar aqui em violação do princípio da proporcionalidade pelo ato impugnado.
Pelo que improcede a alegada violação ao princípio da proporcionalidade.”
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 02994/09.1BEPRT, de 26/09/2013 “(...) Os sumários e as fichas de presença são os elementos que devem acompanhar as sessões formativas, devendo ser preenchidas no decurso da sessão a que respeitam.
Os registos de presença e sumários visam atestar que (i) os formandos inscritos em determinada ação de formação, efetivamente, a frequentaram, que (ii) o formador ministrou o número de horas de formação que constituem a referida ação, que (iii) a mesma ocorreu nos dias e horas assinalados para o efeito e que (iv) foram ministrados os conteúdos pedagógicos identificados para a ação.
A ficha de ocorrências visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detetadas, com vista a despistá-las.
As fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excecional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo.”
Como no mesmo sentido também se sumariou no Acórdão do TCAN nº 00651/09.8BEAVR, de 22/10/2015, “As fichas de ocorrências visam registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não podendo ser utilizadas como forma de colmatar a posteriori irregularidades detetadas nas ações de formação financiadas...”.
Analisemos então o suscitado no Recurso.
Desde logo e no que concerne às requeridas alterações à matéria de facto, refira-se o seguinte:
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 00455/17.4BEPRT, de 30/08/2017, “o Tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1.ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos, dando-se assim a devida relevância aos princípios da oralidade, da imediação e da livre apreciação da prova e à garantia do duplo grau de jurisdição sobre o julgamento da matéria de facto.”
Com efeito, "em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida" (Vg. Acórdão do STA, de 14/04/2010, no Proc. n.º 0751/07).
No caso vertente, o tribunal a quo especificou e identificou os meios de prova que serviram de suporte à concreta decisão sobre a factualidade dada como assente, tendo como resulta do transcrito, fundamentado suficientemente a sua opção.
Diga-se desde já que se não reconhece a verificação de qualquer erro de julgamento relativo à matéria de facto fixada.
Em bom rigor, a Recorrente, mais do que questionar a materialidade fáctica fixada, vem predominantemente pôr em causa o alegado desacerto das ilações que o tribunal extraiu relativamente a essa matéria.
É patente que a matéria factual dada como provada, assenta nos elementos documentais disponíveis.
A matéria de facto fixada, atenta a prova disponível, foi densificadamente obtida através da normal e adequada livre convicção do tribunal, suficientemente justificada.
O tribunal a quo socorreu-se, como sempre deveria, do princípio da livre apreciação da prova aí produzida, para dar como assente essa materialidade controvertida, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 392.° e 396.° do Código Civil e 607.°, n.º 5, do CPC.
Em qualquer caso, o Recorrente pugna por afeiçoar, por assim dizer, a prova fixada, aos seus intentos processuais, o que é legítimo, mas que se não vislumbra que, em concreto, se mostre possível.
Efetivamente, como se sumariou no acórdão deste TCAN proferido no Procº nº 00205/15.0BEPRT, de 20/05/2016, "o tribunal não pode substituir-se às partes no seu ónus de alegar e provar os factos que interessam a cada uma, porquanto o dever de investigação que a lei processual comete ao juiz apenas abarca a matéria de facto trazida ao processo, os factos notórios ou de conhecimento geral (cf. artigos 5°, n.º 2 e 3, e 412° do Código de Processo Civil 2013 - artigos 264°, 514° e 664.°, 2.º parte, do Código de Processo Civil 1995).
Pretendendo a recorrente que o tribunal ad quem procedesse à alteração da decisão do tribunal de 1.ª instância sobre a matéria de facto, sempre teria de indicar, além dos concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados, quais os meios de prova que impunham decisão divergente da adotada, o que não logrou conseguir.
Como o próprio Ministério Público sustentou no seu Parecer nesta Instância, “(...) a matéria levada ao probatório reflete com justeza a prova produzida, e mostra-se suficiente e adequada para a boa decisão da causa, não merecendo censura, nem justificando a sua ampliação.”
Em concreto, entende a Recorrente que deveria ser aditada à matéria de facto um conjunto de factos, (descrito no seu Recurso) os quais, em bom rigor, está por provar que pudessem garantir a alteração do sentido da decisão proferida, pois que não permitiriam sanar as irregularidades e sobreposições verificadas no preenchimento das folhas de presença e de sumários originários, evidenciadas na decisão de 1ª instância, sendo que as fichas de ocorrências elaboradas em momento ulterior, não podem ter a virtualidade de corrigir situações anteriores já consolidadas.
Como se enunciou no Acórdão deste TCAN, de 26-09-2013, no Proc. 02994/09.1BEPRT «(...) as fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excecional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo.
Ora, face ao carácter excecional das fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas.
Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais.
Realce-se que, as folhas de presença e de sumário são aqueles elementos que devem acompanhar as sessões formativas, devendo ser preenchidas no decurso da sessão a que respeitam, conforme resulta do probatório.
A finalidade dos registos de presença e sumários, que devem instruir o dossier técnico-pedagógico visam atestar que (i) os formandos inscritos em determinada ação de formação, efetivamente, a frequentaram, que (ii) o formador ministrou o número de horas de formação que constituem a referida ação, que (iii) a mesma ocorreu nos dias e horas assinalados para o efeito e que (iv) foram ministrados os conteúdos pedagógicos identificados para a ação.
Já a ficha de ocorrências, como resulta do seu próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detetadas, com vista a despistá-las.
E o facto de se ter constatado que estes registos de ocorrências não foram apresentados ab inicio, mas só depois da recorrente ter sido confrontada com as irregularidades detetadas, naturalmente que têm de ser sopesadas em termos probatórios, sob pena de, se assim, não fosse, vingar a tese da recorrente, que com esta apresentação de folhas de registo de ocorrência tenta sanar todas as irregularidades detetadas.
Acresce que, no mínimo, aquando do pedido de pagamento de saldos devia a A./recorrente, desde logo, fazer acompanhar esse pedido com todos os elementos físicos essenciais ao controlo das despesas, sendo os sumários, as folhas de presença e as fichas de ocorrência [quando se pretenda justificar alterações aos demais] elementos essenciais a juntar, a fim de comprovar a realização da formação da qual se pretende o restante pagamento.
Ora, apesar das várias alterações documentadas em fichas de ocorrência, não foram estas juntas com o pedido de pagamento de saldo, mas tão-só os sumários e as folhas de presenças, pois, tal como resulta do probatório, estas só foram juntas aquando da audiência prévia.
Assim, podemos concluir que as fichas de ocorrência não permitem assegurar a fiabilidade da informação prestada, ou seja, não asseveram que ocorreram as alterações conforme delas constam.
Aliás, a ser como pretende a recorrente, qual seria afinal a justificação para o tribunal dar “preferência probatória” aos registos de ocorrência elaborados pela recorrente, somente depois de ser confrontada pelo recorrido com as irregularidades detetadas?
A ser assim estava descoberta uma forma airosa de impedir que as ações de fiscalização exercessem verdadeiramente as suas funções e os respetivos agentes agissem em conformidade com a realidade apurada, porque sempre seria, posteriormente, apresentado um registo de ocorrência com vista a sanar o problema detetado.
Com efeito, estes registos de ocorrência, apenas podiam e deviam ser valorados, se constassem ab inicio, como deviam, do processo técnico-pedagógico e não moldados às situações apontadas pelo recorrido.”
Com efeito, perante as divergências e incongruências detetadas nos referidos elementos documentais não há como reconhecer o invocado pela Recorrente, sendo que é incontornável que se verificou uma quebra da relação de confiança entre as partes.
Em qualquer caso, sempre a Recorrente teria de indicar, além dos concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados, quais os meios de prova que impunham decisão divergente da adotada, o que não logrou conseguir, uma vez que os elementos indicados enquanto ampliação da matéria de facto não teriam essa virtualidade, não estando assim cumprido o ónus do artº 640º nº1, b) e nº2 do CPC.
Da falta de fundamentação do ato
Como recorrentemente ocorre, em bom rigor o que que a recorrente questiona, não é tanto a suficiência da fundamentação do ato lesivo, mas antes o sentido da decisão proferida.
Não se vislumbra pois, e em concreto, qualquer insuficiência de fundamentação do ato objeto de impugnação, sendo certo que a aqui Recorrente, não terá tido dificuldades em percecionar as razões subjacentes à prática do ato revogatório, ainda que discorde do mesmo, o que sendo legítimo, não tem a virtualidade de equivaler a deficiente fundamentação.
Na realidade, o ato encontra-se suficientemente fundamentado, explicitando as razões de facto e de direito em que assenta a controvertida revogação do financiamento, permitindo uma adequada perceção do seu conteúdo e a reconstituição do iter cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato.
Com efeito, o fundamento de facto consiste singelamente na deteção, após o cruzamento das folhas de sumários e presença do projeto, de sobreposições de horários, o que se consubstancia em declarações inexatas, incompletas e desconformes relativamente ao processo formativo que irremediavelmente comprometem a justificação do subsídio recebido.
Assim, contendo a controvertida decisão todos os elementos necessários à perceção do iter cognitivo e resolutivo subjacente à decisão, não se verifica o invocado vicio de forma por falta de fundamentação.
Do Erro nos pressupostos de facto
Alega a Recorrente a verificação de erro de julgamento nos pressupostos de facto, uma vez que a decisão proferida terá assentado erradamente na sobreposição de formador em várias ações de formação, o que não teria ocorrido.
Suporta a recorrente o seu entendimento no facto de ter sido apresentado uma ulterior correção das verificadas e confessadas deficiências.
Em qualquer caso, como afirmado na decisão recorrida “(...) a não apresentação atempada das fichas de ocorrência não permite assegurar a sua fiabilidade porque impossibilita o controlo dessas mesmas ocorrências.
Considerando que as fichas de ocorrências foram apresentadas muito depois da data prevista para a realização das formações e só na sequência da notificação do projeto de revogação do financiamento – circunstância que tem de ser tida em conta em termos probatórios, sob pena de se admitir a sanação de eventuais irregularidades -, bem andou a entidade demandada ao não considerar as referidas alterações de horários”
Ratificando-se o referido entendimento, inverifica-se o vicio suscitado.
Do erro de julgamento de direito e Da proporcionalidade
Perante a prova produzida e dada como provada, outra não poderia ter sido a decisão proferida.
Não está em causa o direito da Recorrente ao financiamento mas antes e tão-só, a forma como tal direito foi utilizado.
O financiamento das ações de formação aqui controvertidas, pressupõe o preenchimento integral dos pressupostos em que assenta a sua concessão, como resulta do art 23.º alínea n) da Portaria nº 799B/2000, o qual determina a revogação de financiamento atribuído, em resultado da mera apresentação de “Declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber”
Em função da aferição da prova disponível, o tribunal a quo, atentas as insuficiências e contradições dos elementos documentais disponibilizados nos autos, limitou-se a reconhecer que se não mostrava provada a efetiva e integral realização da formação convencionada, situação manifestamente incontornável.
Objetivamente, não se mostraria aceitável, designadamente, a sobreposição de formações, admitindo-se as declarações corretivas prestadas em momento muito ulterior, pois que a forma prevista na lei para provar a realização de uma sessão de formação é a folha de presença e sumário a preencher no momento e no local.
Finalmente, entende a Recorrente que a decisão objeto de impugnação se mostrará desproporcional, e que deveria ter havido porventura lugar à redução prevista no artº 21 da referida Portaria nº 799-B/2000.
Diga-se desde logo que, mostrando-se presente algum dos pressupostos determinante da revogação do financiamento, mal se compreenderia como seria o mesmo suscetível de redução.
O que está em causa é a relação de confiança entre as partes, que ficou comprometida pela deteção de um conjunto de incongruências e insuficiências nas declarações prestadas relativamente à realização de sessões de formação, que sempre comprometeriam a medida da eventual redução a aplicar.
A lei estabeleceu a revogação como consequência, designadamente, da constatação da verificação de “Declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber” sendo esse facto, como se disse já, incontornável, pela quebra da relação de confiança, atento ainda que estão em causa dinheiros públicos.
Efetivamente, prevendo o normativo em questão (art 23.º alínea n) da Portaria nº 799B/2000), a revogação do financiamento, fica, por natureza, prejudicada a aplicação da redução (Artº 21º), cujos contornos estão fixados no próprio artigo.
Afirmou-se já a este propósito no Acórdão do STA de 30.01.2002, no Recurso n.º 048163 que “A previsão de que, «no caso de incumprimento injustificado», o beneficiário do apoio deveria devolver «a importância concedida» tinha natureza sancionatória e conduzia a que a Administração, verificado aquele pressuposto, exigisse, em termos estritamente vinculados, o reembolso da totalidade do que prestara.
Tendo sido praticado no exercício de poderes vinculados, o ato que ordenou esse reembolso total não pode enfermar de violação do princípio da proporcionalidade, por este vício ser inerente ao exercício de poderes discricionários.”
Mesmo que se não entendesse que se estaria perante uma intervenção vinculada, como se afirmou igualmente no acórdão do STA de 03-11-2005, no Recurso nº 01377/03 «(...) a Portaria º 799-B/2000 prevê situações de redução do financiamento (21.º), de suspensão dos pagamentos (22.º) e de revogação (23.º).
O ato alicerça-se na verificação de situações que constituem fundamentos para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento, nos termos do 23.º da citada Portaria.
É passível de discussão saber se os n.ºs 21.º, 22.º e 23.º, previnem atuação estritamente vinculada da Administração. Se assim fosse, nem sequer haveria que colocar o problema da violação do princípio da proporcionalidade na ação concreta da Administração, já que, a existir, a violação se teria de situar a montante, na vertente normativa.
Mas, admitindo que se trata de atividade no exercício de poderes discricionários, a verdade é que não vem sinalizado nem se descortina qualquer elemento capaz de permitir afirmar que a Administração não devia ter aplicado a medida que aplicou (de revogação), sendo que ela se enquadra, sem reparo, na factualidade considerada.
Não se antolha, pois, que a Administração tenha cometido qualquer excesso.”
Tendo os normativos referidos, pressupostos de aplicação diversos, será de aplicar singelamente a revogação quando se mostre preenchida a previsão dessa norma, aplicando-se a redução do financiamento, quando a sua previsão se encontre preenchida, o que não é aqui o caso.
Concluindo, improcede, a alegada violação ao princípio da proporcionalidade.
No que concerne às invocadas inconstitucionalidades na aplicação do referido regime jurídico, sempre se dirá que a referida invocação sempre careceria de acrescida fundamentação e demonstração.
Com efeito, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípio de natureza constitucional.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se o Acórdão Recorrido.
Custas pela Recorrente.
Porto, 17 de janeiro de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
