| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
«… Associação de Feiras e Mercados…, interpôs recurso da sentença proferida em 17-05-2011, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, a folhas 675 e seguintes, que lhe indeferiu a providência cautelar requerida contra o Município de Castelo de Paiva, em que peticionava a suspensão de eficácia, com decretamento provisório, da deliberação da Câmara Municipal de Castelo de Paiva datada de 23-12-2009 que determinou proceder à abertura de concurso, por sorteio, do direito de ocupação dos lugares de venda da feira quinzenal de Castelo de Paiva.
A culminar a sua alegação a Recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:
1ª
A decisão em recurso lavra num erro essencial, pois interpreta a lei aplicável aos factos de acordo com um único critério de interpretação - a letra da lei - sem atender a todos os restantes elementos de interpretação da lei e menosprezando toda a argumentação do Requerido em sentido diverso, pois nem a analisa.
2ª
Ora, nem foram analisadas as condições em que os Recorrentes se inscreveram no concurso, nem tão pouco se foi de forma livre e esclarecida, ou ainda se tinham alguma alternativa à não inscrição no concurso.
3ª
Estando nesta parte a sentença ferida de nulidade, pois diz quais são factos provados, diz que considera três (3) factos não provados e ainda que não se pronuncia quanto à restante matéria.
4ª
Ainda, quanto aos factos que considera não provados, não fundamenta a sua convicção, sendo pois a mesma sentença nula.
5.ª
Alem de que a lei estabelece requisitos essenciais acerca das condições em que pode operar a aceitação do acto administrativo e assim atribuir os efeitos previstos no art.º 56º do CPTA.
6.ª
O que não aconteceu na sentença em apreço. A Meritíssima juiz, e tão só, entende que a inscrição no dito concurso é igual à aceitação do acto. O que não é verdade nem decorre da lei.
7ª
Não tomou, porem atenção, alem das circunstâncias em que estes se inscreveram, não deu relevância à desistência dos mesmos da sua inscrição no concurso quando tomam consciência que os seus lugares, antigos, também vão ser sorteados.
8.ª
E ainda quando, comprovam que são muitos os concorrentes e poucos os lugares para os sectores mais concorridos da feira de Castelo de Paiva.
9.ª
Só quando devidamente esclarecidos, e lamentavelmente só aconteceu depois da prática do acto é que os concorrentes estão em condições de decidir pela aceitação ou não do acto administrativo em apreço.
10ª
E daí decorre que aceitação não obedeceu aos requisitos legais impostos pelo art. 217.º Código Civil.
11.ª
E ao não analisar esta questão essencial, fazendo operar “automaticamente” um efeito jurídico, sem o enquadrar, sem uma analise casuística do mesmo.
12ª
Ao decidir como decidiu, a sentença violou o fazendo assim uma interpretação descontextualizada e sem atender ao elemento sistemático de interpretação.
13ª
A sentença violou ainda o art. 9° do Código Civil, limitando-se a atender ao elemento literal de interpretação da lei e afirmando, sem fundamentar, que nenhum outro sentido tem expressão na letra da lei.
13ª
A Mma Juiz a quo refere quais são os factos que considera provados, e os não provados (alguns) mas não fundamenta a sua convicção, violando claramente o art. 94.º, n.º2 do CPTA;
Nestes termos, e nos demais de direito, deve o presente recurso ser Julgado totalmente procedente, e por via disso revogar-se a douta sentença que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo, substituindo-se por uma outra que venha a decidir do mérito da causa, decidindo-se pela adopção da providência requerida, sendo certo que assim se julgando se fará inteira e sã justiça.
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O Recorrido contra-alegou conforme folhas 719 e seguintes.
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O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso.
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FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O Tribunal “a quo” deu como assentes os seguintes factos:
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«Encontram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão das excepções invocadas na presente causa:
a)
1 – A … Associação de Feiras e Mercados … é uma associação, com âmbito regional que abrange a região norte de Portugal e que tem como fim genérico a representação, defesa e promoção dos interesses comuns dos associados, seu prestígio e dignificação.
2 –.A … Associação de Feiras e Mercados… tem associados que realizam a feira quinzenal de Castelo de Paiva.
3 – O art. 21º do Regulamento Interno da … Associação de Feiras e Mercados…, aprovado por unanimidade, na Assembleia Geral de associados de 30 de Janeiro de 2009, com a epígrafe de “(Competência do Presidente da Direcção)”, tem o seguinte teor: “ 1. Compete ao Presidente da Direcção, em especial:
a) representar a A… em juízo e fora dele (…)”.
4 – Conforme deliberação, aprovada por unanimidade, emitida em Assembleia Geral Ordinária, realizada no dia 30 de Janeiro de 2009, J… foi nomeado Presidente da Direcção da …Associação de Feiras e Mercados….
5 – A Procuração junta aos autos com o requerimento inicial encontra-se assinada pelo Presidente da Direcção da … Associação de Feiras e Mercados … J…;
6 – Todos os titulares de direito de ocupação de lugares de venda na feira quinzenal de Castelo de Paiva concorreram ao “Concurso para atribuição por sorteio do direito de ocupação dos lugares da feira quinzenal no parque de feiras de Castelo de Paiva”.
7 – Em 28 de Janeiro de 2010, a Câmara Municipal de Castelo de Paiva deliberou a abertura do “Concurso para atribuição por sorteio do direito de ocupação dos lugares da feira quinzenal no parque de feiras de Castelo de Paiva” e aprovou o programa do concurso.
8 – A Câmara de Castelo de Paiva colocou no Jornal de Noticias, no dia 7 de Fevereiro de 2010 o Anúncio do “Concurso para atribuição por sorteio do direito de ocupação dos lugares da feira quinzenal no parque de feiras de Castelo de Paiva.
9 – A Câmara de Castelo de Paiva colocou no Jornal Público, no mês de Fevereiro, o Anúncio do “Concurso para atribuição por sorteio do direito de ocupação dos lugares da feira quinzenal no parque de feiras de Castelo de Paiva
10 - A Câmara Municipal de Castelo de Paiva, no mês de Fevereiro, enviou editais para as Juntas de Freguesia contendo o Anúncio do “Concurso para atribuição por sorteio do direito de ocupação dos lugares da feira quinzenal no parque de feiras de Castelo de Paiva.
11 – As candidaturas deviam ser apresentadas até ao dia 12 de Março de 2010.
12 – O acto público de sorteio dos lugares pelas candidaturas recebidas pela Câmara Municipal de Castelo de Paiva foi designado para o dia 30 de Março de 2010.
13 - A presente providência cautelar deu entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel no dia 25 de Março de 2010.
b) Factos não provados
1) Que para alguns dos comerciantes, caso mudem de lugar, percam os seus créditos.
2) Os comerciantes fizeram e fidelizaram a sua clientela nos lugares atribuídos.
3) Os clientes deixaram de localizar os feirantes no recinto da feira.
Motivação:
A matéria de facto julgada provada resultou da análise conjugada de todos os documentos apresentados pelas partes, do processo administrativo do concurso e dos testemunhos prestados em sede de inquirição de testemunhas, os quais apesar de se mostrarem credíveis não passam de especulação e receios por parte dos feirantes que foram inquiridos, para além de uma natural resistência humana à mudança.
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DE DIREITO
Questão da nulidade da sentença
A Recorrente suscita e insere nas conclusões 3ª e 4ª da sua alegação de recurso a questão da nulidade da sentença, pelas seguintes razões:
a) “…a sentença…diz quais são factos provados, diz que considera três (3) factos não provados e ainda que não se pronuncia quanto à restante matéria”.
b) “…quanto aos factos que considera não provados, não fundamenta a sua convicção…”.
Embora a Recorrente não invoque qualquer norma legal nesta matéria, o caso tem óbvio enquadramento no artigo 668º nº1 b) CPC, ao ser imputada à sentença a falta de especificação dos fundamentos de facto que justificam a decisão.
Esta causa de nulidade da sentença nada tem a ver com o mérito da decisão. Uma decisão judicial totalmente errada do ponto de vista do julgamento das questões tratadas, pode ser perfeita do ponto de vista formal/estrutural acautelado pela norma citada.
O que esta norma pretende garantir é tão-somente (e não é pouco) que a decisão das questões em litígio assente num discurso justificativo do tipo silogístico, em que a conclusão ressalte adequadamente de premissas constituídas pela matéria de facto considerada relevante e pelas normas e princípios jurídicos que o Tribunal repute aplicáveis.
Ora, a sentença manifestamente possui estes atributos.
Lendo mais atentamente a alegação da Recorrente vê-se que nem sequer teoricamente poderia configurar a nulidade em causa, já que começa justamente por admitir que a sentença contém a enumeração dos factos provados e não provados. Ora, as aventadas e hipotéticas deficiências quanto à enumeração dos factos e respectiva motivação inserem-se já numa temática diversa, da avaliação crítica do julgamento, sem contenderem minimamente com a perfeição formal/estrutural da sentença que, para o efeito em análise, é notória.
Acresce ser injusto dizer que a sentença “não se pronuncia quanto à restante matéria”. Na realidade pronuncia-se, pois ao anunciar que vai enumerar os “factos com interesse para a decisão”, a Mmª Juíza a “quo” está de forma implícita a dizer que, nos termos do litígio e no sentido em que vai a decisão, considera despiciendos os demais factos articulados.
Assim a questão da nulidade da sentença improcede.
Questão da motivação do julgamento em matéria de facto
Na conclusão 13ª e última (há duas conclusões sucessivas com este número) a Recorrente reata, agora em sede de crítica ao julgamento, a imputação que já fizera no âmbito da questão da nulidade da sentença, no sentido de que a Mma Juíza “a quo”, ao referir quais os factos provados e não provados, “não fundamenta a sua convicção, violando claramente o artigo 94º nº2 do CPTA”.
Esta alegação à primeira vista não faria sentido, uma vez que seguidamente ao elenco dos factos provados e não provados, surge explicitamente na sentença a respectiva motivação, nestes termos:
«Motivação:
A matéria de facto julgada provada resultou da análise conjugada de todos os documentos apresentados pelas partes, do processo administrativo do concurso e dos testemunhos prestados em sede de inquirição de testemunhas, os quais apesar de se mostrarem credíveis não passam de especulação e receios por parte dos feirantes que foram inquiridos, para além de uma natural resistência humana à mudança».
Porém a Recorrente formula objecções que considera capazes de desautorizar a decisão nesta matéria:
- Que só foi inquirida uma testemunha, um feirante, “não testemunhas como alega a Mma Juiz a quo”.
- Que resulta do texto “uma incontornável contradição que, mais uma vez, retira a sentença a sua lógica, a sua coerência e a sua capacidade de ser convincente”.
- Que a sentença, ao enumerar os factos não provados continua a “não nos esclarecer a sua motivação acerca dos mesmos, ou seja porque os considerou não provados”.
- Que persiste o mistério sobre “o que aconteceu a toda a matéria quesitada e a que a testemunha respondeu e que diz essencialmente respeito à alegada revogação da aceitação do acto, mas também a toda a matéria controvertida…”.
Afigura-se que tais objecções improcedem.
Efectivamente só foi ouvida uma testemunha e, por isso, existe uma clara falta de cuidado na redacção do trecho da sentença transcrito, mas esse lapso não aniquila o essencial do discurso.
Cabe a propósito referir que também existem lapsos na alegação da Recorrente, sendo um deles a formulação de duas conclusões diferentes com o nº 13.
Estes lapsos que ressaltam claramente do contexto global da peça escrita devem pura e simplesmente considerar-se rectificados, sem mais consequências.
Quanto à suposta “incontornável contradição” é meramente aparente, porquanto o que o Tribunal “a quo” faz é uma distinção, aceitável, entre a credibilidade no plano subjectivo da testemunha e a inverosimilhança dos factos que objectivamente resultam do respectivo depoimento. Na verdade, uma pessoa pode ser sincera no seu depoimento, no sentido de não mentir deliberadamente, e ao mesmo tempo os factos que relata não serem aceites como matéria provada pelo Tribunal, por serem em grande medida matéria de opinião com elevada carga de subjectividade. Sobretudo quando, como é o caso, se trata de uma testemunha directamente interessada no processo e que nessa medida, embora de boa fé, não deixa de interpretar a realidade à luz dos interesses que prossegue.
Por outro lado, no nosso Direito vigora um regime de liberdade de julgamento (artigo 655º/1 CPC) que, sobretudo num contexto de avaliação da prova testemunhal, não permite nem exige uma exteriorização minuciosa dos inúmeros elementos objectivos e subjectivos, isolados e conjugados, que interferem na formação da convicção do juiz, admitindo-se como correcta a explanação sucinta e cingida aos aspectos mais determinantes da motivação, como a revelada na sentença.
E deste modo não se considera que a sentença haja incorrido na violação do artigo 94º nº2 CPTA que lhe é assacada pela Recorrente.
Quanto à demais matéria de facto, como já se referiu, é de entender que o tribunal “a quo” a reputou de irrelevante ou prejudicada relativamente à decisão das questões em litígio.
Acresce que nos termos do artigo 685º-B nº1 do CPC incumbe ao recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto o ónus de especificar os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados, ónus que a Recorrente não cumpre no caso em apreço, ao fazer referências genéricas e difusas a “toda a matéria controvertida”, “toda a matéria quesitada a que a testemunha respondeu” e outras similares. É óbvio que a parte não pode pretender sobrecarregar a contraparte e o Tribunal com o fardo do rigor e precisão que ela própria, em matéria do seu interesse, não quis ou não soube assumir.
Mesmo que assim não fosse, diga-se a título incidental que do depoimento prestado não resulta a demonstração dos demais factos articulados pela Recorrente sob a epígrafe “Da aceitação do acto” (artigos 27º e seguintes, a folhas 507 e seguintes destes autos), designadamente quanto a qualquer obrigatoriedade de inscrição de todos os feirantes no concurso para garantia de manutenção dos lugares que ocupavam até então. Apenas há referências a “conversas” mas não a uma qualquer tomada de posição firme, explícita e formal dos representantes ou dos serviços do Município nesse sentido.
Questão da aceitação do acto
Finalmente surge a questão da aceitação do acto nos termos do artigo 56º do CPTA, considerada decisiva em 1ª instância, por revelar ou configurar a manifesta falta aparência de bom direito, nos termos do trecho da sentença que se transcreve:
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«A providência cautelar requerida, suspensão de eficácia de um acto administrativo, é um exemplo clássico de uma providência cautelar conservatória, isto é, uma providência que”… tem o propósito de evitar a deterioração do equilíbrio de interesses existentes à partida, procurando que ele se mantenha, a título provisório, até que a questão de fundo seja dirimida no processo principal. Visam dar resposta a interesses dirigidos à conservação de situações jurídicas já existentes no momento em que se constituiu o litígio – interesses cuja satisfação, no processo principal, depende da emissão de sentenças que determinem ou imponham, também elas, a manutenção dessas situações.” (cfr. Comentário ao CPTA, Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha).
Acontece que o art. 56º do CPTA, sob a epígrafe de “Aceitação do Acto”, dispõe que:
“1- Não pode impugnar um acto administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado.
2- A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar. (…).”.
A aceitação do acto administrativo é um pressuposto processual autónomo que implica a impossibilidade de impugnação ou a ilegitimidade superveniente (cfr. Vieira de Andrade, Aceitação do acto administrativo, págs. 20 e ss.).
Assim, a aceitação do acto configura “um acto jurídico voluntário ao qual a lei reporta um certo efeito de direito – a perda da faculdade de impugnar – independentemente de o particular ter ou não querido a efectiva produção desse resultado” (cfr. obra supra citada, pág. 10).
Ora, todos os associados da requerente, face ao conhecimento de abertura do concurso, optaram por concorrer ao mesmo e não por o impugnar de imediato ou, também de imediato, requerer judicialmente a suspensão da deliberação da Câmara Municipal de Castelo de Paiva, sendo certo que o pedido de suspensão de tal deliberação impediria o inicio do concurso e o prosseguimento da execução da Deliberação, conforme preceituado pelo nº 1 do art. 128º do CPTA, e seria uma demonstração expressa da vontade dos associados da requerente de não aceitarem tal acto administrativo.
Assim, com o acto praticado pelos associados da requerente, com o acto de apresentação de candidaturas ao concurso por sorteio, estes mesmos associados praticaram, espontânea e sem reservas, um facto incompatível com a vontade de recorrer da Deliberação suspendenda, mesmo que de forma tácita, sendo este acto juridicamente relevante porquanto estamos perante uma alegada ilegalidade geradora apenas de anulabilidade e não de nulidade ou inexistência, estas duas últimas de conhecimento oficioso pelo tribunal (cfr. Ac. de 23 de Julho de 1992, in AP-DR, de 29 de Novembro de 1994, pág. 589).
(…)
Ora, se os associados da requerente perderam a faculdade de impugnar o acto consequentemente esta também perdeu, uma vez que tem por fim representar os interesses de que os associados sejam titulares e eles já não são titulares do direito de impugnar ou requerer a suspensão de eficácia da Deliberação aqui suspendenda…
(…)
Sendo manifesta a existência de circunstância que obsta ao conhecimento de mérito da acção principal, o que de acordo com os critérios de decisão constantes da al. b) do nº 1 do art. 120º do CPTA faz afastar o critério do “fumus non malus juris”, não é possível a verificação conjunta dos critérios de decisão ou pressupostos de adopção das providências cautelares, pelo que a suspensão de eficácia requerida não pode ser decretada.
Porque a circunstância que obsta ao conhecimento do mérito da acção é a aceitação do acto, e com esta os associados da requerente perderam a faculdade de impugnar o acto administrativo, não analisaremos, por inútil, a verificação ou não dos restantes critérios de decisão constantes do art. 120º do CPTA.»
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A Recorrente insurge-se contra tal decisão em termos que sintetiza nas conclusões 5ª a 13ª, sublinhando que a Mma Juiz decidiu como se a aceitação do acto fosse um efeito jurídico que emanasse automaticamente da inscrição dos feirantes no concurso, prescindindo da análise casuística de todos os elementos de facto e de direito alegados que, em sua opinião, tenderiam a demonstrar que essa inscrição não foi efectuada de forma livre e esclarecida, mas antes na base de uma convicção criada e alimentada pelos serviços do Município, no sentido de que a dita inscrição não passava de um expediente necessário a garantir que todos eles manteriam os seus lugares anteriores, sem sujeição aos efeitos aleatórios do sorteio.
Desse modo, a referida inscrição não poderia ser considerada “livre, espontânea e sem reservas” para o efeito de configurar a proclamada aceitação do acto”.
Todavia, o certo é que nenhum dos factos provados permite sustentar a tese da Recorrente, nem da prova produzida, mormente a testemunhal, resulta inequivocamente que devessem ter sido considerados provados.
Perante esta fragilidade básica da tese da Recorrente avoluma-se, clara e objectiva, a voluntariedade da inscrição de todos os feirantes num concurso cujo programa não denota qualquer garantia de manutenção dos lugares anteriormente ocupados.
É verdade que no processo principal haverá que proceder a uma análise mais minuciosa de todos os elementos de facto e de direito pertinentes e que, nessa via, se poderá eventualmente chegar a resultados diversos, mas o certo é que a decisão recorrida tem que ser apreendida e valorada na dimensão sumária e perfunctória característica da tutela cautelar.
Tudo ponderado entende-se que a decisão de 1ª instância é correcta e que improcedem todas as conclusões da Recorrente.
DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 11 de Novembro de 2011
Ass. João Beato Oliveira Sousa
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins |
