Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00441/05.7BEPNF-A

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/08/2007

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Drº Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Descritores:	INTERVENÇÃO TERCEIROS SEGURADORA CPTA

Sumário:	Ao abrigo do disposto no art. 10º, n.º 7 do CPTA a intervenção das seguradoras dos entes públicos enquanto Rés está legalmente autorizada e traduz-se mesmo numa mais valia para efeitos de eficácia da decisão judicial que a final venha a ser proferida.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	10/19/2006
Recorrente:	Município de Santo Tirso
Recorrido 1:	M...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum - Forma Sumária (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Conceder provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Município de Santo Tirso, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do despacho do TAF de Penafiel, datado de 27 de Março de 2006, que, com fundamento em incompetência em razão da matéria, não admitiu o incidente de intervenção principal por si suscitado da Companhia de Seguros ….
Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:
1.ª O CPTA claramente admite no contencioso administrativo a intervenção de terceiros;
2.ª O art. 10º, n.º 8 do CPTA prescreve:
“Sem prejuízo da aplicação subsidiária, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra a Administração exija a colaboração de outra ou outras entidades, para além daquela contra a qual é dirigido o pedido principal, cabe a esta última promover a respectiva intervenção no processo”;
3.ª Se o Tribunal competente para julgar a presente acção fosse um Tribunal Judicial, não havia dúvidas em admitir o presente chamamento, também as não deverá haver por a presente acção correr num Tribunal Administrativo face ao CPTA;
4.ª Com o CPTA, há uma clara homogeneização da tramitação processual civil e do contencioso administrativo, especialmente no que se refere às acções administrativas comuns, nomeada e inclusivamente no que respeita à intervenção de terceiros prevista nos artigos 320º e ss. do CPC;
5.ª O CPTA admite a intervenção de terceiros;
6.ª Neste sentido cfr. “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Mário Aroso de Almeida – Carlos Alberto Fernandes Cadilha, págs. 22, 23, 67 e ss., “A Justiça Administrativa” (lições) de José Carlos Vieira de Andrade, pág. 255 e “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos” de Mário Aroso de Almeida, págs. 67 e ss.;
7.ª A Contraparte notificada para se pronunciar quanto ao chamamento silenciou;
8.ª Mas mesmo que assim não fosse – com é – as seguradoras podem intervir (e ser demandadas) nas acções intentadas contra o ente público, no âmbito da responsabilidade extracontratual por apenas se verificar para elas a transferência do quantum indemnizatório e não a responsabilidade jurídica pela ocorrência dos factos;
9.ª No caso de se verificar a responsabilidade do ente público no evento danoso, a responsabilidade no pagamento indemnizatório pertence à seguradora que por isso tem interesse em estar presente na lide e em contradizer;
10.ª A presença da seguradora não afecta a natureza da relação administrativa, criada pela prática de actos de gestão pública, determinativa da competência do Tribunal;
11.ª A decisão sindicada violou entre outros os artigos 1.º e 10.º, em especial o seu n.º 8, do C.P.T.A. e 320.º e seguintes do C.P.C..
Nestes termos, substituindo-se a decisão recorrida por outra que admita o chamamento da Lusitânia Companhia de Seguros, S.A. se fará JUSTIÇA.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.
Cumpre decidir.

A questão que se coloca nestes autos não é uma questão nova e tem mesmo sido decidida em sentidos diametralmente opostos pelas várias instâncias administrativas.
Resume-se tal questão, no essencial, em saber se em acção de condenação em que se pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual de um ente público por actos decorrentes da sua actividade “pública” pode ou não ser demandada, simultaneamente com o ente público, a companhia de seguros para a qual aquele transferiu a sua responsabilidade pelo pagamento dos valores indemnizatórios que venham a ser devidos pela prática de actos (ou omissões) ilícitos no âmbito daquela responsabilidade, ou se tal seguradora pode ser chamada aos autos mediante incidente de intervenção de terceiros.

Com interesse para a questão em apreço deve-se ter por assente, resumidamente, a seguinte factualidade concreta que se retira da petição inicial:
O Autor M…, no dia 30/10/2003 quando circulava na Ponte Nova de Santo Tirso, na passagem da ponte para a Rua Oliveira Salazar foi surpreendido por um autêntico lago, tendo ficado com a parte da frente do seu veículo completamente submersa;
No seguimento disso o Autor reclamou junto do Presidente da Câmara Municipal de Santo Tirso o pagamento dos danos sofridos;
Na contestação da presente acção o Município veio requerer a intervenção principal provocada da Companhia de Seguros … porque acontecimentos como o dos autos encontram-se cobertos pelo contrato de seguro que celebrou com esta.
Nada mais há com interesse.

A presente questão já foi por nós tratada no Recurso n.º 2119/04.0BEPRT-A a propósito da intervenção de uma seguradora demandada enquanto Ré pelo autor nessa mesma acção, pelo que, nos limitaremos a referir o que ali foi dito:
“No Acórdão do STA proferido no âmbito do processo n.º 555/04, e datado de 18 de Janeiro de 2005 foi encontrada para esta questão uma solução sedutora à qual não se pode ficar alheio e que no imediato, visa solucionar grande parte dos problemas que eram originados pela eventual duplicação de acções judiciais ou pela permissão de intervenção das seguradoras no âmbito dos processos judiciais tão-somente em posição subalterna quando era sabido que sobre elas recairia mais tarde o grande ónus da prática do acto ilícito e que era o do pagamento efectivo da indemnização a que o lesado tivesse direito.
Também não se ignora que tal Acórdão pronunciou-se sobre tal questão à luz da anterior legislação administrativa, mas que nós entendemos que mantém a sua actualidade, e com mais acuidade, face à nova legislação.
Não se mostra, pois, agora necessário fazer grande desenvolvimento sobre o âmbito da competência material dos Tribunais administrativos no domínio da nova legislação administrativa, desde logo porque ela decorre de forma imediata do art. 4º do ETAF, nomeadamente do seu n.º 1, al. g) e também porque já noutros lados foi suficientemente desenvolvida para que nos consideremos agora dispensados de o fazer.
Assim, escreveu-se naquele Acórdão que agora passamos a seguir passo a passo mediante a sua transcrição:
“A competência do tribunal, em geral, não depende da personalidade judiciária dos pleiteantes, da legitimidade das partes, nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deveriam ser as partes e os termos dessa pretensão - MANUEL DE ANDRADE, Noções elementares de processo civil, Coimbra, 1979, pág. 91.
Porém, a delimitação da jurisdição administrativa e, dentro desta a competência material dos tribunais administrativos, pode depender muitas vezes da qualidade do sujeito passivo da relação jurídica processual. Uma interpretação literal do art. 51º, 1, al. h) do ETAF poderia, com efeito, limitar a competência dos tribunais administrativos ao conhecimento das acções de responsabilidade civil do Estado, dos titulares dos seus órgãos e agentes. A lei refere-se à efectivação da responsabilidade civil de determinados entes, e, desse modo, a qualidade dos sujeitos processuais poderia ser vista como elemento de conexão ou índice de competência escolhido pelo legislador, excluindo da jurisdição administrativa as acções para efectivação da responsabilidade civil dirigidas contra entidade particulares. Existe uma firme corrente jurisprudencial neste sentido – cfr. Ac. do STA de 8/2004, recurso 0500/04; 11-5-2004, recurso 0546/03; 24-1-95, recurso 35.230; de 26-11-96, recurso 41.222; de 2-2-00, recurso 44.920, de 6-12-01; recurso 48.207, de 23-10-02; recurso 48.415 e de 11-2-03, recurso 127/02. E, portanto, a qualidade das partes pode ser efectivamente um índice da competência dos tribunais administrativos, nas acções para efectivação da responsabilidade civil extracontratual dos “entes públicos”.
Porém, ultimamente, a jurisprudência deste Supremo Tribunal, tem admitido alguns “desvios” a esta interpretação, aceitando a intervenção de entidades particulares no lado passivo da relação jurídica processual.
Tem admitido a intervenção acessória dos empreiteiros de obras públicas ao lado do dono da obra, nas acções de responsabilidade civil por danos provocados pela realização dos trabalhos, embora sem conceder que esteja perante uma alteração das regras de competência. “(…) E nem se diga que esta intervenção violaria também as regras de competência dos TAC,s (cfr. artigo 51º, nº 1, alínea g) do ETAF), que só abrangem o conhecimento da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos, seus órgãos e agentes, argumento utilizado para a não admissão da intervenção principal, porquanto, no incidente da intervenção acessória, a inclusão de terceiro não é acompanhada de qualquer alteração do objecto da causa e o chamado não está sujeito a condenação a pedido algum (cfr. acórdão de 15/6/99, recurso nº 44 947), pois que a única consequência derivada da omissão do chamamento é a de a sentença de condenação que haja não produzir efeitos de caso julgado na segunda acção (Salvador da Costa, Os Incidentes da Instância, 3ª edição, pág. 132)” – Acórdão do STA 9-10-2003, recurso 547/03
E tem admitido (embora não possa, aqui falar-se de uma linha uniforme e pacífica) a intervenção principal das seguradoras, nos casos em que se discute a responsabilidade civil por actos de gestão pública, transferida para estas entidades – cfr. neste sentido os Acórdãos do STA de 17/3/98, recurso nº 42 122; 6/03/2001, recurso nº 46913; 6/12/2001, recurso nº 48027; 29/05/2003, recurso nº 09160/02; 16/03/2004, recurso nº 0715/03); 1.2.2000, recurso 45222; 22/9/04, recurso 528/04; não admitindo a intervenção principal da companhia de seguros para quem foi transferida a responsabilidade de município, os Acórdãos do STA de 9/07/98, recurso nº 41935; 26/02/2002, recurso nº 048 118; 3/04/2003, recurso nº 01630/02; 4/03/2004, recurso nº 01039/03).
(…)
A questão de saber se a ré-seguradora pode ser demandada a título principal e, portanto, também como parte…..é, a nosso ver, uma questão de legitimidade passiva e não de competência material. Julgamos metodologicamente errado afastar a competência material, com fundamento na preterição do litisconsórcio necessário, ou afastar a competência com o argumento……de que só seria admissível a intervenção da seguradora a título de intervenção acessória, chamada pelo réu. Estas questões não são relevantes para determinar a competência do tribunal…
Correcto, em nosso entender, é distinguir:
- (i) os pressupostos processuais relativos ao tribunal. Na verificação deste pressuposto, inclui-se a questão de saber se a qualidade das partes – ente publico/entidades seguradoras - nas acções de responsabilidade civil por actos de gestão pública, cuja responsabilidade tenha sido transferida, é um elemento de conexão ou um índice de competência;
- (ii) e os pressupostos processuais relativos às partes…..
Julgamos, assim que a questão, objecto do presente recurso, – limitando-a metodologicamente à definição dos índices de competência - radica em saber se os Tribunais Administrativos têm competência para julgar o pedido formulado numa acção de responsabilidade civil, por actos de gestão pública, contra a seguradora, para quem foi transferida a responsabilidade civil, emergente dos factos ilícitos invocados na causa de pedir.
A resposta, a nosso ver é afirmativa.
Como se disse no recente Acórdão deste Supremo Tribunal de 22-9-04 (recurso 529/04), referindo-se a esta corrente, e explicitando as suas razões fundamentais: “ (…) A jurisprudência deste Tribunal tem repetidamente afirmado que nas acções emergentes de responsabilidade civil de pessoa colectiva pública, por acto de gestão pública, podem ser chamadas a intervir as entidades seguradoras para quem aquela tenha transferido a sua responsabilidade. Entendimento que o Acórdão de 6-3-2001 (rec. 46.913) justificou assim: “É que os Tribunais Administrativos são efectivamente competentes para conhecer e julgar os actos de gestão pública que, obviamente, subjazem numa relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 3º do ETAF, e que não sejam excepcionados pelo art. 4º, questão pacífica nos autos. E essa conclusão não se altera pelo facto de intervir, no lado passivo da acção, uma entidade privada.Com efeito, a competência do Tribunal que se discute, é em função da matéria controvertida, ou seja, a natureza dos actos ou factos causantes dos danos cujo ressarcimento se imputa à responsabilidade da CM... É bom não esquecer que a responsabilidade dos danos alegados, é sempre e apenas do autor do facto lesivo, no caso imputado à CM…, haja ou não contrato de seguro a transferi-la, que é alheio a esta questão. Acontece é que, se este existir, lhe serve para cobrar do tomador a medida da responsabilidade, em espécie ou equivalente. Mas apenas para isso e não para alterar os dados da questão subjacente da responsabilidade, ou seja, a natureza dos actos responsáveis, que sempre pertenceram ao ente público, no que de gestão pública forem, e só em função deste têm que ser aferidos. O contrato de seguro faz transferir o quantum indemnizatório para a entidade seguradora, suposta a legalidade dele, não a responsabilidade jurídica pelo evento e a sua autoria. Assim, a função do interveniente principal passivo reduz-se a mero auxiliar ou associado na defesa dos interesses do réu que, se também são seus, são-no porém só reflexamente, na medida das vicissitudes da acção. Assim também, o seu posicionamento na relação jurídica processual tem por objecto os mesmos actos causantes do dano alegado, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido do réu, e não os factos jurídicos derivados do contrato de seguro que os liga. Logo, a pedra de toque que serve para julgar da competência do Tribunal em razão da matéria na acção, é só uma e a mesma, seja para as partes principais, seja para os chamados, tanto quanto são únicos e os mesmos os factos geradores da responsabilidade que são trazidos pelo autor à colação. Este não imputa à CM… responsabilidade pelo alegado contrato de seguro, mas por actos ou omissões dela, no exercício de função pública, que lhe causaram danos. Quem responde por eles é a Câmara e só a Câmara. Quem lhos pagará efectivamente é outra coisa”. No mesmo sentido podem ainda ver-se os Acórdãos de 1/2/2000 (recurso 45.222), de 29/5/03 (recurso 1960/02) e de 16/3/04 (recurso 1715/3). Deste modo, e muito embora seja certo que, in casu, os factos materiais que se formará o juízo de ilicitude são imputados aos entes públicos e que os mesmos decorrem de actos de gestão pública e, por isso, que a relação material controvertida é, apenas e tão só, de natureza administrativa, também o é que a ré seguradora tem interesse em contradizer pelo prejuízo que lhe advirá da procedência da acção. Ou seja, o Tribunal administrativo tem competência para apreciar a matéria aqui controvertida em função do pedido formulado e a companhia de seguros demandada tem interesse em contradizer esse pedido e, por isso, tem legitimidade para a presente acção”.
No presente caso, como se pode ver……é imputado o acidente à “culpa da Câmara Municipal…..
O que se pede ao tribunal é que aprecie um facto ilícito imputado a um ente público, gerador de responsabilidade civil extracontratual. O pedido de condenação da seguradora em virtude da transferência da responsabilidade civil, emergente de actos de gestão pública, ainda que possa envolver questões de direito privado (nulidade do contrato de seguro, eficácia do mesmo perante terceiros, amplitude dos danos transferidos, franquias, etc.) não deve implicar a incompetência do tribunal para o julgamento da questão principal, ou seja da existência de responsabilidade civil extracontratual do ente público. E se o tribunal adquire competência para julgar a existência da obrigação de indemnizar, parece normal que adquira também competência para determinar quem nessa acção possa ser parte principal ou parte acessória, isto é, para decidir, no caso concreto, se a seguradora pode intervir como parte principal, ou se apenas pode intervir como parte acessória.
É verdade que o caso dos autos, cuja causa de pedir assenta em duas relações jurídicas conexas, uma de direito público (a génese da obrigação de responsabilidade civil) e outra de direito privado (a transferência dessa responsabilidade civil para uma Seguradora, através de um contrato de seguro), as quais, de acordo com as regras gerais, implicaria a competência de tribunais diferentes para o julgamento de cada uma delas.
(…)
Consideramos, sem qualquer hesitação, que o Tribunal competente para uma questão fundamental adquira, verificados certos condicionalismos, competência para conhecer das questões conexas.
O art. 96º do C. Proc. Civil prevê os casos em que tal acontece, permitindo uma extensão da competência do tribunal competente para a questão principal, para o conhecimento das questões incidentais ou daquelas que o réu suscite como meio de defesa (competência por conexão). Por questões incidentais deve entender-se, conforme já referia ALBERTO DOS REIS (Código de Processo Civil anotado, Vol. I, 1948, pág. 236, “não só os incidentes propriamente ditos, como também as questões que o réu suscitar como meio de defesa”. Estas questões suscitadas pela defesa, contrariamente ao que acontece no pedido reconvencional – art. 98º, 1 do CPC – são julgadas pelo tribunal da questão principal mesmo que não tenha competência material para tanto. Neste caso, previsto no art. 96º, 2 do CPC, o julgamento da questão “não constitui caso julgado fora do processo, a não ser que alguma das partes requeira o julgamento com essa amplitude”, mas não há dúvida que – com as limitações ou condições referidas - se atribui competência a um tribunal que dela carece, para julgar questões suscitadas pelo réu como meio defesa.
Por outro lado, colocando-se a questão de saber qual dos tribunais deve ser competente, julgamos que o critério deve assentar na competência para julgamento da questão determinante: quem for competente para julgar a questão determinante é também competente para julgamento das questões conexas ao abrigo do art. 96º, 2 do C.P.Civil.
Tendo em conta os termos em que a acção é proposta, verificamos que o autor pretende ver reconhecido o direito a uma indemnização por actos de gestão pública, imputados ao Município……. O julgamento desta pretensão, isto é, o apuramento dos pressupostos da respectiva responsabilidade deve ser determinante para aferir a competência, uma vez que a transferência da responsabilidade civil (contrato de seguro) só surge se esta também existir.
Assim, em nosso entender, caberá aos Tribunais Administrativos o julgamento das acções para efectivação da responsabilidade civil extracontratual, por actos de gestão pública, não sendo tal competência afastada quanto ao julgamento dos pedidos formulados contra as seguradoras para quem tais entidades tenham transferido a respectiva responsabilidade civil – competência que subsistirá mesmo para o julgamento de questões de direito privado, suscitadas pela ré na sua defesa relativamente ao contrato de seguro invocado.”.
E nesta linha de raciocínio se dirá que face ao já referido art. 4º, n.º 1, al. g) do ETAF na sua actual redacção ganha ainda mais relevo esta solução para a intervenção das seguradoras enquanto Rés, isto é partes principais, e não apenas como “ajudantes” subalternizadas do ente público que seria o único verdadeiro Réu; daqui já se vê que a questão deve ser analisada sob o ponto de vista da legitimidade e não da competência material do tribunal.
Efectivamente face àquela norma compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, sendo certo que em tal norma não é feita qualquer referência à natureza do sujeito demandado –quem tem legitimidade- para efeitos da efectivação daquela responsabilidade. Ou seja, não exige tal norma uma coincidência processual entre o obrigado ao pagamento da indemnização decorrente da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público e o próprio ente público que incorre nessa responsabilidade, já que o primeiro pode perfeitamente ser uma seguradora para a qual foi transferida a obrigação do pagamento das indemnizações devidas; e caso isto aconteça não deixa de se tratar de litígio que tem por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público e portanto da competência dos Tribunais Administrativos.
Esta questão da intervenção processual das seguradoras enquanto Rés está mesmo resolvida de forma bastante clara no art. 10º, n.º 7 do CPTA quando aí se esclarece que têm legitimidade passiva para serem demandados em processos que corram os seus termos nos Tribunais Administrativos os particulares, no âmbito de relações jurídico-administrativas, que se encontrem envolvidos com entidades públicas ou outros particulares. Trata-se, pois, de uma regra de legitimidade plural passiva que expressamente consente a intervenção a título principal enquanto Rés das seguradoras dos entes públicos em acções como a dos autos.
Conclui-se, assim, que presentemente e face ao disposto no CPTA a intervenção das seguradoras dos entes públicos enquanto Rés está legalmente autorizada e traduz-se mesmo numa mais valia para efeitos de eficácia da decisão judicial que a final venha a ser proferida.”.
Daqui resulta, assim, que se face às regras próprias do CPTA devem as seguradoras, neste tipo de acção, ser admitidas enquanto Rés com todos os direitos e obrigações que daí derivam, por maioria de razão nada obsta a que a chamada seja admitida a intervir nos presentes autos como interveniente principal nos termos do disposto nos arts. 325º e ss. do CPC.

Por tudo o que fica exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em conceder provimento ao recurso e em consequência revogar a decisão recorrida, devendo o Tribunal “a quo” substitui-la por outra, nos termos atrás apontados, que admita o incidente requerido.
Sem custas.
D.N.
Porto, 08 de Fevereiro de 2007
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Augusto Araújo Veloso