Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00360/22.2BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/23/2022

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR – IMPOSSIBILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE – CONHECIMENTO OFICIOSO – OMISSÃO E/OU EXCESSO DE PRONÚNCIA: - IMPOSSIBILIDADE DE APROPRIAÇÃO DA ALEGAÇÃO DA RECORRENTE

Sumário:	I- Em termos de precedência lógica, compete ao Tribunal conhecer (i) das questões que possam obstar ao conhecimento do mérito do pedido – designadamente, a existência de eventuais exceções dilatórias -, e, uma vez ultrapassado este crivo processual, do (ii) mérito dos autos sempre nos termos e com o alcance gizados pelas partes, sem prejuízo, claro está, do conhecimento oficioso de quaisquer outras questões que se imponham nos autos. II- Ora, entre os fundamentos para a extinção da instância figura, nos termos do disposto na alínea e) do art.º 277.º do CPC, a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, cujas causas são de conhecimento oficioso, por estarem conexionadas com o interesse processual ou interesse em agir, que é assumido pela doutrina como pressuposto processual ou condição da ação. III- Assim, a circunstância do Tribunal a quo ter declarado a extinção da instância, com fundamento na impossibilidade superveniente da lide, não faz incorrer o Tribunal em qualquer excesso de pronúncia, por se inserir no âmbito dos poderes ex officio do Tribunal quanto ao “objeto da ação”. IV- De igual modo, não se verifica qualquer omissão de pronúncia, uma vez que esta não se abrange as questões submetidas pelas partes cujo conhecimento resulte prejudicado pela solução dada a outras, como sucede no caso em apreço. V- Ante a evidência que o dispositivo atravessado na decisão judicial recorrida fundou-se, não na evidência da falha de notificação dos atos de sanção contratual pecuniária em sede de administrativa, mas antes na constatação de que “(…), na pendência da presente lide, o Requerido deu conhecimento à Requerente nos presentes autos, do conteúdo integral do acto proferido – através da certidão de ata, com data de 10.03.2021 [cfr. ponto AB) do probatório] (…)”, resulta irrelevante apreciar se o Tribunal errou ou não ao sopesar a falha da notificação dos atos de sanção contratual pecuniária em sede de administrativa, já que a eventual validação desta, é insuficiente para, de per se, alterar a decisão da causa.* * Sumário elaborado pelo relator


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

* *

I – RELATÓRIO
O MUNICÍPIO (...), com os sinais dos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos na parte em que “(…) (i) por impossibilidade superveniente da lide declaro[u] extinta a instância, nos termos do disposto no artigo 277º alínea e) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (…)”.
Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)
1ª)
Aferida segundo um critério material e objetivo que tome em consideração não só o resultado final da decisão mas igualmente a sua projeção na esfera jurídica da parte, o Requerido é direta e efetivamente prejudicado pela decisão proferida, assim se escorando a sua legitimidade para a interposição do presente Recurso.
2º)
Considerando a factualidade que o tribunal a quo entendeu deixar como assente (nomeadamente a contida nas alíneas J), K), V) e W) resulta evidente que os actos administrativos postos em causa pela invocação de causas impeditivas da sua eficácia assumem a natureza jurídica de actos constitutivos, assentes numa verificação de circunstâncias que justificaram a sua produção, traduzindo-se na emissão de uma decisão final de conteúdo positivo, que põe termo a um procedimento, impondo ao destinatário o cumprimento de uma obrigação, com este propósito modificando o estado material do direito e nele se contendo ainda as competências adjetivas, no sentido de “acto impugnável” ou “acto lesivo.
3ª)
Perante as formais e definitivas notificações dos atos administrativos que determinam a aplicação das sanções à Requerente - as quais foram levadas a cabo nos termos do preceituado pelo artigo 112°, n° 1 alínea a) e em cumprimento do estabelecido no artigo 114°, ambos do CPA, através de cartas registadas com aviso de receção em 15 de julho de 2021 e que foram recebidas no dia 16 imediatamente seguinte - verifica-se que através delas se levou ao conhecimento da Interessada a decisão tomada no exercício de poderes jurídicos administrativos, visando produzir efeitos jurídicos externos, no âmbito dos identificados procedimentos.
4ª)
Nas comunicações em causa, a perfeição formal da notificação do acto administrativo reconduziu-se tão somente em levar ao conhecimento da destinatária, através de meio cartular com cabeçalho da autarquia e assinado pelo seu Presidente, o sentido da decisão de aplicar sanção contratual pecuniária em determinado montante, esclarecendo-se a data da Reunião Ordinária da Câmara Municipal onde essa decisão foi deliberada e levando-se ainda ao conhecimento da destinatária toda a matéria constante da informação dos Serviços que serviu de base à aprovação de ambas as propostas, matéria esta vertida no extrato da ata que lhe foi levado ao conhecimento com vista à fundamentação do ato.
5ª)
Sem prejuízo do integral cumprimento de todas as formalidades previstas na lei para a sua notificação, o acto definitivo e executório que definia a conclusão do procedimento de aplicação de penalidades contratuais, levado a cabo nos termos previstos no artigo 329° do CCP é só este: o ente público decidiu aplicar essa(s) sanção(ões), nos indicados montantes.
6ª)
A lei não obriga a levar ao conhecimento do interessado a redução a escrito do que se passou na reunião na qual a deliberação foi tomada, muito embora sempre a essa ata possa aceder, em respeito aos princípios da certeza, confiança e transparência, por forma a ficar bem ciente da legalidade das deliberações tomadas, designadamente a data e o local da reunião, a ordem do dia, os membros presentes, os assuntos apreciados, as deliberações tomadas, a forma e o resultado das respetivas votações e as decisões do presidente.
7ª)
Conforme prescreve o artigo 60.°, n.° 1, do CPTA, o acto administrativo só deixa de ser oponível ao particular quando a notificação ou a publicação não lhe deem a conhecer o sentido da decisão.
A notificação dos dois atos administrativos agora em questão é clara quanto ao sentido da decisão, quanto à indicação da sua autoria, à data em que foram proferidos e aos seus fundamentos.
8ª)
Para a omissão dos elementos essenciais (pressupondo que foi indicado o sentido da decisão) o legislador previu a faculdade de o interessado requerer a notificação dos elementos em falta bem como, se necessário, requerer a intimação para o efeito, interrompendo-se nesse caso o prazo de impugnação contenciosa - n.°s 2 e 3 do artigo em análise. Não o fazendo, não se interrompe o prazo de caducidade do direito a impugnar o acto.
9ª)
Resultou expressamente confessado que a Recorrida rececionou todos os documentos que lhe foram enviados para o seu domicílio, por via postal registada, os quais traduziam a redução a escrito, com suficiente clareza, do acto em apreço (a aprovação da aplicação de sanções contratuais pecuniárias e o seu respetivo montante), assim ficando ciente da respectiva natureza e conteúdo, sabendo exatamente o sentido e fundamentos do acto que lhe era desfavorável e assim se cumprindo, formal e materialmente, o desiderato da notificação que lhe foi dirigida que por tudo isso não padece de vícios conducentes à nulidade nem sequer à mera anulabilidade.
10ª)
Essas notificações, mesmo que se considerasse não terem sido foi perfeitas (e no caso em concreto, foram), demonstram que se deu a conhecer o sentido e alcance do acto, sendo sabido que a invalidade ou a irregularidade da notificação não é passível de afetar a existência ou a validade do ato e a imperfeição da notificação não equivale à omissão da notificação e não torna inoponível o ato notificado.
11ª)
Após a análise perfunctória, sumária, instrumental e provisória que do procedimento cautelar se espera ou o tribunal entendia haver fumus boni juris no sentido da verificação dessa alegada irregularidade e decretava a providência acautelando o interesse da Requerente ou o tribunal entendia que pareciam estar cumpridos os deveres procedimentais por parte da Administração e não decretava a providência requerida, mas sempre mantendo a acto administrativo, cuja eventual impugnação não lhe foi pedida para decidir nem lhe competia fazê-lo.
12ª)
O interesse processual declarado no presente processo cautelar resumia-se a obter a suspensão da cobrança, por qualquer meio, do pagamento das sanções pecuniárias que foram aplicadas à Requerente.
Não se vislumbra, pois, qual o facto superveniente que determinou que esse interesse não se mantenha ou como o mesmo possa encontrar satisfação fora do esquema da providência pretendida, tendo em vista que a anulação de acto administrativo ou a declaração da sua nulidade, com fundamento em violação da lei, só pode operar-se por via judicial, através de processo próprio regido pelos termos constantes dos artigos 50° e seguintes do CPTA.
O Tribunal a quo não tem a competência para proferir decisão a latere quanto ao definitivo mérito de uma eventual ação de impugnação dos actos administrativos em causa - única forma processual para tanto adequada - pelo que esses actos, quanto à sua validade jurídica, não sofreram qualquer alteração, apesar dos considerandos opinativos contidos na sentença sob censura.
13ª)
A sentença proferida, para além dos vícios de julgamento referidos, suscetíveis de censura, configura-se ainda como uma decisão nula, nos termos previstos nas alíneas c), d) e e) do artigo 615° do CPC.
14ª)
As Notificações dos referenciados atos administrativos não apresentam qualquer patologia jurídica, antes se apresentando como plenamente válidas, eficazes e assim aptas a produzir todos os seus efeitos.
A partir do seu conhecimento iniciaram-se os prazos para a Requerente proceder ao pagamento voluntário ou impugnar as deliberações.
15ª)
O Tribunal a quo - subsumindo a matéria de facto considerada como assente, por provada, às regras legais aplicáveis à circunstância, nomeadamente as contidas nos artigos 148° 112°, 114°, 148°, 151° do CPA, no n.° 2 do artigo 51.° e no artigo 60° CPTA e no artigo 151.° do CPA - deveria ter negado provimento à Providência Cautelar requerida, não a decretando, por inexistirem fundamentos (ou sequer fumus boni juris) para a sua procedência.
Decidindo como decidiu fez má aplicação do Direito, nomeadamente das normas jurídicas referidas. (…)”.

Notificada que foi para o efeito, a Recorrida RR---, S.A., produziu contra-alegações, que rematou com o seguinte quadro conclusivo: “(…)
1.° O presente recurso vem interposto da sentença que declarou extinta a providência cautelar por impossibilidade superveniente da lide, instaurada quanto ao Recorrente.
2.° O Recorrente não tem legitimidade para recorrer pois não ficou vencido na ação, pelo que não cumpre os pressupostos previstos no artigo 141.° do CPTA para interpor o presente recurso.
3.° O Recorrente alega que se sente prejudicado por uma decisão implícita na sentença, contudo, certo é que o Recorrente não é materialmente prejudicado pela decisão de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, pelo que o recurso não deve ser admitido.
4.° O Tribunal a quo esclarece que a matéria coligida como provada dimana da prova documental constante dos autos e do processo administrativo.
5.° Tendo em consideração a receção dos ofícios identificados nos pontos J) e V) do probatório, o objeto da providência cautelar era a falta de oponibilidade do acto de administrativo de aplicação de sanções contratuais pecuniárias por falta da sua notificação à Recorrida.
6.° O douto Tribunal a quo nos factos assentes C), E), F), G), L), M) N), P), R), T), X), Y) teve em consideração as outras notificações emanadas pelo Recorrente a respeito da aplicação dessas sanções sendo que a primeira foi enviada através de um e-mail de 27/09/2017, acompanhado pela Guia de Pagamentos - na alínea C) dos factos provados.
7.° Os dois ofícios enviados à Recorrida informavam que a Câmara Municipal aprovou a aplicação de uma sanção contratual pecuniária, de acordo com a cópia da ata que anexa, sendo esses anexos os documentos referenciados e reproduzidos nos pontos K) e W) do probatório.
8.° Em nenhum destes ofícios consta o ato administrativo referido no ofício, ou seja, a decisão de aplicação de sanções contratuais.
9.° Os dois documentos terminam com a menção:
“-------------- Pelo senhor Vereador, foi exarado o seguinte despacho: “À consideração da Exma. Senhora Presidente sugerindo o encaminhamento do assunto para a deliberação da Câmara”
---------- Pela senhora Presidente foi exarado o seguinte despacho: À Câmara.”
10.° A sentença recorrida confirma que, depois de fornecidos todos os elementos solicitados pela Recorrida para cabal exercício do direito de audição prévia, em 13/07/2021, o Recorrente enviou dois ofícios à Recorrida - respetivamente respeitantes à zona nascente e zona poente - a informar a aprovação pela sua Câmara Municipal da aplicação de uma sanção pecuniária, “(...) de acordo com cópia da ata que se anexa (...) conforme pontos J) e W) do probatório.
11.° O Tribunal a quo verificou que na cópia anexa aos ofícios não consta qualquer deliberação quanto à aplicação de uma sanção pecuniária à Recorrida, conforme pontos K) e W) do probatório (que transcrevem o conteúdo da referida ata anexa), uma vez que, em relação à questão em discussão, o documento remetido à Recorrida termina com a menção de que “(...) Pela Senhora Presidente foi exarado o seguinte despacho: “À Câmara.” (...)”.
12.° Concluindo assim o Tribunal a quo, e bem, que a ata que foi notificada à Recorrida não evidenciava a existência de qualquer deliberação quanto à aprovação de uma sanção contratual pecuniária.
13.° Assim, sobre a forma da notificação do ato administrativo e a sua perfeição, o Tribunal a quo invocou os artigos 112.°, 113.° e 114.° do CPA e aplicando o direito aos factos J), K), V) e W) do probatório concluiu que o acto que aplicou a sanção pecuniária à Recorrida não era oponível àquela data (da notificação) pois a notificação não foi realizada, e muito menos com observância dos formalismos e exigências legais.
14.° A Recorrida só foi notificada, do acto administrativo, ou seja, da deliberação proferida pela Câmara Municipal no exercício de poderes jurídico-administrativos, na pendência da presente lide, com a junção da certidão de ata emitida a 10/03/2021.
15.° Defende o Recorrente que o mero ofício que dá conhecimento da existência de uma deliberação de aplicação de sanções contratuais é suficiente para ser oponível ao destinatário, o que não se aceita.
16.° Não é pelo facto do ofício referir a data da reunião ordinária da Câmara Municipal onde foi proferida a deliberação que exonera o Recorrente de notificar a Recorrida do acto administrativo.
17.° Não é aceitável o alegado pelo Recorrente quanto à fundamentação dos atos administrativos em causa, pois a Recorrida não foi notificada das deliberações da Câmara, nem lhe cabia inferir que a fundamentação do acto seria toda a matéria constante de informação dos Serviços que constava nos documentos juntos com os ofícios referenciados nos pontos J) e V) do probatório.
18.° Com efeito, naquela data, a Recorrida não foi notificada do acto administrativo que continha a decisão, o acto definitivo e executório, conforme se verifica da análise daqueles ofícios e seus anexos.
19.° A Recorrida não foi notificada que a decisão de aplicação da sanção teve como fundamento a matéria constante da informação dos serviços, nem tão pouco lhe cabia adivinhar ou deduzir que assim seria.
20.° Ao contrário do defendido pelo Recorrente, os ofícios com a informação do sentido da decisão, com a indicação da sua autoria e data em que foi proferida não consubstanciam duas notificações de atos administrativos.
21.° A notificação do ato administrativo tem regras exigentes e bem definidas de modo a assegurar a segurança jurídica e a certeza que o notificando ficou bem ciente do conteúdo jurídico do acto administrativo que o afetará.
22.° Não se podendo confundir, como pretende o Recorrente, o facto da Recorrida ter recebido um ofício com a informação da existência de uma decisão com a notificação da decisão em si.
23.° Não está em causa uma notificação do ato administrativo deficiente ou com falta de elementos, está em causa a falta de notificação do ato administrativo, ou seja, da decisão tal como definida no artigo 148.° do CPA.
24.° O ónus de notificar do ato administrativo é da entidade administrativa que profere o ato, para que a notificação produza efeitos e seja oponível ao destinatário.
25.° O Tribunal a quo após a análise do processo administrativo no seu todo, confirmou que a Recorrida não foi notificada do ato administrativo, falta de notificação essa que fundamentava a providência cautelar requerida.
26.° Considerando que a Recorrida foi notificada da deliberação com a junção aos autos da certidão da ata que continha a deliberação de aplicação da sanção pecuniária, o Tribunal a quo concluiu que a lide se tornou supervenientemente impossível pois o objeto da lide deixou de existir nos moldes em que foi configurado pela Recorrida.
27.° Posto isto, o Tribunal a quo não decidiu para além do que lhe era pedido, nem tão pouco existiu omissão de pronúncia, não sendo a decisão nula, conforme alegado pelo Recorrente.
28.° O Tribunal a quo proferiu uma decisão fundamentada, tendo em consideração a matéria dada como provada, que o Recorrente não pôs em causa.
29.° A sentença recorrida fez a correta aplicação do direito, designadamente dos artigos 112.°, 113.° e 114.° do CPA aos factos dados como provados, pelo que não merece qualquer censura (…)”.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida, não tendo, todavia, emitido pronúncia sobre as imputadas nulidades de sentença, o que se aceita excecionalmente, por razões de celeridade processual e, bem assim, por não se reputar a mesma como indispensável [cfr. nº. 5 do artigo 617º do CPC].

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior não exerceu a competência prevista no nº.1 do artigo 146º do CPTA.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

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II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir resume-se a saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em (i) nulidade de sentença, “(…) nos termos previstos nas alíneas c), d) e e) do artigo 615° do CPC (…)”, bem como em (ii) erro de julgamento de direito, por má aplicação nos “(…) artigos 148° 112°, 114°, 148°, 151° do CPA, no n.° 2 do artigo 51.° e no artigo 60° CPTA e no artigo 151.° do CPA (…)”.
É na resolução de tais questões que se consubstancia a matéria que a este Tribunal Superior cumpre solucionar.

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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O quadro fáctico [sem reparos] apurado na decisão judicial recorrida foi o seguinte: “(…)
A). Em 02.05.2016, o Requerido e a Requerente - enquanto membro do consórcio adjudicatário e com sede no “Lugar (…)” - outorgaram “Contrato de prestação de serviços de “Recolha e Transporte de resíduos sólidos e de limpeza urbana no Concelho de (...) -zona Nascente”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. - cfr documento n.1 junto com a petição inicial;
B) Em 02.05.2016, o Requerido e a Requerente - enquanto membro do consórcio adjudicatário e com sede no “Lugar (…)” - outorgaram “Contrato de prestação de serviços de “Recolha e Transporte de resíduos sólidos e de limpeza urbana no Concelho de (...) -zona Poente”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. - cfr documento n.2 junto com a petição inicial;
C) O Requerido remeteu à Requerente, para o endereço de correio eletrónico «(...).poente@ecorede.pt» o seguinte ofício: “(...)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
D) Com data de 09.10.2017, a Requerente endereçou ao Presidente da Câmara do Requerido uma carta sob o “Assunto: V/ Referência: EDOC/2017/66317 || “Aplicação de Penalidades - Concurso Público para a Prestação de Serviços de Recolha e Transporte de Resíduos Sólidos Urbanos e de Limpeza Urbana no Concelho de (...) - Zona Nascente”, cujo teor aqui se dá por reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(...)