| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
O MUNICÍPIO ... e a sociedade comercial C... S.A [ambos devidamente identificados nos autos, respectivamente Réu e Contra interessada], inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, datada de 03 de novembro de 2022, que julgou procedente a pretensão contra si deduzida pela sociedade comercial H..., S.A., tendo a final e no que ora releva, anulado o acto de adjudicação da empreitada de obra pública “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de Incubadora de Empresas – Fase 1” à Contrainteressada, e condenado a entidade demandada a retomar o procedimento de formação de contrato, e a reavaliar a proposta da Contrainteressada, no subfactor “F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa”, em conformidade com o decidido na Sentença recorrida [isto é, atendendo às imprecisões que constam do subfactor F1.1. da referida proposta].
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No âmbito das Alegações de recurso apresentadas pelo Recorrente Município ..., o mesmo elencou a final as conclusões que ora se reproduzem:
“Conclusões:
1ª. Para o que releva para o presente recurso, a douta sentença deu como provados os factos nºs 1) e 4) e ainda os factos nºs 6), 7), 9), 10), 12 e 13), da resposta á matéria de facto, que se dão por integralmente reproduzidos e integrados.
2ª. Em apreciação destas factos dados como provados, a fls 33 a 36 a douta sentença assinalou um conjunto de disformidades existentes na Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra apresentada pela concorrente classificada em primeiro lugar e Contrainteressada nos autos (adiante CI), com o que considerou então a fls 38 que:
“Ora, no decurso deste discurso fundamentador, foram feitas notar imprecisões e lapsos constantes da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”), inserta na proposta da Contrainteressada, que refletem (i) que o teor da MDJ não é perfeitamente adequado à empreitada em causa, posto que o documento assinala a necessidade de se garantir, por meio de sinalização, a segurança dos “utentes da autoestrada”, em respeito pelo “manual de utilização da Brisa”, quando a empreitada não tem, direta nem indiretamente, por objeto qualquer autoestrada; (ii) que o teor da MDJ não é desprovido de lapsos, nem demonstra, de forma muito boa o conhecimento concreto do local / terreno da obra, considerando que, inclusivamente, se apresenta uma planta referente a outro concelho, onde se indica, como entidade adjudicante, um Município distinto do que impulsionou o procedimento de formação de contrato em apreço; (iii) que o teor da MDJ não é desprovido de imprecisões, conquanto, como complemento, e em anexo à mesma, foram feitos juntar certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra, que, à data em que foi espoletado o procedimento de formação de contrato [e, concomitantemente, também à data da apresentação da proposta da Contrainteressada] estavam caducados, alguns dos quais há vários anos.”
3ª. Em sequência desta apreciação, a douta sentença considerou então a fls 39 que “… no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», a verdade é que resulta manifesto o erro na avaliação desse subfactor, em tal proposta, com a notação máxima prevista no programa do procedimento, posto que é evidente, pela concatenação do teor dessa MDJ com a descrição das escalas de graduação avaliativas, consignadas naquela peça procedimental, que a proposta da Contrainteressada não satisfaz, em tal subfactor, as exigências consignadas para a mais elevada das avaliações preconizadas, o que ficou já plenamente demonstrado.
4ª. Com o que considerou então a final pela procedência da ação e pela anulação do “ato de adjudicação da empreitada de obra pública «Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de Incubadora de Empresas – Fase 1» à Contrainteressada;“ e condenou “a Entidade Demandada a retomar o procedimento de formação de contrato, e a reavaliar a proposta da Contrainteressada, no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», em conformidade com o decidido na presente sentença [isto é, atendendo às imprecisões que constam do subfactor F.1.1. da referida proposta]; “.
5ª. Salvo o devido respeito, o Réu não se conforma com tal douto entendimento, considerando que o Júri do Procedimento (i) atuou em estrita conformidade com as peças procedimentais e legislação aplicável, máxime Código dos Contratos Públicos, quando atribuiu a notação máxima de 10 pontos – Muito Favorável, no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa» da proposta da Contrainteressada (CI); e, concomitantemente, não cometeu qualquer erro manifesto ou palmar na avaliação da proposta da Contrainteressada quanto àquele mesmo subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa».
Com efeito:
6ª. Conforme resulta também dos respetivos Relatório Preliminar e Relatório Final, cujo teor e respetivos fundamentos aí explanados se dão por integralmente reproduzidos e integrados, na análise da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”) apresentada por cada concorrente, o Júri do Procedimento privilegiou aquilo que era essencial à boa execução da empreitada, ou seja, o modo de execução da obra, a organização prevista para a execução dos trabalhos, a descrição dos métodos construtivos a aplicar e os aspetos técnicos ou outros que fossem considerados essenciais à execução pelos concorrentes, teve em conta as diferentes componentes da empreitada e a descrição da sua execução, e relevou o conhecimento do modo de execução dos diversos trabalhos em causa, a apresentação das diferentes soluções técnicas, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos.
7ª. O que fez para poder determinar qual a melhor proposta apresentada nessa vertente (da mesma forma que nas restantes), como forma de dar satisfação à prossecução do princípio do interesse público, em cumprimento do disposto nos Pontos 15.1, al. f) e 23.3 do Programa do Procedimento (cfr. facto provado nº 4)), de acordo com o previsto nos artºs 69º, nº 1, al. b), 70º, nº 1, 74º, 75º e 139º do Código dos Contratos Públicos (CCP) e em respeito pelos princípios consagrados no artº 1º-A, nº 1, do mesmo Código.
8ª. Neste contexto e em escrupuloso cumprimento daqueles normativos, o Júri do procedimento atribuiu a notação máxima, de 10 pontos – Muito Favorável, no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa» da proposta da CI, exatamente por considerar que a mesma se encontrava substancialmente muito bem elaborada e perfeitamente adequada à empreitada em causa, demonstrava um muito bom conhecimento do modo de execução dos diversos trabalhos em causa, e que apresentava muito bem as diferentes soluções técnicas, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos, critérios estes que estavam efetivamente em causa e a ponderar na respetiva avaliação conforme aqueles Pontos 15.1, al. f) e 23.3 do Programa do Procedimento.
9ª. Considera-se que aquela avaliação de 10 pontos conferida ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa» da proposta da CI não podia, nem pode ser posta em causa pelas circunstâncias de natureza notoriamente formal que a douta sentença denotou e relevou para considerar que existia “erro manifesto ou palmar na avaliação da proposta da Contrainteressada, quanto ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa”. Com efeito:
No que respeita ao facto da “MDJ” inserta na proposta da Contrainteressada assinalar “a necessidade de se garantir, por meio de sinalização, a segurança dos “utentes da autoestrada”, em respeito pelo “manual de utilização da Brisa””:
10ª. Tendo em conta que o objeto da empreitada em causa é a “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de Incubadora de Empresas – Fase 1” (cfr. ponto 1) dos factos provados); e considerando todo o teor da Memoria Descritiva e Justificativa do Modo de Execução de Obra apresentada pela CI, referida em “3. Caracterização Geral da Empreitada” e em “3.3. Sinalização Temporária da Empreitada” (cfr. ponto 10) dos factos provados), afigura-se evidente que a alusão ao “modo a garantir a segurança dos trabalhadores da obra e utentes da autoestrada” e que “A sinalização a aplicar na obra será de acordo com o manual de sinalização da Brisa e sempre com o seu consentimento/aprovação“ se trata de mero lapso, de natureza notoriamente formal e irrelevante para a apreciação da validade substancial da proposta da CI.
11ª. Considerando-se, como o fez o Júri do Procedimento, que em face da superior valia substancial da MJD da contrainteressada, apreciada e valorada nos termos dos pontos 15 e 23 do Programa do Procedimento, tais lapsos, de natureza notoriamente formal, não têm a virtualidade e relevância suficiente para afastar a sua avaliação em 10 pontos / Muito Favorável.
No que respeita ao facto da MDJ inserta na proposta da Contrainteressada apresentar “uma planta referente a outro concelho, onde se indica, como entidade adjudicante, um Município distinto do que impulsionou o procedimento de formação de contrato em apreço”
12ª. Com referência ao ponto 12) dos factos provados realça-se que a Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra apresentada pela CI refere a fls 28 que “Apresenta-se em documento próprio da presente proposta descritiva e respetiva planta do estaleiro da obra”, representando de seguida a “Figura 6 – Planta de estaleiro de obra proposta (a aprovar em fase de contrato”, onde, efetivamente, consta uma planta do estaleiro que refere numa legenda interior “Municipio ...” – cfr. doc. ..., fls 28, extraído do Processo Administrativo.
13ª. Ocorre que, de seguida a tal imagem, a fls 29, a mesma MJD insere a “Figura 7 – Localização proposta para implantação do estaleiro de obra – equipamentos e materiais (a aprovar em fase de contrato”, que traduz um ortofotomapa com a localização do estaleiro na Zona Industrial ..., correspondente assim ao local da empreitada – cfr. doc. ..., fls. 29, idem.
14ª. Tal local aí assinalado na figura 7 é coincidente com o local da empreitada a que alude a foto da capa geral do projeto, na Zona Industrial ... e, por isso, amplamente conhecido do Júri do Procedimento – cfr. doc. ..., fls 1, idem.
15ª. Acresce ainda que a MDJ da Contrainteressada foi instruída também com o “Projecto e Memoria Descritiva do Plano de Estaleiro”, cuja “Planta de Estaleiro” se refere ao local da empreitada / Zona Industrial ... e, verifica-se também, a MDJ da contrainteressada refere expressamente que “«[…] 3. Caracterização Geral da Empreitada. A empreitada localiza-se na ..., freguesia e concelho ..., distrito ... […] “ (cfr. ponto 10) dos factos provados).
16ª. Neste contexto, o júri do procedimento considerou que a referida legenda interior onde consta “Municipio ...” na Figura 6 (cfr. doc. ..., fls 28, extraído do Processo Administrativo) reportava a um qualquer estaleiro-tipo utilizado pela Contrainteressada, mas não tendo ficado com qualquer dúvida que o local do estaleiro por esta indicado se situava na Zona Industrial ..., conforme Figura 7.
17ª. Pelo que, da mesma forma, em face da mais valia substancial da MJD, o Júri do procedimento considerou que a existência daquela legenda “Municipio ...”, não tinha a virtualidade e relevância suficiente para afastar a muito boa qualidade substancial da proposta da contrainteressada e, por via disso, de afastar a sua avaliação em 10 pontos / Muito Favorável.
No que respeita ao facto da MDJ inserta na proposta da Contrainteressada apresentar “certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra, que, à data em que foi espoletado o procedimento de formação de contrato [e, concomitantemente, também à data da apresentação da proposta da Contrainteressada] estavam caducados, alguns dos quais há vários anos. “
18ª. Do ponto 4) dos factos dados como provados e, designadamente, dos Pontos 15.1, al. f) e 23.1 do Programa do Procedimento resulta que as propostas dos concorrentes e a respetiva Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução da obra não tinham de ser instruídas com quaisquer certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra.
19ª. A conformidade dos materiais a utilizar em obra é matéria a avaliar durante a fase da execução da obra, na medida em que todos e cada um dos materiais têm de cumprir com as respetivas especificações técnicas constantes do Caderno de Encargos e terão de ser prévia e obrigatoriamente aprovados pelo dono de obra / Fiscalização antes da respetiva aplicação em obra.
20ª. Tal é o que resulta do Anexo denominado “Especificações Técnicas” e integrante do Caderno de Encargos (cfr. doc. ..., extraído do Processo Administrativo), por força do disposto na Clausula 12º do Caderno de Encargos.
21ª. Por ser assim, por totalmente irrelevantes na fase da apresentação das propostas e para a respetiva avaliação das mesmas, designadamente no que respeita à Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra, o Júri do procedimento não considerou, não relevou e não atendeu a tais certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra.
22ª. Neste contexto e da mesma forma, o Júri do procedimento atuou em conformidade quando considerou que a junção – desnecessária - de tais certificados de conformidade caducados não afastavam a boa qualidade substancial da proposta da contrainteressada e, por via disso, era devida a sua avaliação em 10 pontos / Muito Favorável.
23ª. O procedimento em causa foi objeto de “Visto” do Tribunal de Contas em 25-05-2022 – cfr. doc. ..., que se junta.
24ª. Desta forma, no âmbito da discricionariedade técnica que lhe está legalmente atribuída e como forma de dar satisfação à prossecução do princípio do interesse público, o Júri do procedimento procurou determinar qual a melhor proposta apresentada em cumprimento do disposto no Ponto 15, al. f) e 23.3 do Programa do Procedimento (cfr. facto provado nº 4)), de acordo com o previsto nos artºs 69º, nº 1, al. b), 70º, nº 1, 74º, 75º e 139º do Código dos Contratos Públicos (CCP) e em respeito pelos princípios consagrados no artº 1º-A, nº 1, do mesmo Código.
25ª. Em face da superior valia substancial da MJD da Contrainteressada, apreciada nos termos dos pontos 15 e 23 do Programa do Procedimento e merecedora da notação máxima de 10 pontos – Muito Favorável, no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», e tendo em conta a natureza mera e notoriamente formal e irrelevante das inconformidades supra assinaladas, considera-se que o Júri do Procedimento não incorreu em “erro manifesto ou palmar na avaliação da proposta da Contrainteressada, quanto ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa».”” que legitime e justifique a anulação do procedimento.
26ª. Inexiste no caso dos autos qualquer erro grosseiro ou manifesto, crasso, palmar e ostensivo, que reflita “um evidente e grave desajustamento da decisão administrativa perante a situação concreta, em termos de merecer do ordenamento jurídico uma censura particular mesmo em áreas de actuação não vinculadas.”
27ª. O que, salvo o devido respeito por diferente opinião, deverá determinar a revogação da douta sentença recorrida.
Salvo também melhor opinião, foram violados os preceitos legais sucessivamente indicados.
Nestes termos e nos demais de direito doutamente supríveis por Vs. Exas. deve ser revogada a douta sentença recorrida, com as legais e devidas consequências, por assim ser de devida e costumada JUSTIÇA. “
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Por sua vez, no âmbito das Alegações de recurso apresentadas pela Contra interessada, ora Recorrente, C... S.A, a mesma elencou a final as conclusões que ora se reproduzem:
“B) Conclusões:
1.. A Contrainteressada (CI) não se conforma com a douta sentença proferida em 03-11-2022, que julgou procedente a ação e, em consequência, determinou o seguinte: “anulo o ato de adjudicação da empreitada de obra pública «Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de Incubadora de Empresas – Fase 1» à Contrainteressada;” e “Condeno a Entidade Demandada a retomar o procedimento de formação de contrato, e a reavaliar a proposta da Contrainteressada, no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», em conformidade com o decidido na presente sentença [isto é, atendendo às imprecisões que constam do subfactor F.1.1. da referida proposta]; “
2. Tendo em conta o estabelecido nos pontos 15.1, al. f) e 23.3 do programa do concurso, o teor integral da sua proposta - designadamente a Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (MDJ) apresentada -, e ainda o teor do Relatório Preliminar e Relatório Final (constantes do processo administrativo), a CI considera que a sua proposta, designadamente quanto ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», demonstrou um pleno conhecimento do local onde as obras iriam ser realizadas e das suas condicionantes face ao previsto no projeto de execução, está muito bem elaborada e perfeitamente adequada à empreitada em causa e demonstra um muito bom conhecimento do modo de execução dos diversos trabalhos em causa, apresentando muito bem as diferentes soluções técnicas, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos.
3. Desta forma e ao contrário da douta sentença, a CI considera que a sua proposta foi devidamente apreciada e avaliada, nomeadamente no que respeita ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», com a nota máxima de 10 pontos – Muito Favorável, conforme ponto 23 do programa do concurso.
4. Por outro lado, como resulta do Relatório Final do júri do concurso, este analisou e decidiu de forma plenamente fundamentada todas as questões suscitadas pelas diversas concorrentes, considerando a CI que não existiu qualquer erro por parte daquele júri na apreciação das propostas, muito menos um erro “manifesto ou palmar”.
5. Ao contrário da douta sentença a CI considera que as ali aludidas “imprecisões e lapsos constantes da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”), inserta na proposta da Contrainteressada” não existem e/ou são absolutamente irrelevantes para a avaliação da sua proposta.
6. Assinalando tais “imprecisões e lapsos”, a douta sentença começa por referir “(i) que o teor da MDJ não é perfeitamente adequado à empreitada em causa, posto que o documento assinala a necessidade de se garantir, por meio de sinalização, a segurança dos “utentes da autoestrada”, em respeito pelo “manual de utilização da Brisa”, quando a empreitada não tem, direta nem indiretamente, por objeto qualquer autoestrada”.
7. Ora, do teor integral da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”) apresentada pela CI (a que alude o facto provado nº 10)), designadamente no que respeita aos “3.1 Condicionalismos” e “3.3. Sinalização Temporária da Empreitada”, resulta que a mesma se apresenta completa e adequada, dispondo, designadamente, que “A empreitada disporá de sinalização provisória adequada em todos os casos que exista risco de acidente para trabalhadores ou trânsito rodoviário, de acordo com a portaria n.º 1456-A/95 de 1 de Dezembro.”; “Explanamos de seguida o modo como pretende a C... S.A, implementar os desvios de trânsito necessários e respetiva sinalização, cumprindo com as imposições de DR nº 22-A/98 de 01 de Outubro. “; e, destaca-se, “A implantação desta sinalização é efetuada com base no manual de sinalização do Instituto de Estradas de Portugal.”
8. Referido expressamente que “A implantação desta sinalização é efetuada com base no manual de sinalização do Instituto de Estradas de Portugal” é notório e evidente que a alusão ao manual de utilização da Brisa se tratou de mero lapso.
9. Neste contexto, a alusão aos “utentes da autoestrada” e ao “manual de utilização da Brisa” trata-se de mero lapso de escrita, perfeitamente relevado do contexto da proposta – cfr. artº 249º, do Código Civil -, não deixando porém de se realçar que tal “manual de utilização da Brisa” traduz um manual de referência no mercado das obras públicas, no que respeita á respetiva sinalização, de onde resulta que o respetivo “respeito” nenhum prejuízo traria para a execução da empreitada.
10. Pelo que a CI considera que tal lapso não pode fazer concluir que “o teor da MDJ não é perfeitamente adequado à empreitada em causa” e que o mesmo é suscetível de influenciar a notação máxima de 10 pontos – Muito Favorável, atribuída à sua proposta no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa».
11. Ainda em análise de tais “imprecisões e lapsos”, a douta sentença considerou “(ii) que o teor da MDJ não é desprovido de lapsos, nem demonstra, de forma muito boa o conhecimento concreto do local / terreno da obra, considerando que, inclusivamente, se apresenta uma planta referente a outro concelho, onde se indica, como entidade adjudicante, um Município distinto do que impulsionou o procedimento de formação de contrato em apreço”
12. Ora, da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”) apresentada pela CI, na página 28, consta efetivamente a “Figura 6” que constitui uma “planta do estaleiro da obra”, onde é possível ver na respetiva legenda interior a referencia a “Município ...” (facto provado nº 12))..
13. Todavia, na respetiva página seguinte, página 29, a CI inseriu na MJD a “Figura 7 - Localização proposta para implantação do estaleiro de obra – equipamentos e materiais (a aprovar em fase de contrato)”, que corresponde ao local da execução da empreitada na Zona Industrial ... e onde refere expressamente “Estaleiro – Obra”.
14. Tal é o que resulta visível e notório de tal Figura 7 quando confrontada com a figura existente na respetiva capa do projeto relativo à empreitada em causa nos autos, de “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de Incubadora de Empresas - Fase 1”, promovido pelo Município ...” – cfr. docs. ..., retirado do processo instrutor e doc. ... que se junta para melhor clarificação do local.
15. Acresce que com a MDJ, a CI apresentou também o respetivo “Projecto e Memoria Descritiva do Plano de Estaleiro”, que inclui uma “Planta de Estaleiro”, também com referência ao local visível naquela Figura 7.
16. Tal Figura 6 corresponde à planta-tipo de estaleiro que a CI utiliza na execução das diversas obras públicas que lhe são adjudicadas e cuja execução promove, pelo que aquela alusão ao “Municipio ...” ficou aí a constar por mero lapso, o qual, tendo em conta o supra referido, releva evidentemente do contexto onde se insere – cfr. artº 249º, do Código Civil.
17. Também conforme ponto 10) da matéria de facto dada como provada, verifica-se que da MDJ apresentada pela CI consta expressamente que “«[…] 3. CARACTERIZAÇÃO GERAL DA EMPREITADA. A empreitada localiza-se na ..., freguesia e concelho ..., distrito ... […] “.
18. Pelo que se considera também que, ao contrário da douta sentença, a mera referência ao “Municipio ...” constante da Figura 6 da página 28 da sua MDJ não pode ser considerado como lapso relevante e demonstrativo de que a CI não conhecia de forma muito boa o concreto do local / terreno da obra, sendo indevido considerar-se que aquela referência é suscetível de influenciar a notação atribuída à sua proposta no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa».
19. Na última análise de tais “imprecisões e lapsos” considerados como existentes na MDJ da CI, a douta sentença considerou ainda “(iii) que o teor da MDJ não é desprovido de imprecisões, conquanto, como complemento, e em anexo à mesma, foram feitos juntar certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra, que, à data em que foi espoletado o procedimento de formação de contrato [e, concomitantemente, também à data da apresentação da proposta da Contrainteressada] estavam caducados, alguns dos quais há vários anos.”
20. Ora, como resulta do Ponto 15.1, al f) do programa do procedimento (documentos a instruir com a proposta), a MDJ não obrigava á junção de quaisquer certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra, nem tal era relevado para efeitos de apreciação e avaliação das propostas, nos termos do respetivo ponto 23 (cfr. facto provado nº 4)).
21. Pelo contrário, os materiais a utilizar durante a execução da empreitada têm as características e especificações técnicas referidas pormenorizadamente nas “Especificações Técnicas” do Caderno de Encargos e a sua valia e conformidade é aferida durante a fase da execução da obra, com prévia e obrigatória aprovação pelo dono de obra.
22. Os certificados de conformidade dos materiais apresentados pela CI foram apresentados de forma voluntaria e livre e destinaram-se tão só a dar a conhecer ao júri do concurso que é detentora de vasta experiencia na execução de obras públicas – naturalmente, a não ser assim, a respetiva caducidade teria conduzido à exclusão da proposta da CI.
23. Neste pressuposto, a caducidade de tais certificados de conformidade dos materiais juntos pela CI não pode fazer concluir pela existência de imprecisões que possam por em causa a nota máxima de 10 pontos – Muito Favorável, atribuída à sua proposta no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa».
24. Pelo que, conclui-se, a proposta da CI foi devidamente apreciada e avaliada, nomeadamente no que respeita ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa» e nessa mesma avaliação o júri do concurso não praticou qualquer erro manifesto ou palmar suscetível de justificar a anulação do procedimento.
Nestes termos e nos demais de direito, deve a douta sentença ser revogada, com as legais consequências, por assim ser de devida justiça.”
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Com referência aos dois recursos jurisdicionais em apreço, a Recorrida H..., S.A. apresentou Contra alegações, no âmbito das quais, a final, elencou as conclusões que ora se reproduzem:
“CONCLUSÕES:
A) Vêm os Recorrentes apelar da douta sentença, proferida pelo Tribunal a quo, que julgou procedente a ação e anulou o ato de adjudicação e condenou o Recorrente Município a retomar o procedimento de formação de contrato, e a reavaliar a proposta da Recorrente Contrainteressada subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», em conformidade com o decidido na sentença [isto é, atendendo às imprecisões que constam do subfactor F.1.1. da referida proposta];
B) O thema decidendum é o de saber se é legítimo ao júri, ao abrigo da discricionariedade técnica, aplicar, na apreciação das propostas, os diferentes vetores avaliativos previstos no programa de procedimento de modo não uniformizado ou transversal;
C) Entende a Recorrida que a resposta terá de ser negativa, uma vez que, não só a discricionariedade não significa arbitrariedade, como o exercício do poder discricionário conhece limites internos, dados justamente pela obrigatoriedade do exercício de tal poder respeitar os princípios constitucionais da justiça, imparcialidade, igualdade, legalidade e mérito;
D) Uma coisa é a discricionariedade técnica do júri para atribuir uma notação superior ou inferior a um concorrente por força da avaliação técnica que faça aos atributos constantes da proposta por comparação aos diferentes vetores avaliativos previstos no programa de procedimento; outra coisa bem diferente é o júri não seguir critérios uniformizados na indagação avaliativa perpetrada, de modo a valorizar positiva ou negativamente, de forma estandardizada e homogénea, todos os concorrentes;
E) No caso concreto é precisamente isso que está em causa, pois que o júri avaliou negativamente determinadas falhas/imprecisões na proposta da Recorrida (e nas propostas dos demais concorrentes) e não o fez para as mesmas falhas/imprecisões da proposta da Recorrente Contrainteressada, o que consubstancia não o exercício de um juízo discricionário, mas, outrossim, um juízo arbitrário e violador dos princípios da concorrência, da imparcialidade e da igualdade de tratamento entre concorrentes;
F) A ampla margem de livre apreciação administrativa de que dispõe o júri não o autoriza a aplicar, na apreciação das propostas, os diferentes vetores avaliativos de modo não uniformizado ou transversal;
G) Se o júri avalia negativamente determinadas “falhas e imprecisões” detetadas em dada proposta, por ter feito incluir, nos critérios de avaliação vertidos no programa do procedimento, uma desvalorização decorrente da deteção dessas “falhas e imprecisões”, impõe-se que esse mesmo critério avaliativo e ponderativo seja utilizado, de forma transversal e igualitária, relativamente a todos os concorrentes que apresentem “falhas e imprecisões” de idêntica natureza;
H) À luz dos princípios da igualdade, da concorrência, da imparcialidade e da comparabilidade não é legítimo ao júri, invocando o seu poder discricionário, relevar e considerar meros “lapsos de escrita” determinadas “falhas e imprecisões” constantes da proposta da Recorrente Contrainteressada, quando as mesmas “falhas e imprecisões” são utilizadas como fundamento para penalizar a avaliação de todos os restantes concorrentes;
I) Constatando-se que a proposta da Recorrente Contrainteressada, para além de não cumprir com os requisitos previstos no programa de procedimento para obtenção da mais elevada pontuação no subfator F1.1 – Memória Descritiva e Justificativa, padece das mesmas “falhas e imprecisões” que legitimaram a penalização na pontuação dos restantes concorrentes e, mesmo assim, foi-lhe atribuída a pontuação máxima pelo júri, forçoso será concluir pela verificação de um erro manifesto na avaliação desse subfator;
J) Donde importa concluir que bem andou o Tribunal a quo não merecendo o mínimo reparo a douta sentença recorrida, por alicerçada em escorreita e excelsa fundamentação e jurisprudência aplicável;
Sem prescindir,
K) Tendo a Recorrida alegado e tendo o Tribunal a quo dado como provados factos que não se encontram apreciados/não foram conhecidos na decisão (totalidade da matéria de facto provada pontos 5), 10) e 11)), caso este Venerando Tribunal venha a acolher a argumentação das Recorrentes – o que não se concede e apenas por mero exercício académico se admite – sempre deve ordenar a baixa dos autos para apreciação da totalidade os factos provados constantes dos pontos 5), 10) e 11), ou, em oposição, de acordo com o art.º 665, do CPCivil, deve conhecer aplicação a regra da substituição do Tribunal “ad quem” ao Tribunal recorrido, nos termos da qual os poderes de cognição deste Venerando Tribunal incluem todas as questões que ao Tribunal recorrido era lícito conhecer e que não haja apreciado, tudo ao abrigo do princípio da economia processual.
NESTES TERMOS,
Deverá o Recurso ser julgado improcedente, por absoluta falta de fundamento, e, em consequência, manter-se a decisão recorrida.
Assim se fazendo JUSTIÇA.”
Mais se requer, que com a decisão do recurso seja, nesta instância, dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do artigo 6.º n.º 7 do Regulamento de Custas Processuais (RCP), atenta a conduta das partes, a simplicidade processual da lide e o serviço efetivamente prestado, sob pena de inconstitucionalidade material de tais normativos por violação dos princípios da proporcionalidade e do direito ao acesso à justiça (artigos 18.º n.º2 e 20.º da Constituição da República Portuguesa).”
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 639.º e 635.º n.ºs 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], sendo que, de todo o modo, em caso de procedência da pretensão recursiva, o Tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida pois que, ainda que venha a declarar a sua nulidade, sempre tem de decidir [Cfr. artigo 149.º, n.º 1 do CPTA] “… o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito.”, reunidos que estejam os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
Assim, as questões suscitadas por ambos os Recorrentes e patenteadas nas conclusões das Alegações por si apresentadas resumem-se, em suma e a final, em apreciar e decidir sobre se a Sentença recorrida padece de erro de julgamento em matéria de direito, ao ter o Tribunal a quo, a partir dos factos dados como assentes, julgado verificado um conjunto de disformidades existentes na Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra apresentada pela concorrente classificada em primeiro lugar e Contra interessada nos autos, C... S.A, quando no seu entender [de ambos os Recorrentes] se tratam apenas de lapsos sem qualquer relevância para a avaliação do mérito da proposta, ou seja, que não têm a virtualidade e relevância suficiente para afastar a avaliação de 10 pontos que foi atribuída pelo Júri do procedimento no Subfactor F1.1.
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III - FUNDAMENTOS
IIIi - DE FACTO
No âmbito da factualidade considerada pela Sentença recorrida, dela consta o que por facilidade para aqui se extrai como segue:
“I - Fundamentação de Facto
III.1. Matéria de facto provada
Com relevância para a decisão a proferir, consideram-se provados os seguintes factos:
1) Em abril de 2021, foi aprovada, pela Entidade Demandada, a abertura de um procedimento para a formação do contrato de empreitada de “AMPLIAÇÃO E REQUALIFICAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL COM CRIAÇÃO DE INCUBADORA DE EMPRESAS – FASE 1”
– Cf. anexo I do P.A.;
2) O procedimento referido no ponto anterior era composto pelos seguintes elementos:
«1. Peças do Procedimento, em anexo à presente informação, e definidas na alínea c) do nº 1 do art.º 40º do CCP:
- Anúncio (art.º 130º do CCP)
- Programa do Procedimento (art.º 41º e 132.º do CCP)
- Caderno de Encargos; (art.º 42º e 43º do CCP; Port. 701-H/2008)
2. O preço base do procedimento é de € 1 453 416,43 € (um milhão, quatrocentos e cinquenta e três mil, quatrocentos e dezasseis euros e quarenta e três cêntimos), acrescido do IVA e prazo de execução de 365 dias (12 meses).
3. Conforme dispõe o art.º 18.º do CCP, na sua redação atual, a escolha do procedimento, tem por base o valor estimado do contrato a celebrar, devendo adotar-se o Concurso Público sem publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), de acordo com a alínea c) do n.º 1 do art.º 16º e alínea b) do art.º 19º e 130º e seguintes do CCP;
4. O órgão competente para a decisão de contratar e decisão de escolha do procedimento é a Câmara Municipal, nos termos dispostos no n.º 1 do artigo 36.º e no artigo 38.º.
5. Dispõe o n.º1 do art.º 67.º do CCP, que o Concurso Público deve ser conduzido por um Júri do procedimento, pelo que e para o efeito, se impõe designar um Júri, composto em número impar, por um mínimo de três membros efetivos, um dos quais preside, e dois suplentes […]»
– Cf. anexo I do P.A.;
3) A Entidade Demandada aprovou o caderno de encargos e o programa do procedimento referentes ao procedimento para a formação do contrato de empreitada mencionado no ponto “1)”
– Cf. anexo I, pontos 1.1, 1.2 e 1.3 do P.A.;
4) Do teor do programa referente ao procedimento para a formação do contrato de empreitada a que se alude no ponto “1)”, extrai-se, de entre o mais, o seguinte:
«[…] 15. DOCUMENTOS QUE INSTRUEM A PROPOSTA
15.1. Cada proposta deverá ser instruída com os seguintes documentos:
a) Declaração de acordo com o modelo constante do Anexo I ao presente Programa do Procedimento, assinada pelo concorrente ou por representante legal com poderes para assinar;
b) Declaração com indicação do preço contratual, elaborada de acordo com o Anexo III ao presente Programa de
Concurso;
c) Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, tendo em conta o artigo 60.º do CCP;
d) Nota justificativa do preço proposto;
e) Plano de Trabalhos:
e1) Esquema em Diagrama do faseamento da obra;
e2) Plano de Mão-de-Obra;
e3) Plano de Equipamentos;
e4) Plano de Pagamentos;
e5) Plano de Qualidade da obra.
f) Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra, indicando também a organização prevista para a execução dos trabalhos, bem como a descrição dos métodos construtivos a aplicar e os aspetos técnicos ou outros que sejam considerados essenciais à execução da empreitada. Nesta memória, o Concorrente especificará os aspetos técnicos que considere essenciais na sua proposta e cuja rejeição implicaria a sua ineficácia;
g) Memória Descritiva de Estaleiro.
15.2. A Declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos, referida no ponto 15.1 a) deverá observar o disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos.
15.3. Na declaração de preço contratual, referida em 15.1 b), o Concorrente deve cumprir o disposto no artigo 60.º do Código dos Contratos Públicos, indicando nomeadamente os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas
declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P. (IMPIC, I.P.), nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º desse diploma, para efeitos da verificação da
conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações.
15.4. O disposto no número anterior é aplicável aos Agrupamentos Concorrentes, devendo estes, para o efeito, indicar na proposta, os preços parciais dos trabalhos que cada um dos seus membros se propõe executar.
15.5. As listas de preços unitários e o Mapa de Quantidades de Trabalho (MQT), referidos em 15.1, serão elaborados sobre o ficheiro de cálculo, fornecido em suporte informático. […]
23. CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO E MODELO DE AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS
23.1. O critério de adjudicação adotado é o da proposta economicamente mais vantajosa, tendo em conta a ponderação dos seguintes fatores e subfactores de apreciação:
a) Fatores:
F1 – Valia técnica da proposta
F2 – Preço | 30%
70% |
b) Subfactores do F1 – Valia técnica da proposta:
F1.1 – Memória descritiva – 15%
F1.2 – Planos de trabalhos, equipamento e mão-de-obra - 15%
23.2. Na avaliação das propostas, a escala de pontuação aplicável aos fatores e subfactores de apreciação, é de 5 a 10 pontos.
23.3. Para a pontuação do Fator F1 – Valia Técnica da Proposta e respetivos subfactores são consideradas as seguintes menções:
Muito favorável
Favorável
Pouco favorável
Desfavorável | 10 pontos
8 pontos
6 pontos
5 pontos |
Para a apreciação do Subfactor Memória Descritiva (F1.1) será analisada a memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, tendo em conta as diferentes componentes da empreitada e a descrição da sua execução.
Muito favorável (10 pontos) – Para propostas muito bem elaboradas e perfeitamente adequadas à empreitada em causa, demonstrando um muito bom conhecimento do modo de execução dos diversos trabalhos em causa, que apresentem muito bem as diferentes soluções técnicas, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos.
Favorável (8 pontos) – Para propostas bem elaboradas que, apesar de algumas imprecisões, demonstrem bom conhecimento do modo de execução dos diversos trabalhos em causa, que apresentem bem as diferentes soluções técnicas, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos.
Pouco favorável (6 pontos) – Para propostas menos pormenorizadas, sem grande cuidado em demonstrar conhecimento do modo de execução das diversas atividades, que sejam omissas relativamente ao modo de execução de alguns trabalhos a construir ou em que a descrição apresentada não esteja em conformidade com a solução técnica posta a concurso, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos.
Desfavorável (5 pontos) – Para propostas consideradas desfavoráveis face aos padrões técnicos estabelecidos pelo dono da obra ou ainda cujas soluções não sejam aplicáveis à empreitada em causa. […]».
– Cf. anexo I, ponto 1.4. do P.A.;
5) Juntamente com o caderno de encargos, referido em “3)”, a Entidade Demandada aprovou o projeto de execução, de onde constava, entre o mais, o mapa de quantidades, de cujo teor se destaca o seguinte:
| Art. | Designação | QUANT. | UN |
| PÓLO 1 |
| 1.1.1.3 | Escavação na linha com meios mecânicos (lamina, balde ou ripper), incluindo escavação pontual com recursos a explosivos se necessário. | 2448,00 | m3 |
| 1.1.1.4 | Escavação em empréstimo em terreno de qualquer natureza para colocação em aterro. | 7532,00 | m3 |
| 1.1.1.5 | Carga, transporte e colocação em aterro dos materiais provenientes da escavação, incluindo espalhamento e compactação. | 9960,00 | m3 |
| PÓLO 2 |
| 1.2.1.3 | Escavação na linha com meios mecânicos (lamina, balde ou ripper), incluindo escavação pontual com recursos a explosivos se necessário. | 4489,00 | m3 |
| 1.2.1.4 | Escavação em empréstimo em terreno de qualquer natureza para colocação em aterro. | 4969,00 | m3 |
| 1.2.1.5 | Carga, transporte e colocação em aterro dos materiais provenientes da escavação, incluindo espalhamento e compactação. | 9458,00 | m3 |
| ENTRADA SUL |
| 1.3.1.3 | Escavação na linha com meios mecânicos (lamina, balde ou ripper), incluindo escavação pontual com recursos a explosivos se necessário. | 3437,00 | m3 |
| 1.3.1.4 | Carga, transporte e colocação em aterro dos materiais provenientes da escavação, incluindo espalhamento e compactação. | 772,00 | m3 |
| 1.3.1.5 | Carga, transporte e colocação em vazadouro dos materiais provenientes da escavação, incluindo espalhamento e eventual indemnização por depósito. | 2665,00 | m3 |
– Cf. anexo I do P.A.;
6) Em 12-04-2021, foi publicitado, no Diário da República, II Série, n.º 70, Parte L, o anúncio referente ao procedimento referido no ponto “1)”, a que foi atribuído o n.º de identificação ...21
– Cf. anexo II do P.A.;
7) Do teor do anúncio mencionado no ponto antecedente consta, de entre o mais, o seguinte:
«[…] 1 - IDENTIFICAÇÃO E CONTACTOS DA ENTIDADE ADJUDICANTE
Designação da entidade adjudicante: Município ...
NIPC: ...
Serviço/Órgão/Pessoa de contacto: Divisão de Obras e Planeamento
Endereço: Largo ...
Código postal: 5350 014
Localidade: ... […]
2 - OBJETO DO CONTRATO
Designação do contrato: Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de
Incubadora de Empresas - Fase 1
Descrição sucinta do objeto do contrato: O presente procedimento visa a contratação da empreitada de execução da "AMPLIAÇÃO E REQUALIFICAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL COM CRIAÇÃO DE INCUBADORA DE EMPRESAS" a levar a efeito em .... Serão executados novos arruamentos, que disporão de todas as infraestruturas necessárias à instalação dos novos lotes de tipologia variada, onde se inclui um lote para construção de uma incubadora de empresas. Prevê-se também a requalificação da estrada municipal EM...15 em todo o seu traçado contíguo à Zona Industrial, incluindo a materialização de novas intersecções/ligações à Zona Industrial e a requalificação da rotunda existente. A Zona Industrial existente será também requalificada ao nível dos arruamentos e dos passeios.
Tipo de Contrato: Empreitada de Obras Públicas
Preço base do procedimento: Sim
Valor do preço base do procedimento: 1453416.43 EUR […]
5 - LOCAL DA EXECUÇÃO DO CONTRATO
País: PORTUGAL
NUT III: PT11E
Distrito: ...
Concelho: ...
Freguesia: Freguesia ...
6 - PRAZO DE EXECUÇÃO DO CONTRATO
Prazo: Dias
365 dias
O contrato é passível de renovação? Não
[…]
11 - CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO
Melhor relação qualidade-preço: Sim
Critério relativo à qualidade
Nome: Valia Técnica da Proposta
Ponderação: 30 %
Critério relativo ao custo
Nome: Preço
Ponderação: 70 %
12 - PRESTAÇÃO DE CAUÇÃO:
Sim 5 % […]
14 - DATA DE ENVIO DO ANÚNCIO PARA PUBLICAÇÃO NO DIÁRIO DA REPÚBLICA
2021/04/09
15 - O PROCEDIMENTO A QUE ESTE ANÚNCIO DIZ RESPEITO TAMBÉM É
PUBLICITADO NO JORNAL OFICIAL DA UNIÃO EUROPEIA:
Não […]
19. DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO A APRESENTAR PELO ADJUDICATÁRIO
19.1. No prazo de 10 dias úteis a contar da notificação da adjudicação, o Adjudicatário deverá apresentar, os seguintes documentos de habilitação:
a) Declaração conforme o modelo constante do Anexo II ao presente Programa de Concurso;
b) Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e i) do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos;
c) Alvará ou certificado de empreiteiro de obras públicas emitido pelo IMPIC, I.P., contendo as seguintes
habilitações:
i) 1ª subcategoria da 2ª categoria, a qual deve ser da classe que cubra o valor global da proposta e integrarse na categoria em que o tipo de obra se enquadra;
ii) Da Subcategoria: 6ª da 2ª categoria, da classe correspondente aos trabalhos a que respeita.
iii) Da Subcategoria: 3ª e 4.ª da 4ª categoria, da classe correspondente aos trabalhos a que respeita.
iv) Da Subcategoria: 2ª da 5ª Categoria, da classe correspondente aos trabalhos a que respeita.
d) Declaração, assinada pelo representante legal da empresa adjudicatária, ou de cada uma das empresas constituintes do Agrupamento Adjudicatário, mencionando os nomes e qualificações de todos os técnicos a afetar à empreitada, com indicação do seu vínculo ao Concorrente;
e) Declaração, assinada pelo representante legal da empresa, que mencione o equipamento e ferramenta especial a utilizar na obra, seja próprio, alugado, ou sob qualquer outra forma, os quais deverão garantir a execução dos trabalhos previstos no Caderno de Encargos, incluindo Projeto de Execução e Cláusulas Especiais contendo as especificações técnicas;
19.2. Caso o Adjudicatário não disponha de alguma das habilitações exigidas em 19.1c) - juntará aos
documentos de habilitação os alvarás ou os títulos de registo emitidos pelo IMPIC, I.P., contendo as habilitações acima referidas dos Subempreiteiros, desde que acompanhados de declaração através da qual estes se comprometam, incondicionalmente, a executar os trabalhos correspondentes às habilitações deles constantes.
19.3. O Adjudicatário ou um Subempreiteiro, nacional de Estado signatário do Acordo sobre o Espaço
Económico Europeu ou do Acordo sobre Contratos Públicos da Organização Mundial de Comércio, que não seja titular dos documentos referidos em 19.1c), deve apresentar, em substituição desses documentos, uma
declaração emitida pelo IMPIC, I.P, comprovativa de que pode executar a prestação objecto do contrato a celebrar por preencher os requisitos que lhe permitiriam ser titular de um alvará contendo as habilitações acima referidas em 19.1c). […]»
– Cf. anexo II do P.A., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
8) A Autora e a Contrainteressada apresentaram, cada uma, a sua proposta ao procedimento para a formação do contrato de empreitada, a que se alude no ponto “1)”
– Cf. anexo IV, pontos 4.2. e 4.5. do P.A.;
9) A proposta da Contrainteressada vinha acompanhada de um documento, contendo a Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra
– Cf. anexo IV, ponto 4.2. – Desagregação 4.2.9;
10) Do teor do documento referido no ponto que antecede, destaca-se, de entre o mais, o seguinte:
«[…] 3. CARACTERIZAÇÃO GERAL DA EMPREITADA
A empreitada localiza-se na ..., freguesia e concelho ..., distrito ... […]
3.1. CONDICIONALISMOS
Na preparação e planeamento da empreitada, a C... S.A terá em consideração os condicionalismos que venha a detetar na fase de execução, e planear e implementar todas as medidas necessárias à prevenção de acidentes face aos riscos associados.
Para a realização de trabalhos que possam interferir com serviços afetados, a C... S.A tomará as diligências necessárias para localizar todos os serviços, em coordenação com a Fiscalização, mantendo um permanente contato com as entidades concessionárias dos eventuais serviços existentes.
De forma a garantir a segurança, quer dos utentes, quer dos trabalhadores afetos à obra, serão tomadas as seguintes medidas:
• Implementação dos planos de sinalização e desvio de trafego;
• Será sempre garantida a limpeza da faixa de rodagem de toda a sujidade resultante dos trabalhos, através de equipamento adequado para o efeito;
• Será garantida a manutenção e drenagem superficial da zona intervencionadas;
• Será permanentemente verificada a posição dos painéis e outros dispositivos que integrem o sistema de sinalização temporária; […]
3.3. SINALIZAÇÃO TEMPORÁRIA DA EMPREITADA
A empreitada disporá de sinalização provisória adequada em todos os casos que exista risco de acidente para trabalhadores ou trânsito rodoviário, de acordo com a portaria n.º 1456-A/95 de 1 de Dezembro.
Explanamos de seguida o modo como pretende a C... S.A, implementar os desvios de trânsito necessários e respetiva sinalização, cumprindo com as imposições de DR nº 22-A/98 de 01 de Outubro.
O Plano de Sinalização tem com principal objetivo o aumento da segurança dos trabalhadores da obra, dos utentes da via, mantendo o fluxo de tráfego com a menor interferência possível, diminuindo o impacto negativo que uma obra desta natureza provoca na rotina diária do tráfego automóvel.
A sinalização temporária tem como função informar os condutores de veículos da existência de obstáculos e condicionamentos (diminuição da velocidade e circulação alternada), levando-os a adequar os seus comportamentos à circunstância, guiá-los nas zonas afetadas e informá-los do fim da afetação.
A implantação da sinalização deverá ser orientada de forma a cumprir os seguintes princípios:
➢ Princípio de Adaptação – atender às características da estrada, à natureza e duração da anomalia, à importância da anomalia, à visibilidade, ao tráfego, e á localização da anomalia.
➢ Princípio de Coerência – verificar se a sinalização permanente não contradiz a sinalização temporária.
➢ Princípio de Valorização – verificar se é credível e se justifica a sua utilização.
➢ Princípio de Leitura e Concentração – facilitar a leitura da sinalização por parte dos condutores, utilizando mensagens simples, objetivas e não concentradas.
Esta sinalização atua como complemento da sinalização fixa da obra, com o objetivo de atingir níveis de informação e alerta para os utentes, de modo a garantir a segurança dos trabalhadores da obra e utentes da autoestrada, bem como os utentes das vias de tráfego da zona.
A implantação desta sinalização é efetuada com base no manual de sinalização do Instituto de Estradas de Portugal.
A sinalização temporária, cuja finalidade é avisar, alterar o comportamento, guiar e informar a anomalia e o seu fim, é composta por: […]
Na implantação da sinalização temporária é muito importante o bom senso e a reflexão no local, tendo em vista uma adaptação concreta e realista, em complemento do exigido cumprimento rigoroso e estrito dos esquemas. A sinalização a aplicar na obra será de acordo com o manual de sinalização da Brisa e sempre com o seu consentimento/aprovação.
A sinalização irá permanecer no local de intervenção até que todos os trabalhos, incluindo pinturas, estejam concluídos e a circulação pedonal será garantida em segurança. […]
5.9. MÉTODOS CONSTRUTIVOS E ENCADEAMENTO DE ATIVIDADES/TAREFAS
5.9.3. ESCAVAÇÃO E ATERRO
O trabalho de movimento de terras compreende a execução de escavações e aterros e ainda os trabalhos de compactação, regularização e acabamento, tudo de acordo com as dimensões, perfis e cotas do projeto e especificações do presente Caderno de Encargos.
O material escavado, depois de selecionado, poderá ser utilizado na construção de aterros ou em fundações de pavimentos, se tal for previsto no projeto ou nas condições técnicas e autorizado pela fiscalização, mas sempre de acordo com as indicações desta. […]
A escavação será realizada por escavadora carregadora de giração total de 35 TN de acordo com as cotas indicadas no projeto, sendo os materiais resultantes da escavação transportados a vazadouro com recurso a Dumper A ...0 TN para movimentos dentro da obra e camião de 25 TN para transporte externo a obra.
A carga do material escavado pela giratória será realizada pela próprio equipamento diretamente para camião ou dumper.
Em caso algum se efetuará aterros sobre terreno enlameado, gelado, ou coberto de geada.
Sempre que se verificar a presença de solos instáveis ou de má qualidade, estes serão saneados, substituídos por solos aprovados pela fiscalização e compactados nas condições previstas […]».
– Cf. anexo IV, ponto 4.2. – Desagregação 4.2.9., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
11) No ponto 4.1. da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra elaborada pela Contrainteressada, referente a Trabalhos de Terraplanagem / Movimento de Terras, a concorrente indicou os volumes que projetava executar por área de intervenção, sendo eles os seguintes:
– Cf. anexo IV, ponto 4.2. – Desagregação 4.2.9.;
12) No ponto 5.9.2. da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra elaborada pela Contrainteressada, referente à Definição e Localização do Estaleiro de Obra, foi inserida uma planta do estaleiro de obra, em cuja legenda constava, como Requerente o Município ..., e como local do estaleiro o concelho ...
– Cf. anexo IV, ponto 4.2. – Desagregação 4.2.9.; Facto não controvertido;
13) Como complemento à Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra, a que se alude no ponto “9)”, a Contrainteressada
juntou, em anexo próprio, certificados de conformidade do “Betão Betuminoso de Desgaste”, com termo final de validade anterior a abril de 2021
– Cf. certificados de conformidade, insertos no anexo IV, ponto 4.2. – Desagregações 4.2.11 – fls. 25, 26, 30 e 31, 4.2.16, e 4.2.17, 4.2.18; Facto não controvertido;
14) A proposta da Autora vinha acompanhada de um documento, contendo a Memória Descritiva e Justificativa «CP/01/2021 - AMPLIAÇÃO E REQUALIFICAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL COM CRIAÇÃO DE INCUBADORA DE EMPRESAS – FASE 1»
– Cf. anexo IV, ponto 4.5. – Desagregação 4.5.19.;
15) Do teor do documento referido no ponto anterior, destaca-se, de entre o demais, o seguinte:
«[…] 2. Caraterização da obra e condicionalismos
DRENAGEM DE ÁGUAS RESIDUAIS DOMÉSTICAS
Pólo 1
Trata-se de uma rede separativa, que drenará as águas residuais domésticas provenientes dos edifícios a construir nos lotes definidos nesta ampliação.
A conceção do sistema de drenagem pública de águas residuais domésticas, apresentado neste estudo, teve em conta os condicionalismos resultantes do sistema existente no loteamento industrial.
O sistema proposto desenvolve-se em toda a área de ampliação do loteamento já definida e aprovada no estudo da operação de loteamento respetiva.
A rede é constituída por duas bacias de drenagem, uma relativa à ampliação a efetuar a oeste do atual loteamento e outra relativa à ampliação a efetuar a sudeste.
A primeira bacia ligará à rede de drenagem gravítica existente no loteamento industrial, cujo destino é a Estação Elevatória implantada junto à zona de ligação do novo arruamento com o arruamento existente.
A segunda bacia, no seu limite jusante não poderá ligar graviticamente à rede existente, sendo necessária a execução de um sistema elevatório que será constituído por uma nova Estação Elevatória a instalar no local assinalado em planta e por uma conduta elevatória que encaminhará o esgoto para uma caixa de queda mergulhada que ficará ligada graviticamente ao sistema existente no loteamento.
Dado que têm surgido ultimamente no mercado um certo número de soluções inovadoras pré-fabricadas no âmbito da engenharia ambiental, onde se incluem as estações elevatórias de águas residuais, e tendo-se verificado que estas soluções para além de se tornarem mais económicas do que as soluções tradicionais nos dão também mais garantias em termos de fiabilidade, propõe-se para esta obra a instalação de equipamentos desse tipo.
Apresenta-se em anexo o traçado em planta da nova rede proposta para esta zona, indicando-se também parte da rede existente, que se irá manter, assim como os pontos de ligação a essa rede.
Pólo 2
Trata-se de uma rede separativa, que drenará as águas residuais domésticas provenientes dos edifícios a construir nos lotes definidos neste novo pólo industrial.
A conceção do sistema de drenagem pública de águas residuais domésticas, apresentado neste estudo, teve em conta os condicionalismos resultantes do sistema existente na envolvente, nomeadamente na Av. ....
O sistema proposto desenvolve-se em toda a área do Pólo 2 já definida e aprovada no estudo da operação de loteamento respetiva, constituindo-se pela topografia do terreno duas novas bacia de drenagem que no seu limite jusante não poderão ligar graviticamente a redes existentes, sendo necessária a execução de dois sistemas elevatórios.
Estes sistemas serão constituídos por:
Uma Estação Elevatória a instalar no local assinalado em planta e uma conduta elevatória que encaminhará o esgoto para uma caixa de queda mergulhada que encaminhará o esgoto graviticamente para o sistema existente na Av. ...;
Uma Estação Elevatória a instalar no local assinalado em planta e uma conduta elevatória que encaminhará o esgoto para uma caixa de queda mergulhada que encaminhará o esgoto graviticamente para o sistema gravítico projetado para a bacia referida anteriormente […]
Estações elevatórias
EE1 - Pólo 1 (bacia b)
Propõe-se o fornecimento e a instalação de uma estação elevatória compacta do tipo “ECODEPUR – MODELO ECOBST EE”, ou equivalente constituída por:
Poço de bombagem pré-fabricado em Polietileno Linear por sistema de rotomoldagem;
Dois (2) dispositivos de descida e elevação, com base de assentamento;
Duas (2) válvulas de retenção de bola, DN 50 FFD, instaladas no interior do poço de bombagem;
Quatro (4) interruptores de nível tipo pêra, isentos de mercúrio;
Um (1) quadro elétrico de comando das eletrobombas, com conta-horas e com besouro sonoro incorporado;
Duas (2) eletrobombas modelo tipo "DL109 - LOWARA", ou equivalente;
Uma (1) válvula de cunha elástica FFD com volante.
Para a correta instalação da estação elevatória deverão ser realizados os seguintes trabalhos:
Movimento de terras (escavações e aterros);
Drenagem de toda a zona de instalação, através de material drenante e colocação de uma manta geotêxtil;
Regularização da superfície de assentamento;
Colocação de betão de limpeza (10 cm) e execução de uma laje em betão armado (15 cm) com incorporação de malhasol;
Colocação de camada de areia com20cm de altura em toda a extensão da vala, de forma a criar uma almofada para colocação do poço;
Preenchimento do vazio entre o poço de bombagem e o solo através de argamassa;
Disponibilização dos meios necessários para a descarga e posicionamento do equipamento;
Colocação de areia para conclusão do aterro; […]
EE2 - Pólo 2 (bacia c)
Propõe-se o fornecimento e a instalação de uma estação elevatória compacta do tipo “ECODEPUR – MODELO ECOBST EE”, ou equivalente constituída por:
Poço de bombagem pré-fabricado em Polietileno Linear por sistema de rotomoldagem;
Dois (2) dispositivos de descida e elevação, com base de assentamento;
Duas (2) válvulas de retenção de bola, DN 50 FFD, instaladas no interior do poço de bombagem;
Quatro (4) interruptores de nível tipo pêra, isentos de mercúrio;
Um (1) quadro elétrico de comando das eletrobombas, com conta-horas e com besouro sonoro incorporado;
Duas (2) eletrobombas modelo tipo "DL125 - LOWARA", ou equivalente;
Uma (1) válvula de cunha elástica FFD com volante.
Para a correta instalação da estação elevatória deverão ser realizados os seguintes trabalhos:
Movimento de terras (escavações e aterros);
Drenagem de toda a zona de instalação, através de material drenante e colocação de uma manta geotêxtil;
Regularização da superfície de assentamento;
Colocação de betão de limpeza (10 cm) e execução de uma laje em betão armado (15 cm) com incorporação de malhasol;
Colocação de camada de areia com20cm de altura em toda a extensão da vala, de forma a criar uma almofada para colocação do poço;
Preenchimento do vazio entre o poço de bombagem e o solo através de argamassa;
Disponibilização dos meios necessários para a descarga e posicionamento do equipamento;
Colocação de areia para conclusão do aterro;
Todos e quaisquer trabalhos de construção civil, incluindo execução de murete para colocação dos quadros elétricos;
Execução/instalação de todas as ligações hidráulicas a montante e a jusante da Estação Elevatória;
Execução/instalação de todas as ligações elétricas, incluindo a fixação do Quadro Elétrico da Estação Elevatória;
Fornecimento e instalação de Contador, Quadro de Contador e Quadro de Alimentação ao Quadro de Comando da Estação Elevatória;
Baixada para alimentação elétrica […]
3.1. FASEAMENTO CONSTRUTIVO
A elaboração do faseamento em obra teve em conta as condicionantes e o meio onde está inserida. Depois de uma vista ao local da empreitada e do conhecimento dos trabalhos a executar o planeamento proposta para a execução da empreitada resume-se ao seguinte.
Fase 1 - Trabalhos preparatórios, terraplenagens e drenagens e iniciação dos trabalhos
referente a obras acessórias.
Fase 2 – Continuação dos trabalhos de obras acessórias e trabalhos de infraestruturas, rede de iluminação
Frente 3 – Finalização de todos os trabalhos referente a terraplenagens, drenagens e obras acessórias, início dos trabalhos referentes a pavimentações, continuação dos trabalhos da rede de iluminação, durante as várias fases da obra serão executados os trabalhos referentes a trabalhos complementares.
Frente 4 – Instalação da sinalização rodoviária e todos os trabalhos necessários para a
conclusão da empreitada.
[…]
3.8. MINIMIZAÇÃO DOS CONDICIONALISMOS NA REDE VIÁRIA
A lista que se apresenta em seguida constitui a lista das atividades a levar a efeito para minimizar o impacto do desenvolvimento dos trabalhos na circulação do trânsito automóvel nas vias adjacentes.
3.9. PREVIAMENTE AO INÍCIO DOS TRABALHOS
No sentido de informar os utentes, minimizar os riscos e garantir a segurança dos intervenientes na obra e terceiros, e garantir a criação de percursos alternativos quando necessário, será elaborado e implementado um Plano de Sinalização a apresentar à Fiscalização previamente ao início dos trabalhos em obra.
Medidas a adotar:
• Os locais afetos à obra serão correta e devidamente sinalizados, de modo a evitar dificuldades de circulação e minimização de risco inerentes ao trânsito de viaturas da obra nas povoações ou na via;
• Definir e estabelecer, imediatamente após a consignação, os acessos principais necessários à movimentação das pessoas e meios de equipamento;
• Proibição de obstrução de quaisquer caminhos privados ou públicos, sem que sejam criadas alternativas.
• Estabelecer, com a concordância do Dono da Obra e das autoridades, alguns acessos alternativos;
• Criação de um sistema de sinalização adequado (diurno e noturno) por forma a minimizar os inconvenientes dos utilizadores dos percursos alternativos.
• Sempre que ocorram interferências substanciais nas condições de trânsito, proceder se-á à informação prévia das restrições ao trânsito a implementar (desvios de trânsito, circulação alternada, etc.), com uma antecedência mínima de 48h, dos moradores locais e principais estabelecimentos e instituições na zona circundante (serviços públicos, escolas, estabelecimentos comerciais, etc.).
3.10. IDENTIFICAÇÃO DOS TRABALHOS
• Antes de dar início aos trabalhos, será colocado no local da obra sinalização identificando o objeto da mesma. Será instalada sinalização contemplando no mínimo os seguintes elementos:
• Número e data de emissão do alvará;
• Identificação do titular do alvará;
• Identificação do tipo de obra;
• Data de início e conclusão da obra;
• Fases de execução da obra, com a data de início e conclusão de cada fase;
• Área abrangida pela obra;
3.11. VEDAÇÃO DA ÁREA DE INTERVENÇÃO
Durante a execução dos trabalhos as áreas de intervenção serão devidamente vedadas e delimitadas de forma a evitar a interferências dos utentes com os trabalhos e vice-versa.
3.12. MANUTENÇÃO DAS VIAS EXISTENTES
Serão adotados em obra métodos e técnicas conducentes à conservação e preservação dos trabalhos que vão sendo realizados e à minoração e estabilização da evolução do processo de degradação de infraestrutura atualmente existente. Para tal ter-se-á também em atenção as condições mínimas necessárias para efetuar a abertura do troço em execução, ao trânsito.
Além da vedação da área de intervenção, será previamente integrado no Plano de Sinalização medidas especificas de forma a minimizar o impacto na circulação rodoviária e pedonal:
• Implantação de sinalização prévia;
• Colocação de sinalização temporária luminosa;
• Afetação de pessoal ao controlo do trânsito;
• Criação de percursos alternativos para os peões;
No final da obra, serão repostas, em condições idênticas às iniciais, as vias utilizadas para acesso à mesma. […]
3.16. SINALIZAÇÃO TEMPORÁRIA
A execução dos trabalhos prevê que os trabalhos de pavimentação sejam executados em trechos de 200 - 300 m, com tráfego alternado.
As fases de implementação deste tipo de esquemas são as seguintes:
Fase 1: Colocação da sinalização no sentido prioritário (sinalização de aproximação e final)
Fase 2: Colocação da sinalização no sentido afetado exceto a sinalização de posição.
Fase 3: Após o inicio da regularização da circulação alternada por sinalização luminosa ou raquetes de sinalização, colocar a sinalização de posição. Manual de Sinalização Temporária (TOMO II – Estradas com uma Faixa de Rodagem), da JAE […]».
– Cf. anexo IV, ponto 4.5. – Desagregação 4.5.19., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
16) Em 06-05-2021, o Júri do procedimento referido no ponto “1)” elaborou o relatório preliminar, de cujo teor, na sua globalidade, se destaca o seguinte:
«[…] De seguida encontram-se as pontuações do fator F1 e fator F2, respetivamente:
| Concorrente | Subfator F1.1
(15%) | Subfator F1.2
(15%) | Fator F1
(30%) |
| H..., S.A. | 6 x 0,15 | 6 x 0,15 | 1,80 |
| c......, Lda. | 6 x 0,15 | 6 x 0,15 | 1,80 |
| S... S.A. | 8 x 0,15 | 6 x 0,15 | 2,10 |
| C... S.A | 10 x 0,15 | 6 x 0,15 | 2,40 |
| G..., Lda. | 6 x 0,15 | 8 x 0,15 | 2,10 |
| Concorrente | Preço da Proposta | VProposta / VBase | Fator F2
(70%) |
| H..., S.A. | € 1.346.735,03 | 0,9266 | 4,528 |
C...
E..., Lda. | € 1.346.846,96 | 0,9267 | 4,527 |
| S... S.A. | €1.423.886,93 | 0,9797 | 3,784 |
| C... S.A | € 1.383.817,48 | 0,9521 | 4,170 |
| G..., Lda. | € 1.395.393,20 | 0,9601 | 4,059 |
Após a análise das propostas, o júri apurou a pontuação das propostas, relativamente aos subfactores do fator F1- valia técnica da proposta e o fator F2 – preço, tendo em conta o critério de adjudicação.
De seguida, apresenta-se uma síntese final da classificação das propostas, calculada nos termos do disposto do ponto 23 do Programa do Procedimento.
| Concorrente | Pontuação |
| F1 (30%) | F2 (70%) | CF |
| H..., S.A. | 1,80 | 4,528 | 6,328 |
c... e
E..., Lda. | 1,80 | 4,527 | 6,327 |
| S... S.A. | 2,10 | 3,784 | 5,884 |
| C... S.A | 2,40 | 4,170 | 6,570 |
| G..., Lda. | 2,10 | 4,059 | 6,159 |
Considerando a avaliação efectuada, o júri propõe a adjudicação da empreitada de “EMPREITADA DE AMPLIAÇÃO E REQUALIFICAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL COM CRIAÇÃO DE INCUBADORA DE EMPRESAS – FASE 1”, ao concorrente C... S.A que apresenta proposta pelo preço total de 1.383.817,48 € (um milhão, trezentos e oitenta e três mil, oitocentos e dezassete euros e quarenta e oito cêntimos), acrescida de IVA à taxa legal em vigor, com um prazo de execução de 365 dias […]»
– Cf. anexo V, ponto 5.1., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
17) Por despacho, datado de 09-06-2021, o Presidente da CM de ... aprovou o relatório referido no ponto anterior, mais determinando que o teor do mesmo fosse dado a conhecer aos concorrentes, concedendo-lhes o prazo de cinco dias úteis para, querendo, se pronunciarem por escrito
– Cf. despacho, inserto no anexo V, ponto 5.1.;
18) Em 18-06-2021, a Autora pronunciou-se, por escrito, relativamente ao relatório preliminar, a que se alude no ponto “16)”
– Cf. anexo V, ponto 5.4., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
19) Em 20-07-2021, o Júri do procedimento referido no ponto “1)” elaborou o relatório final, de cujo teor se extrai, de entre o mais, o seguinte:
«[…] Decorrido o prazo legalmente estabelecido para os Concorrentes se pronunciarem sobre o Relatório Preliminar de Análise das propostas, no dia 18 de junho de 2021, através da plataforma eletrónica de contratação pública vortalGOV, manifestaram-se os concorrentes COTA 700, GT..., Lda. e H..., S.A., cujos textos integrais das pronúncias se juntam em anexo ao presente relatório final.
1. Análise da pronúncia dos concorrentes
Analisadas as pronúncias dos dois concorrentes, o Júri entende que deve ser feito o seguinte esclarecimento, relativo ao Modelo de Avaliação das Propostas e às regras previstas no CCP.
O art. 139º do CCP estabelece, quanto ao Modelo de Avaliação das Propostas que, quando o critério de adjudicação escolhido for o da proposta economicamente mais vantajosa, é obrigatória a utilização de um modelo de avaliação das propostas. […]
1. Definição dos fatores e eventuais subfactores que densificam o critério de adjudicação
Os fatores e os eventuais subfatores que densificam o critério de adjudicação devem ser definidos da forma mais exaustiva possível, incorporando todos e apenas os aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos (art. 75º nº 1) – os quais, por sua vez, devem corresponder aos elementos que a entidade adjudicante considera fundamentais para tomar a decisão de adjudicação (ou seja, para escolher a proposta que melhor satisfaça a necessidade que visa suprir com a celebração do contrato).
O ponto 23 do Programa do Procedimento é bastante claro quanto a esta questão, estabelecendo como fatores a valia técnica da proposta e o preço e como subfatores (relativos à valia técnica da proposta), a memória descritiva e os planos de trabalhos, equipamento e mão-de-obra.
Os fatores e subfatores devem também ser concretizados de forma suficientemente específica.
Ora, no caso em apreço, os fatores e subfactores inscritos no Programa do Procedimento são bastante claros, não oferecendo qualquer dúvida quanto ao que se pretende e quanto aos aspetos que iriam ser valorados nas propostas apresentadas: preço, valia técnica da proposta e, como subfactores deste último a memória descritiva e os planos de trabalhos, equipamento e mão-de-obra […].
Contrariamente ao alegado pelo concorrente H..., S.A., entende o júri que esta pré-fixação dos critérios de avaliação constantes no programa do procedimento é bastante clara, demonstrando de forma concreta o que foi pretendido pela entidade adjudicante.
De facto, expressões como “propostas perfeitamente adequadas à empreitada em causa, demonstrando um muito bom conhecimento do modo de execução dos diversos trabalhos em causa, que apresentem muito bem as diferentes soluções técnicas, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos” ou “propostas que apresentem planos de trabalhos, de equipamentos e de mão-de-obra muito bons, cuja interligação e exequibilidade tenha em conta toda a sequência das atividades e que esteja em plena conformidade com a solução técnica, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos”, demonstram de forma clara a importância que o conhecimento do projeto de execução e do local onde irá decorrer a obra, tem para a entidade adjudicante, tornado estes elementos bastante claros para que os concorrentes possam apresentar as suas melhores propostas, tendo sempre em conta o procedimento concursal concreto em que estão a intervir. […]
Ao contrário do que defende o concorrente H..., S.A., nos termos do programa do procedimento, nenhuma proposta poderia ser adjudicada por ser «considerada “mais favorável”, “mais detalhada”, “mais adequada”, “mais coerente”, etc., sem qualquer densificação» configurando «uma “liberdade de escolha incondicional”, contrária aos mais elementares princípios da contratação pública».
É perfeitamente visível e percetível a importância que a entidade adjudicante confere ao conhecimento que os concorrentes demonstrem nas usas propostas do local onde as obras vão ser realizadas e das suas condicionantes face ao previsto no projecto de execução. E esta importância do conhecimento concreto do projecto de execução e do terreno por parte dos concorrentes faz todo o sentido, uma vez que, a melhor ou pior execução dos trabalhos e bem assim a maior ou menor qualidade da obra está dependente disso mesmo. […]
É perfeitamente inteligível que a entidade adjudicante “procura” propostas que demonstrem que os planos de trabalhos são de facto exequíveis na prática, que possam realmente ser feitos de acordo com o apresentado nas propostas, tendo em conta todas as condicionantes existentes e as que possam surgir ao longo da obra. […]
Por outro lado,
O Código dos Contratos Públicos estabelece, relativamente à análise das propostas, duas fases distintas: a da análise das propostas (para verificar se as propostas se encontram nas condições que, segundo as peças do procedimento, a lei e os regulamentos, têm de preencher para poderem ser consideradas válidas com vista a uma eventual adjudicação) e a da avaliação das propostas, que se traduz na sua valoração à luz do critério de adjudicação, através dos fatores e subfatores que o densificam e que foram pré-estabelecidos no programa do procedimento.
Na fase de análise das propostas há que “proceder ao estudo do seu conteúdo e ajuizar sobre o mérito dos seus atributos, isto é, dos elementos que fornece relativamente às cláusulas do caderno de encargos submetidas à concorrência. Há que proceder à avaliação das propostas. O que só pode ser aferido com base nos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação e respetivo peso decisório, de harmonia com o modelo de avaliação constante do programa do procedimento (artigo 132º nº 1, alínea n)). O que significa que, em rigor, não se trata de estabelecer um estudo comparativo entre as várias propostas, mas antes de analisar cada uma de per si e valorizá-las de harmonia com aqueles fatores e subfatores e respetiva ponderação e, portanto, tendo estes como ponto de referência”. […]
Nos termos do disposto no artigo 70.º, n.º 1, do CCP, as propostas dos concorrentes são analisadas autonomamente em todos os seus atributos, termos e condições, sem que a valoração daí decorrente esteja dependente de eventuais propostas de outros concorrentes.
Com efeito, o “princípio da comparabilidade das propostas” reporta-se à exigência de uma escala de pontuação que permita a aferição objetiva das propostas, com os atributos e especificações exigidos nas peças do procedimento e que estejam de acordo com os parâmetros base do caderno de encargos – não se retirando daí qualquer modificação de valoração das propostas por comparação com outras. […]
Analisando agora em concreto a pronúncia apresentada pelo concorrente H..., S.A., o Júri entende que:
(Ponto 17 a 26 da pronuncia)
O Concorrente H..., S.A., no ponto 20 da sua pronúncia, apenas refere os condicionalismos genéricos apresentados pelo Concorrente C... S.A (C... S.A), utilizando o descrito no ponto 3.1 da Memória Descritiva C... S.A como referência, para iniciar a comparação entre as Memórias Descritivas. A seguir, no ponto 22 começa a descrição dos condicionalismos identificados por si, bem como as respectivas medidas minimizadoras, iniciando com uma transcrição de uma parte da memória descritiva do projecto de execução. De seguida, apresenta o conteúdo dos pontos 3.8 e 3.9 da sua Memória Descritiva, conteúdo este, que conforme foi escrito no primeiro relatório preliminar, é de caracter genérico, ou seja, aplicável a qualquer obra desta natureza, mas desprovido de qualquer especificação/adequação a esta obra em concreto, que resulte do estudo do projecto de execução e do local da obra, facto que é facilmente constatável pela leitura integral do documento.
Vejamos o conteúdo texto da Memória Descritiva do Concorrente H..., S.A.,…”Minimização do impacto na execução dos trabalhos
Na análise preliminar dos trabalhos a executar no âmbito desta empreitada foram identificados alguns serviços que poderão ser afectados pelo normal desenvolvimento dos trabalhos.
Em particular são identificados as seguintes situações:
Circulação automóvel nas vias adjacentes ao local de execução dos trabalhos;
Rede de drenagem de águas pluviais;
Rede de Distribuição Eléctrica;
Rede de telecomunicações;
Rede de drenagem de águas residuais domésticas;
Com vista á minimização do impacto da execução dos trabalhos nos serviços afectados referidos em epígrafe, é nossa intenção adaptar o planeamento (agora apresentado com a proposta) às contingências do dia-a-dia e às necessidades reais da empreitada, de forma a reduzir os incómodos aos morados e utentes na zona da área em intervenção. No entanto, existirão sempre alguns serviços afectados. No sentido de minimizar o impacto dos trabalhos nestes serviços, apresentamos em seguida uma lista de medidas preventivas que nos propomos implementar.” (sublinhado nosso)
Até ao momento, o texto apresentado não possui qualquer conteúdo de adequação à empreitada em causa, sendo aplicável à qualquer empreitada desta natureza.
Continuando,
“Medidas de minimização
As medidas de minimização que apresentamos de seguida decorrem da abundante experiência da nossa empresa na realização de obras desta natureza. A forma de ultrapassar ou reduzir a interferência dos trabalhos a executar com os serviços existentes será complementada, actualizada e melhorada nas fases de preparação e execução da empreitada.”
(sublinhado nosso)
Ou seja, continuamos sem concretizar, remetendo para a fase de preparação e execução da empreitada.
Continuando,
“Informação prévia
Informação à Câmara Municipal sobre as intervenções a ocorrer, bem como a localização preconizada para o estaleiro;
Informação prévia dos habitantes localizados na envolvente da zona de intervenção, nomeadamente sobre o início e duração das obras de alargamento e beneficiação e alterações de percursos, indicando o local para atendimento às populações;” (sublinhado nosso)
A empreitada objecto não prevê obras de alargamento e beneficiação, e certamente que não será necessário prever atendimento às populações.
Continuando,
“Implantação do estaleiro
Vedação de toda a área de intervenção, sendo apenas permitido o acesso ao seu interior a pessoas e veículos envolvidos na obra. Esta medida estende-se à área de estaleiros, depósitos ou outros locais de apoio à obra. Para além da vedação, estes locais devem ser convenientemente assinalados, quer durante o período diurno, quer durante o período nocturno.
Mobilizar e montar os equipamentos necessários logo após a consignação da empreitada para evitar demoras indesejáveis. Os efeitos do movimento de máquinas e camiões poderão provocar indirectamente alguns condicionamentos à população residente nas localidades e poderão provocar danos nas vias existentes. Estes condicionamentos agudizar-se-ão quando se utilizarem porta-máquinas e transporte especiais mas uma boa vigilância e sinalização conveniente permitirão reduzi-los a limites aceitáveis.” (sublinhado nosso)
… “
Sinalização temporária
No sentido de informar os utentes, minimizar os riscos e garantir a segurança dos intervenientes na obra e terceiros, e garantir a criação de percursos alternativos quando necessário, será elaborado e implementado um Plano de Sinalização a apresentar à Fiscalização previamente ao início dos trabalhos em obra.
Medidas a adoptar:
Os locais afectos à obra serão correcta e devidamente sinalizados, de modo a evitar dificuldades de circulação e minimização de risco inerentes ao trânsito de viaturas da obra nas povoações ou na via;
Definir e estabelecer, imediatamente após a consignação, os acessos principais necessários à movimentação das pessoas e meios de equipamento;”
Até ao momento, toda a descrição é feita sem qualquer adequação concreta, sempre no geral para este tipo de obras, aliás, verificam-se apontamentos (sublinhado) que poderão apontar uma obra de caracter distinto. O texto está preparado para ser aplicável a esta e a qualquer outra empreitada desta natureza, mas sem se saber sobre a sua concretização no caso específico.
Mas continuemos,
“Locais de empréstimo e vazadouro
A localização dos estaleiros e dos locais de empréstimo e depósito de terras será realizada de forma a manter ambos afastados de áreas residenciais e áreas integradas na Reserva Ecológica Nacional ou Reserva Agrícola Nacional, em locais confinados, sinalizados e com acesso restrito. Será dada preferência a áreas já utilizadas para esse fim, ou áreas já descaracterizadas.”… (sublinhado nosso)
Aqui estamos perante mais um bom exemplo de que a Memória Descritiva do Concorrente não possui qualquer adequação específica à obra objecto. Tendo em conta os trabalhos previstos no projecto de execução e as condicionantes do local da obra, verifica-se que não haverá necessidade de locais para depósito de terras, pois as terras resultantes de escavações serão necessárias no desenvolvimento da obra.
Chegados ao fim, fica claro que o Concorrente identifica condicionalismos, mas de forma genérica, sem qualquer adequação à obra objecto e sem qualquer abordagem específica aos mesmos ao longo da memória descritiva.
Conjugando o exposto até ao momento com o conteúdo da Memória Descritiva da C... S.A, nomeadamente os pontos da mesma a seguir identificados, obtemos o fundamento solicitado no ponto 26 da pronúncia do Concorrente H..., S.A. […]
Quanto ao fundamento solicitado no ponto 27 da pronúncia do Concorrente H..., S.A., a pontuação, está associada à adequação da memória descritiva à empreitada em causa, conforme já foi devidamente explanado.
Ficou claro, no acima exposto, que não existe qualquer adequação à empreitada em causa, considerando os trabalhos em causa e previstos, ao contrário do que se verifica na Memória Descritiva do Concorrente C... S.A.
Relativamente ao ponto 28 a 31 da pronúncia do Concorrente H..., S.A., o estaleiro da obra é objeto de um documento próprio, que neste procedimento contratual não integra um subfactor a avaliar no contexto da valia técnica da proposta. Por isso, o Júri, na sua análise a este Subfactor, não incidiu sobre o Plano de Estaleiro, sendo que a consideração feita à Memória Descritiva do Concorrente H..., S.A. a este respeito, está apenas associada à descrição detalhada da localização proposta, que se configura desadequada, o que não acontece na Memória Descritiva do Concorrente C... S.A, que propõe claramente um local viável e em .... No caso e em face do descrito no ponto 4 da Memória Descritiva do Concorrente C... S.A, resulta claro, que o facto de se encontrar na legenda de uma imagem a indicação “Município ...”, se trata de um lapso na colagem de uma imagem claramente ilustrativa, ficando evidente através do ortofotomapa apresentado na página seguinte do documento, que a localização proposta pelo Concorrente C... S.A é em .... […]
Quanto ao referido nos pontos 35 a 39 da pronúncia do Concorrente H..., S.A., importa esclarecer que a referência ao facto do Concorrente COTA 700 apresentar um certificado expirado, existe porque esta surge no corpo do texto da Memória Descritiva deste concorrente, sendo este o documento em apreciação e avaliação. Todavia, já ficou acima esclarecido, se duvidas houvesse, do que tem relevância nas Memórias Descritivas para efeitos da respectiva avaliação. A indicação por si só, de um certificado expirado, no texto de memória descritiva do Concorrente COTA 700, não teria relevância na avaliação da proposta, podendo constituir um mero lapso. Contudo, em face das várias imprecisões verificadas no documento, e da evidente falta de adequação do documento à obra objecto, a referência ao certificado expirado foi considerada dentro do conjunto e não avaliada por si só […]
Relativamente aos pontos 50 a 54 da pronúncia do Concorrente, atente-se no texto da Memória Descritiva do
Concorrente H..., S.A., transcrito para o ponto 52 da sua pronúncia:
(…)“De modo a criar o mínimo de interferências no espaço urbano da cidade a empresa irá utilizar dois estaleiros locais. Um como já referido anteriormente, será localizado junto à área de intervenção, onde irá funcionar essencialmente a parte administrativa da obra. O segundo estaleiro de maior dimensão, será alojado num terreno próprio da empresa relativamente próximo da empreitada, onde funciona atualmente uma pedreira. Neste estaleiro estão previstas essencialmente o depósito e armazenamento de materiais, bem como estaleiro de máquinas e equipamentos, e um espaço destinado à separação de resíduos de demolição construção.(…)
No caso, estamos perante mais uma evidência de que se trata de um documento, onde não se verifica qualquer cuidado de adequação a obra objecto, percebendo-se claramente uma proposta de dois estaleiros locais, de modo a não criar interferências no espaço urbano da cidade. Na verdade, na ..., não se encontra nenhuma pedreira propriedade do Concorrente.
Pelo exposto, o Júri mantém a avaliação feita no relatório preliminar.
Ponderadas as observações dos concorrentes efetuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, sendo que, não resultam modificações ao teor e às conclusões do relatório preliminar, o Júri, nos termos do n.º1 do Artigo 148.º do CCP, propõem manter o teor e as conclusões do Relatório Preliminar […]».
– Cf. as fls. 3 a 13 do anexo VI, ponto 6.1.;
20) A CM de ... deliberou adjudicar a proposta apresentada pela Contrainteressada, no âmbito do procedimento para a formação do contrato de empreitada de “AMPLIAÇÃO E REQUALIFICAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL COM CRIAÇÃO DE INCUBADORA DE EMPRESAS – FASE 1”
– Cf. documento de ref.ª ...04..., junto com a petição inicial;
21) Em 23-08-2021, a Entidade Demandada divulgou, na plataforma «VORTAL», de acesso por todos os concorrentes do procedimento referido em “1)”, a decisão contida na deliberação a que se alude no ponto anterior
– Cf. documento de ref.ª ...04..., junto com a petição inicial;
22) Em 26-08-2021, o representante legal da Autora deduziu impugnação administrativa, ao abrigo da qual invocou, em síntese, a ilegalidade das avaliações efetuadas pelo júri do procedimento
– Cf. anexo IX, ponto 9.1. – Desagregação 9.1.1., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
23) Em 13-09-2021, foi elaborada, por técnica superior da Divisão Jurídica e Recursos Humanos da Entidade Demandada, informação, tendo por objeto a impugnação administrativa referida no ponto anterior, e de cujo teor se destaca, entre o mais, o seguinte:
«[…] A ...0.08.2021, deu entrada na Câmara Municipal ... do concorrente H..., S.A. (Documento anexo ao Doc. ...1).
Depois de analisada a impugnação agora submetida, verifica-se que o concorrente não veio acrescentar nada de novo relativamente ao que já tinha alegado em sede de audiência prévia, relativamente à qual obteve resposta em tempo útil.
De facto, o agora impugnante apenas mantém a posição assumida naquela fase do procedimento, acabando por não refutar os argumentos apresentados pela entidade adjudicante e constantes no Relatório Final.
Resultam, então da Impugnação Administrativa apresentada os seguintes pontos:
1. O documento começa por transcrever o programa do procedimento no que se refere ao ponto 15 (documentos que instruem a proposta), ao ponto 17 (modo de apresentação dos documentos das propostas) e ao ponto 23 (critério de adjudicação e modelo de avaliação das propostas);
2. De seguida refere que o júri se limitou, no Relatório Final, a atacar os condicionalismos identificados pela impugnante na sua MDJ “sem que nunca e em momento algum se fundamente porquê, afinal, considerou que a Cl identifica os condicionalismos quando os mesmos são total e absolutamente omitidos na proposta”. Ora isto não corresponde à verdade, uma vez que, se por um lado o Relatório Final demonstrou que o impugnante identifica na sua proposta condicionalismos, mas de forma genérica, sem qualquer adequação à obra objeto e sem qualquer abordagem específica aos mesmos ao longo da memória descritiva, por outro lado, o mesmo relatório remete para o conteúdo da memória descritiva apresentada pela Cl, pontos 5, 5.1 e 5.9, fundamentando desta forma porque considerou que este concorrente, identificou' devidamente os condicionalismos.
3. O argumento seguinte diz respeito à localização do estaleiro. De acordo com o impugnante, "a indicação de um Estaleiro genérico e localizado noutro Município pela CI é considerado, pelo Júri, como um mero lapso sem importância. Ao passo que, a afirmação constante da proposta da impugnante de que «De modo a criar o mínimo de interferências no espaço urbano da cidade a empresa irá utilizar dois estaleiros locais» é
considerado como sendo que não demonstra cuidado e adequação à obra1’. Também em relação a este ponto o júri já se pronunciou no Relatório Final: “o estaleiro da obra é objeto de um documento próprio, que neste procedimento contratual não integra um subfactor a avaliar no contexto da valia técnica da proposta. Por isso, o Júri, na sua análise a este Subfactor, não incidiu sobre o Plano de Estaleiro, sendo que a consideração feita à Memória Descritiva do Concorrente H..., S.A. a este respeito, está apenas associada à descrição detalhada da localização proposta, que se configura desadequada, o que não acontece na Memória Descritiva do Concorrente C... S.A, que propõe claramente um local viável e em .... No caso e em face do descrito no ponto 4 da Memória Descritiva do Concorrente C... S.A, resulta claro, que o facto de se encontrar na legenda de uma imagem a indicação “Município ...”, se trata de um lapso na colagem de uma imagem claramente ilustrativa, ficando evidente através do ortofotomapa apresentado na página seguinte do documento, que a localização proposta pelo Concorrente C... S.A é em ...”.
4. O impugnante refere-se depois à questão, também já levantada em audiência prévia, dos certificados expirados, afirmando que este elemento foi valorado de forma distinta relativamente à H..., S.A. e à C... S.A Mas também este ponto foi abordado em sede de Relatório Final: "importa esclarecer que a referência ao facto do Concorrente COTA 700 apresentar um certifícado expirado, existe porque esta surge no corpo do texto da Memória Descritiva deste concorrente, sendo este o documento em apreciação e avaliação. Todavia,já ficou acima esclarecido, se duvidas houvesse, do que tem relevância nas Memórias Descritivas para efeitos da respetiva avaliação. A indicação por si só, de um certificado expirado, no texto de memória descritiva do Concorrente COTA 700, não teria relevância na avaliação da proposta, podendo constituir um mero lapso. Contudo, em face das várias imprecisões verificadas no documento, e da evidente falta de adequação do documento à obra objeto, a referência ao certificado expirado foi considerada dentro do conjunto e não avaliada por si só". […]
Pelo exposto, e atendendo também ao teor quer da resposta dada em sede de Audiência Prévia à Impugnante, quer do Relatório final, somos de parecer que deverá ser mantida a decisão do júri constante no Relatório Final»
– Cf. informação, inserta no documento de ref.ª ...28..., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
24) Em 13-09-2021, o Presidente da CM de ... prolatou despacho de concordância com a informação referida no ponto anterior
– Cf. despacho, inserto no documento de ref.ª ...28..., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
25) Em 13-09-2021, foi inserida, na plataforma «VORTAL», de acesso por todos os concorrentes do procedimento referido em “1)”, a informação com o assunto «Decisão Impugnação Administrativa», contendo o seguinte teor:
«[…] Exmos.(as) Srs.(as),
Na sequência da impugnação administrativa apresentada pelo concorrente H..., S.A., decorrido o período de audiência dos contrainteressados, notificam-se todos os concorrentes, que o órgão competente para a decisão de contratar, decidiu manter a decisão de adjudicação da empreitada ao concorrente C... S.A.
Cumprimentos, […]».
– Cf. anexo IX, ponto 9.6.
III.2. Matéria de facto não provada
Inexistem outros factos, para além dos que foram dados como assentes, com interesse para a decisão a proferir.
III.3. Motivação da matéria de facto
A convicção do Tribunal quanto à matéria de facto dada por assente estribou-se, em geral, na apreciação crítica do teor dos documentos insertos no procedimento administrativo (“P.A.”) e juntos aos autos, concatenados com a posição manifestada pela Autora, pela Entidade Demandada, e pela Contrainteressada, nos respetivos articulados e requerimentos processuais subsequentes, particularmente no que tange aos factos relativamente aos quais as partes não se encontram em contrariedade [factos esses que ficaram expressamente assinalados no elenco da factualidade provada].
Foi, com efeito, a apreciação crítica e articulada de toda a prova carreada para os autos, conjugada com as regras da experiência comum, que sedimentou a nossa convicção quanto à matéria assente, tudo conforme ficou descrito e patenteado supra (artigos 362.º e seguintes do Código Civil, e 94.º, n.ºs 3 e 4 do CPTA).”
*
Tendo subjacente o disposto no artigo 662.º, n.º 1 do CPC:
I) Aqui deixamos enunciado que o sublinhado constante parágrafo a que se reporta o ponto 19 do probatório, a fls. 33 deste Acórdão, assim como o parágrafo que lhe segue [último e penúltimo parágrafos de fls. 33], foram introduzidos por este Tribunal de recurso, assim ficando a extracção dessa factualidade, em consonância com o documento [relatório final] a que se reporta este facto.
II - Por padecer de lapso de escrita, sob o ponto 11 do probatório, que ora rectificamos, onde se lê “ponto 4.1.” deve ler-se “ponto 5.9.2.”
III - Por padecer de lapso de escrita, sob o ponto 12 do probatório, que ora rectificamos, onde se lê “ponto 5.9.2.” deve ler-se “ponto 4.1.”
IV - Aditamos ao probatório o ponto 5A), como segue:
5A) Para aqui se extraem os pontos 2.1.5 e 2.3 das Especificações Técnicas do Caderno de encargos, como segue:
“[…]
2.1.5 - Remoção dos produtos da escavação
2.1.5.1 - Os produtos da escavação utilizáveis na obra serão aplicados nos locais definitivos ou colocados em depósito em locais acordados com a CM de ....
2.1.5.2 - Os produtos da escavação que não sejam aplicáveis na obra e em relação aos quais não exista qualquer reserva legal ou do caderno de encargos deverão ser removidos do estaleiro.
[…]
2.3 - Transporte de terras
2.3.1. - Âmbito de Aplicação
2.3.1.1 - Salvo indicação expressa nas cláusulas técnicas especiais do presente caderno de encargos, não se garante a utilização de vazadouros municipais, razão por que o adjudicatário deverá em tempo oportuno assegurar-se das possibilidades que lhe ofereçam quaisquer outros vazadouros.
2.3.1.2 - Incluem-se em transporte de terras as operações de condução das terras em excesso, desde os locais de extracção aos vazadouros, e das terras de empréstimo, desde os locais de origem aos de aplicação.
2.3.1.3 - Também são incluídas em transporte de terras as operações de condução destas a depósitos provisórios e, posteriormente, aos locais de aplicação.
2.3.1.4 - Os erros ou emissões do projecto ou do caderno de encargos relativos à natureza e quantidade dos materiais a transportar, aos percursos e às condições de carga e descarga, não poderão servir de fundamento à suspensão ou interrupção dos trabalhos, constituindo obrigação do adjudicatário dispor oportunamente de equipamento necessário.
2.3.1.5 - Incluem-se neste artigo os transportes de materiais de demolições.”
13A – Da parte final da Memória Descritiva e Justificativa apresentada pela Contra interessada, ora Recorrente, para aqui se extrai o que segue:
“[...]
Como complemento a esta memória, apresentamos como anexo, as fichas técnicas, catálogos e certificados dos principais materiais.
[...]“
**
IIIii - DE DIREITO
Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, datada de 03 de novembro de 2022, que tendo apreciado a pretensão deduzida pela Autora contra o Município ... [ora Recorrente], e onde também identificou como Contra interessada a sociedade comercial C... S.A [também ora Recorrente], julgou pela anulação do acto de adjudicação da empreitada de obra pública “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de Incubadora de Empresas – Fase 1” à Contrainteressada, tendo ainda condenado a entidade demandada a retomar o procedimento de formação de contrato, e a reavaliar a proposta da Contrainteressada, no subfactor “F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa”, atendendo às imprecisões que julgou constarem do respectivo subfactor.
Constituindo os recursos jurisdicionais os meios específicos de impugnação de decisões judiciais, por via dos quais os recorrentes pretendem alterar as sentenças recorridas, nas concretas matérias que os afectem e que sejam alvo da sua sindicância, é necessário e imprescindível que no âmbito das alegações de recurso os recorrentes prossigam de forma clara e objectiva as premissas do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida, por forma a evidenciar os erros em que a mesma incorreu.
Como assim deflui das conclusões das Alegações apresentadas pelos Recorrentes, os mesmos sustentam que a Sentença recorrida padece de erro de julgamento em matéria de direito, que sustentado nos factos dados como provados, julgou verificado um conjunto de disformidades existentes na Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra apresentada pela concorrente classificada em primeiro lugar e Contra interessada nos autos, C... S.A, quando no seu entender [dos Recorrentes] se tratam de meros lapsos, sem qualquer influência no mérito e a final na avaliação do subfactor F1.1.
Neste âmbito, referiu o Recorrente Município ..., em suma, que a apreciação que o Tribunal a quo fez da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra apresentada pela concorrente classificada em primeiro lugar e Contra interessada nos autos, C... S.A [a saber, e em suma, (i) que o teor da MDJ não é perfeitamente adequado à empreitada em causa, porque aí é assinalada a necessidade de se garantir, por meio de sinalização, a segurança dos “utentes da autoestrada”, em respeito pelo “manual de utilização da Brisa”, quando a empreitada não tem, direta nem indiretamente, por objeto qualquer autoestrada; (ii) que o teor da MDJ não é desprovido de lapsos, por apresentas uma planta referente a outro concelho, onde se indica, como entidade adjudicante, um Município distinto do que impulsionou o procedimento de formação de contrato em apreço; (iii) que o teor da MDJ não é desprovido de imprecisões, porque com ela foram juntos certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra, certificados esses que estavam caducados, alguns dos quais há vários anos], e que em face desse julgamento veio a apreciar e decidir pela existência de manifesto erro na avaliação desse subfactor nessa proposta, com o que considerou então a final pela procedência da ação e pela anulação do acto de adjudicação da empreitada, e ainda pela sua condenação a retomar o procedimento de formação de contrato, e a reavaliar a proposta da Contrainteressada, o que a faz incorrer em erro de julgamento.
E que não se conforma com esse julgamento, sustentando para tanto que o Júri do concurso actuou em conformidade com o estrito cumprimento das peças procedimentais e do Código dos Contratos Públicos, quando atribuiu a notação máxima de 10 pontos – Muito Favorável, no subfactor “F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa” da proposta da Contrainteressada (CI), e que ao contrário do que apreciou e decidiu o Tribunal a quo, o Júri do procedimento não cometeu qualquer erro manifesto ou palmar na avaliação da proposta da Contrainteressada quanto àquele mesmo subfactor “F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa“, pois que na análise da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”) apresentada por cada concorrente, o Júri do Procedimento apenas privilegiou aquilo que era essencial à boa execução da empreitada, e que a classificação máxima que atribuiu teve por base, a consideração de que a mesma se encontrava substancialmente muito bem elaborada e perfeitamente adequada à empreitada em causa, demonstrando um muito bom conhecimento do modo de execução dos diversos trabalhos em causa, e que apresentava muito bem as diferentes soluções técnicas, a natureza e o desenvolvimento dos trabalhos previstos, critérios estes que eram os que estavam em causa e que importava ponderar na respetiva avaliação, em conformidade com os artigos 15.1, alínea f) e 23.3 do Programa do procedimento, e que o Tribunal a quo apenas se ateve por circunstâncias de natureza notoriamente formal.
Enfatizou o Recorrente que as imprecisões que o Tribunal a quo considerou para efeitos de julgar pela ocorrência de erro manifesto ou palmar na avaliação da proposta da Contrainteressada, quanto ao subfactor F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa, se tratam de lapsos de natureza notoriamente formal [quanto à menção ao Município ..., e quanto à sinalização rodoviária em autoestrada], que não têm a virtualidade e relevância suficiente para afastar a sua avaliação em 10 pontos/Muito Favorável], ou que em torno da questão da caducidade dos certificados dos materiais a utilizar na obra, que essa análise se mostra irrelevante porque a sua junção era desnecessária, e que tal ocorrência não afastava a boa qualidade substancial da proposta da Contrainteressada e, por via disso, era devida a sua avaliação em 10 pontos/Muito Favorável, na prossecução do âmbito da discricionariedade técnica que lhe está legalmente atribuída e como forma de dar satisfação à prossecução do princípio do interesse público.
A final das respectivas conclusões concluiu [Cfr. conclusões 25.ª, 26.ª e 27.ª, que sintetizam o cerne da sua pretensão recursiva] que tendo em conta a natureza mera e notoriamente formal e irrelevante das inconformidades que foram assinaladas pelo Tribunal a quo, que o Júri do Procedimento não incorreu em “erro manifesto ou palmar na avaliação da proposta da Contrainteressada, quanto ao subfactor F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa“ que legitime e justifique a anulação do procedimento, e que por essa razão deve ser revogada a Sentença recorrida.
Por sua vez, referiu a Contra interessada C... S.A, que também não se conforma com a Sentença proferida, porque no que respeita ao subfactor “F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa”, a sua proposta foi avaliada com a nota máxima de 10 pontos, e que não foi cometido pelo Júri do procedimento qualquer erro na apreciação das propostas, e muito menos um erro “manifesto ou palmar”, e que ao contrário do decidido na Sentença recorrida, as aludidas “imprecisões e lapsos constantes da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”), inserta na proposta da Contrainteressada” não existem e/ou são absolutamente irrelevantes para a avaliação da sua proposta, pois que se tratam de meros lapsos, passíveis de rectificação ao abrigo do artigo 249.º do Código Civil [quanto à menção a Município ... e a sinalização provisória em autoestradas], sendo que já em torno da apresentação dos certificados fora de validade, porque os mesmos foram apresentados de forma voluntaria e livre e que na sua óptica se destinaram tão só a dar a conhecer ao júri do concurso que é detentora de vasta experiencia na execução de obras públicas, não tendo assim nessa avaliação o júri do concurso praticado qualquer erro manifesto ou palmar suscetível de justificar a anulação do procedimento, devendo por isso a Sentença recorrida ser revogada.
Contrapôs a Recorrida H..., S.A., tendo sustentado nas conclusões das suas Contra alegações, em suma, que a Sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe é imputado por ambas as Recorrentes, tendo sintetizado constituir o thema decidendum, o de saber se é legítimo ao júri, ao abrigo da discricionariedade técnica, aplicar, na apreciação das propostas, os diferentes vectores avaliativos previstos no programa de procedimento de modo não uniformizado ou transversal, e que se o Júri do procedimento avaliou negativamente determinadas “falhas e imprecisões” detectadas em dada proposta, por ter feito incluir, nos critérios de avaliação vertidos no programa do procedimento, uma desvalorização decorrente da deteção dessas “falhas e imprecisões”, que se impunha que esse mesmo critério avaliativo e ponderativo fosse utilizado, de forma transversal e igualitária, relativamente a todos os concorrentes que apresentem “falhas e imprecisões” de idêntica natureza.
Mais referiu que tendo sido por alegado e o Tribunal a quo dado como provados factos que não chegaream a ser apreciados/conhecidos na Sentença Recorrida, o que referiu ser o caso da matéria de facto provada sob os pontos 5, 10 e 11 do probatório, que para a eventualidade de este Tribunal de recurso vir a acolher a argumentação das Recorrentes, que de todo o modo sempre deve ser ordenada a baixa dos autos para apreciação da totalidade desses factos provados, ou então, deve conhecer dessa matéria em substituição do Tribunal recorrido.
A final requereu a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Neste patamar.
Como assim patenteado na Sentença recorrida, depois de ter efectuado o saneamento dos autos, o Tribunal a quo identificou como questões a apreciar e decidir, saber se a decisão de adjudicação à Contrainteressada, da empreitada de obra pública “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial com Criação de Incubadora de Empresas – Fase 1” padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, e que na eventualidade de assim ser decidido, se a entidade demandada deve ser condenada a atribuir a pontuação de 08 pontos à Contrainteressada, em detrimento dos 10 pontos em que inicialmente foi pontuada pela entidade adjudicante, no subfactor “F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa”.
Como assim decorre do apreciado e decidido pelo Tribunal recorrido, a acção foi julgada procedente, sendo que, consequentemente e como também havia sido requerido pela Autora a final da Petição inicial, o Tribunal a quo anulou o acto de adjudicação da empreitada de obra pública em causa, e com observância do disposto no artigo 71.º, n.º 2 do CPTA, veio a condenar o Réu Município ... a retomar o procedimento e a reavaliar a proposta da Contra interessada no subfactor F1.1 Memória Descritiva e Justificativa, com respeito pelo julgado anulatório.
Conforme deflui da Sentença recorrida, o cerne da fundamentação de direito aportada pelo Tribunal a quo assentou em que o Júri do procedimento concursal, em face da avaliação que fez das MJD constantes das propostas apresentadas pelas concorrentes admitidas, violou o princípio da igualdade de tratamento, e assim os princípios da concorrência e da comparabilidade das propostas.
Ora, a final desse julgamento, o Tribunal a quo alcançou uma solução jurídica que, em suma, foi no sentido de conceder provimento à pretensão da Autora, com fundamento em que o Réu ora Recorrente [por via do Júri do procedimento], nunca poderia ter atribuído à proposta da Contra interessada C... S.A, a nota mais elevada prevista no Subfactor F1.1., e que porque assim prosseguiu incorreu em violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito.
Vejamos então se assiste razão aos Recorrentes [já que ambos esgrimem argumentos que têm o mesmo sustento de base], no sentido de que a apreciação do Júri do Procedimento não padece de erro manifesto, e por que termos e pressupostos.
Neste conspecto, dada a clareza da apreciação e decisão tomada pelo Tribunal a quo, para aqui extractamos parte da essencialidade da fundamentação aportada a este respeito na Sentença recorrida, como segue:
Início da transcrição
“[…]
Efetivamente, o CCP obriga a que as propostas sejam apreciadas e avaliadas autonomamente, sem dependência da valoração das eventuais propostas de outros concorrentes, mas apenas de harmonia com os fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação.
No entanto, isso não autoriza o júri do procedimento a aplicar, na apreciação das propostas, os diferentes vetores avaliativos de modo não uniformizado ou transversal. Se o júri avalia negativamente determinadas falhas e imprecisões detetadas em dada proposta, por ter feito incluir, nos critérios de avaliação apostos no programa do procedimento, uma desvalorização decorrente da deteção desses “lapsos”, impõe-se que esse mesmo critério avaliativo e ponderativo seja utilizado, de forma transversal e igualitária, relativamente aos demais concorrentes que apresentem falhas e imprecisões de idêntica natureza, sem que isso reflita uma preterição do imposto no n.º 4 do artigo 139.º do CPP.
É que, de facto, uma coisa é atribuir uma notação superior ou inferior a um concorrente por força da comparação relativa que se estabeleça entre a proposta por ele apresentada e os atributos constantes da proposta de um outro concorrente; outra coisa bem diferente é o júri seguir critérios uniformizados na indagação avaliativa perpetrada, de modo a valorizar positiva ou negativamente, de forma estandardizada e homogénea, todos os concorrentes, assim se alcançando a desejada igualdade de tratamento dos concorrentes que é repetidamente imposta pelo legislador.
Pode mesmo afirmar-se, com segurança, que, no epicentro axiológico da Direito da contratação pública, reside o princípio da igualdade, nas suas distintas materializações e ramificações, como sejam as decorrentes do principio da concorrência e do princípio da comparabilidade das propostas.
Seja como for, a questão a aclarar nos presentes autos prende-se com a verificação, ou não, de um erro na avaliação de um subfactor da proposta da Contrainteressada.
E, quanto a este desígnio decisório, duas considerações preliminares devem ser estabelecidas para o bom arranjo lógico, e até para a regular compreensão, da decisão a prolatar.
Em primeiro lugar, a de se decantar a questão ou fundamento de ação em que se estriba a pretensão de tutela cuja satisfação vem requerida pela Autora, questão essa que, repete-se, se dirige à verificação, ou não, de um erro avaliativo manifesto da proposta da Contrainteressada, por o júri ter atribuído à mesma a notação mais elevada que vem aposta no programa do procedimento, quando essa proposta padecia de falhas e irregularidades evidentes que impediam que fosse essa a notação a atribuir.
É esta a questão que a este Tribunal cumpre dilucidar.
[...]
Portanto, é incontornável que a atividade de avaliação das propostas confere, pela sua natureza, ao júri do procedimento e ao órgão com competência para a adjudicação uma ampla margem de livre apreciação administrativa, na qual, em princípio, o Tribunal não poderá imiscuir-se, sem que isso signifique, no entanto, que se trate de uma atividade que fique a total descoberto do controlo jurisdicional, na medida em que se for palmar o erro ou o desajustamento no itinerário avaliativo, é consentido ao Tribunal intervir, repondo [ou determinando a reposição d’] a legalidade.
[...]
Ora, no decurso deste discurso fundamentador, foram feitas notar imprecisões e lapsos constantes da Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra (“MDJ”), inserta na proposta da Contrainteressada, que refletem (i) que o teor da MDJ não é perfeitamente adequado à empreitada em causa, posto que o documento assinala a necessidade de se garantir, por meio de sinalização, a segurança dos “utentes da autoestrada”, em respeito pelo “manual de utilização da Brisa”, quando a empreitada não tem, direta nem indiretamente, por objeto qualquer autoestrada; (ii) que o teor da MDJ não é desprovido de lapsos, nem demonstra, de forma muito boa o conhecimento concreto do local / terreno da obra, considerando que, inclusivamente, se apresenta uma planta referente a outro concelho, onde se indica, como entidade adjudicante, um Município distinto do que impulsionou o procedimento de formação de contrato em apreço; (iii) que o teor da MDJ não é desprovido de imprecisões, conquanto, como complemento, e em anexo à mesma, foram feitos juntar certificados de conformidade dos materiais a utilizar na obra, que, à data em que foi espoletado o procedimento de formação de contrato [e, concomitantemente, também à data da apresentação da proposta da Contrainteressada] estavam caducados, alguns dos quais há vários anos.
Não podendo o Tribunal imiscuir-se na concreta avaliação da proposta da Contrainteressada, impõe-se [dissemo-lo já] que o poder jurisdicional intervenha, sindicando a atuação da entidade adjudicante, quando seja evidente ou manifesta uma situação de erro avaliativo palmar.
Ora, no caso sob nossa mira, independentemente do juízo que a entidade adjudicante entenda que deve ser feito quanto à concreta notação a atribuir à proposta apresentada pela Contrainteressada [prerrogativa que, como se adensará infra, está unicamente confiada à Administração Pública, e não ao poder jurisdicional], no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», a verdade é que resulta manifesto o erro na avaliação desse subfactor, em tal proposta, com a notação máxima prevista no programa do procedimento, posto que é evidente, pela concatenação do teor dessa MDJ com a descrição das escalas de graduação avaliativas, consignadas naquela peça procedimental, que a proposta da Contrainteressada não satisfaz, em tal subfactor, as exigências consignadas para a mais elevada das avaliações preconizadas, o que ficou já plenamente demonstrado.
É o quanto baste para que, ao abrigo dos poderes que lhe são, constitucional e infraconstitucionalmente, confiados, este Tribunal determine a anulação do ato de adjudicação, em virtude da verificação de erro manifesto ou palmar na avaliação da proposta da Contrainteressada, quanto ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa».
Apreciado que está o pedido anulatório formulado pela Autora, importa, por ora, conhecer dos pedidos condenatórios formulados alternativamente.
Conforme se fez notar em sede de relatório, a Autora pede que a Entidade Demandada seja condenada a reavaliar a proposta da Contrainteressada, no subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», em 08 pontos, ao invés dos 10 que lhe foram atribuídos; e, no caso de assim não se entender, pede a condenação da demandada a reavaliar a proposta da Contrainteressada, nesse mesmo subfactor.
Desde já se adianta que apenas o segundo dos pedidos pode ser satisfeito.
Não há dúvidas de que subsiste, como decorrência, aliás, lógica da decisão procedência do pedido de anulação do ato de adjudicação, nos termos supra aventados, a necessidade de reavaliação da proposta da Contrainteressada, na parte referente ao subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa».
[...]
Resulta incontroverso que o exercício do poder avaliativo das propostas por parte do júri do procedimento [e, numa outra dimensão, do órgão com competência para a adjudicação] está inserido no âmbito da função administrativa, inserido num espaço de livre apreciação administrativa, ainda que comportando determinados limites adjacentes de vinculatividade.
Aliás, no caso sob nossa mira, o subfactor cuja reavaliação se impõe comporta, até, a apreciação de vetores marcados pela tecnicidade das propostas, dado que a concreta avaliação do referido subfactor passa, em parte, pela qualidade das soluções técnicas apresentadas pelos concorrentes.
Para além disso, tendo em conta o discurso fundamentador supra adensado, apreende-se que a conclusão do Tribunal quanto ao erro palmar na avaliação do subfactor da proposta da Contrainteressada, aqui em análise, assentou, fundamentalmente, na inexistência de fundamentos para a notação desse subfactor com a pontuação máxima prevista no programa do procedimento, tendo em conta, obviamente, os critérios avaliativos consagrados nas peças do procedimento.
Ora, olhada a escala de gradação avaliativa delineada no programa do procedimento para a classificação do subfactor «F.1.1. – Memória Descritiva e Justificativa», verifica-se que, além da pontuação máxima, de 10 pontos – Muito favorável, existem outras tantas hipóteses avaliativas [08 pontos – Favorável, 06 pontos – Pouco favorável, 05 pontos – Desfavorável], cujos pressupostos de avaliação, fixados no programa do procedimento, importam o preenchimento de conceitos, quer indeterminados, quer de natureza técnica, não podendo identificar-se, in casu, somente uma solução como legalmente possível.
[...]“
Fim da transcrição
Desde já julgamos que o julgamento efectuado pelo Tribunal a quo tem de manter-se no quanto é a sua essência.
Vejamos então.
Como assim apreciou e decidiu o Tribunal a quo, tendo subjacente o disposto nos artigos 1.º-A, 56.º, n.º 1, 57.º, n.º 1, 70.º, n.º 173.º, 74.º, 75.º, n.ºs 1 e 2, e 139.º, todos do CCP, as propostas apresentadas pelos concorrentes devem ser apreciadas e avaliadas de forma autónoma, sem estabelecimento de qualquer inter-relação entre elas, com respeito pelos factores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, por forma a ser alcançado um critério avaliativo uniformizado e transversal a todas as propostas dos concorrentes.
No julgamento de direito prosseguido pelo Tribunal a quo, que teve por base o julgamento da matéria de facto [que deu como provada e não provada] como constante do probatório, a que os Recorrentes não assacam qualquer erro, portanto, conformaram-se os mesmos com a matéria de facto fixada, os “lapsos” que existam/possam existir nas várias propostas, mormente, num dos documentos que a instrui, neste caso a Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução da obra [MDJ], foi apreciado que os mesmos [documentos] deviam ter sido objecto de igual tratamento por parte do Júri do procedimento, e que não o foi.
Ou seja, que atento o âmbito e a especificidade do pendor avaliativo que o Júri adoptasse na apreciação de uma proposta apresentada por um concorrente, não podia o Júri deixar de observar com igual pendor e rigor na apreciação de cada uma das demais propostas, por forma a garantir, eficazmente, que o contrato que o Município ... vem a outorgar com o concorrente melhor graduado respeita, entre os mais, os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, assim como os princípios da concorrência, da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação [Cfr. artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP].
Tendo presente o critério avaliativo definido pela entidade administrativa, assim constante do Programa do procedimento [Cfr. artigo 132.º, n.º 1, alínea n) do CCP], que é considerado nos factores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, as propostas têm de ser avaliadas no seu mérito, e dessa avaliação há-de resultar uma valoração conforme, que virá a estar na base da graduação final dos candidatos, e a final na identificação do adjudicatário.
Se com respeito a um subfactor de apreciação do factor “Valia Técnica da Proposta”, o Réu se vinculou aos termos por que faz/fará a análise da Memória Descritiva e Justificativa que os concorrentes apresentem com a sua proposta, e sabendo eles que a mesma visa a avaliação, como assim patenteado no Programa do procedimento, para além da descrição e justificação do modo de execução da obra, também da avaliação da organização prevista para a execução dos trabalhos, assim como a descrição dos métodos construtivos a aplicar e os aspectos técnicos ou outros que sejam considerados essenciais à execução da empreitada, quando o Júri do procedimento parte para esse trabalho avaliativo, tem de usar de uma bitola, de uma medida valorativa da qual não se pode desviar, face ao que constitui a sua margem de livre apreciação, por forma a que o resultado dessa sua actuação também possa ser objecto de posterior avaliação, seja para efeitos de eventual impugnação administrativa seja para efeitos de sindicância judicial dos termos e pressupostos da fundamentação valorativa aportada na análise a cada uma das propostas.
Se o Júri do procedimento avalia de forma negativa os termos por que um concorrente enuncia a sua MDJ [designadamente a da ora Recorrida], imputando-lhe falhas e imprecisões, que por força dos critérios de avaliação fixados no Programa de procedimento vem a determinar que não lhe seja/não lhe possa ser atribuída a pontuação máxima, esse critério [des]valorizativo que resulta da detecção desses “lapsos” ou “imperfeições”, deve ser utilizado, ponderadamente e de forma transversal e igualitária, sobre todos os demais concorrentes que apresentem falhas e imprecisões de idêntica natureza, sem que isso reflita uma preterição do disposto no n.º 4 do artigo 139.º do CPP, ou seja, e concretamente, também sobre a proposta da Contra interessada.
Com efeito, se o modo, termos e pressupostos em que a MDJ foi elevada a aspecto submetido â concorrência por parte da entidade administrativa, são sujeitos a uma ponderação que a final deriva na fixação da proposta economicamente mais vantajosa, então a entidade administrativa não pode deixar de fazer essa avaliação dessa MDJ sobre idênticos pressupostos de exigência sobre todos os concorrentes.
Os lapsos/imperfeições que foram identificados pela Autora na sua Petição inicial, e que foram ponderados pelo Tribunal a quo como contribuindo para que não possa a MJD da Contra interessada ter a pontuação mais elevada [de 10 pontos], antes porém avaliação inferior [de 8, 6 ou 5 pontos], pois que em conformidade com o que assim fundamentou, o que não merece nenhuma censura jurídica, para ser alcançada essa pontuação o documento em causa teria de ser irrepreensível em todas as suas vertentes, o que como assim foi identificado, de modo algum tal foi prosseguido pela Contra interessada C... S.A, e como tal, na sua tarefa avaliativa, não poderia o Júri do procedimento vir a concluir como o veio a fazer em sede do Relatório final.
Atento o nível do rigor empreendido pelo Júri do procedimento para efeitos da avaliação do factor “Valia Técnica da Proposta” [que contribuía com 30% para a classificação da ordenação final dos candidatos], e ao nível do subfactor MDJ [que contribuía com 15% para essa classificação parcial, ou seja, com 50% da avaliação desse subfactor], o desvio do rigor tomado na avaliação da proposta de uns concorrentes [designadamente da Autora] face ao rigor tomado na avaliação da proposta da Contra interessada C... S.A, vem a determinar a final que o princípio da igualdade no tratamento de todas as candidaturas vem a ser flagrantemente violado.
Se poderíamos tender a formar uma convicção, no sentido de que no estrito plano formal da emissão de um documento integrante de uma proposta a submeter a um procedimento concursal, atinente a uma Memória Descritiva e Justificativa, que a final visa a formação de um contrato público [em cuja formação devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição da República Portuguesa, dos Tratados da UE e do Código de Procedimento Administrativo], a menção à denominação do Município [..., em vez de ...], a referência à sinalização viária [em autoestrada, e por reporte ao Manual da Brisa, quando nada disso está em causa], e a junção de documentos/certificados atinentes a materiais que se prevêem incorporar na obra [cuja validade já estava caducada, mas que esses documentos não eram em si objecto da avaliação], estas questões pouca relevância revestem, e que até poderiam [o caso da menção ao Município ...] ser objecto de rectificação ao abrigo do disposto no artigo 249.º do Código Civil, já a sua consideração na sua globalidade, para efeitos de avaliação face aos termos e pressupostos de rigor por que o Júri do procedimento se pautou por fazer a análise desse documento [MDJ] para efeitos de lhe atribuir uma pontuação em consonância com o previsto no PP, esses aspectos formais têm de ser vistos por um outro prisma e merecer um outro acolhimento.
Como assim dispõe o artigo 249.º do Código Civil, o erro de cálculo ou de escrita que seja revelado no contexto da declaração ou através das circunstâncias em que é feita, dá direito à sua rectificação, pelo facto de na sua base estar uma falsa representação da realidade levada a escrito.
Porém, as imperfeições alegadas pela Autora na Petição inicial e que o Tribunal a quo veio a julgar como verificadas, não são tradutoras de ´simples erros de cálculo ou escrita´, de erros ostensivos, antes porém e quando muito de erro obstáculo ou na declaração, por terem sido efectuadas essas menções/referências na MDJ de forma não intencional, por equívoco ou engano, por a vontade declarada não corresponder à vontade real.
Como bem fundamentou o Tribunal a quo, a análise efectuada pelo Júri do procedimento, entre o que foi a avaliação da MDJ da concorrente C... S.A [a única a quem foi atribuída a nota máxima de 10 pontos, o que evidencia, mais do que do ponto de vista formal, isto é, em termos substanciais, que o Júri ponderou a irrepreensibilidade desse documento], e a avaliação das demais concorrentes, e no que ora releva a MDJ da Autora ora Recorrida [a quem foi atribuída a nota imediatamente abaixo na escala, de 8 pontos, por já não ser irrepreensível e antes passível de reparos, atentas as “imprecisões” que o Júri logrou ter por detectadas], o Júri não garantiu a final, a prossecução da observância dos diferentes pressupostos de avaliação de modo uniformizado e transversal quanto a todas as propostas apresentadas.
De resto, ainda em conformidade com o que assim julgou o Tribunal a quo em decorrência do ponto 10 do probatório [que é atinente à MDJ da Contra interessada C... S.A], e com referência à menção ao Manual da Brisa para efeitos da sinalização provisória, e mais ainda, como assim consta da MDJ, que o Tribunal a quo não destacou no âmbito do que daí extraiu para a fixação desse facto, atinente ao transporte a vazadouro, mas que o fez este TCA Norte, daí resulta, muito claramente, a não utilização pelo Júri do procedimento de um critério uniforme e transversal, antes diferenciador e sem critério de base legitimante dessa actuação.
Neste conspecto, para aqui extraímos parte do enunciado na MDJ apresentada pela Contra interessada C... S.A, assim como do enunciado no Relatório final [em que o Júri se reporta à Autora], como vertido nos factos 10 e 19 do probatório, como segue:
“10) Do teor do documento referido no ponto que antecede, destaca-se, de entre o mais, o seguinte:
“[…]
3.1. CONDICIONALISMOS
Na preparação e planeamento da empreitada, a C... S.A terá em consideração os condicionalismos que venha a detetar na fase de execução, e planear e implementar todas as medidas necessárias à prevenção de acidentes face aos riscos associados.
Para a realização de trabalhos que possam interferir com serviços afetados, a C... S.A tomará as diligências necessárias para localizar todos os serviços, em coordenação com a Fiscalização, mantendo um permanente contato com as entidades concessionárias dos eventuais serviços existentes.
De forma a garantir a segurança, quer dos utentes, quer dos trabalhadores afetos à obra, serão tomadas as seguintes medidas: [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
• Implementação dos planos de sinalização e desvio de trafego;
• Será sempre garantida a limpeza da faixa de rodagem de toda a sujidade resultante dos trabalhos, através de equipamento adequado para o efeito;
• Será garantida a manutenção e drenagem superficial da zona intervencionadas;
• Será permanentemente verificada a posição dos painéis e outros dispositivos que integrem o sistema de sinalização temporária; […]
3.3. SINALIZAÇÃO TEMPORÁRIA DA EMPREITADA
A empreitada disporá de sinalização provisória adequada em todos os casos que exista risco de acidente para trabalhadores ou trânsito rodoviário, de acordo com a portaria n.º 1456-A/95 de 1 de Dezembro.
Explanamos de seguida o modo como pretende a C... S.A, implementar os desvios de trânsito necessários e respetiva sinalização, cumprindo com as imposições de DR nº 22-A/98 de 01 de Outubro.
O Plano de Sinalização tem com principal objetivo o aumento da segurança dos trabalhadores da obra, dos utentes da via, mantendo o fluxo de tráfego com a menor interferência possível, diminuindo o impacto negativo que uma obra desta natureza provoca na rotina diária do tráfego automóvel.
A sinalização temporária tem como função informar os condutores de veículos da existência de obstáculos e condicionamentos (diminuição da velocidade e circulação alternada), levando-os a adequar os seus comportamentos à circunstância, guiá-los nas zonas afetadas e informá-los do fim da afetação.
A implantação da sinalização deverá ser orientada de forma a cumprir os seguintes princípios:
➢ Princípio de Adaptação – atender às características da estrada, à natureza e duração da anomalia, à importância da anomalia, à visibilidade, ao tráfego, e á localização da anomalia.
➢ Princípio de Coerência – verificar se a sinalização permanente não contradiz a sinalização temporária.
➢ Princípio de Valorização – verificar se é credível e se justifica a sua utilização.
➢ Princípio de Leitura e Concentração – facilitar a leitura da sinalização por parte dos condutores, utilizando mensagens simples, objetivas e não concentradas.
Esta sinalização atua como complemento da sinalização fixa da obra, com o objetivo de atingir níveis de informação e alerta para os utentes, de modo a garantir a segurança dos trabalhadores da obra e utentes da autoestrada, [sublinhado da autoria deste TCA Norte] bem como os utentes das vias de tráfego da zona.
A implantação desta sinalização é efetuada com base no manual de sinalização do Instituto de Estradas de Portugal. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
A sinalização temporária, cuja finalidade é avisar, alterar o comportamento, guiar e informar a anomalia e o seu fim, é composta por: […]
Na implantação da sinalização temporária é muito importante o bom senso e a reflexão no local, tendo em vista uma adaptação concreta e realista, em complemento do exigido cumprimento rigoroso e estrito dos esquemas. A sinalização a aplicar na obra será de acordo com o manual de sinalização da Brisa e sempre com o seu consentimento/aprovação. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
A sinalização irá permanecer no local de intervenção até que todos os trabalhos, incluindo pinturas, estejam concluídos e a circulação pedonal será garantida em segurança. […]
5.9. MÉTODOS CONSTRUTIVOS E ENCADEAMENTO DE ATIVIDADES/TAREFAS
5.9.3. ESCAVAÇÃO E ATERRO
O trabalho de movimento de terras compreende a execução de escavações e aterros e ainda os trabalhos de compactação, regularização e acabamento, tudo de acordo com as dimensões, perfis e cotas do projeto e especificações do presente Caderno de Encargos.
O material escavado, depois de selecionado, poderá ser utilizado na construção de aterros ou em fundações de pavimentos, se tal for previsto no projeto ou nas condições técnicas e autorizado pela fiscalização, [sublinhado da autoria deste TCA Norte]mas sempre de acordo com as indicações desta. […]
A escavação será realizada por escavadora carregadora de giração total de 35 TN de acordo com as cotas indicadas no projeto, sendo os materiais resultantes da escavação transportados a vazadouro com recurso a Dumper A ...0 TN para movimentos dentro da obra e camião de 25 TN para transporte externo a obra. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
[…]”
“19) Em 20/09/2021, o Júri do procedimento referido no ponto “1)” elaborou o relatório final de cujo teor se extrai, de entre o mais, o seguinte:
“[…]
Sinalização temporária
No sentido de informar os utentes, minimizar os riscos e garantir a segurança dos intervenientes na obra e terceiros, e garantir a criação de percursos alternativos quando necessário, será elaborado e implementado um Plano de Sinalização a apresentar à Fiscalização previamente ao início dos trabalhos em obra.
Medidas a adoptar:
Os locais afectos à obra serão correcta e devidamente sinalizados, de modo a evitar dificuldades de circulação e minimização de risco inerentes ao trânsito de viaturas da obra nas povoações ou na via;
Definir e estabelecer, imediatamente após a consignação, os acessos principais necessários à movimentação das pessoas e meios de equipamento;”
Até ao momento, toda a descrição é feita sem qualquer adequação concreta, sempre no geral para este tipo de obras, aliás, verificam-se apontamentos (sublinhado) que poderão apontar uma obra de caracter distinto. O texto está preparado para ser aplicável a esta e a qualquer outra empreitada desta natureza, mas sem se saber sobre a sua concretização no caso específico. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Mas continuemos,
“Locais de empréstimo e vazadouro
A localização dos estaleiros e dos locais de empréstimo e depósito de terras será realizada de forma a manter ambos afastados de áreas residenciais e áreas integradas na Reserva Ecológica Nacional ou Reserva Agrícola Nacional, em locais confinados, sinalizados e com acesso restrito. Será dada preferência a áreas já utilizadas para esse fim, ou áreas já descaracterizadas.”… (sublinhado nosso) [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Aqui estamos perante mais um bom exemplo de que a Memória Descritiva do Concorrente não possui qualquer adequação específica à obra objecto. Tendo em conta os trabalhos previstos no projecto de execução e as condicionantes do local da obra, verifica-se que não haverá necessidade de locais para depósito de terras, pois as terras resultantes de escavações serão necessárias no desenvolvimento da obra. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Chegados ao fim, fica claro que o Concorrente identifica condicionalismos, mas de forma genérica, sem qualquer adequação à obra objecto e sem qualquer abordagem específica aos mesmos ao longo da memória descritiva.
[…]”
Em conformidade com o que resulta do ponto 5A do probatório, que é atinente às Especificações Técnica do Caderno de Encargos, aí já foi definido pelo dono da obra [o Réu Município], qual o destino a dar aos produtos decorrentes das escavações, e portanto, que a regra era a de que as terras resultantes das escavações eram necessárias ao desenvolvimento da obra.
A parte da factualidade enunciada supra, que resulta do probatório [probatório esse que não foi objecto de impugnação por via de recurso jurisdicional], e que, em essência e em conformidade com o julgamento empreendido pelo Tribunal recorrido, resulta fundamental para a formação da convicção do Tribunal, decorrente da sua livre apreciação dos factos, de que o Júri do procedimento incorreu em erro palmar na avaliação do subfactor da proposta da Contra interessada C... S.A, sendo manifestamente óbvio que em sede da pontuação que lhe era devida na respectiva avaliação, nunca a mesma poderia alcançar a pontuação máxima de 10 pontos.
O conjunto das [3] imperfeições detectadas pelo Tribunal a quo [e assim também a que é relativa à questão do tratamento dos resíduos a vazadouro ou à sua incorporação na própria obra], e que face ao que apreciou e decidiu são determinantes de erro palmar na avaliação prosseguida pelo Júri do procedimento, são como assim julgamos, o resultado da consideração por parte da Contra interessada na sua MDJ, de documentos ou de partes outrora escrita noutros documentos, já apresentados noutros procedimentos concursais, e que aqui foram reutilizados, sem que tenha sido cuidado da avaliação do bom rigor do seu teor para um outro procedimento concursal, que é aquele de que tratam os presentes autos, sendo que, em torno da não valorização no mérito da MDJ da Contra interessada, da referência a vazadouro, quando no relatório final e quanto a outro concorrente o referenciou, tratam-se a final de um conjunto de evidentes erros grosseiros na avaliação da MD da Contra interessada.
E não podemos acolher a alegação de que os certificados caducados juntos pela Contra interessada não se destinavam a ser objecto de avaliação, ou a preencherem uma exigência técnica documental da proposta, pois que, muito objectivamente julgamos, que se a Contra interessada os juntou no âmbito da sua MDJ, com a nota de se destinavam a complementar o que havia enunciado descrita e graficamente [Cfr. ponto 13A do probatório], é porque com eles, e globalmente considerando o que fez constar da MDJ, queria que sendo a mesma avaliada, tivesse a máxima pontuação, face à valia técnica da sua proposta, como a apresentou sob o particular documento que é a MDJ, para o que tudo o que referiu/indicou/juntou vem a ter a sua concreta relevância.
Como assim julgou o Tribunal a quo, e que sem reparo o confirmamos nesta instância de recurso, consideradas essas referências na sua particularidade, e também na globalidade da MDJ e em face dos pressupostos considerados pelo Júri do procedimento para efeitos da avaliação do mérito do Subfactor F1.1, não podem deixar de ser tidas e consideradas como imperfeições na formulação/apresentação da MDJ, como assim definida pela alínea f) do ponto 15.1 do Programa de procedimento, a subordinar ao subfactor F1.1 da Valia Técnica da Proposta, e neste conspecto, para efeitos da atribuição da menção mais alta [de Muito favorável – 10 pontos], se tal decorre de a MDJ apresentada pelos concorrentes está muito bem elaborada e perfeitamente adequada à empreitada em causa, ou se apenas está bem elaborada, o que contende com toda a diferença entre a atribuição de uma nota máxima de 10, ou da nota imediatamente abaixo de 8.
A MDJ da Recorrida foi censurada pelo Júri do procedimento em termos que, sendo aceitáveis do ponto de vista dessa exegese, já assim não tratou as propostas das demais concorrentes, o que é juridicamente censurável.
Termos em que improcedem assim as conclusões apresentadas por ambos os Recorrente, ao que acresce que a Sentença recorrida não merece qualquer censura jurídica, devendo por isso ser confirmada, acrescida da fundamentação que deixamos vertida supra.
De maneira que, a pretensão recursiva dos Recorrentes tem assim de improceder.
Aqui chegados.
A final das conclusões das Contra alegações por si apresentadas, para além do pedido de improcedência dos recursos jurisdicionais, a Recorrida formulou pedido no sentido de que “[...] com a decisão do recurso seja, nesta instância, dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do artigo 6.º n.º 7 do Regulamento de Custas Processuais (RCP), atenta a conduta das partes, a simplicidade processual da lide e o serviço efetivamente prestado, sob pena de inconstitucionalidade material de tais normativos por violação dos princípios da proporcionalidade e do direito ao acesso à justiça (artigos 18.º n.º2 e 20.º da Constituição da República Portuguesa).“
Sustenta assim a Recorrida que se encontram preenchidos os requisitos que determinam a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do artigo 6.º, n.º 7, in fine do Regulamento das Custas Processuais [RCP].
O valor da acção, fixado no despacho saneador proferido pelo Tribunal a quo, é de €1.346.735,03 [um milhão trezentos e quarenta e seis mil setecentos e trinta e cinco euros e três cêntimos], portanto, de montante superior ao valor de €275.000,00 a que se reporta o n.º 7 do artigo 6.º do RCP.
Vejamos.
A imposição da taxa de justiça surge como contrapartida da prestação de um serviço, sendo a mesma apenas paga pela parte que demande na qualidade de autor ou réu, exequente ou executado, requerente ou requerido, recorrente e recorrido, nos termos do disposto no Regulamento das Custas Processuais – Cfr. artigo 530.º, n.º 1 do CPC , correspondendo ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente e sendo fixada em função do valor e complexidade da causa, sempre e ainda nos termos do Regulamento das Custas Processuais – Cfr. artigo 529.º, n.º 2 do CPC.
O disposto no n.º 7 do referido artigo 530.º do CPC esclarece, para efeitos da condenação no pagamento da taxa de justiça, que considera de especial complexidade as causas que contenham articulados ou alegações prolixas e as que digam respeito a questões de elevada especialização jurídica especificidade técnica ou importe a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso e bem assim as causas que impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas.
Assim, atento o princípio do utilizador pagador e o princípio da proporcionalidade a que a actividade pública está sujeita, neste caso a do serviço de justiça, e bem assim todo o sistema fiscal - Cfr. artigos 103.º e 266.º, n.º 2, da CRP - para além da fixação do custo do serviço judiciário com base no valor da acção, está implicada uma ideia de equilíbrio nessa fixação, pelo ajustamento, em função de outros critérios, do valor da taxa de justiça a pagar em cada caso concreto.
Daí que no Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custas Processuais, o legislador haja mitigado o valor das custas processuais decorrente do valor da causa, tal como decorre da motivação ínsita no seu preâmbulo, que para aqui se extrai parte, como segue:
“[…] De acordo com as novas tabelas, o valor da taxa de justiça não é fixado com base numa mera correspondência face ao valor da acção. Constatou-se que o valor da acção não é um elemento decisivo na ponderação da complexidade do processo e na geração de custos para o sistema judicial. Pelo que, procurando um aperfeiçoamento da correspectividade da taxa de justiça, estabelece-se agora um sistema misto que assenta no valor da acção, até um certo limite máximo, e na possibilidade de correcção da taxa de justiça quando se trate de processos especialmente complexos, independentemente do valor económico atribuído à causa. (…) quando se trate de processos especiais, procedimentos cautelares ou outro tipo de incidentes, o valor da taxa de justiça deixa de fixar-se em função do valor da acção, passando a adequar-se à efectiva complexidade do procedimento respectivo.”.
De notar que o artigo 2.º da Lei n.º 7/2012, de 13 de Fevereiro, manteve idêntico propósito no n.º 7 que foi inserido ao artigo 6.º do RCP, ao estipular que “Nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.
A dispensa, a título excepcional, do pagamento do remanescente da taxa de justiça depende assim, segundo o estabelecido no apontado normativo, da especificidade da situação, devendo atender-se, designadamente, à complexidade da causa e à conduta processual das partes.
Como esclarece Salvador da Costa, in Regulamento das Custas Processuais, anotado, 4.ª ed., p. 236, “A referência à complexidade da causa significa, em concreto, a sua menor complexidade ou simplicidade e a positiva atitude de cooperação das partes”.
O remanescente da taxa de justiça é, como regra, considerado na conta a final. Só assim não será se a especificidade da situação o justificar.
Cabe ao Juiz, nesse caso, identificar a especificidade da situação concreta dos autos, tanto quanto aos parâmetros materialmente impostos pela lei, como também à luz dos princípios do utilizador pagador e da proporcionalidade, por referência, designadamente, à complexidade da causa e à conduta processual das partes, com o sentido de que a uma simplicidade ou menor complexidade da causa conjugada com uma conduta processual das partes não dilatória, positiva ou de cooperação corresponderá, na justificação em concreto encontrada, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Quanto à referida complexidade, dispõe o n.º 7 do artigo 530.º do CPC, como segue:
“7 - Para efeitos de condenação no pagamento de taxa de justiça, consideram-se de especial complexidade as ações e os procedimentos cautelares que:
a) Contenham articulados ou alegações prolixas;
b) Digam respeito a questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso; ou
c) Impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, a análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas.”.
Vejamos em concreto.
Em causa, o recurso interposto da sentença, datada de 03 de novembro de 2022, do TAF de Mirandela, que anulou o acto de adjudicação da empreitada a que se reportam os autos, e bem assim, condenou o Município ... a retomar o procedimento concursal, em conformidade com o julgado anulatório.
Quanto à complexidade da causa, constata-se que a Petição inicial, Contestações e demais articulados apresentados no TAF de Mirandela, assim como as Alegações de recurso e Contra alegações apresentadas, não revelam prolixidade, e embora digam respeito a questões de especialização jurídica, não importaram na análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso, sendo que, no mais, a causa não sofreu arrastamento decorrente de análise de meios de prova complexos ou de similar morosidade no âmbito da produção de prova.
No mais, consta-se que as partes tiveram uma actuação meritória em sede da sua actuação processual, intervindo com probidade, rigor assertivo e objectividade na defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
Tudo ponderado, no âmbito e para efeitos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, julgamos assim pela dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
*
E assim formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Acção de contencioso pré-contratual; Programa do procedimento; Júri do procedimento; Avaliação da memória descritiva; Critério uniforme e transversal; Erro palmar.
1 - Tendo presente o critério avaliativo definido pela entidade administrativa, assim constante do Programa do procedimento [Cfr. artigo 132.º, n.º 1, alínea n) do CCP], que é considerado nos factores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, as propostas têm de ser avaliadas no seu mérito, e dessa avaliação há-de resultar uma valoração conforme, uniforme e transversal, a qual vem a estar na base da graduação final dos candidatos, e a final na identificação do adjudicatário.
2 - Se com respeito a um subfactor de apreciação do factor “Valia Técnica da Proposta”, o Réu se vinculou aos termos por que faz/fará a análise da Memória Descritiva e Justificativa que os concorrentes apresentem com a sua proposta, e sabendo eles que a mesma visa a avaliação, como assim patenteado no Programa do procedimento, para além da descrição e justificação do modo de execução da obra, também da avaliação da organização prevista para a execução dos trabalhos, assim como a descrição dos métodos construtivos a aplicar e os aspectos técnicos ou outros que sejam considerados essenciais à execução da empreitada, quando o Júri do procedimento parte para esse trabalho avaliativo, tem de usar de uma bitola, de uma medida valorativa da qual não se pode desviar, face ao que constitui a sua margem de livre apreciação, por forma a que o resultado dessa sua actuação também possa ser objecto de posterior avaliação, seja para efeitos de eventual impugnação administrativa seja para efeitos de sindicância judicial dos termos e pressupostos da fundamentação valorativa aportada na análise a cada uma das propostas.
3 - Como assim dispõe o artigo 249.º do Código Civil, o erro de cálculo ou de escrita que seja revelado no contexto da declaração ou através das circunstâncias em que é feita, dá direito à sua rectificação, pelo facto de na sua base estar uma falsa representação da realidade levada a escrito.
4 - As imperfeições que o Tribunal a quo veio a julgar como verificadas, não são tradutoras de ´simples erros de cálculo ou escrita´, de erros ostensivos, antes porém e quando muito de erro obstáculo ou na declaração, por terem sido efectuadas essas menções/referências na MDJ de forma não intencional, por equívoco ou engano, por a vontade declarada não corresponder à vontade real.
***
IV – DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência:
A) em negar provimento aos recursos interpostos pelo Município ... e pela sociedade comercial C... S.A, e consequentemente, em manter a Sentença recorrida.
B) em deferir a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, correspondente ao valor da causa que excede €275.000,00.
*
Custas a cargo dos Recorrentes, em partes iguais, com dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça – Cfr. artigos 527.º do CPC e 6.º, n.º 7, do RCP.
**
Notifique.
*
Porto, 27 de janeiro de 2023.
Paulo Ferreira de Magalhães, relator
Antero Salvador
Helena Ribeiro |
