| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * * I – RELATÓRIO
A.P.P.M.R., devidamente identificada nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, de 29.10.2015, promanada no âmbito da presente Ação Administrativa Especial que a Autora, aqui Recorrente, intentou contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO MAR, DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, que julgou a presente ação improcedente.
Em alegações, a Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso: “(…)
1- A sentença recorrida mal interpretou e aplicou o disposto no art. 145º, nºs 1 e 2 do CPA (aplicável), porquanto a decisão da avaliação de desempenho de "adequado" veio a ser alterada para "Desempenho Relevante", em virtude de se ter considerado aquela decisão de avaliação de desempenho "adequado" errada, nos seus pressupostos de facto;
2 - Ou seja, por ter sido considerado procedente um motivo invalidante;
3- Assim, a avaliação de desempenho em causa - do ano de 2008 - projeta os seus efeitos jurídicos nesse ano de 2008;
4 – Com efeito, a avaliação em causa reporta-se ao ano de 2008, por isso é nessa ano que se projetam os seus efeitos, nomeadamente no que respeita à pontuação com vista à alteração do posicionamento remuneratório (ou seja a aplicação do nº. 6 do artigo 47º da Lei nº. 12-A/2008, de 17.02, o qual refere que há lugar á alteração obrigatória para a posição remuneratória imediatamente a seguir aquela em que o trabalhador se encontra quando tenha havido a acumulação de 10 pontos na avaliação de desempenho);
5- O direito da recorrente à valorização remuneratória surgiu antes de 01.01.11, não obstante os atos materiais de reconhecimento desse direito não se tenham praticado antes dessa data, por atraso que não é imputável à recorrente mas, sim, à Administração;
6- Assim, contrariamente ao que foi decidido, a situação não deve ser abrangida pela proibição da valorização remuneratória a que alude o art.º 249, nº 1 da LOE de 2011, atendendo ao disposto na parte final do seu nº 4, no sentido de as promoções/valorizações remuneratórias serem possíveis se devessem obrigatoriamente ter ocorrido antes de 31.12.2019, como é o caso da recorrente;
7- Neste sentido já decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no processo 1618/12.4BEPRT, em que concluiu que "a correta aplicação, no momento próprio, do direito vigente à data da recusa ilegal teria conduzido a que a situação do particular tivesse sido definida nos termos que as normas aplicáveis nesse momento estabeleciam. Era isto que o ordenamento exigia que se tivesse feito, era a isto que deveria ter conduzido a sua observância por parte da Administração. Ora, se isto tivesse acontecido e, portanto, a Administração tivesse agido como devia, definindo validamente a situação no momento próprio, por aplicação das normas então vigentes, nem sequer teria sido nunca de equacionar a hipótese da aplicação das novas normas à situação em causa, que já se encontraria resolvida à data em que essas normas entraram em vigor.".
Termos em que deve ser revogada a sentença recorrida e substituída por decisão que dê provimento ao recurso, assim se fazendo (…)”.* Notificada que foi para o efeito, o Recorrido não contra-alegou.
*
O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.*
* O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer no sentido da procedência do presente recurso.* Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.* * II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão suscitada pela Recorrente consiste em saber se a sentença recorrida, ao decidir nos termos e com os efeitos explanados no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito.* * III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte: “(…)
1. Em 28/12/2010 a A., que pertence ao mapa de pessoal da Autoridade Florestal Nacional (AFN), tomou conhecimento da avaliação de desempenho que lhe fora atribuída, relativamente ao ano de 2008, que era de “adequado" - art.° 2 da PI, não impugnado;
2. Em 14/1/2011 a A. apresenta reclamação junto da AFN - fls. 20 dos autos;
3. Por despacho datado de 7/2/2011 a Reclamação foi deferida e a avaliação de desempenho da A., relativamente ao ano de 2008, passou a ser de desempenho “relevante”, com 4,7 valores - Fls. 22 a 24 dos autos;
4. Dá-se aqui por reproduzido a informação n.° 56/2011, na qual aquele despacho se fundamentou, com o seguinte destaque ( fls. 23 e 34 dos autos):
“(…)
- Compulsado todo o processo, em anexo, nomeadamente o Relatório da Comissão Paritária, e a reclamação para este órgão, a que a reclamante junta uma declaração do seu avaliador M.R.D., datada de 11.11.2011, onde se diz: ,.) Atendendo ao caráter abrangente do objetivo número quatro (...) Atendendo ainda, que fui confrontado pela trabalhadora que me apresentou os seus registos e evidências das tarefas e ações solicitadas per mim e enquadradas neste mesmo objetivo, e que as concluiu com sucesso em prazo inferior ao determinado. O signatário está hoje em posse da informação para confirmar a situação exposta pela trabalhadora, considerando assim que o objetivo foi superado."
- Verifica-se que os factos aduzidos pela reclamante merecem provimento pois, considera-se provado que relativamente ao objetivo n° 4 garantiu resposta às solicitações abaixo dos prazos solicitados, não tendo existido qualquer ocorrência,
- Por todo o exposto, deverá a avaliação final da reclamante ser de 4.700, menção qualitativa de Desempenho Relevante
Assim, propõe-se o deferimento da reclamação apresentada.
(…)”.
5. Em 15 de setembro de 2011 a A. apôs termo de recebimento no ofício n.° 1176/2011/DGRH/NAT, dirigido pela Secretaria Geral do Ministério à AFN, onde se conclui pela impossibilidade de produção de efeitos das alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório, reportadas a data anterior a 1 de janeiro de 2011, por força dos n.°s 1 e 5 do artigo 24.° da Lei n.° 55-A/2010 (Lei do Orçamento de Estado de 2011) - cfr. fls. 53 dos autos, que aqui se dá por reproduzida, com o seguinte destaque: “ Dar conhecimento (...) A. P. // Diretora de Unidade de Organização Planeamento e Recursos Humanos”;
6. Em 22/11/2012 a A., “ pese embora todo o respeito e consideração que me merece uma decisão administrativa” solicitou à Ministra da Agricultura a análise “do assunto que passarei a expor” - Fls. 50 a 52 dos autos;
7. Em tal exposição, a A. afirma, para além do mais:
a. Que acumulou 10 pontos decorrentes da avaliação do seu desempenho profissional nos anos de 2004 a 2009;
b. Que, por ter acumulado os 10 pontos decorrentes dessa avaliação de desempenho “constituiu-se no direito à alteração obrigatória para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava", nos termos do n.°6 do artigo 47.° da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções pública;
c. Que a notação de 4,7 (menção qualitativa de relevante) relativa ao desempenho de 2008, foi obtida na sequência do provimento dado, em fevereiro de 2011, à reclamação que havia dirigido ao Presidente da AFN;
d. Que viu negado o direito de passar para a posição remuneratória imediatamente seguinte "por via do entendimento da Secretaria Geral do Ministério, com fundamento na entrada em vigor da Lei do Orçamento de Estado para 2011 (Lei n.° 55-N2010, de 31 de dezembro)" - cfr. fls. 51 dos autos;
8. Após expor argumentação da sua discordância com tal decisão que lhe negou o direito de mudar de posição remuneratória, termina a A. concluindo que "aguarda pela reposição da legalidade" - fls. 52 dos autos;
9. Em 24 de janeiro de 2012 o Secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento Rural exarou sobre a Informação n.° 1358/2 0 1 1/DGRH/NAT, de 29 de dezembro de 2011, dos serviços da Secretaria Geral do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (MAMAOT), o seguinte despacho: -"Visto. Concordo. Informe-se a requerente (...)” - cfr. 45 e 46 dos autos, que se reproduzem;
10. Dá-se aqui por reproduzida a informação n.° 1358/2011/DGRH/NAT, que analisou a exposição que a A. dirigiu diretamente à Ministra da Agricultura, Ambiente e Ordenamento do Território, em 22 de novembro de 2011, com o seguinte destaque ( fls. 15 a 18 dos autos):“(…)
3. A signatária do documento em apreço, alegadamente constitui-se no direito à alteração remuneratória obrigatória – para a posição imediatamente seguinte àquela em que se encontra -, na sequência de reclamação dirigida ao respetivo dirigente máximo do seu organismo, de acordo com o preceituado no artigo 161º e seguintes do Código de Procedimento administrativo (CPA).
4. A decisão da reclamação, favorável à interessada, foi alegadamente proferida já no corrente ano de 2011, pelo que, a regularização da respetiva situação remuneratória, teria de ocorrer neste mesmo ano civil.
5. Porém, segundo o entendimento que tem sido acolhido e veiculado por esta Secretaria Geral, só podem ser executadas em 2011 as alterações remuneratórias, de qualquer espécie, se, para o efeito, estiverem reunidos todos os requisitos legais exigidos e praticados todos os atos administrativos, em última instância, o ato de autorização, antes da entrada em vigor (01-01-2011) da Lei n° 55-AZ2010, de 31 de dezembro (OE 2011).
6. Ora, no caso em apreço e como supra vertido, a pretensão do trabalhador só foi deferida/reconhecida no corrente ano, o que inviabiliza a alteração do seu posicionamento, por força do nº. 1 do artigo 24º do diploma acima referido, que veda a prática, em 2011, de quais atos que consubstanciem valorizações remuneratórias.
7. Por quanto antecedente, somos a concluir que não se vislumbra a presença de qualquer irregularidade, sob um prisma da conformidade jurídica, na atuação da Autoridade Florestal Nacional para com a sua trabalhadora A.P.P.M.R. (…)”.*
III.2 - DO DIREITO
A decisão judicial “a quo” concluiu que o despacho do Sr. Presidente da Autoridade Florestal, datado de 07.02.2011, que deferiu a reclamação da Autora, aqui Recorrente, relativamente à sua avaliação de desempenho referente ao ano de 2008, que assim passou de “Desempenho Adequado” para “Desempenho Relevante”, consubstanciava uma revogação implícita da nota de avaliação de desempenho anteriormente atribuída.
Mais considerou que a referida revogação não se fundamentou na invalidade do ato primário de notação, pelo que, não lhe tendo sido expressamente atribuída eficácia retroativa, o novo ato de notação teria apenas efeitos a partir da data da sua prolação, ou seja, 07.02.2011.
Em função do que concluiu, que já estando em vigor nessa data o O.E. de 2011, que expressamente interditou a alteração de posicionamento remuneratório dos trabalhadores do sector público, pela improcedência da presente ação.
Patenteiam as conclusões alegatórias que a Recorrente insurge-se contra assim decidido, pois, no seu entender, que, não obstante os atos materiais de reconhecimento do seu direito à valorização remuneratória tenham sido praticados após a entrada em vigor do OE de 2011 [01.01.11], este direito surgiu antes daquela data [01.01.11].
A questão recursiva a analisar é, portanto, a de saber a que momento se operou a alteração de posicionamento remuneratório, mais concretamente, se operou antes ou depois da entrada em vigor do OE de 2011.
Vejamos.
Importa que se comece por salientar que não sentimos hesitação em assumir convictamente que o despacho do Sr. Presidente da Autoridade Florestal, datado de 07.02.2011, que deferiu a reclamação da Autora, aqui Recorrente, relativamente à sua avaliação de desempenho referente ao ano de 2008, consubstancia, efetivamente, uma revogação implícita da nota de avaliação de desempenho anteriormente atribuída.
Já quanto à natureza da revogação assumida pelo Tribunal a quo não podemos afirmar o mesmo.
Na verdade, atendendo aos contornos temporais envolvendo a prolação do ato impugnado e a propositura da presente ação, assoma evidente que é aplicável aos presentes autos o Código de Procedimento Administrativo, na versão aprovada pelo Decreto-Lei aprovado pelo D.L nº. 442/91, de 15.11, com a redação operada pelo D.L nº. 06/96, de 31 de janeiro.
Na vigência do C.P.A. de 91, a revogação de um ato administrativo tanto podia ter por fundamento a (i) inconveniência, situação em que os efeitos da revogação produziam-se unicamente “ex nunc”, ou seja, daí para a frente, como a (ii) ilegalidade do ato revogado, situação que atingia já os efeitos já produzidos [ex tunc].
No sentido desta distinção, dispunha-se no artº 145º do Código do Procedimento Administrativo o seguinte:
“(…)
1. A revogação dos atos administrativos apenas produz efeitos para o futuro, salvo o disposto nos números seguintes.
2. A revogação tem efeito retroativo, quando se fundamente na invalidade do ato.
(…)”.
Efetivamente, parece-nos claro que o nº 2 do artº 145º do C.P.A. refere-se à revogação anulatória, enquanto o nº 1 diz respeito à revogação com fundamento na inconveniência do ato, permitindo também que, neste caso, possa o autor do ato atribuir-lhe efeito retroativo [é uma mera faculdade – cfr. nº. 3].
Cientes destes considerandos de enquadramento, e volvendo ao caso recursivo em análise, vejamos agora se o autor da revogação se baseou na ilegalidade do ato revogado ou antes na sua inconveniência.
Para facilidade de análise, convoquemos a factualidade pertinente apurada nos autos, abaixo sintetizada.
(i) A Autora foi objeto de avaliação de desempenho no ano de 2008, tendo-lhe sido atribuída a notação de desempenho “Adequado”.
(ii) Inconformada, reclamou junto da Autoridade Florestal Nacional;
(iii) Os serviços administrativos da Autoridade Florestal Nacional, com fundamento na junção pela Recorrente uma declaração do seu Avaliador a afirmar que o objetivo nº. 4 tinha sido efetivamente superado, elaboraram informação final, propondo o deferimento da reclamação apresentada, consequentemente, passando a avaliação final de desempenho da Reclamante ser de 4,700, menção qualitativa de “Desempenho Relevante”.
(iv) O Presidente da Autoridade Florestal Nacional, concordando com a informação dos serviços, em 07.02.2011, promanou despacho a deferir a reclamação.
Perante esta factualidade, terá de se reconhecer que o fundamento do ato revogatório em causa não radica na mera inconveniência, mas sim na ilegalidade substancial do ato revogado.
Com efeito, a motivação revogatória do ato foi determinada, decisivamente, pelo apuramento da superação do objetivo nº. 4 por parte da Recorrente, tornando assim evidente que o ato de notação primitivo enfermava de erro nos pressupostos de facto, e não por a sua subsistência não convir à Administração, ou por se não reputar justo ou oportuno.
Sendo esta a natureza da revogação operada nos autos, e atendendo ao disposto no nº.2 do artigo 145º do C.P.A. de 91, é para nós absolutamente insofismável que a mesma assume eficácia retroativa.
O que serve para concluir que a alteração de posicionamento remuneratório operou-se antes da entrada em vigor do OE de 2011, mais concretamente, em 28 de dezembro de 2010 [cfr. ponto 1) do probatório coligido nos autos].
Mal andou, pois, a decisão recorrida ao assim não considerar.
Concludentemente, procede o erro de julgamento de direito imputado à sentença recorrida no domínio em análise,
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogada a sentença recorrida e julgada procedente a presente ação administrativa especial.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.* * IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “ sub judice”, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e julgar totalmente procedente a presente ação administrativa especial.
Custas pelo Recorrido, ficando este, porém, exonerado do pagamento da taxa de justiça que seria devida pelo impulso processual nesta instância de recurso, por não ter contra-alegado.
Registe e Notifique-se. * * Porto, 31 de janeiro de 2020,
Ricardo de Oliveira e Sousa
Fernanda Brandão
Hélder Vieira |
