| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
C., LDA. (devidamente identificada nos autos) autora na ação administrativa que instaurou em 19/02/2019 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP (igualmente devidamente identificado nos autos) – na qual impugnou o despacho de 30/01/2019 do Vice-Diretor do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. de 30/01/2019, peticionando a sua anulação e sua substituição por outro que considere nula e de nenhum efeito a decisão proferida pela Equipa de Prestações de Desemprego – UPC/NPDBD de indeferir o pedido de Lay off formulado pela autora, reconhecendo que a autora tem direito à atribuição do regime do Lay off, e conceder-lhe tal regime e reembolsá-la do valor de 1/3 dos 2/3 do valor dos vencimentos de todos os trabalhadores da autora, pelo período de 6 (seis) meses (desde o mês de Outubro de 2016 até ao mês de Março de 2017, inclusive, com exceção da trabalhadora E.C., cujo reembolso deverá ser considerado pela totalidade do decurso do prazo legal de Lay off, de 18 meses – inconformada com a decisão que absolveu o réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual (caducidade do direito de ação), proferida pela Mmª Juíza a quo no despacho-saneador de 14/05/2019, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela sua revogação com prosseguimento dos autos, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1- A excepção de intempestividade da prática do acto processual (caducidade do direito de acção) deveria ter sido, doutamente, declarada improcedente;
2- Com o devido respeito, foi dada procedente e o Réu absolvido da instância, porque o, douto, Tribunal “a quo” limitou-se a contar os prazos para que a Autora pudesse agir, quer administrativamente, quer contenciosamente, de forma matemática e instrumental;
3- Não deu o, douto, Tribunal, com o devido respeito, qualquer importância á forma como a Autora foi notificada do indeferimento da atribuição do regime do Lay Off, e, como tal, não valorou a sua irregularidade, manifestamente prejudicial para a Autora;
4- A Autora foi notificada daquele indeferimento e de que dispunha do prazo de 3 (três) meses para impugnar contenciosamente aquela decisão, suspenso por apresentação de recurso hierárquico facultativo para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social I.P.;
5- Perante esta clara comunicação, ficou, definitivamente, convencida de que o prazo para o recurso contencioso, ficaria suspenso se apresentasse recurso hierárquico e pelo tempo que este viesse a ser decidido e notificado à mesma;
6- A notificação nenhuma indicação continha quanto à forma como estes prazos decorreriam e deveriam ser respeitados;
7- O teor da mesma não gerou no espírito da Autora qualquer dúvida ou preocupação, como não geraria no espírito de qualquer cidadão comum, de mediana formação, quanto ao tempo de suspensão do direito de exercício de acção;
8- A Autora, pessoa colectiva, de gerência comum e sem qualquer conhecimento de direito, leu a notificação e entendeu claramente o seu conteúdo! A sua pretensão ao Lay Off tinha sido indeferida, não poderia reclamar de tal decisão, mas esta era susceptível de recurso contencioso no prazo de 3 (três) meses, suspenso por apresentação de recurso hierárquico facultativo para o Conselho Directivo do I.S.S. I.P.;
9- Recorreu hierarquicamente e ficou à espera do despacho que sobre o mesmo recaísse;
10- Enquanto o recurso estivesse em curso o prazo, para o exercício do direito de acção contenciosa, estaria suspenso;
11- Este entendimento é, completamente, transversal, a todo o cidadão comum, de média ou vulgar formação;
12- Não será legitimo exigir à Autora diverso entendimento ou atitude mais avisada! A notificação não pode ser mais clara!;
13- Mesmo assim, atenta e diligente, quando sentiu que o tempo de espera já era demasiado, intimou judicialmente o Réu para que decidisse o recurso e lhe comunicasse a decisão;
14- O Réu cumpriu de imediato e notificou a Autora da improcedência do recurso;
15- A Autora, uma vez notificada, deu início à contagem do prazo de 3 (três) meses para recorrer contenciosamente e interpôs a presente acção;
16- Na perspectiva da, douta, sentença recorrida, quando a Autora propôs o seu recurso hierárquico já tinham decorrido 77 dias sobre a data da notificação;
17- Faltariam 13 dias para o termo do prazo de propositura da presente acção;
18- A Autora “foi notificada” do Despacho que recaiu sobre o recurso hierárquico em 04 de Fevereiro de 2019 e dada como notificada em 07 daqueles mês e ano;
19- Esta notificação não produziu quaisquer efeitos na pessoa da Autora, dado que o seu mandatário, nem tinha intervindo no recurso hierárquico, nem tinha poderes especiais da Autora para o que quer que fosse;
20- Mesmo assim a Autora propôs a presente acção em 19 de Fevereiro de 2019 e, como tal, dentro do prazo daqueles 13 dias;
21- Não obstante para a Autora a contagem do prazo para o seu exercício de direito de acção, apenas, se iniciara naquela data - 07/Fevereiro/2019 -;
22- Dúvidas não existem de que, perante a notificação em causa, o entendimento de um normal cidadão comum e era, e é, de que a presente acção foi proposta dentro do prazo dos 3 (três) meses que lhe foram comunicados para tal!;
23- A Autora, na sua causa de pedir, aduziu todas estas razões, a nosso ver, necessariamente atendíveis, mas o, douto, Tribunal “a quo” não conheceu de qualquer delas, nem a elas se referiu, não conhecendo, assim, de matéria que lhe competia conhecer e cometeu uma nulidade insuprível que torna nula e de nenhum efeito a, douta, sentença recorrida;
24- Ao Réu e Organismos que o compõem, como presumíveis entidades de boa-fé, é exigido absoluto respeito pelos princípios da “Prossecução do Interesse Público e da Protecção Dos Direitos e Interesses dos Cidadãos; da Proporcionalidade; da Justiça; da Colaboração da Administração com os Particulares; da Imparcialidade e da Boa-Fé” e ao agir como agiu violou, o Réu, claramente, tais princípios e esse dever de respeito;
25- Ao proceder como procedeu, incutiu no espírito da Autora uma certeza e uma confiança que não poderia trair depois, alegando a verificação, da excepção em causa e beneficiando da procedência da mesma;
26- Tal notificação traiu as legítimas expectativas da Autora e lesou, seriamente, os seus direitos, agravados pela gravíssima situação, que a derrocada do prédio onde estava instalada, lhe criou;
27- O Réu sempre de toda esta situação teve conhecimento e nenhuma protecção prestou ao direito que a Autora tem ao Lay Off, que é de valor significativo;
28- Foi parcial e agiu em claro abuso de direito, e não pode ser premiada por isso, porque o infractor não pode sair premiado;
29- Ao perfilhar a descrita e visível atitude de má-fé perante a Autora, enganando-a, e levando-a a propôr, na perspectiva por si defendida, a acção contenciosa para além do prazo para tal concedido, deverá ser por isso responsabilizada e não premiada;
30- A excepção da invocada caducidade do direito de acção deverá ser, assim, dada, doutamente, improcedente, e declarada a tempestividade da propositura da presente acção e esta seguir os seus termos até final;
31- Conforme consta do nº 1 do art. 266º da C.R. Portuguesa, A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos;
32- Para no seu nº 2 esclarecer que os Órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé;
33- Conforme o nº 3 do art. 268º da C.R.Portuguesa, os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos;
34- Como se demonstrou, nem a Administração Pública, neste caso, o Réu, nem o, douto, Tribunal recorrido observaram ou respeitaram tais normas,
35- Sofre, assim, a, douta, sentença recorrida de manifesta inconstitucionalidade e, como tal, é nula;
36- Ao não considerar toda esta determinante matéria e ao absolver o Réu da instância, com fundamento na procedência da excepção de caducidade do direito de acção, e ao não mandar prosseguir acção os seus termos normais, com o devido respeito, violou o, douto, Tribunal “a quo”, entre outras, as normas dos art.s 3º a 12º do C.P. Administrativo e art.s 266º a 269º da C.R. Portuguesa e art.s 607º, nºs 3,4 e 5, 608º, nº 2 e 615º, nº 1, alínea d) do C.P.Civil.
O recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, formulando a final o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
A - A douta sentença recorrida foi interposta no âmbito da decisão proferida pelo Tribunal a quo, no processo que correu temos sob o n.° 316/19.2BEBRG, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, e que absolveu a entidade demandada ao decidir pela sua absolvição da instância por verificada a exceção da caducidade da ação, nos termos da alínea k) do n.º 4 do artigo 89. ° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
B - Inconformada vem a Recorrente interpor recurso da sentença proferido pelo Tribunal a quo, por entender que foram ignorados os argumentos por si expendidos quanto ao vício de violação de lei de que padecem os atos de indeferimento (quer da pretensão inicialmente formulada quer da decisão do recurso hierárquico facultativo), quanto à questão alusiva à notificação do indeferimento da atribuição do lay off e também não apreciou a questão da violação dos princípios elencados pela Recorrente, nomeadamente, a violação dos princípios do interesse público, da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da proporcionalidade, da justiça, da colaboração da Administração com os particulares, da imparcialidade e do abuso do direito (cfr. artigos 61.°, 76.º e 77.º da petição inicial),
C - Termos em que pugna pela "manifesta inconstitucionalidade" da sentença recorrida "(...) e, como tal, é nula" por a douta sentença ter violado as normas dos artigos 3. ° a 12. ° do Código do. Procedimento Administrativo (CPA), dos artigos 266. ° a 269.° da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 607.°, n.°s 3 e 4, 608.°, n.° 2, e 615.°, n.° 1, alínea d) do Código de Processo Civil (CPC).
D - A questão a dilucidar teve início com a decisão de indeferimento na sequência de um requerimento apresentado ao Recorrido, em 13.10.2016, através do qual a Recorrente solicitou a concessão do regime de lay off (suspensão dos contratos de trabalho) de todos os trabalhadores da empresa, por motivos de derrocada e destruição total do estabelecimento comercial (Farmácia (…)), sediada na Rua de (...), (...), local onde os trabalhadores desempenhavam funções.
E - Sucede que, os serviços do ora Recorrido apuraram que a Recorrente apresentava dívida contributiva de juros de mora referente a contribuições em atraso, no valor de €53,99; valor esse que só foi liquidado em 13.10.2016 e 14.03.2017.
F - Nesse seguimento, por ofício de 04.07.2017, a Recorrente foi notificada da proposta de decisão de indeferimento do pedido de lay off com a seguinte fundamentação: "não apresentar a situação contributiva regularizada perante a segurança social, conforme o disposto no n.º 4 do artigo 298.° da Lei 23/2012, de 25/06", e, posteriormente, foi exarada uma decisão de indeferimento da pretensão da então Autora, pelos serviços do Recorrido, devidamente fundamentada de facto e de direito, a qual lhe foi notificada através do oficio n.° 197183, de 24.07.2017.
G - Por não concordar com a decisão de indeferimento, em 23.10.2017, a então Autora interpôs recurso hierárquico facultativo da mesma e mediante oficio datado de 08.11.2017, o Núcleo de Prestações de Desemprego e Benefícios Diferidos do Centro Distrital de Braga, do então Réu, notificou a ora Recorrente do cumprimento do n.° 2 do artigo 195.° do. CPA e da respetiva remessa do recurso para o órgão competente para a decisão no dia 08.11.2017.
H - Sempre se diga que a decisão de indeferimento do recurso hierárquico facultativo foi proferida pelo Conselho Diretivo do então Réu em 30.01.2019; decisão que foi notificada ao mandatário da Recorrente em 04.02.2019 e que
I - Facto é que, somente em 19.02.2019, a ora Recorrente deu entrada à competente ação administrativa, a qual é manifestamente extemporânea!
J - Não obstante, a Recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal a quo que julgou verificada a exceção respeitante à intempestividade da prática do ato processual (caducidade do direito de ação), por julgar que, aquando da propositura da ação, em 19.02.2019, já há muito tinha sido ultrapassado o prazo de 3 (três) meses consignado no n.° 2 do artigo 69.° do CPTA.
K - Concretamente, e no que à ação judicial concerne, a ora Recorrente bem sabe que após ter sido notificada da decisão de indeferimento do pedido que formulou junto da Administração, em concreto, em 04.08.2017, que dispunha do prazo de 3 (meses) para interposição de recurso hierárquico e/ou do mesmo prazo para impugnar o ato lesivo, contado da data da respetiva notificação, como constava do conteúdo da notificação, e que retrata o regime legal estatuído nos nºs 1 e 2 do artigo 188.° do CPA e da alínea b) do n° 2 do artigo 58° do CPTA para a impugnação de atos anuláveis.
L - Sucede que, em 23.10.2017, a Recorrente interpôs recurso hierárquico da decisão em crise, ou seja, quando já estavam decorridos, 77 dos 90 dias de que dispunha para intentar a competente ação administrativa, nos termos conjugados dos n.°s 2 dos artigos 58.° e 59.° e do n.° 2 do artigo 69.° todos do CPTA e do artigo 279.° do Código Civil.
M - Sendo certo que, nos termos do disposto no n° 4 do artigo 59.° do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retorna o seu curso com a notificação da decisão proferida ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar, porquanto, in caro, o evento que teve lugar em primeiro lugar foi o decurso do prazo para a decisão do recurso hierárquico, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 195.° e do n.° 1 do artigo 198.° do CPA.
N - Conforme muito doutamente o Tribunal a quo decidiu, atento os prazos consignados nos artigos 195.° e 198.° do CPA, a interposição do recurso hierárquico suspendeu o prazo para a propositura da ação, "[p]elo que o recurso hierárquico interposto pela Autora, em 23 de Outubro de 2017 [...], deveria ter sido decidido até ao dia 26 de Março de 2018. Não se olvidando que, em 22 de Outubro de 2017, já tinham decorridos 77 (setenta e sete) dias para a propositura da presente ação administrativa de condenação à prática do ato legalmente devido. Sendo que, em 27 de Março de 2018, retomou a contagem da mencionado prazo de 90 (noventa dias) dias para a propositura presente ação administrativa" (cfr. a fls. 15 da douta sentença).
O - Ora, se a ora Recorrente somente intentou a ação administrativa competente no dia 19.02.2019, é inegável que já há muito estava decorrido o prazo de 3 (três) meses para a propositura da ação judicial, pelo que é forçoso concluir que a sobredita ação era manifestamente extemporânea, corno muito doutamente decidiu o Tribunal.
P - Deste modo, é manifesta a extemporaneidade da ação que configura uma exceção, obstando a que o Tribunal a quo conhecesse do mérito da causa, nos termos da alínea k) do n.° 4 do artigo 89.º do CPTA, e ao prosseguimento do processo, o que determinou a absolvição do R. da instância, de acordo com o n° 2 do sobredito artigo e da alínea e), do n° 1 do artigo 278.° do CPC, aplicável ex ui artigo 1° do CPTA.
Q - Ademais, e sempre se diga, como bem sabe e reconhece a Recorrente, a decisão de indeferimento do recurso hierárquico proferida pelo Conselho Diretivo do Recorrido, em 30.01.2019, que foi notificado àquela, na pessoa do seu mandatário judicial, em 04.02.2019, consubstancia um ato meramente confirmativo do primitivo ato de indeferimento da pretensão solicitada à Administração o qual, pela sua natureza de ato confirmativo, é inimpugnável contenciosamente, nos termos e para os efeitos conjugados do disposto no n.° 1 do artigo 51.° e do n.° 1 do artigo 53.° do CPTA.
R- Ainda assim, vem a Recorrente justificar a sua inércia processual com fundamento numa putativa notificação que classifica " (…) como defeituosa, mas que não mereceu qualquer apreciação pelo douto Tribunal "a quo remetendo para o artigo 110.° da sua petição inicial, sem que lhe assista qualquer razão, pois, se por um lado, nos termos do n.° 2 do artigo 114.° do CPA, a Administração deu integral cumprimento ao regime legalmente estatuído para a notificação dos atos administrativos,
S - Por outro, bem sabe a Recorrente que, a fls. 14 da douta Sentença, o Tribunal a quo apreciou a questão referente à notificação, de forma irrepreensível!
T - Importa ainda trazer à colação o exposto no ponto 36. das conclusões de Recurso, do que o Recorrido consegue depreender, salvo melhor entendimento, a Recorrente defende que o Tribunal a quo "(...) ao absolver o Réu da instância, com fundamento na procedência da exceção da caducidade do direito de ação, e ao não mandar prosseguir ação os seus termos normais, com o devido respeito, violou, o douto Tribunal "a quo", entre outras, as normas dos art.s 3° a 12° do C.P. Administrativo e art.s 266° a 269° da C R Portuguesa e (…) 608°, n.° 2 e 615°, n° 1, alínea d) do CP. Civil" (sublinhado nosso).
U - Ora, o artigo 608.° do CPC regula a matéria da ordem do julgamento e, em particular, nos seus n.°s 1 e 2, o legislador determina que, em primeiro lugar, a sentença conheça das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância e que quando estas existam, a decisão das demais fica prejudicada.
V- In casu, na douta sentença ora sindicada foi verificada a existência de uma exceção dilatória, pelo que, por imperativo legal, o Tribunal de 1ª instância não poderia conhecer das outras questões suscitadas pelas partes, sob pena de a sentença ser nula.
W- Por fim, a Recorrente também arguiu que a douta sentença a quo é nula, por força do disposto na alínea d) do n.° 1 do artigo 615.° do CPC que estatui essa cominação quando "[o] juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (...)", quando, ao contrário do alegado pela Recorrente, a interpretação que o ora Recorrido faz do elemento literal e do silogismo judiciário que determinou a decisão emanada pelo Tribunal a quo, é diametralmente distinta da sua, pois este Tribunal apreciou a questão de direito controvertida, de acordo com o exigido legalmente, pese embora não tivesse dado provimento à pretensão da Recorrida, por a mesma não merecer qualquer tutela legal,
X - Sendo que, na sua linha de argumentação, a Recorrente ignora por completo os n.°s 4 e 5 do artigo 59.° e os n.°s 1 e 2 do artigo 69.° todos do. CPTA.
BB - Por tudo o já expendido, falecem todos os argumentos aduzidos pela Recorrente por ser manifesto que a douta sentença apreciou a questão controvertida, no estrito cumprimento do princípio da legalidade, pois bem decidiu o Tribunal a quo pela verificação da exceção da caducidade da ação, tendo formulado a sua convicção no conjunto da prova produzida, analisada individualmente e no seu conjunto.
* Remetidos os autos a este Tribunal em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público não emitiu Parecer.
* Com dispensa de vistos, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelos recorrentes as conclusões de recurso, as questões essenciais trazidas em recurso são as de saber se a sentença recorrido padece das nulidades invocadas e se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao absolver o réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual. * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
A Mmª Juíza do Tribunal a quo fixou no despacho-saneador objeto do presente recurso como factualidade relevante o seguinte, assim ali vertido:
1. Em 13 de Outubro de 2016, a empresa “C., Lda.”, ora Autora, apresentou requerimento, dirigido ao Centro Distrital de Braga do Instituto da Segurança Social, I.P., ora Réu, a solicitar a concessão do regime de Lay off (suspensão dos contratos de trabalho), nos seguintes termos, a saber: “…Vimos, junto de V. Exas., (…) requerer a LAYOFF de todos os trabalhadores desta empresa, por motivos de derrocada e destruição total do estabelecimento comercial [«Farmácia Barbosa»], sito na Rua de Santo António n.º 34, (...), local onde os meus trabalhadores desempenhavam funções…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 13 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
2. Juntamente com o requerimento identificado em 1), a Autora entregou diversos documentos, a saber: (i) Acta de negociação com os trabalhadores da empresa de 10 de Outubro de 2016, (ii) Certidão de não dívida emitida pela Autoridade Tributária datada de 22 de Setembro de 2016, (iii) Declaração de situação contributiva regularizada perante a segurança social emitida em 13 de Outubro de 2016, (iv) Relação de Trabalhadores, e (v) Mapa de Pessoal por Secções [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 1/12 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
3. Mediante o Ofício n.º 173466, de 14 de Novembro de 2016, o Réu notificou a Autora para (a) apresentar o auto de ocorrência da G.N.R./P.S.P. ou a participação à companhia de seguros, (b) prestar esclarecimento sobre a data de prorrogação do regime de Lay off, e (c) rectificar o salário da trabalhadora M.H.S.F. até 31 de Dezembro de 2016 [cf. documento (doc.) constante de fls. 16 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
4. Em 24 de Novembro de 2016, a Autora (i) apresentou, junto do Réu, os documentos solicitados em 3), (ii) informou o Réu que todos os trabalhadores se mantinham em Lay off até 30 de Novembro de 2016, com excepção da trabalhadora E.A. que se manteria até 01 de Setembro de 2017, e (iii) solicitou ao Réu a renovação da medida até 31 de Dezembro de 2016 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 17/25 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
5. Em 23 de Janeiro de 2017, a Autora apresentou pedido de prorrogação da medida de Lay off até 31 de Março de 2017 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 26/30 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
6. Através da análise do SISS, os serviços do Réu verificaram que a Autora, em 02 de Setembro de 2016 (data da ocorrência do sinistro) e em 10 de Outubro de 2016 (data da acta de negociação com os trabalhadores), apresentava dívida contributiva de juros de mora respeitante a contribuições dos meses de Setembro de 2015, de Outubro de 2015, de Novembro de 2015, de Fevereiro de 2016 e de Junho de 2016, no valor de € 53,99 - valor, esse, que foi liquidado em 13 de Outubro de 2016 e em 14 de Março de 2017 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 55/56 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
7. Em 04 de Julho de 2017, os serviços do Réu notificaram a Autora, nos seguintes termos, a saber:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
“…
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 58 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
8. Em 10 de Julho de 2017, a Autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, nos seguintes termos, a saber:
“…[imagem que aqui se dá por reproduzida]
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 59/61 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
9. Mediante o Ofício n.º 197183, datado de 24 de Julho de 2017 (e expedido em 01 de Agosto de 2017), os serviços do Réu notificaram a Autora, nos seguintes termos, a saber: “…
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 64 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
10. Em 23 de Outubro de 2017, a Autora interpôs recurso hierárquico facultativo da decisão final de indeferimento reproduzida em 9) [cf. documento (doc.) constante de fls. 65/78 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
11. Mediante Ofício datado de 08 de Novembro de 2017, o Núcleo de Prestações de Desemprego e Benefícios Diferidos do Centro Distrital de Braga do Réu notificou a Autora, nos seguintes termos, a saber:
“…[imagem que aqui se dá por reproduzida]
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 81 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
12. Em 29 de Dezembro de 2018, a Autora deu entrada, neste Tribunal, do processo n.º 2926/18.6BEBRG contra o Director do Conselho do Réu, tendo formulado petitório com o seguinte teor, a saber: “…Pelo exposto […], deverá […] mandar intimar o Requerido, Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, I.P., na pessoa do seu Ex.mo Sr. Presidente, para proceder, imediatamente, à apreciação e decisão do recurso hierárquico que a Requerente para ele interpôs, do indeferimento da atribuição do regime do Lay Off a que se acha com direito, e comunicar à requerente a decisão que vier a tomar, devidamente, fundamentada…” [cf. documento (doc.) n.º 10 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
13. Em 30 de Janeiro de 2019, o Conselho Directivo do Réu proferiu despacho de indeferimento do recurso hierárquico apresentado pela Autora, nos seguintes termos, a saber:
“…
Assunto: Recurso Hierárquico - C., Lda. - Regime de N.° GB-079/2019 Layoff - Suspensão dos Contratos de Trabalho
Data:
Analisados os factos e os argumentos de direito expendidas no recurso hierárquico interposto pela entidade acima identificada, e de harmonia com as disposições legais aplicáveis à situação em apreço, no uso dos poderes que me foram delegados pela Deliberação n° 1219/2016, de 14 de julho, do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.), publicada no Diário da República, 2ª Série, n° 147, de 2 de agosto de 2016, decido negar provimento ao recurso com os fundamentos seguintes:
1. O presente recurso vem interposto da decisão proferida pelo Centro Distrital de Braga do ISS, I.P, notificada pelo ofício n°197183, de 24/07/2017, que indeferiu o pedido de concessão do regime de Layoff - suspensão dos contratos de trabalho, apresentado pela entidade recorrente com fundamento no facto de "Não apresentar a situação contributiva regularizada perante a segurança social (n.4 do artigo 298° do Decreto-Lei n° 23/2012 de 25 de junho) ";
2. A recorrente solicita a anulação do ato administrativo em causa, alegando, em síntese, a falta de fundamentação da decisão recorrida;
3. Analisados os documentos constantes do processo e a informação disponível no Sistema de Informação da Segurança Social, assumem-se com relevância os seguintes factos:
4. A recorrente requereu, em 13/10/2016, a concessão do regime de Layoff - suspensão dos contratos de trabalho de todos os trabalhadores da empresa «por motivos de derrocada e destruição total do estabelecimento comercial - "Farmácia (…)"». Situação ocorrida em 02/09/2016;
5. Para tanto, entregou na segurança social, entre outros, ata de negociação com os trabalhadores da empresa de 10/10/2016, certidão de não dívida emitida pela Autoridade Tributária de 22/09/2016 e declaração de situação contributiva regularizada perante a segurança social emitida em 13/10/2016;
6. Por ofício n. °173466, de 14/11/2016, para efeitos de instrução do pedido de concessão do regime de Layoff, foram solicitados à recorrente os seguintes documentos: auto de ocorrência da GNR/PSP ou participação à companhia de seguros; esclarecimento sobre a data de prorrogação do regime de. Layoff e retificação ao salário da trabalhadora M.H.S.F. até 31/12/2016;
7. Em resposta, em 24/11/2016, a entidade apresentou os referidos documentos, mais informando que todos os trabalhadores se mantinham em Layoff até 30/11/2016 com exceção da trabalhadora E.A., a qual se mantinha até 01/09/2017, tendo ainda solicitado a renovação da medida até 31/12/2016.
8. Em 23/01/2017, apresentou pedido de prorrogação da medida até 31/03/2017;
9. Por análise ao sistema de informação da segurança social (518S), verificou-se que a recorrente em 02/09/2016 (data da ocorrência do sinistro) e 10/10/2016 (data da ata de negociação com os trabalhadores) apresentava dívida contributiva de juros de mora referente a contribuições dos meses 09/2015, 10/2015, 11/2015, 02/2016 e 06/2016 no valor de €53,99, tendo estes valores sido liquidados apenas em 13/10/2016 e 14/0312017;
10. Por ofício de 04/07/2017, a recorrente foi notificada da proposta de decisão de indeferimento do pedido de Layoff, com a seguinte fundamentação:" Não apresentar a situação contributiva regularizada perante a segurança social, conforme o disposto no n. 04 do artigo 298.° da Lei n. 023/2012, de 25/06";
11. Em 10/07/2017, a recorrente veio apresentar resposta à audiência prévia, alegando que "foram respeitados todos os pressupostos, pelo que não vemos qualquer motivo ( .) para o indeferimento";
12. Em face do que, o processo foi objeto de reanálise, da qual resultou a decisão final de indeferimento do pedido, notificada por oficio n.° 197183 de 24/07/2017, tendo por base fundamentação anteriormente comunicada, decisão aqui recorrida;
13. Ao caso são aplicáveis as disposições do Código do Trabalho aprovado pela Lei n.° 7/2009, de 12 de fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 23/2012, de 25/06, designadamente os artigos 271.°, 298.° a 308.° do referido diploma;
14. Nos termos do artigo 298.° do Código do Trabalho, com a epígrafe "Redução ou suspensão em situação de crise empresarial", "1 - O empregador pode reduzir temporariamente os períodos normais de trabalho ou suspender os contratos de trabalho, por motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos, catástrofes ou outras ocorrências que tenham afetado gravemente a atividade normal da empresa, desde que tal medida seja indispensável para assegurar a viabilidade da empresa e a manutenção dos postos de trabalho. 2 - A redução a que se refere o número anterior pode abranger: a) Um ou mais períodos normais de trabalho, diários ou semanais, podendo dizer respeito a diferentes grupos de trabalhadores, rotativamente; b) Diminuição do número de horas correspondente ao período normal de trabalho, diário ou semanal. 3 - O regime de redução ou suspensão aplica-se aos casos em que essa medida seja determinada no âmbito de declaração de empresa em situação económica difícil ou, com as necessárias adaptações, em processo de recuperação de empresa. 4 - A empresa que recorra ao regime de redução ou suspensão deve ter a sua situação contributiva regularizada perante a administração fiscal e a segurança social, nos termos da legislação aplicável, salvo quando se encontre numa das situações previstas no número anterior"
15. Nos termos do n.° 1 do artigo 208.° do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (CRC), aprovado pela Lei n.° 110/2009, de 16/09, com as subsequentes alterações," (..) considera-se situação contributiva regularizada a inexistência de dívidas de contribuições, quotizações, juros de mora e de outros valores do contribuinte";
16. Refere ainda o n.º 3 do artigo 82.° do Decreto-Regulamentar n.° 1-A/2011 de 03/01, com a epígrafe "certificação da situação contributiva" o seguinte:" A declaração não constitui instrumento de quitação e não prejudica ulteriores apuramentos";
17. Infere-se do estatuído legalmente que, nas situações em que a atividade normal da empresa esteja transitoriamente e de forma grave afetada por motivos de mercado, estruturais/tecnológicos, catástrofes ou outras ocorrências, podem ser adotadas medidas de redução dos períodos normais de trabalho ou de suspensão dos contratos de trabalho como forma de assegurar a viabilidade económica da empresa e simultaneamente garantir a manutenção dos postos de trabalho, devendo, no entanto, estas empresas apresentar na data do pedido a situação contributiva regularizada perante a administração fiscal e a Segurança. Social, exceto nas situações de situação económica difícil ou em processo de recuperação da empresa, o que não se verifica na situação em apreço;
18. E ao contrário do alegado pela recorrente o ato que impugna não carece do vício de forma por falta de fundamentação pois não só permitiu que a recorrente apreendesse o sentido da decisão e das razões de facto e de direito que a sustentam, como invoca outros fundamentos que a contraditam e que, em seu entender, deveriam conduzir a uma decisão diferente;
19 Termos em que, face ao exposto, entende-se manter a decisão impugnada, negando-se provimento ao recurso hierárquico.
…” [cf. documento (doc.) n.º 13 junto com a petição inicial e documento (doc.) n.º 1 junto com a contestação e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
14. Em 04 de Fevereiro de 2019, a Autora, na pessoa do seu mandatário judicial, foi notificada, via correio electrónico, do despacho de indeferimento do recurso hierárquico reproduzido em 13) [cf. documento (doc.) n.º 13 junto com a petição inicial e documento (doc.) n.º 2 junto com a contestação e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
15. Em 19 de Fevereiro de 2019, a Autora deu entrada, neste Tribunal, da presente acção administrativa, tendo formulado petitório cujo teor se reproduz, a saber: “…Deverá a presente acção ser dada procedente, por provada e, consequentemente: a) Ser, doutamente, revogado ou anulado, o douto Despacho proferido pelo Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social I.P., aqui 1º R., e substituído por outro que considere nula e de nenhum efeito a Decisão proferida pela Equipa de Prestações de Desemprego - UPC/NPDBD de indeferir o pedido de Lay off formulado pela Autora, com as legais consequências, nomeadamente com a reposição da legalidade denegada à A.; b) E o Centro Distrital da Segurança Social de Braga, condenado a reconhecer que a Autora tem direito à atribuição do regime do Lay off, a conceder-lhe tal regime e a reembolsá-la, imediatamente, do valor de 1/3 dos 2/3 do valor dos vencimentos de todos os trabalhadores da Autora, pelo período de 6 (seis) meses, ou seja, desde o mês de Outubro de 2016 até ao mês de Março de 2017, inclusive, com excepção da trabalhadora E.C., cujo reembolso deverá ser considerado pela totalidade do decurso do prazo legal de Lay off, que é de 18 meses, pelo facto da Ré Segurança Social sempre ter recebido os pedidos de prorrogação do Lay off e nunca ter indeferido os mesmos, excepto quando no final do mês de Julho de 2017 notificou a Autora do indeferimento do processo…” [cf. petição inicial constante de págs. 1-27 do SITAF e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido; cf. informação extraída via SITAF].
16. Tem-se aqui presente o teor de todos os documentos constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf. documentos (docs.) constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo, julgando verificada, em sede de despacho-saneador, a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual, prevista na alínea k) do n.º 4 do artigo 89º do CPTA (na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015), absolveu o réu da instância.
2. Da tese do recorrente
Defende a recorrente, em suma, que ao decidir pela intempestividade da propositura da ação o Tribunal a quo violou, entre outras, as normas dos artigos 3º a 12º do Código do Procedimento Administrativo, os artigos 266º a 269º da Constituição da República Portuguesa e os artigos 607º nºs 3, 4 e 5, 608º nº 2 e 615º nº 1 alínea d) do Código de Processo Civil, pugnando seja pela sua nulidade, seja pela sua revogação com prosseguimento da ação.
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3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Da invocada nulidade da sentença recorrida
3.1.1 Comece por dizer-se que não colhe a invocação feita pela recorrente no sentido da nulidade da sentença recorrida (vide conclusões 35ª e 26ª das suas alegações de recurso), pela razão imediata de que o argumentário que para tanto aduz não se subsume nem se reconduz a nenhuma ou qualquer das causas de nulidade da sentença tal como previstas no artigo 615º do CPC, aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA.
3.1.2 Com efeito, as situações de nulidade da sentença encontram-se legalmente tipificadas no artigo 615º nº 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos, as de carácter formal e as respeitantes ao conteúdo da decisão, dispondo assim o nº 1 daquele artigo:
“É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”
Pelo que se a Mmª Juíza a quo ao considerar que a ação foi intempestivamente instaurada procedeu a uma incorreta interpretação ou aplicação dos normativos em causa, ou fez uma desadequada subsunção dos factos ao direito, tal reconduzir-se-á a erro de julgamento e não a nulidade da sentença.
3.1.3 Por outro lado, se é certo que a recorrente mencione o normativo do artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC, o qual se refere à nulidade da sentença por excesso ou por omissão de pronúncia, nenhuma invocação em concreto faz para a verificação de uma ou outra, não explicitando, designadamente, qual ou quais as questões cuja pronúncia possa ter sido omitida, nem qual ou quais que foram indevidamente conhecidas ou apreciadas.
3.1.4 E não se perspetiva, de todo o modo, que alguma dessas situações se verifique no caso, na medida em que a Mmª Juíza a quo enfrentando a matéria de exceção que havia sido deduzida na contestação, a apreciou e decidiu. Se o fez incorretamente isso é, já, uma questão de erro de julgamento e é nessa dimensão que será apreciada.
3.1.5 Não colhe, pois, pelo exposto, a invocada nulidade da sentença recorrida.
3.2 Do erro de julgamento
3.2.1 Debrucemo-nos, agora, sobre a questão de saber se assiste razão à recorrente quanto à invocação de que andou mal o Tribunal a quo ao decidir pela intempestividade da instauração da ação, com consequente absolvição do réu da instância.
Para tanto atentemos nos fundamentos da decisão recorrida, que foram nela assim expressos, como se passa a transcrever:
«(…)
A Autora intentou, em 19 de Fevereiro de 2019, a presente acção administrativa, tendo formulado petitório com o seguinte teor, a saber: “…Deverá a presente acção ser dada procedente, por provada e, consequentemente: a) Ser, doutamente, revogado ou anulado, o douto Despacho proferido pelo Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social I.P., aqui 1º R., e substituído por outro que considere nula e de nenhum efeito a Decisão proferida pela Equipa de Prestações de Desemprego - UPC/NPDBD de indeferir o pedido de Lay off formulado pela Autora, com as legais consequências, nomeadamente com a reposição da legalidade denegada à A.; b) E o Centro Distrital da Segurança Social de Braga, condenado a reconhecer que a Autora tem direito à atribuição do regime do Lay off, a conceder-lhe tal regime e a reembolsá-la, imediatamente, do valor de 1/3 dos 2/3 do valor dos vencimentos de todos os trabalhadores da Autora, pelo período de 6 (seis) meses, ou seja, desde o mês de Outubro de 2016 até ao mês de Março de 2017, inclusive, com excepção da trabalhadora E.C., cujo reembolso deverá ser considerado pela totalidade do decurso do prazo legal de Lay off, que é de 18 meses, pelo facto da Ré Segurança Social sempre ter recebido os pedidos de prorrogação do Lay off e nunca ter indeferido os mesmos, excepto quando no final do mês de Julho de 2017 notificou a Autora do indeferimento do processo…” [cf. factualidade supra julgada provada em 15)].
Constata-se, assim, que a Autora pretende, através da presente acção administrativa, (i) a revogação ou anulação do despacho proferido pelo Conselho Directivo do Réu (que negou provimento ao recurso hierárquico facultativo por si interposto, mantendo a decisão recorrida nos seus precisos termos) e a sua substituição por outro que considere nula e de nenhum efeito a decisão recorrida de indeferir o pedido de Lay off formulado pela Autora em 13 de Outubro de 2016, e (ii) a condenação do Centro Distrital de Braga do Réu a reconhecer que a Autora tem direito à atribuição do regime do Lay off, a conceder-lhe tal regime e a reembolsá-la, imediatamente, do valor de 1/3 dos 2/3 do valor dos vencimentos de todos os trabalhadores da Autora, pelo período de 6 (seis) meses, ou seja, desde o mês de Outubro de 2016 até ao mês de Março de 2017.
Para tanto, a Autora assacou aos actos de indeferimento em questão (a) vício de violação de lei (“vícios de interpretação e aplicação da lei e do direito”) e (b) violação dos princípios do interesse público, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da proporcionalidade, da justiça, da colaboração da Administração com os particulares, da imparcialidade e do abuso do direito [cf. artigos 61.º, 76.º e 77.º da petição inicial].* § Ora, resulta da factualidade supra julgada provada em 9) e em 13), que o despacho de indeferimento do recurso hierárquico proferido em 30 de Janeiro de 2019, consubstancia, efectivamente, um acto meramente confirmativo do despacho de indeferimento proferido, em 19 de Julho de 2017, pela Directora do Núcleo de Prestações de Desemprego e Benefícios Diferidos [e o qual foi comunicado à Autora, mediante o Ofício n.º 197183, datado de 24 de Julho de 2017]. O que a própria Autora reconhece no artigo 20.º da sua petição inicial, no qual sustenta o seguinte: “…verifica a Autora que nada acrescentou de novo o R., Conselho Directivo, aos Despachos do N.P.D./U.P.C/Equipa de Prestações de Desemprego, aos quais faz uma singela adesão, e limita-se a fazer uma discrição adjectiva dos factos, que diz que constam do Sistema de Informação da Segurança Social, e a fazer uma mera referência adjectiva aos preceitos legais que lhe são convenientes, e a concluir pela denegação do provimento do recurso…”. Por conseguinte, sendo um acto meramente confirmativo do primitivo acto comunicado à Autora, é também um acto inimpugnável contenciosamente, nos termos e para os efeitos conjugados do disposto no n.º 1, do art. 51.º e do n.º 1, do art. 53.º do CPTA [cf. o douto Acórdão do COLENDO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (STA), proferido em 21 de Maio de 2008 (no âmbito do processo n.º 0796/07)]. Com efeito, verifica-se, in casu, (i) a identidade dos sujeitos (quanto ao autor do acto [o Réu - existência da titularidade dos poderes exercidos ao praticar-se o acto administrativo] e ao seu destinatário [a Autora]), bem como (ii) a identidade do objecto, da aplicação do regime jurídico e dos fins visados com a prática dos actos confirmado e confirmativo [identidade das mesmas circunstâncias de facto e de direito e identidade dos fins atingidos com a prática quer do acto confirmado quer do acto confirmativo].
Em suma, o despacho de indeferimento do recurso hierárquico proferido em 30 de Janeiro de 2019, por se tratar de um acto confirmativo, não constitui um verdadeiro acto administrativo, porquanto se limita a manter a definição jurídica constante de um acto anterior, não contendo quaisquer efeitos inovatórios na esfera jurídica da Autora.
Ora, a inimpugnabilidade do acto constitui uma excepção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo e conduz à absolvição da instância, nos termos do n.º 1, ab initio, do n.º 2 e do n.º 4, alínea i), do art. 89.º do CPTA.*** §§ De notar, todavia, que resulta também do teor da petição inicial (mormente, do petitório formulado) que o que a Autora, verdadeiramente, pretende, com a presente acção administrativa, é obter a condenação do Réu na prolação do acto administrativo que lhe reconheça que “…tem direito à atribuição do regime do Lay off, a conceder-lhe tal regime e a reembolsá-la, imediatamente, do valor de 1/3 dos 2/3 do valor dos vencimentos de todos os trabalhadores da Autora, pelo período de 6 (seis) meses, ou seja, desde o mês de Outubro de 2016 até ao mês de Março de 2017, inclusive, com excepção da trabalhadora E.C., cujo reembolso deverá ser considerado pela totalidade do decurso do prazo legal de Lay off, que é de 18 meses…” [cf. factualidade supra julgada provada em 15)]. Ou seja, o que a Autora pretende fazer valer, nos presentes autos, é uma pretensão condenatória. De facto, trata-se de uma pretensão condenatória que dá concretização ao preceito constitucional consignado no n.º 4, do art. 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), segundo o qual, a garantia judicial efectiva dos direitos dos particulares inclui “…a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos…”. Assim sendo, o objecto da presente acção traduz-se na pretensão da Autora e não no acto de indeferimento stricto sensu, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória.* Desde logo, em situações de inércia da Administração, o direito de intentar a acção administrativa de condenação à prática do acto devido caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido [cf. n.º 1, do art. 69.º do CPTA]. E, compulsada a factualidade supra julgada provada em 5) e em 15), verifica-se que a Autora, ao ter intentado a presente acção administrativa, somente, em 19 de Fevereiro de 2019, há muito que se mostra caduco o seu direito de propor tal acção administrativa de condenação à prática do acto devido respeitante à inércia do Réu quanto ao pedido por si formulado, em 23 de Janeiro de 2017, respeitante à prorrogação da medida de Lay off até 31 de Março de 2017.* Mais, como é sabido, de acordo com o preceituado no n.º 2, do art. 69.º do CPTA, nos casos de indeferimento expresso do requerimento apresentado pelo administrado, o prazo de propositura da acção administrativa de condenação à prática do acto devido é de três meses, sendo aplicável o disposto no n.º 3 do art. 58.º e nos arts. 59.º e 60.º do referido CPTA. Ora, tendo presente o teor do n.º 3, do art. 58.º do CPTA [“…a impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do n.º 1: a) Nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil; b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; ou c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do acto ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma…”], verifica-se que o mesmo, compulsada a factualidade supra julgada provada em 9), não tem aplicabilidade ao caso em apreço.
De notar que o referido prazo de três meses conta-se após a notificação à Autora do acto de indeferimento expresso [cf. art. 59.º, n.º 1, n.º 2, e n.º 3, alínea b), ab initio, aplicável ex vi do n.º 2, do art. 69.º, ambos do CPTA]; sendo que tal notificação ocorre quando dê a conhecer ao seu destinatário o sentido da decisão, contendo a indicação do seu autor, da data e dos fundamentos da decisão [cf. art. 60.º, n.os 1 e n.º 2, a contrario sensu, aplicável ex vi do n.º 2, do art. 69.º, ambos do CPTA]. Não se olvidando que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar [cf. art. 59.º, n.º 4, aplicável ex vi do n.º 2, do art. 69.º, ambos do CPTA].
Assim, tal prazo de três meses conta-se de acordo com as regras previstas no art. 279.º do Código Civil (CC) [cf. arts. 58.º, n.º 2, e 59.º, n.º 2, aplicáveis ex vi do n.º 2, do art. 69.º, ambos do CPTA]. Por conseguinte, a respectiva acção administrativa de condenação à prática do acto devido tem de ser proposta, no prazo de 3 (três) meses, desde a data da notificação do acto de indeferimento expresso, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos previstos no art. 89.º, n.º 4, alínea k), do CPTA. Com efeito, dispõe o n.º 2, do art. 59.º do CPTA que o “…prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado (…), ainda que o acto tenha sido objecto de publicação, mesmo que obrigatória…”. Não se olvidando que tal prazo suspendeu-se com a interposição do recurso hierárquico facultativo [cf. art. 59.º, n.º 4, aplicável ex vi do n.º 2, do art. 69.º, ambos do CPTA].
Acresce que, de acordo com o art. 195.º, n.os 1 e 2, do CPA, recebido o requerimento de interposição de recurso hierárquico, o autor do acto deve pronunciar-se no prazo de 15 (quinze) dias úteis sobre tal recurso hierárquico e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo administrativo. Sendo que o prazo para o órgão competente apreciar e decidir o recurso hierárquico facultativo apresentado é de 30 (trinta) dias, contado em dias úteis, a partir da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, conforme preceituado no n.º 1, do art. 198.º do CPA [podendo ser elevado até ao máximo de 90 (noventa) dias úteis, quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares] [cf. n.º 2, do art. 198.º do CPA].
Ora, a Autora foi notificada, pelo Ofício n.º 197183, datado de 24 de Julho de 2017 e expedido em 01 de Agosto de 2017, da decisão final expressa de indeferimento do requerimento por si apresentado, em 13 de Outubro de 2016, no qual solicitava a concessão do regime de Lay off (suspensão dos contratos de trabalho dos seus trabalhadores) [cf. factualidade supra julgada provada em 1) e em 9)]. Assim, a Autora foi notificada de tal decisão final expressa de indeferimento em 04 de Agosto de 2017, tendo o prazo de 3 (três) meses, para intentar a presente acção administrativa de condenação à prática do acto devido, se iniciado em 07 de Agosto de 2017. Tanto mais que, do ofício em questão, consta a referência ao prazo de 3 (três) meses para a respectiva impugnação contenciosa.
Não se olvidando que tal prazo suspendeu-se com a interposição do recurso hierárquico facultativo [cf. art. 59.º, n.º 4, aplicável ex vi do n.º 2, do art. 69.º, ambos do CPTA], para voltar a correr volvidos 105 (cento e cinco) dias úteis [cf. arts. 87.º, 195.º, n.º 2, e 198.º, n.º 2, todos do CPA] – data em que ocorreu o termo do prazo legal para ser proferida decisão, uma vez que o citado n.º 4, do art. 59.º do CPTA, apenas, suspende o prazo contencioso de propositura da acção administrativa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal (ou seja, com a verificação de qualquer destes factos que ocorrer em primeiro lugar). E, certo é que, apenas, em 30 de Janeiro de 2019, é que o recurso hierárquico facultativo interposto pela Autora foi decidido pelo Conselho Directivo do Réu; tendo tal despacho de indeferimento do recurso hierárquico sido notificado à Autora, na pessoa do seu mandatário judicial, em 04 de Fevereiro de 2019 [cf. factualidade supra julgada provada em 13) e em 14)]. Neste sentido, vide, inter alia, o douto entendimento plasmado no Acórdão do COLENDO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (STA), proferido em 27 de Fevereiro de 2008 (no âmbito do processo n.º 0848/06) [disponível pata consulta online em www.dgsi.pt], segundo o qual, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Por conseguinte, com excepção do sobredito recurso hierárquico facultativo, não se verificou qualquer outro facto com virtualidades suspensivas. Assim, ao estar-se a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (105 dias), ter-se-á de converter o prazo de meses em dias (90 dias), para que tudo se possa compatibilizar.
Por conseguinte, considerando os prazos consignados nos arts. 195.º e 198.º do CPA, a interposição do recurso hierárquico suspendeu o prazo para a propositura da acção durante 105 dias úteis (15 dias úteis + 90 dias úteis) [cf. arts. 195.º, n.º 2, e 198.º, n.º 2, ambos do CPA].
Pelo que o recurso hierárquico interposto pela Autora, em 23 de Outubro de 2017 [cf. factualidade supra julgada provada em 10)], deveria ter sido decidido até ao dia de 26 de Março de 2018. Não se olvidando que, em 22 de Outubro de 2017, já tinham decorridos 77 (setenta e sete) dias para a propositura da presente acção administrativa de condenação à prática do acto legalmente devido. Sendo que, em 27 de Março de 2018, retomou a contagem do mencionado prazo de 90 (noventa) dias para a propositura da presente acção administrativa.
Portanto, teremos de concluir que esta acção administrativa, ao ter sido intentada, em 19 de Fevereiro de 2019 [cf. factualidade supra julgada provada em 15)], foi-o, muito para além do prazo de 3 (três) meses, consignado no n.º 2, do art. 69.º do CPTA.
Em suma, procede a invocada excepção de intempestividade da prática do acto processual (caducidade do direito de acção), prevista na alínea k), do n.º 4, do art. 89.º
do CPTA, absolvendo-se, consequentemente, o Réu da instância.»
3.2.2 Comecemos por constatar que a ação foi instaurada em 19/02/2019, e a decisão recorrida prolatada em 14/05/2019, por conseguinte uma e outra ainda no âmbito da vigência do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) na versão decorrente da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro (cfr. artigo 15º nºs 1 e 2), e anteriormente à entrada em vigor da Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, que procedeu à quinta alteração àquele código (cfr. artigo 14º).
Pelo que todas as referencias aos normativos daquele Código devem considerar-se feitas para a versão então em vigor, que era a decorrente das alterações introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015, mas anterior à dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro.
3.2.3 Simultaneamente, devem considerar-se as referências aos normativos do CPA como feitas para o novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo DL. nº 4/2015, de 7 de janeiro, que é o temporalmente aplicável à situação dos autos na medida em que o requerimento da autora, que deu início ao respetivo requerimento (vide 1. do probatório), foi apresentado já no âmbito da sua vigência (cfr. artigos 8º e 9º do diploma preambular).
3.2.4 Em causa nos autos está a decisão de indeferimento que recaiu sobre o requerimento que a autora dirigiu em 13/10/2016 ao INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP tendo em vista a concessão do regime de Lay off, posteriormente renovado em 23/01/2017, com pedido da respetiva prorrogação. Decisão de indeferimento que foi prolatada através do despacho de 19/07/2017, o qual foi notificado à autora por ofício de n.º 197183, datado de 24/07/2017 e expedido em 01/08/2017) (vide, designadamente, 1., 5. e 9. do probatório).
3.2.5 A respeito dos prazos de impugnação de atos administrativos dispõem o seguinte os artigos 58º e 59 do CPTA (na versão da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015):
“Artigo 58º
Prazos
1 - Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
2 - Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil.
3 - A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do n.º 1:
a) Nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil;
b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; ou
c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma.
4 - [Revogado].”
“Artigo 59.º
Início dos prazos de impugnação
1 - Sem prejuízo da faculdade de impugnação em momento anterior, dentro dos condicionalismos do artigo 54.º, os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o ato a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do ato.
2 - O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória.
3 - O prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados começa a correr a partir de um dos seguintes factos:
a) Quando os atos tenham de ser publicados, da data em que o ato publicado deva produzir efeitos;
b) Quando os atos não tenham de ser publicados, da data da notificação, da publicação, ou do conhecimento do ato ou da sua execução, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
5 - A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares.
6 - O prazo para a impugnação pelo Ministério Público conta-se a partir da data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória.
7 - O Ministério Público pode impugnar o ato em momento anterior ao da publicação obrigatória, caso tenha sido entretanto desencadeada a sua execução.
8 - A retificação do ato administrativo ou da sua notificação ou publicação não determina o início de novo prazo, salvo quando diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão.”
“Artigo 66.º
Objeto
1 - A ação administrativa pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
2 - Ainda que a prática do ato devido tenha sido expressamente recusada, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória.
3 - A possibilidade prevista no artigo seguinte da dedução de pedidos de condenação à prática de ato devido contra atos de conteúdo positivo não prejudica a faculdade do interessado de optar por proceder, em alternativa, à impugnação dos atos em causa.”
“Artigo 69.º
Prazos
1 - Em situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido.
2 - Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo de propositura da ação é de três meses, sendo aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 58.º e nos artigos 59.º e 60.º
3 - Quando, nos casos previstos no número anterior, esteja em causa um ato nulo, o pedido de condenação à prática do ato devido pode ser deduzido no prazo de dois anos, contado da data da notificação do ato de indeferimento, do ato de recusa de apreciação do requerimento ou do ato de conteúdo positivo que o interessado pretende ver substituído por outro, sem prejuízo, neste último caso, da possibilidade, em alternativa, da impugnação do ato de conteúdo positivo sem dependência de prazo.”
3.2.6 Quando, como na situação dos autos, a pretensão material do interessado foi expressamente recusada pela entidade administrativa através de um ato administrativo de indeferimento, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória, nos termos do artigo 66º nº 2 do CPTA. E, simultaneamente, o prazo (geral) para a propositura da respetiva ação é o de três meses (cfr. artigo 69º nº 2 do CPTA), a não ser que esteja em causa um ato nulo, caso em que o pedido de condenação à prática do ato devido pode ser deduzido no prazo de dois anos (cfr. artigo 69º nº 3 do CPTA).
3.2.7 Estando descartada na situação presente a nulidade do despacho de indeferimento, a qual não foi, de todo o modo, invocada, a presente ação encontrava-se sujeita ao prazo de impugnação de 3 meses contado da notificação do despacho de indeferimento de 19/07/2017.
3.2.8 A circunstância de a autora ter interposto recurso hierárquico, de natureza facultativa, daquela decisão de indeferimento apenas teve, contudo, como consequência, a suspensão daquele prazo, nos termos do disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA, como foi entendido na sentença recorrida. O Tribunal a quo teve precisamente em consideração que a recorrente interpôs recurso hierárquico do despacho de 19/07/2017 que havia indeferido a sua pretensão. Recurso hierárquico que deve ser qualificado como recurso hierárquico de caráter facultativo, como é a regra (cfr. artigo 185º nº 2 do CPA novo). Razão pela qual deve ser aplicado, no caso, o disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA (ex vi do artigo 69º nº 2) nos termos do qual a utilização de meios de impugnação administrativa (entre os quais se encontra o recurso hierárquico de caráter facultativo) suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, o qual só retoma o seu curso “…com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar” (sublinhado nosso).
3.2.9 Assim, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende, não interrompe, o prazo de instauração da ação administrativa, prazo que retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal consoante o que ocorra em primeiro lugar. Pelo que a decisão (respetiva notificação) que venha a recair sobre recurso hierárquico facultativo que tenha sido interposto pelo interessado não faz renascer o prazo (novo) de 3 meses para a instauração da ação administrativa.
3.2.10 Isto mesmo se entendeu no acórdão do TCA Sul de 04/10/2018, Proc. nº 239/18.2BESNT, de que fomos, então, relatores, disponível in, www.dgsi.pt/jtca, em que se sumariou o seguinte «I - Se nos termos do artigo 59º nº 4 do CPTA a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, o qual só retoma o seu curso “…com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”, não pode ser descurado o prazo legal para a decisão do recurso hierárquico facultativo para efeitos da contagem do prazo da propositura da ação; nem o mesmo pode ser desconsiderado, se se tiver esgotado antes de proferida e notificada a decisão expressa que sobre ele recaiu, já que nesse caso é com o terminus do prazo para a decisão do recurso hierárquico facultativo que haverá de ser retomado o prazo de impugnação. II – Não existido norma especial que fixe prazo diferente, o prazo para a decisão de recurso hierárquico é de 30 dias (úteis, por se tratar de prazo procedimental) e conta-se a partir da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, nos termos do disposto no artigo 198º nº 1 do CPA novo. III - Na contagem dos prazos não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr. IV – O princípio pro actione consagrado no artigo 7° do CPTA constitui um princípio de interpretação normativa, não consentindo a derrogação de normas legais cuja interpretação emirja como unívoca.».
O que tem vindo também, a ser reiteradamente considerado pela jurisprudência deste TCA Norte, designadamente nos seguintes acórdãos, todos disponíveis in, www.dgsi.pt/jtcn, que aqui têm valia mesma nas situações em que o quadro normativo convocado era o do CPTA na sua versão original e/ou o do CPA antigo, na medida em que não existe rotura neste aspeto:
- Acórdão do TCA Norte de 03/06/2016, Proc. nº 01327/13.7BEPRT, assim sumariado: «1 – Os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do CPTA enunciam que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (...)” e que “a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”. Com efeito, nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar. 2 - Resulta assim do CPTA um regime que confere ao interessado a possibilidade de acumular as prerrogativas da impugnação administrativa hierárquica e do potencial recurso à via judicial. A regra da impugnação administrativa prévia, para efeitos de recurso à via judicial, apenas ocorre no caso de a lei prever expressamente a impugnação administrativa necessária, por via dos recursos hierárquicos necessários. No que concerne ao Recurso Hierárquico facultativo, o ato de 1.º grau terá desde logo eficácia externa em função da sua imediata e potencial suscetibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. 3 - O ato que, decidindo recurso hierárquico facultativo, manteve o anterior ato primário na ordem jurídica, é confirmativo dele e, nessa medida, contenciosamente inimpugnável.»;
- Acórdão do TCA Norte de 11/05/2017, Proc. nº 00949/14.3BEBRG, assim sumariado: «1 – Os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do CPTA enunciam que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (...)” e que “a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”. Com efeito, nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar. 2 - Resulta assim do CPTA um regime que confere ao interessado a possibilidade de acumular as prerrogativas da impugnação administrativa hierárquica e do potencial recurso à via judicial. A regra da impugnação administrativa prévia, para efeitos de recurso à via judicial, apenas ocorre no caso de a lei prever expressamente a impugnação administrativa necessária, por via dos recursos hierárquicos necessários. No que concerne ao Recurso Hierárquico facultativo, o ato de 1.º grau terá desde logo eficácia externa em função da sua imediata e potencial suscetibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.»;
- Acórdão do TCA Norte de 23/11/2018, Proc. nº 00951/15.8BEVIS, assim sumariado: «I - No modelo contencioso do CPTA a impugnação administrativa é uma faculdade do interessado. Este não está obrigado à impugnação administrativa prévia, nem está impedido de proceder à impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa (artºs 51°/1 e 59°/5 do CPTA); I.1-o interessado pode impugnar contenciosamente sem impugnação administrativa, com impugnação administrativa e apesar da impugnação administrativa; I.2-a sentença sob escrutínio interpretou correctamente a norma do artº 59°/4 do CPTA, com o sentido de que a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar, que, in casu, foi o fim do prazo para a decisão do recurso hierárquico»;
- Acórdão do TCA Norte de 07/12/2018, Proc. nº 02652/15.8BEBRG, assim sumariado: «1 – À luz do originário CPTA resultava do seu artigo 58.º nº 2 que os atos administrativos que enfermassem de mera anulabilidade poderiam ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar. A contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abrangesse período correspondente a férias judiciais era contínuo, suspendendo-se durante as férias judiciais. Quando o prazo abrangesse o período em que decorram férias judiciais, deveria o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 138.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 2 - Os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do então CPTA enunciavam que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (...)” sendo que “a suspensão do prazo previsto no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”. 3 - Na situação em concreto, como resulta da conjugação dos artigos 59.º, n.º 4, do CPTA e 175.º, n.º 1, do CPA, o prazo para intentar a presente Ação, não se reiniciou com a notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico facultativo, uma vez que já se havia reiniciado a contagem do prazo ainda não decorrido, a partir do dia seguinte ao do termo do prazo para que a administração se pronunciasse relativamente ao Recurso Hierárquico facultativo, descontadas as férias judiciais»;
- Acórdão do TCA Norte de 11/01/2019, Proc. nº 1700/15.6BEPRT, assim sumariado: «A decisão de recurso hierárquico facultativo, se acto meramente confirmativo, é inimpugnável».
3.2.11 É consabido que por efeito do atualmente disposto no artigo 58º nº 2 do CPTA, resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de acordo com o qual os prazos de impugnação estabelecidos no nº 1 daquele artigo 58º se contam “…nos termos do artigo 279º do Código Civil” (substituindo, assim, a regra que anteriormente constava do nº 3 daquele artigo 58º do CPTA, na sua versão original, de acordo com a qual a contagem de tais prazos obedecia “…ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil”), os prazos de impugnação previstos no artigo 58º nº 1 se contam de modo contínuo, sem suspensão durante os períodos de férias judiciais. Com o que se retomou o regime vigente na antiga LPTA, visando-se como é referido no preâmbulo do DL. n.º 214-G/2015, assegurar “…maior segurança e certeza num domínio tão importante como é o da contagem do prazo de impugnação dos atos administrativos, eliminando uma solução que não tinha racionalidade que a justificasse” (vide, a este respeito, entre outros, os acórdãos do TCA Sul de 01/06/2017, Proc. nº 1642/16.8BELSB e de 19/04/2018, Proc. nº 1549/17.1BELSB, in, www.dgsi.pt/jtca e deste TCA Norte de 29/11/2019, Proc. nº 00187/19.9BECBR, e de 18/10/2019 Proc. nº 002195/18.8BEBRG, in, www.dgsi.pt/jtcn).
Sendo que, por outro lado, nos termos do disposto no artigo 59º nº 2 do CPTA “…o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário”, o que conjugado com o disposto no artigo 279º alínea b) do Código Civil, nos termos do qual na contagem do prazo não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr, o prazo de três meses para a instauração da ação começa a contar do dia seguinte àquele em que a decisão de indeferimento foi notificada à autora.
3.2.12 Uma vez que a autora interpôs recurso hierárquico, de caracter facultativo, há que converter o prazo de três meses em 90 dias para efeitos de fazer operar a suspensão prevista no artigo 59º nº 4 do CPTA, como tem sido, aliás, a solução defendida doutrinalmente e jurisprudencialmente acolhida (vide, designadamente, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado”, vol. I, Almedina 2004, pág. 381, ou Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2ª edição, 2007, pág. 348, e, entre outros, os acórdãos do STA de 08/11/2007, Proc. nº 0703/07 e de 25/10/2013, Proc. nº 01453/13, in, www.dgsi.pt/jsta).
3.2.13 Simultaneamente, na existência de norma especial quanto ao prazo para decisão do recurso hierárquico que no caso foi interposto, haverá que convocar as normas gerais que constam do artigo 198º do CPA novo, nos termos do qual “…quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer” (nº 1), podendo tal prazo ser “…elevado até ao máximo de 90 dias, quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares” (nº 2).
O que significa que o prazo de decisão daquele recurso hierárquico (facultativo) é de 30 dias úteis, por se tratar de prazo procedimental (cfr. artigo 87º alínea c) do CPA novo), contados da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer (cfr. artigo 198º nº 1 do CPA novo), a não ser que tenha havido lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares, caso em que o prazo de decisão é elevado até ao máximo de 90 dias (cfr. artigo 198º nº 2 do CPA novo) - neste sentido, vide, entre outros, os acórdãos do STA de 03/02/2015, Proc. n.º 1470/14 e de 25/02/2010, Proc. n.º 320/08 e os acórdãos do TCA Sul de 13/08/2018 Proc. nº 2157/17.2BELSB; de 19/05/2016, Rec. nº 12962/16; de 26/02/2015, Rec. nº 11847/15; de 04/02/2016, Rec. n.º 8726/15 e de 26/02/2015, Rec. n.º 11847/15.
3.2.14 A sentença recorrida mostra-se consentânea com este entendimento, ao ter contado o prazo de três meses para a instauração da ação da notificação à autora do despacho de indeferimento, com a respetiva suspensão por efeito da interposição de recurso hierárquico. E não se perspetivando qualquer erro na sua contagem, devendo ser mantido o juízo de extemporaneidade que nela foi firmado.
Com efeito a circunstância de o recurso hierárquico ter vindo, entretanto, a merecer decisão expressa de indeferimento não fez renascer o prazo para a instauração da presente ação visando a condenação na prática do ato administrativo devido em substituição do despacho de indeferimento impugnado. Nem é a partir dela (da respetiva notificação) que se reinicia a contagem do prazo contencioso, se antes já havia integralmente decorrido o prazo para a decisão do recurso hierárquico. Não colhendo, pois, a tese propugnada pela recorrente.
3.2.15 E também não procede o argumento, de que igualmente lança mão, apontando para a ideia de que os termos vertidos na notificação do despacho de indeferimento a induziram em erro quanto ao prazo de que dispunha para a instauração da ação.
É que o que o ofício n.º 197183, datado de 24/07/2017 (vertido em 9. do probatório), pelo qual foi notificado o ato de indeferimento, explicita é que aquela decisão de indeferimento era suscetível «de recurso contencioso no prazo de 3 meses suspenso por apresentação de recurso hierárquico facultativo».
Ora, o convencimento, de que a recorrente diz ter assumido, de que o prazo contencioso de 3 meses ficaria suspenso por todo o tempo em que o recurso hierárquico estivesse para ser decidido até que fosse notificada da decisão do mesmo, não pode ter-se como legitimamente emergido daquele ofício.
Não havendo, assim, motivo para nos socorrermos, designadamente, do dispositivo inserto na alínea b) do nº 3 do artigo 58º do CPTA, que admite a instauração da ação para além do respetivo prazo legal quando a apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro.
3.2.16 O quadro normativo, inclusive a norma do artigo 59º nº 4 do CPTA é claro, no sentido de a utilização de meios de impugnação administrativa (entre os quais o recurso hierárquico facultativo) suspende o prazo de instauração da ação administrativa, retomando o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal de decisão, consoante o que ocorra em primeiro lugar. E não deixa de ser sinal disso mesmo a circunstância de ser há muito reiterada e uniforme a jurisprudência nesse mesmo sentido.
E a menção feita no ofício de notificação quanto à suspensão do prazo contencioso com a apresentação de recurso hierárquico facultativo com isso não colide. Nem se exigia, como sustenta a recorrente, que aquele ofício indicasse a forma como os prazos decorreriam e como deveriam ser respeitados.
Pelo que também nesta parte não colhe a argumentação da recorrente.
3.2.17 A sentença recorrida fez, pois, correta interpretação e aplicação da lei ao caso concreto ao decidir pela intempestividade da instauração da ação, pelo que deve ser mantida, negando-se provimento ao recurso. O que se decide.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Porto, 17 de janeiro de 2020
M. Helena Canelas
Isabel Costa
João Beato |
