| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
A Associação de Pais do Agrupamento (...), no seguimento da Ação Administrativa Especial intentada contra o Instituto de Emprego e Formação Profissional IP, tendente “à anulação do despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, de 28 de Julho de 2014, exarado na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG de 17 de junho de 2014; e, subsidiariamente, com vista à condenação do Réu a recalcular o montante que a Autora tiver de devolver”, inconformada com a Sentença proferida em 6 de novembro de 2019, através da qual a Ação foi julgada “Totalmente improcedente”, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Formulou a aqui Recorrente/Associação nas suas alegações de recurso, apresentadas em 12/12/2019, as seguintes conclusões:
“1ª - O Tribunal a quo deixou de apreciar questões de facto e de direito alegadas pela Recorrente das quais não podia deixar de conhecer em ordem a apurar todos os factos determinantes e com interesse para a decisão, o que não fez.
2ª- O sentido da decisão a proferir poderia ser diverso em função da factualidade que devia ter sido considerada provada como infra se demonstrará.
3ª- A Recorrente considera que outros factos deveriam ter sido dados como provados em ordem a avaliar se o Recorrido - não obstante as eventuais desconformidades no desenvolvimento do projeto relativamente a dois dos beneficiários, poderia ter decidido pela revogação parcial do incentivo.
4ª- O Tribunal baseou a sua convicção, como se disse, no teor dos documentos juntos com o processo administrativo.
5ª- Dessa prova documental, resultam, em modesta opinião, outros factos que se impunha fossem dados como provados, tarefa esta que agora caberá a este digníssimo Tribunal de recurso (Cfr. artigo 662º do C.P.Civil)
6ª- O Recorrido não podia deixar de conhecer que não existiu qualquer irregularidade referente ao desenvolvimento da atividade dos restantes 4 (quatro) trabalhadores.
7ª- Assim, na modesta opinião da aqui recorrente, impõe-se que sejam dados como provados os factos constantes dos pontos 5º, 6º, 20º, 21º e 25º da petição inicial, porque resultam do teor dos documentos que compõem o processo administrativo.
8ª- Assim, entende a Recorrente que deve ser alterada, a resposta à matéria de facto dando-se como provado que:
- Atenta a falta de um edifício sede da Autora, o trabalho daqueles dois trabalhadores desenvolveu-se nas instalações da ‘’F., Lda.’’.
- A Autora, no cumprimento desses contratos, sempre pagou todas as quantias que os respetivos trabalhadores/beneficiários tinham direito, nomeadamente, a bolsa de ocupação mensal, o subsidio de alimentação, as despesas de transporte e o seguro de acidentes de trabalho.
- Que esses pagamentos foram efetuados a todos os seis contratados e não só aqueles que o I.E.F.P. alega estarem em situação irregular.
9ª- Dados como provados os identificados factos deverá concluir-se, ao contrário do que emana da Sentença em apreço, que o Recorrido ao revogar o incentivo concedido e determinar a restituição do apoio financeiro prestado, viola o princípio da proporcionalidade, obrigando a Autora a repor ou restituir verbas que efetivamente os trabalhadores receberam e em que nenhuma suspeita de irregularidade existiu.
10ª- Quando o Recorrido proferiu a decisão que determinou a restituição dos apoios concedidos, devia tê-lo feito unicamente no que tange às duas identificadas situações, sob pena de se penalizar duplamente a Autora.
11ª- Por outro lado nunca a Autora suspeitou poder estar a cometer qualquer irregularidade.
12ª- Ainda que a ignorância da Lei não possa aproveitar ao infrator certo é que é exigível da parte das Instituições, no concreto do Recorrido, uma especial atenção no que concerne ao dever de colaboração com os particulares/associações ou empresas no sentido de lhes prestar informações e esclarecimentos quanto aos seus direitos e deveres.
13ª- Só assim se dá cabal cumprimento ao princípio da boa-fé, o que não sucedeu no caso vertente atento o facto de o Recorrido saber que muitas das atividades da Autora se desenvolviam nas instalações da sociedade ‘F., Lda.’’, por falta de instalações da sede da Autora.
14ª- Em face da alteração da matéria de facto que deve ser dada por provada, conforme vem de se alegar, dúvidas não há que a presente ação deverá ser julgada totalmente procedente, por provada, anulando-se o ato que determinou o dever de restituição das quantias/apoios concedidos e recebidas pela Autora, por violação do direito à informação, e dos princípios da colaboração, da justiça e da proporcionalidade.
15ª- Conforme se deixou dito nas alegações apresentadas junto do Tribunal ‘’a quo’’, a Autora apresentou candidatura ao programa “Património Ativo – Medida CEI Património, regulada pela Portaria nº. 33/2013, de 29/01/2013.
16ª- A referida candidatura foi apresentada para a criação de seis postos de trabalho (trabalho socialmente necessário), na área de “Animação de atividades artesanais – Jardinagem”.
17ª- Em 30/08/2013 viria a ser aprovado o projeto, previamente, organizado e apresentado pela A..
18ª- Depois de devidamente aprovado o projeto e o respetivo financiamento, a A. celebrou seis contratos de “Emprego Inserção”.
19ª- Efetivamente, o presidente da A., P., solicitou aos trabalhadores N. e B. que o auxiliassem na organização da documentação e arquivo relativo às atividades que aqueles desenvolviam no Agrupamento de Escolas, sendo que como não existe uma sede física ou instalações próprias da A., o trabalho desenvolveu-se nas instalações da ‘F., Lda.’’.
20ª- Não se aceita que tenha existido qualquer incumprimento por parte da Autora que possa valida e legalmente fundamentar a revogação do financiamento e a consequente devolução de todos os apoios e montantes recebidos, ou seja referentes à totalidade dos trabalhadores.
21ª- Por outro lado, pese embora o tribunal ‘’a quo’’ tivesse perfilhado de entendimento em sentido diverso, a notificação da decisão de revogação do financiamento aprovado é totalmente omissa no que respeita á fundamentação formal e substancial do ato praticado.
22ª- Entende a aqui Recorrente que este ato é absolutamente lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da Autora uma vez que é claro que neste caso não houve fundamentação, com violação dos arts. 109º, nº 1 do Decreto-lei nº 197/99 de 8 de Junho e 152º e segs. do Código de Procedimento Administrativo.
23ª- Estas normas são um corolário da regra constitucional prevista no nº 3 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa, segundo a qual os atos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível, quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos
24ª- Deste modo, pretende-se impugnar por violar o Princípio da Legalidade consagrado no art. 266º, nº 2 da CRP e os da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, igualmente consagrado no nº 1 daquele artigo, ambos consagrados, respetivamente, nos artigos 3º e 4º do CPA.
25ª- Pelo que, salvo melhor entendimento de V.Exas. cremos assistir razão à recorrente neste concreto ponto.
26ª- Por outro lado, acresce que com a aludida notificação se pretende que a Autora proceda á restituição dos montantes recebidos sem que, no entanto, exista qualquer decisão ou despacho que sustente essa restituição.
27ª- Note-se que o Despacho sob impugnação, e a proposta de decisão que o antecede, são totalmente omissos no que respeita á eventual devolução das quantias recebidas.
28ª- Deste modo não se concebe que possa existir uma notificação que seja apta a produzir determinados efeitos – restituição dos valores recebidos – quando não existe decisão que legalmente a determine e sustente.
29ª- Conforme se deixou dito em sede de alegações, o Despacho impugnado foi produzido pelo Senhor Subdelegado Regional do I.E.F.P., I.P., sem que em momento algum se faça menção á delegação ou subdelegação de competências na sua pessoa para a prática de tal ato.
30ª- Acresce que, a alegação de que foram violadas as alíneas a), b) e I) bem como a alínea c) do ponto 19.6 do regulamento Medida não é suficiente para fundamentar a decisão que, ora, se impugna mormente pelo facto de não ser estabelecida qualquer relação entre os factos apurados e a presente.
31ª- Destarte no que concerne á autora, e na prossecução dos direitos e obrigações emergentes do contrato e regulamento, esta cumpriu devidamente as suas obrigações pelo que nada tem a restituir, sendo que o trabalho prestado no âmbito dos estágios profissionais pelos candidatos, foi única e exclusivamente para a Autora, apesar de efetivamente dois desses mesmos trabalhadores se encontrarem nas referidas instalações da ‘’Foto Vip’’ por ausência de sede da Autora.
32ª- O financiamento foi aprovado e nessa sequência foram celebrados seis contratos de trabalho.
33ª- A Recorrente, no cumprimento desses contratos, sempre pagou todas as quantias que os respetivos trabalhadores/beneficiários tinham direito a receber, nomeadamente, a bolsa de ocupação mensal, o subsídio de alimentação, as despesas de transporte e o seguro de acidentes de trabalho.
34ª- Esses pagamentos foram feitos a todos os seis contratados e não só aqueles que o I.E.F.P. alega estarem em situação irregular, o que não se aceita.
35ª- Não pode a Recorrente conceder que seja determinada a revogação da totalidade do financiamento e a, consequente, devolução de todas as quantias já financiadas, conforme foi decidido pelo Tribunal ‘’a quo’’.
36ª- Na eventualidade de ter existido situação irregular, ainda que pontual, em relação a dois dos trabalhadores beneficiários do financiamento, seja o mesmo revogado em relação a estes e os montantes a devolver calculados proporcionalmente.
37ª- Não aceita nem pode aceitar a Recorrente que se possa proceder á resolução do contrato e que tenha de proceder á devolução da totalidade da quantia recebida, porquanto quanto aos restantes nenhuma irregularidade foi detetada pelo Recorrido.
38ª- O contrato é omisso e não esclarece que dívida haverá que considerar-se vencida, nomeadamente, o que fazer no caso de ter ocorrido cumprimento parcial do mesmo, isto porque não refere que a conversão do financiamento não reembolsável em reembolsável se fará quanto à totalidade das importâncias concedidas ou se apenas à parte das mesmas que haja sido objeto de incumprimento, tal como sucede.
39ª- Dispõe o nº. 2 do art. 30º da Portaria 33/2013, de 29 de Janeiro que, em situação de incumprimento há lugar á restituição parcial.
40ª- O ato sob reclamação será anulável por expressa violação do disposto nos artigos 224°, n.º 1, 289°, 432°, 434°, 437° e 439º, todos do Código Civil, ex vi do disposto no artigo 163.°, do Código de Procedimento Administrativo.
41ª- A violação dos normativos supra identificados, resulta de o ato administrativo sob impugnação ter calculado a globalidade do financiamento a devolver apesar de o contrato firmado entre as partes o não referir expressamente.
42ª- O ato em apreço – ato sob impugnação - padece do vício de violação de lei, atento o erro na apreciação dos pressupostos de facto que, expressamente e para os devidos efeitos, se alega.
43ª- Em confronto com outros princípios basilares do direito tem de se encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.
44ª- É nesta direção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos que deve ser entendido o princípio da proporcionalidade.
45ª- Não se encontrando, de acordo com esse mesmo princípio, fundamento para a revogação da decisão de concessão da totalidade do financiamento previsto no âmbito da candidatura nº. 392951.
46ª- A decisão de revogação da decisão de concessão de financiamento – que implica a restituição do valor do financiamento já recebido – tem consequências financeiras e sociais gravosas tanto para a Autora aqui Recorrente.
47ª- A Recorrente apesar de aceitar a existência de desconformidades no desenvolvimento do projeto em relação a dois dos trabalhadores com quem celebrou contrato, N. e B., entende que essas desconformidades não poderão afetar de modo substantivo a relação de todos os outros trabalhadores que estiveram a beneficiar do mesmo financiamento.
48ª- Ao revogar o financiamento na sua totalidade, o ato praticado pelo Recorrido, é anulável por violação do princípio da proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa e no n.º 2 do artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo.
49ª- Mesmo que assim se não entendesse, sempre o ato em presença seria anulável por expressa violação do disposto nos artigos 224°, n.º 1, 289°, 432°, 434°, 437° e 439º, todos do Código Civil, ex vi do disposto no artigo 163.°, do Código de Procedimento Administrativo.
50ª- A violação dos normativos supra identificados, resulta de o ato administrativo sob impugnação ter calculado a globalidade do financiamento a devolver apesar de o contrato firmado entre as partes o não referir expressamente.
51ª- A Autora aqui Recorrente foi confrontada com um ato administrativo suscetível de impugnação judicial, visto que o mesmo mostra-se lesivo dos seus direitos e afeta-a na sua esfera jurídica, tal como dispõe o art. 51º do CPTA.
52ª- A Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos Tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidos pela Administração que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP).
53ª- Mal andou o tribunal a quo, quando não deu provimento à pretensão da Autora, decidindo no sentido de que o ato em apreço – ato sob impugnação - padece dos vários e enunciados vícios de violação de lei, atento o erro na apreciação dos pressupostos de facto.
54ª- Os vícios em apreço determinam a anulabilidade do ato praticado, por violação da lei, nos termos do art. 163º do CPA.
55ª- Face ao que ficou esgrimido nas presentes alegações, conclui a Recorrente pela inexistência de obrigação de devolução das quantias recebidas na totalidade, atento o facto de não existir qualquer irregularidade nos restantes contrato celebrados
56ª - Ao decidir como decidiu, a Sentença recorrida violou, entre outros, o disposto no artigo 615, nº. 1, al. d) do C.P.C., , 224°, n.º 1, 289°, 432°, 434°, 437° e 439º, todos do Código Civil, artºs nºs 3º, 4º e 163.°, do Código de Procedimento Administrativo e art. 266º, nº 2 da CRP.
57ª - Assim, considerando os vícios apontados, deveria a Meritíssima Juíza a quo ter operado uma leitura dos factos em apreço que lhe suscitasse uma outra interpretação da juridicidade que lhes subjaz, concluindo, nessa conformidade, em consonância com a tese do Recorrente, que, com o devido respeito, será a mais conforme com o Direito.
TERMOS EM QUE, por tudo quanto se vem de expender e sempre com o douto suprimento de Vªs Exªs, deverá ser dado provimento ao presente recurso, dessa forma se fazendo JUSTIÇA.”
O aqui Recorrido/IEFP veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 12 de janeiro de 2020, nas quais concluiu:
“A. As graves deficiências de que as alegações de recurso enfermam são passíveis de, por si só, justificar a improcedência do presente recurso jurisdicional;
B. A Recorrente, no seu corpo alegatório e nas respetivas conclusões, não procedeu à impugnação da douta Sentença recorrida;
C. Procedeu, antes, à (re)impugnação do ato administrativo, brandindo o mesmo argumentário, constante da Petição Inicial e das suas Alegações Escritas;
D. Na medida em que não se encontram preenchidos os requisitos legais a que se subordinam os recursos jurisdicionais, por um lado, e considerando que o presente recurso constituiu apenas um meio para a Recorrente atingir um fim legalmente impossível, por outro, deverá, desde logo, o presente recurso ser considerado improcedente, por clara violação do disposto nos artigos 140.º e 142.º, ambos do CPTA, bem como dos artigos 627, 639.º e 640.º todos do CPC;
E. Quanto aos factos provados, como refere a douta Sentença recorrida, a convicção do Tribunal a quo fundou-se: na análise crítica do teor dos documentos constantes dos autos e do Processo Administrativo Instrutor e não impugnados, na posição assumida pelas partes nos seus articulados e na aplicação das regras de distribuição do ónus probandi - tudo conforme referido a propósito de cada ponto da fundamentação de facto;
F. As provas foram apreciadas livremente, segundo a prudente convicção do Tribunal acerca de cada facto;
G. A Recorrente mostra-se incapaz de explicitar em que medida uma análise crítica do acervo documental junto aos Autos impõe que sejam dados como provados os factos constantes dos pontos 5º, 6º, 20º, 21º e 25º da petição inicial;
H. A única motivação, ainda assim de caráter tautológico, que aduz é a de que tais factos resultam do teor dos documentos que compõem o Processo Administrativo Instrutor;
I. Deste modo, nenhuma censura deverá ser apontada à douta Sentença recorrida no que tange à matéria de facto;
J. Conforme bem sublinha a douta Sentença recorrida, o ato impugnado encontra-se devidamente fundamentado;
K. A notificação da decisão de revogação do financiamento aprovado (operada pelo Ofício n.º 9224) consubstancia um mero ato instrumental, cuja finalidade é dar a conhecer à Autora o ato administrativo impugnado;
L. A fundamentação do ato impugnado foi expressa, porquanto encontra-se consignada na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de Junho de 2014;
M. Esta informação de serviço integrou a notificação à Recorrente;
N. Acrescenta a douta Sentença recorrida que o ato impugnado consubstanciado no despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, proferido em 28 de Julho de 2014, encontra-se devidamente fundamentado, quer de facto quer de direito, ao ponto de a Autora ter apreendido a motivação subjacente ao iter cognoscitivo - tal como resulta quer do teor da reclamação para o Conselho Diretivo do Réu e quer da petição inicial [cf. factualidade supra julgada provada em 19) e em 20);
O. Ergo, deverá improceder o vício de forma por falta de fundamentação que a Recorrente assacou ao ato impugnado;
P. Segundo a douta Sentença recorrida, o ato impugnado tão-pouco violou o princípio da legalidade e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, pois que exprimiu, inequivocamente, concordância com a Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de junho de 2014, da qual consta a base legal para a sua prática, fixando corretamente a subsunção dos factos nas normas violadas pelas condutas adotadas pela Recorrente;
Q. Não assiste qualquer razão à Recorrente quando alega a falta de competência do Subdelegado regional do Norte para proferir o despacho impugnado;
R. A subdelegação de competências no Subdelegado Regional do Norte do Réu consta do Despacho (extrato) n.º 3315/2014, publicado no Diário da República n.º 42/2014, série II, parte C;
S. Nos termos do enquadramento jurídico citado, não subsistem dúvidas que é ao Subdelegado Regional do Norte do Réu - ao abrigo de subdelegação de competências, no âmbito das áreas de emprego, formação, reabilitação, certificação e inserção -, que compete “…promover o reembolso dos créditos do IEFP, I. P., resultantes da concessão de apoios ao emprego, formação profissional e reabilitação, de acordo com as orientações do conselho diretivo;
T. O ato administrativo impugnado também não enferma do vício de violação de lei, por erro na apreciação dos pressupostos de facto;
U. Entre a entidade promotora e o estagiário é celebrado um contrato de estágio, reduzido a escrito, sendo que aquela não pode exigir a este o exercício de atividades não previstas no plano individual de estágio (cfr. artigo 10.º, conjugado com o n.º 2 do artigo 11.º, ambos da Portaria n.º 33/2013, de 29 de janeiro);
V. Entre a entidade promotora e o destinatário da medida é celebrado um contrato, do qual constam as atividades integradas nos projetos de trabalho socialmente necessário, não podendo aquela exigir a este o exercício de atividades não previstas no projeto (cfr. n.º 1 do artigo 21.º, conjugado com o n.º 3 do artigo 22.º, ambos da mesma Portaria);
W. Não restam dúvidas de que a Recorrente, enquanto entidade promotora, exigiu a dois beneficiários o exercício de atividades não incluídas no projeto;
X. Bem andou, uma vez mais a douta Sentença recorrida ao sustentar que, “(...) compulsada a factualidade supra julgada provada em 4), em 5), em 10), em 11) e em 15) a 18), a Recorrente incumpriu, injustificadamente, as obrigações que sobre si impendiam;
Y. Em conformidade com os n.ºs 1 e 3, ambos do artigo 30.º da Portaria n.º 33/2013, de 29 de janeiro, e com os pontos 12 e 17, ambos do Regulamento Específico, o Regulamento Específico do Programa, o incumprimento por parte da entidade promotora das obrigações relativas aos apoios financeiros concedidos implica a imediata cessação da atribuição de todos os apoios previstos e a restituição do montante correspondente aos apoios entretanto recebidos;
Z. Como sublinha a douta Sentença recorrida, andou bem o Réu ao não aceitar as alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação da candidatura que, in casu, passaria pela redução significativa do número de destinatários da medida (redução em 33 %), dado que uma tal redução põe em causa o mérito do projeto e a sua razoabilidade financeira;
AA. Quando haja lugar à revogação da decisão de aprovação das candidaturas, a entidade promotora deve proceder à restituição dos montantes recebidos, no prazo de 60 dias consecutivos a contar da notificação para o efeito, após os quais, sem que a restituição se mostre efetuada, são devidos juros de mora cobrados à taxa legal;
BB. Conclui a douta Sentença recorrida que “e, certo é que compulsada a factualidade supra julgada provada em 1) a 5), em 9) a 11), e em 15) a 18) - e para a qual, aqui, se remete por uma questão de economia processual -, constata-se que a Autora violou as obrigações constantes das alíneas (a), (b) e (e), do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação da Candidatura;
CC. De facto, a Autora (i) não executou as atividades de trabalho socialmente necessário de jardinagem com todos os destinatários da medida, (ii) encaminhando dois deles para trabalho no estabelecimento de fotografia do Presidente da Direção da Autora (denominada, empresa “F., LDA.”);
DD. Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, nenhum reparo há a fazer à douta Sentença recorrida, pois que bem andou ao considerar a verificação de um incumprimento posterior das obrigações previamente assumidas pela Autora, aquando da assinatura do Termo de Aceitação de Aprovação da Candidatura;
EE. Pelo que – acrescentou a douta Sentença recorrida - ocorreu a revogação do despacho de aprovação da candidatura e de atribuição do apoio financeiro, nos termos legais;
FF. A concessão de apoios financeiros pressupõe uma relação de confiança e de total transparência, cabendo a quem subscreve o Termo de Aceitação de Aprovação da Candidatura pautar o seu comportamento pelas cláusulas e obrigações que o norteiam…”;
GG. De acordo com o ponto n.º 19.6 do Regulamento específico do Programa Património Ativo – Medida CEI Património, há lugar à revogação da decisão de aprovação quando não há consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura, nos termos constantes da decisão de aprovação e respetivo termo de aceitação;
HH. Consequentemente, ao terem sido utilizados os destinatários da medida - inseridos no projeto - para execução de tarefas que nada têm a ver com o projeto aprovado, não estão a ser cumpridos os objetivos previstos em candidatura, existindo mesmo utilização indevida dos apoios concedidos;
II. Bem andou a douta Sentença recorrida ao não considerar violado o princípio da proporcionalidade pelo ato administrativo impugnado;
JJ. Deve, assim, a presente pretensão recursória ser julgada totalmente improcedente, por não provada a falta de fundamentação formal e substancial do ato administrativo praticado, a violação do princípio da legalidade e dos princípios da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, a falta de competência do subdelegado regional do norte para proferir o despacho impugnado, o vício de violação de lei, por erro na apreciação dos pressupostos de facto e a violação do princípio da proporcionalidade.
Nestes termos, e pelo muito que Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, mui doutamente suprirão, deverá a douta Sentença recorrida ser mantida na íntegra, fazendo-se, assim, em nome do povo, a costumada JUSTIÇA!”
Instado por Despacho do TAF de Braga, de 24 de fevereiro de 2020, veio o IEFP em de 28 de fevereiro de 2020, pronunciar-se face à nulidade suscitada pela contraparte relativamente à Sentença proferida, concluindo que “Não emerge nenhuma das causas de nulidade, previstas no n.º 1 do artigo 615.º do CPC, designadamente a omissão de pronúncia”, em face do que “(...) deverá a nulidade arguida pela Recorrente ser totalmente desconsiderada, por não provada.”
Por Despacho de 2 de março de 2020 foi admitido o Recurso, mais se tendo o tribunal a quo pronunciado face à nulidade suscitada, concluindo pela sua inverificação.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 6 de março de 2020, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, designadamente verificando a suscitada “omissão relativamente à apreciação de questões de facto e de direito das quais não podia deixar de conhecer”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:
“1. Em 11 de Julho de 2013, a Associação de Pais do Agrupamento (...), ora Autora, na qualidade de associação privada sem fins lucrativos, apresentou candidatura ao programa “Património Ativo - Medida CEI” (aprovado pela Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro) - à qual foi atribuída o n.º 392951 (processo n.º 0072/PAC/13) [cf. documento (doc.) constante de fls. 9 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
2. A candidatura referida em 1) tinha como projeto a integração de 6 (seis) desempregados, mediante a criação de seis postos de trabalho (trabalho socialmente necessário), na área de Animação de Atividades Artesanais - Jardinagem, durante 12 meses [cf. documento (doc.) constante de fls. 6/8 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
3. Em 30 de Agosto de 2013, o Conselho Diretivo do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P. (I.E.F.P., I.P.), ora Réu, aprovou a candidatura referida em 1) e em 2), nos seguintes termos, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 3 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por
reproduzido].
4. A Autora assinou o Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação cujo teor se reproduz, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 2 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por
reproduzido].
5. Em Outubro de 2013, foi iniciada a execução do projeto contido na candidatura referida em 1) e em 2), tendo o Presidente da Autora celebrado seis contratos de “Emprego-Inserção” (celebrados no âmbito da Medida CEI-Património - Desempregados beneficiários do rendimento social de inserção e desempregados não beneficiários de prestações de desemprego nem do Rendimento Social de Inserção), respetivamente, com N., com B., com A., com D., com J., e com J. - contratos, esses, cujo clausulado se reproduz, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
…” [cf. documentos (docs.) n.º 3 a n.º 8 juntos com a petição inicial e constantes de fls. 81/116 do Processo Administrativo
-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
6. Em 22 de Abril de 2014, foi enviada uma carta anónima ao Serviço de Emprego de Braga, na qual, se denunciava o facto de um dos destinatários da medida, integrado no projeto referido em 2) - N. - se encontrar a trabalhar na loja de fotografia do Presidente da Autora (denominada empresa “F., LDA.”) [cf. documento (doc.) constante de fls. 134/135 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
7. O Serviço de Emprego de Braga convocou todos os destinatários da medida integrados no projeto referido em 2), para comparecerem, naquele Serviço de Emprego, no dia 6 de Maio de 2014, numa “reunião de acompanhamento no âmbito da Medida Património Ativo” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 136/141 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
8. Em 06 de Maio de 2014 -, os destinatários da medida integrados no projeto referido em 2) preencheram um inquérito de acompanhamento e avaliação no âmbito da Medida CEI Património; tendo informado que estavam a realizar as tarefas de jardinagem [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 142/147 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
9. Em 15 de Maio de 2014, os Técnicos do Serviço de Emprego de Braga, R. e J., efetuaram uma visita de acompanhamento a Vieira do Minho, nomeadamente à empresa “F., LDA.”, referida na carta anónima de denúncia mencionada em 6) [cf. documento (doc.) constante de fls. 148 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
10. Na sequência da visita efetuada à empresa “F., LDA.”, foi elaborada a Informação de Serviço n.º 570/SE/N-EFBG cujo teor se reproduz, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 149/150 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
11. No desenvolvimento do projeto integrado na candidatura referida em 1) e em 2), verificaram-se desconformidades em relação a dois dos trabalhadores com quem a Autora celebrou contratos de “Emprego-Inserção”, a saber: N. e B. [cf. factualidade confessada pela Autora no artigo 34.º da petição inicial].
12. Em 16 de Maio de 2014, foi proferido despacho exarado na Informação de Serviço n.º 570/SE/N-EFBG reproduzida em 11), nos termos do qual, foi determinado ouvir a Autora, em sede audiência prévia dos interessados, com a intenção de revogar o despacho de aprovação da candidatura e determinar a restituição da totalidade do montante já recebido [cf. documento (doc.) constante de fls. 149/150 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
13. Mediante o Ofício n.º 6763, datado de 16 de Maio de 2014, o Serviço de Emprego de Braga notificou a Autora, nos seguintes termos, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
…” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 151/154 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
14. Em 06 de Junho de 2014, a Autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia - pronúncia, essa, cujo teor, aqui, se tem presente [cf. documento (doc.) constante de fls. 155/159 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
15. Em 17 de Junho de 2014, foi elaborada a Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG cujo teor se reproduz, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
[cf. documentos (docs.) constantes de fls. 160/163 e de fls. 176/179 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
16. Em 19 de Junho de 2014, foi exarado Parecer na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG reproduzida em 15) cujo teor se transcreve, a saber: “…Concordo com a proposta de decisão de revogação da decisão de aprovação. Atendendo aos factos que levam à revogação da decisão de aprovação, deverá o processo ser apreciado pela assessoria jurídica, no sentido de se verificar se está-se perante matéria que dê lugar a participação criminal em conformidade com o estabelecido no ponto 19-1 do Regulamento do Programa…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 176/179 (em particular, fls. 179) do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
17. Em 28 de Julho de 2014, o Subdelegado Regional do Norte do Réu exarou despacho de concordância [“…Concordo com o proposto. Notifique a interessada…”], com o Parecer transcrito em 16) e com o teor da Informação de Serviço n.º 696/SE/NEFBG reproduzida em 15) [cf. documento (doc.) constante de fls. 176/179 (em particular, fls. 179) do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido] - ato ora impugnado.
18. Mediante o Ofício n.º 9224, o Serviço de Emprego de Braga notificou a Autora da decisão de revogação do despacho de aprovação da candidatura e da restituição do apoio financeiro concedido, nos seguintes termos, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
” [cf. documento (doc.) n.º 1 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido] - ato ora impugnado.
19. Em 20 de Agosto de 2014, a Autora apresentou, via telecópia, reclamação dirigida ao Conselho Diretivo do Réu quanto ao ato de revogação do despacho de aprovação da candidatura e do financiamento aprovado [cf. documento (doc.) n.º 2 junto com a petição inicial e constante de fls. 188/193 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
20. Tem-se, aqui, presente o teor de todos os documentos constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf. documentos (docs.) constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].”
IV – Do Direito
Analisemos pois o recurso interposto.
Foi originariamente peticionada “a anulação do despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, de 28 de Julho de 2014, exarado na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG de 17 de junho de 2014; e, subsidiariamente, com vista à condenação do Réu a recalcular o montante que a Autora tiver de devolver”,
Correspondentemente, decidiu o tribunal a quo julgar a Ação totalmente improcedente.
No que ao Direito concerne, e no que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida:
“Da alegada violação do princípio da legalidade (alegada violação dos direitos e dos interesses legalmente protegidos dos cidadãos), em articulação com a alegada falta fundamentação do ato impugnado.
Nos artigos 8.º a 17.º da petição inicial, a Autora alegou que “…a notificação da decisão de revogação do financiamento aprovado é totalmente omissa no que respeita á fundamentação formal e substancial do ato praticado…”, e que tal ato era “…lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da Autora, uma vez que […] não houve fundamentação, com violação dos arts. 109.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho e 124.º e segs. do Código de Procedimento Administrativo...”.
Desde logo, compulsada a factualidade supra julgada provada em 9) a 19) – e para a qual, aqui, se remete por uma questão de economia processual -, constata-se que, por um lado, não existe relação alguma entre o ato impugnado e o n.º 1, do art. 109.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho; e, que, por outro lado, o ato impugnado se encontra devidamente fundamentado, não violando o princípio da legalidade nem quaisquer direitos e interesses legalmente protegidos.
§ De facto, é sabido que a notificação da decisão de revogação do financiamento aprovado (operada pelo Ofício n.º 9224) consubstancia um mero ato instrumental, cuja finalidade é dar a conhecer à Autora o ato administrativo impugnado (mormente, o despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, proferido em 28 de Julho de 2014, e exarado na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de junho de 2014).
(...)
Ora, in casu, a fundamentação do ato impugnado foi expressa, porquanto encontra-se consignada na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de Junho de 2014, com a qual o Subdelegado Regional do Norte do Réu declarou, expressamente, concordar. Não se olvidando que tal informação de serviço integrou a notificação à Autora - tendo esta sido notificada das razões de facto e de direito que conduziram à revogação do despacho de concessão do apoio financeiro, nos seguintes termos, a saber:
“…as conclusões a que o Serviço de Emprego chegou assentam em factos testemunhados presencialmente e declarações dos intervenientes que, conjugados, nos permitem afirmar com um elevado grau de certeza que os candidatos referenciados estariam a ser desviados inadvertidamente das suas funções no âmbito do projeto 0072/PAC/13 para prestar serviço no estabelecimento de fotografia do signatário. […] Nestes termos, e porque se mantêm os pressupostos expostos na nossa informação n.º 570/SE/N-EFBG de 15/05/2014, consideramos que se encontram reunidas as condições de facto e de direito para que se proceda à revogação da decisão de aprovação do projeto 0072/PAC/13 por incumprimento do previsto na alínea a)- “Que se assume o compromisso de implementar, organizar e executar a atividade de Trabalho Socialmente Necessário apresentada, nos termos aprovados...”; alínea b)- “ Que se celebrará um contrato de emprego-inserção com cada um dos desempregados o qual se cumprirá integralmente...” e alínea e) – “Que os apoios serão utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis...” do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação e porque os apoios atribuídos não estão a ser utilizados de acordo com o Regulamento e a Portaria 33/2013 de 29/01. A Revogação da Decisão implicará, nos termos do previsto no ponto 19.7.4, a devolução das verbas recebidas no prazo de 60 dias consecutivos a contar da data da notificação para o efeito, após os quais serão cobrados juros de mora à taxa legal…” [cf. factualidade supra julgada provada em 15) a 18)].
A este respeito, vide, inter alia, o douto Acórdão do COLENDO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (STA), de 15 de Outubro de 2008 [proferido no âmbito do processo n.º 71/06-20, e publicado em Apêndice ao Diário da República, II.ª série, de 2 de Fevereiro de 2009], nos termos do qual, considerou-se que “…atendendo à funcionalidade do instituto da fundamentação dos atos administrativos, ou seja, ao fim instrumental que o mesmo prossegue, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação. […] A fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas…”. Também, no seu douto Acórdão de 13 de Novembro de 2008 [proferido no âmbito do processo n.º 0471/08], foi entendido que “…é pacífico considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os seus atos que afetem os direitos ou interesses legítimos dos administrados […] e que esse dever passa pela exposição das razões que a levaram a praticar o ato e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. […] Como também não levanta divergência considerar-se que a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de ato e visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, pelo que pode dizer-se que um ato está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bonus pater famíliae de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram…” [disponível para consulta online em www.dgsi.pt]. De forma idêntica, entendeu-se, no seu douto Acórdão de 10 de Fevereiro de 2010 [proferido no âmbito do processo n.º 1122/09-12, publicado em Apêndice ao Diário da República, II,.ª série, de 10 de Março de 2011] que “…a fundamentação do ato administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do ato decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. […] Como se decidiu no acórdão do Pleno deste STA, rec 01556/03, de 2/03/2006, «o ato está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respetiva lesividade, caso com a mesma se não conforme», sendo certo que, como também aí se decidiu, «a fundamentação (...) visa dar a conhecer aos destinatários do ato o que se decidiu e porque se decidiu, mas já não visa convencê-los da bondade ou da verdade do que se decidiu. Por outras palavras, uma coisa é ter compreendido inteiramente o teor do ato e as razões que o suportam, aspetos que contendem com a fundamentação, outra, bem distinta, é aceitá-las, o que já poderá ter a ver com outro tipo de ilegalidade…”.
Ora, o ato impugnado consubstanciado no despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, proferido em 28 de Julho de 2014, encontra-se devidamente fundamentado, quer de facto quer de direito, ao ponto de a Autora ter apreendido a motivação subjacente ao iter cognoscitivo - tal como resulta quer do teor da reclamação para o Conselho Diretivo do Réu e quer da petição inicial [cf. factualidade supra julgada provada em 19) e em 20)]. Por conseguinte, a fundamentação do ato impugnado deu a conhecer à Autora as razões que determinaram a revogação do despacho de aprovação da candidatura e da exigência da reposição dos apoios financeiros recebidos. Assim, tem, necessariamente, de improceder o vício de forma por falta de fundamentação que a Autora assacou ao ato impugnado.
§§ No tocante à pretensa violação do princípio da legalidade (e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos), a Autora alegou, nos artigos 11.º a 14.º da petição inicial, que “…com a aludida notificação se pretende que a Autora proceda à restituição dos montantes recebidos sem que, no entanto, exista qualquer decisão ou despacho que sustente essa restituição. […] [E que] o Despacho sob impugnação, e a proposta de decisão que o antecede, são totalmente omissos no que respeita á eventual devolução das quantias recebidas…”.
Todavia, compulsada a factualidade supra julgada provada em, verifica-se que não assiste razão à Autora.
Com efeito, o despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, proferido em 28 de Julho de 2014, exprimiu, inequivocamente, concordância com a Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de junho de 2014, da qual consta, além do mais, que “…a Revogação da Decisão implicará, nos termos do previsto no ponto 19.7.4, a devolução das verbas recebidas no prazo de 60 dias consecutivos a contar da data da notificação para o efeito, após os quais serão cobrados juros de mora à taxa legal…”.
Ademais, e ao contrário do alegado pela Autora no artigo 16.º da petição inicial, tal Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG fixou corretamente a subsunção dos factos nas normas violadas pelas condutas adotadas pela Autora. Na verdade, consta de tal Informação de Serviço que “…as conclusões a que o Serviço de Emprego chegou assentam em factos testemunhados presencialmente e declarações dos intervenientes que, conjugados, nos permitem afirmar com um elevado grau de certeza que os candidatos referenciados estariam a ser desviados inadvertidamente das suas funções no âmbito do projeto 0072/PAC/13 para prestar serviço no estabelecimento de fotografia do signatário. (…) 5 - Nestes termos, e porque se mantêm os pressupostos expostos na nossa informação nº 570/SE/N-EFBG de 15/05/2014, consideramos que se encontram reunidas as condições de facto e de direito para que se proceda à revogação da decisão de aprovação do projeto 0072/PAC/13 por incumprimento do previsto nas alíneas a)- “Que se assume o compromisso de implementar, organizar e executar a atividade de Trabalho Socialmente Necessário apresentada, nos termos aprovados...”; alínea b)- “ Que se celebrará um contrato de emprego-inserção com cada um dos desempregados o qual se cumprirá integralmente...” e alínea e) – “Que os apoios serão utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis...” do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação e porque os apoios atribuídos não estão a ser utilizados de acordo com o Regulamento e a Portaria 33/2013 de 29/01. A Revogação da Decisão implicará, nos termos do previsto no ponto 19.7.4, a devolução das verbas recebidas no prazo de 60 dias consecutivos a contar da data da notificação para o efeito, após os quais serão cobrados juros de mora à taxa legal…”.
Daí que tenha de improceder a alegada violação do princípio da legalidade e do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos que a Autora assacou ao ato impugnado.
*
Do alegado vício de violação de lei (da alegada falta de competência do Subdelegado Regional do Norte para a prática do ato impugnado), em articulação com a alegada violação do princípio da proporcionalidade.
§ A este respeito, a Autora principiou por alegar que “…o Despacho que ora se impugna foi produzido pelo Senhor Subdelegado Regional do I.E.F.P., I.P., sem que em momento algum se faça menção à delegação ou subdelegação de competências na sua pessoa para a prática de tal ato...”. Ora, de acordo com o art. 30.º, n.º 5, da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro, compete ao Réu apreciar e decidir sobre a cessação dos apoios atribuídos ou determinar a restituição proporcional em caso de incumprimento parcial do projeto. Acresce que, de acordo com o ponto n.º 19.3 do Regulamento Específico do Programa Património Ativo, compete ao Réu apreciar e determinar as causas do incumprimento e proceder à revogação dos apoios concedidos ou autorizar a restituição proporcional dos mesmos, em caso de incumprimento parcial do projeto.
Acontece que a subdelegação de competências no Subdelegado Regional do Norte do Réu consta do Despacho (extrato) n.º 3315/2014, publicado no Diário da República n.º 42/2014, série II, parte C - Despacho de subdelegação de competências do Delegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P., no Subdelegado Regional, nos Diretores de Serviços dos Serviços de Coordenação, nos Diretores de Centro de Emprego e Formação Profissional e nos Diretores de Centro de Emprego. Sendo que, consta de tal Despacho que “…ao abrigo do n.º 5.1 da deliberação n.º 1242/2013, de Delegação de Competências do Conselho Diretivo do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I. P. (IEFP, I. P.), de 12 de abril de 2013, publicada no Diário da República, 2.ª série, de 31 de maio de 2013, subdelego, sem prejuízo do direito de avocação: a) No Subdelegado Regional, Licenciado João Carlos Pontes Figueiredo Sarmento, competência para exercer todos os poderes que ao signatário foram delegados, constantes da deliberação de delegação de competência acima referida, com exceção daqueles que não podem ser objeto de subdelegação…”.
E, nos termos do n.º 3.21 da Deliberação n.º 1242/2013 [publicada no Diário da República n.º 105/2013, série II, parte C, de 31 de Maio], compete ao Delegado Regional do Norte do Réu, no âmbito das áreas de emprego, formação, reabilitação, certificação e inserção, “…promover o reembolso dos créditos do IEFP, I. P., resultantes da concessão de apoios ao emprego, formação profissional e reabilitação, de acordo com as orientações do conselho diretivo, aprovando planos de reembolso, e recorrendo, se necessário, à cobrança coerciva através do envio aos serviços de finanças competentes dos pedidos de execução, acompanhados da documentação adequada…”. Ora, nos termos do enquadramento jurídico citado, não subsistem dúvidas que é ao Subdelegado Regional do Norte do Réu - ao abrigo de subdelegação de competências, no âmbito das áreas de emprego, formação, reabilitação, certificação e inserção -, que compete “…promover o reembolso dos créditos do IEFP, I. P., resultantes da concessão de apoios ao emprego, formação profissional e reabilitação, de acordo com as orientações do conselho diretivo, aprovando planos de reembolso, e recorrendo, se necessário, à cobrança coerciva através do envio aos serviços de finanças competentes dos pedidos de execução, acompanhados da documentação adequada…”.
Por conseguinte, o ato impugnado não se encontra eivado do vício de incompetência que lhe foi assacado pela Autora.
§§ Quanto ao vício de violação de lei, a Autora alegou, além do mais, que “…a alegação de que foram violadas as alíneas a), b) e I) bem como a alínea c) do ponto 19.6 do regulamento Medida não é suficiente para fundamentar a decisão que, ora, se impugna mormente pelo facto de não ser estabelecida qualquer relação entre os factos apurados e a presente…”; sendo que “…no que concerne á autora, e na prossecução dos direitos e obrigações emergentes do contrato e regulamento, esta cumpriu devidamente as suas obrigações pelo que nada tem a restituir, sendo que o trabalho prestado no âmbito dos estágios profissionais pelos candidatos foi única e exclusivamente para a Autora e não para o referido P. como o Despacho em crise quer fazer crer…”.
Ora, compulsada a factualidade supra julgada provada em 4), em 5), em 10), em 11) e em 15) a 18) - e para a qual, aqui, se remete por uma questão de economia processual -, não subsistem dúvidas de que a Autora incumpriu, injustificadamente, as obrigações que sobre si impendiam.
Faz-se notar que o n.º 1, do art. 30.º da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro, determina que “…o incumprimento por parte da entidade promotora das obrigações relativas à atribuição dos apoios financeiros concedidos no âmbito da presente portaria, sem prejuízo, se for caso disso, de participação criminal por eventuais indícios da prática do crime de fraude na obtenção de subsídio de natureza pública, implica a imediata cessação da atribuição de todos os apoios e a restituição do montante correspondente aos já recebidos…”. Sendo que “…a restituição deve ser efetuada no prazo de 60 dias consecutivos, contados a partir da notificação à entidade promotora, após o decurso do qual, sem que a restituição se mostre efetuada, são devidos juros de mora à taxa legal...” (n.º 3). Ademais, o art. 28.º da referida Portaria preceitua que o Réu, mediante regulamento específico, fixa os elementos procedimentais adicionais que se mostrem necessários à correta execução do presente Programa. E, compulsada a factualidade supra julgada provada em 20), verifica-se que, o Regulamento Específico do Programa Património Ativo foi aprovado em anexo à Circular Normativa n.º 3/2013, de 22 de Fevereiro. Sendo que, nos termos do ponto n.º 19.1 do Regulamento Específico do Programa Património Ativo, “…o incumprimento por parte da entidade promotora das obrigações relativas aos apoios financeiros concedidos no âmbito do presente regulamento, e sem prejuízo de participação criminal por crime de fraude na obtenção de subsídio de natureza pública, implica a imediata cessação da atribuição de todos os apoios previstos no presente regulamento e a restituição do montante correspondente aos apoios entretanto recebidos, nos termos dos pontos 12 e 17…”. Não se olvidando que a revogação da decisão de aprovação da candidatura das entidades promotoras tem lugar quando verificados os seguintes fundamentos: [(c)] “…não consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura, nos termos constantes da decisão de aprovação e respetivo termo de aceitação; [(e)] não comunicação ou não aceitação pelo IEFP, IP, das alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação, tais como a redução significativa do número de destinatários, que ponham em causa o mérito do projeto ou a sua razoabilidade financeira…” (ponto 19.6).
Ora, é a própria Autora quem admite, no artigo 34.º da petição inicial, que, no desenvolvimento do projeto integrado na candidatura referida em 1) e em 2), verificaram-se desconformidades em relação a dois dos trabalhadores com quem havia celebrado contratos de “Emprego-Inserção”, a saber: N. e B. [cf. factualidade supra julgada provada em 11)]. E, com efeito, a Autora, ao deslocar dois dos destinatários da medida para um estabelecimento de fotografia – a empresa “F., LDA.”, no horário de exercício da atividade socialmente necessária, inviabilizou, inequivocamente, o alcance dos objetivos essenciais previstos na candidatura por si apresentada, nos termos constantes da decisão de aprovação e respetivo termo de aceitação, violando o n.º 3, do art. 22.º da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro.
Ora, andou bem o Réu ao não aceitar as alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação da candidatura que, in casu, passaria pela redução significativa do número de destinatários da medida (redução em 33 %), dado que uma tal redução põe em causa o mérito do projeto e a sua razoabilidade financeira. Consequentemente, decorre do ponto n.º 19.7 do referido Regulamento Específico que as restituições têm lugar sempre que se verifique que as entidades promotoras receberam indevidamente ou não justificaram os apoios recebidos; não se olvidando que podem ser promovidas por iniciativa das entidades promotoras ou pelo Réu e efetuadas através de compensação com montantes aprovados em sede de reembolso ou de saldo, no âmbito dos diferentes apoios concedidos.
Acresce que, quando haja lugar à revogação da decisão de aprovação das candidaturas, a entidade promotora deve proceder à restituição dos montantes recebidos, no prazo de 60 dias consecutivos a contar da notificação para o efeito, após os quais, sem que a restituição se mostre efetuada, são devidos juros de mora cobrados à taxa legal. Mais, sempre que as entidades promotoras não cumpram a sua obrigação de restituição no prazo estipulado, tal é realizada através de execução fiscal, nos termos da legislação aplicável. Pelo que, em sede de execução fiscal, são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, diretores, gerentes e outras pessoas que exercem, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas coletivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na Lei Geral Tributária.
E, certo é que compulsada a factualidade supra julgada provada em 1) a 5), em 9) a 11), e em 15) a 18) - e para a qual, aqui, se remete por uma questão de economia processual - , constata-se que a Autora violou as obrigações constantes das alíneas (a), (b) e (e), do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação da Candidatura, a saber: “(a) Que se assume o compromisso de implementar, organizar e executar a(s) atividade(s) de Trabalho Socialmente Necessário apresentada(s), nos termos aprovados, cuja data de início real corresponderá à data de início da primeira Atividade; (b) Que se celebrará um contrato de emprego-inserção com cada um dos desempregados, o qual se cumprirá integralmente, bem como comunicar antecipadamente ao IEFP, I. P. a intenção de renovação do mesmo; [e] (e) Que os apoios serão utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis, nacionais e comunitárias, nomeadamente da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro…”. De facto, a Autora (i) não executou as atividades de trabalho socialmente cecessário de jardinagem com todos os destinatários da medida, (ii) encaminhando dois deles para trabalho no estabelecimento de fotografia do Presidente da Direção da Autora (denominada, empresa “F., LDA.”). Por conseguinte, os contratos de emprego inserção celebrados com os destinatários da medida, B. e N., não foram cumpridos integralmente; pelo que os apoios financeiros não foram utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis, nacionais e comunitárias, nomeadamente da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro e do Regulamento Específico do Programa.
§§§ Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, a Autora alegou que, embora admita “…ter existido situação irregular, ainda que pontual, em relação a dois dos trabalhadores beneficiários do financiamento, seja o mesmo revogado em relação a estes e os montantes a devolver calculados proporcionalmente…”, não aceitando que se proceda “…à resolução do contrato e que tenha de proceder à devolução da totalidade da quantia recebida…”.
Relembra-se que, nos termos do art. 30.º, n.º 2, da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro, se o incumprimento for parcial, há lugar à restituição proporcional dos apoios recebidos. Sendo que o ponto n.º 19.7.3 do referido Regulamento Específico contempla a restituição proporcional dos apoios recebidos, se o incumprimento for parcial.
Todavia, no caso em apreço, verificou-se um incumprimento posterior das obrigações previamente assumidas pela Autora, aquando da assinatura do Termo de Aceitação de Aprovação da Candidatura. Pelo que, atenta tal violação, ocorreu a revogação do despacho de aprovação da candidatura e de atribuição do apoio financeiro, nos termos legais. Isto porque, conforme afirma o Réu, “…a concessão de apoios financeiros pressupõe uma relação de confiança e de total transparência, cabendo a quem subscreve o Termo de Aceitação de Aprovação da Candidatura pautar o seu comportamento pelas cláusulas e obrigações que o norteiam…”.
Com efeito, o Réu encontra-se vinculado ao princípio da legalidade - motivo, pelo qual - e ao contrário do alegado pela Autora -, o ato impugnado se mostra legal e proporcional. Faz-se notar que, de acordo com o ponto n.º 19.6 do Regulamento específico do Programa Património Ativo – Medida CEI Património, há lugar à revogação da decisão de aprovação quando não há consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura, nos termos constantes da decisão de aprovação e respetivo termo de aceitação. Consequentemente, ao terem sido utilizados os destinatários da medida - inseridos no projeto - para execução de tarefas que nada têm a ver com o projeto aprovado, não estão a ser cumpridos os objetivos previstos em candidatura, existindo mesmo utilização indevida dos apoios concedidos. Está-se, pois, perante um notório incumprimento das obrigações assumidas aquando da aceitação da decisão de aprovação da candidatura, nomeadamente da alínea a), do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação [cf. factualidade supra julgada provada em 4), em 11), e em 15) a 18)].
Por conseguinte, o ato impugnado mostra-se legal e válido, devendo ser mantido na ordem jurídica. (...)”
Vejamos:
O Presente Recurso vem interposto da Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 6 de novembro de 2019, a qual julgou a presente ação administrativa especial totalmente improcedente, por não provada, tendo assim, sido mantido o ato administrativo objeto de impugnação.
Refira-se desde já que se não vislumbram razões de censura relativamente à decisão recorrida que justificassem a sua revogação ou anulação.
Da Nulidade da Sentença
Afirma desde logo o Recorrente que “O Tribunal a quo deixou de apreciar questões de facto e de direito alegadas pela Recorrente das quais não podia deixar de conhecer em ordem a apurar todos os factos determinantes e com interesse para a decisão, o que não fez.”
As nulidades da decisão judicial encontram-se plasmadas no n.º 1, do art. 615.º do CPC, as quais não devem ser confundidas com os erros de julgamento, seja face à matéria de facto, seja relativamente à matéria de direito.
Os referidos vícios respeitam pois à estrutura da sentença, não devendo ser confundidos com erros de julgamento, que respeitam à decisão de mérito.
No que concerne à suscitada omissão de pronúncia, importa sublinhar, que tal ocorreria se o tribunal tivesse deixado de se pronunciar face a questões que tinha obrigação de tomar conhecimento.
Como referia já ALBERTO DOS REIS [Código de Processo Civil Anotado, vol. II, 3ª Ed., 1981, p. 55 e p. 143], impõe-se distinguir, “questões” e “razões ou argumentos” […] “o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar as suas pretensões”.
Aliás a Jurisprudência tem sido coerentemente uniforme no sentido de entender que a nulidade por omissão de pronúncia pressupõe o silenciamento por parte do tribunal relativamente a questões de cognição obrigatória, não constituindo nulidade a decisão sintética e escassamente fundamentada.
Assim, caso o tribunal se pronuncie quanto às questões que lhe foram submetidas, ainda que o faça genérica e sumariamente, não ocorre o vício da nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, podendo, se for caso disso, existir um mero erro de julgamento.
A nulidade da sentença, no caso, por omissão de pronúncia, deverá assim resultar da violação do dever constante do n.º 2, do art. 608.º do Código de Processo Civil (CPC), do qual resulta que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Da leitura da Sentença Recorrida não se vislumbra que o Tribunal a quo tenha deixado de se pronunciar, mais ou menos desenvolvidamente, face a todas as questões que lhe foram submetidas pelas partes, salvo relativamente àquelas cuja apreciação se mostrava prejudicada pela solução dada a outras.
Tal como justificado pelo Tribunal a quo, a Recorrente limitou-se a identificar duas fontes probatórias, tendentes a conduzir à prova de outros factos: o teor dos documentos juntos com o Processo Administrativo-Instrutor (PA) e o que resulta confessado na contestação deduzida pelo Recorrido, sem que sequer tenha objetivado a que documentos se reportava e em que medida os mesmos poderiam contribuir para a inflexão da decisão adotada.
Com efeito e como se verá infra, a Recorrente não logrou demonstrar em que medida uma análise crítica do acervo documental junto aos autos imporia que fossem dados como provados os suscitados factos constantes dos pontos 5º, 6º, 20º, 21º e 25º da sua petição inicial, pois que alegar, não é provar, ao que acresce que a alegação feita era meramente genérica e conclusiva.
Não se vislumbra ou reconhece pois a verificação de quaisquer factos ou circunstancias que pudessem permitir concluir pela verificação de qualquer nulidade à luz, designadamente, do estatuído no n.º 1 do art. 615.º do CPC, nomeadamente omissão de pronúncia.
O eventual desacerto da decisão proferida é questão diversa, que não cabe no campo dos vícios geradores de nulidade, mas antes, se for caso disso, no domínio do erro de julgamento.
Vejamos o restante que vem suscitado.
Refira-se desde logo, que a Recorrente mais do que imputar vícios à decisão recorrida, insiste predominantemente em questionar o ato objeto de impugnação, o que em bom rigor estará fora do objeto do recurso.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 4/14.6BEAVR, de 07-07-2017, “O recurso jurisdicional deve incidir apenas sobre os erros que possam afetar a decisão recorrida, não se reportando a quaisquer eventuais vícios que possam incidir sobre a decisão administrativa objeto de impugnação.
Efetivamente, o objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração.”
Com efeito, “(...) o objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração” (cfr. Acórdão do STA, de 15/03/2007, no rec. n.º 0209/05).
Em qualquer caso, e para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, não se deixará de analisar o suscitado.
Da matéria de facto
Nas suas alegações de Recurso, “a Recorrente considera que outros factos deveriam ter sido dados como provados em ordem a avaliar se o Recorrido - não obstante as eventuais desconformidades no desenvolvimento do projeto relativamente a dois dos beneficiários, deveria ter atuado de forma diversa.”
Mais se refere no Recurso que “o Tribunal baseou a sua convicção, (...) no teor dos documentos juntos com o processo administrativo,” e que, “dessa prova documental, e também do que resulta confessado na contestação deduzida pelo Recorrido, resultam, em modesta opinião, outros factos que se impunha fossem dados como provados, (...)”.
Antes de mais, e como se sumariou, entre outros, no Acórdão deste TCAN nº 450/17.3BEVIS, de 13-11-2020, “O recurso da matéria de facto não visa a obtenção de um segundo julgamento sobre essa matéria, mas singelamente evitar a manutenção de eventuais erros ou incorreções cometidos na decisão recorrida, o que se não vislumbra na situação controvertida.
O Tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1.ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos.
À Instância recursiva apenas caberá sindicar e modificar o decidido quanto à factualidade dada como provada e não provada, caso verifique a ocorrência de erro de apreciação, suscetível de determinar a viciação da decisão final, mormente enquanto erro de julgamento.
Como se discorreu ainda no identificado Acórdão, “Em linha com o sumariado, entre outros, no Acórdão deste TCAN nº 00126/12.8BEMDL, de 12-06-2019 “Determina o artigo 662º do Código de Processo Civil, sob a epígrafe “Modificabilidade da decisão de facto”, no seu n.º 1, que a “Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente, impuserem decisão diversa”.
Na interpretação deste preceito, já na anterior versão (Artº 712º CPC), tem sido pacífico o entendimento segundo o qual em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida.
(...)
Por outro lado, o respeito pela livre apreciação da prova por parte do tribunal de primeira instância, impõe um especial cuidado no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto, e reservar as alterações da mesma para os casos em que ela se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que seja seguro, de acordo com as regras da lógica ou da experiência comum, que a decisão não é razoável.”
Como se sumariou identicamente no Acórdão deste TCAN nº 121/03.8BTBRG, de 11-01-2019, “O Tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1.ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos.
À Instância recursiva apenas caberá sindicar e modificar o decidido quanto à factualidade dada como provada e não provada, caso verifique a ocorrência de erro de apreciação, suscetível de determinar a viciação da decisão final, mormente enquanto erro de julgamento.”
Como afirmado ainda no Tribunal da Relação do Porto, no seu Acórdão nº 2612/15.9JAPRT.P1, de 26-04-2017, “Discordar, sem qualquer fundamento legal, leva simplesmente à sua improcedência, como já por este Tribunal foi afirmado em Acórdão de 23/03/01: «A divergência quanto à decisão da 1ª instância sobre a matéria de facto será relevante na Relação apenas quando resultar demonstrada pelos meios de prova indicados pelo recorrente a ocorrência de um erro na apreciação do seu valor probatório, sendo necessário para que ele se verifique, que os mencionados meios de prova se mostrem inequívocos no sentido pretendido pelo recorrente».
O presente tribunal só poderia assim alterar o decidido factualmente pela 1ª instância se existissem provas nos autos que impusessem decisão diferente e in casu, embora a prova produzida, eventualmente e no entender da recorrente, permitisse uma decisão de facto em sentido diverso, ela não impunha decisão distinta, pelo que o pretendido por aquele está destinado ao fracasso.”
Em concreto, o tribunal limitou-se a socorrer-se, como lhe competia, do princípio da livre apreciação da prova produzida, para dar como assente a materialidade controvertida, em conformidade com o estatuído nos artigos 392.º e 396.º do Código Civil e Artº 607º nº 5 CPC.
Reafirma-se que se não vislumbra que relativamente ao segmento recursivo em análise, se verifique qualquer erro de julgamento, muito menos que seja patente, ostensivo ou manifesto, pois que, em bom rigor, a Recorrente limitou-se a discordar da convicção a que chegou o tribunal a quo, não tendo logrado aduzir factos e argumentos suscetíveis de fazer valer o seu ponto de vista.
Acresce que o tribunal a quo foi esclarecedor no que concerne à Motivação da decisão sobre a matéria de facto, com a discriminação fundamentadora das razões determinantes da factualidade dada como provada, não tendo os Recorrentes logrado fragilizar o entendimento adotado.
Efetivamente, não se reconhece qualquer incongruência, insuficiência ou erro na fixação da matéria de facto, suscetível de determinar a sua alteração, mormente no sentido pretendido pela Recorrente.
Em qualquer caso, para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, sempre se dirá o seguinte:
Nas Alegações recursivas, a Recorrente limitou-se a identificar duas fontes probatórias, tendentes a conduzir à prova de outros factos, a saber, os documentos constantes do PA, e o que resulta confessado na contestação deduzida pelo Recorrido, em face do que mal se compreende, sem mais, como poderiam ser dados como provados os factos que a Recorrente pretende assentar como tal.
De resto, a Recorrente não se poderia limitar a remeter conclusiva e genericamente para o PA, antes devendo identificar quais os documentos que potencialmente poderiam suportar o seu entendimento.
Efetivamente, não se perceciona como a mera remissão para o Processo Administrativo imporia que fossem dados como provados os factos constantes dos pontos 5º, 6º, 20º, 21º e 25º da petição inicial.
Em face do expendido supra, não se reconhece que mereça censura o entendimento adotado a este respeito pelo Tribunal a quo.
Da falta de fundamentação do ato administrativo objeto de impugnação.
Para a Recorrente, “(...) este ato é absolutamente lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da Autora uma vez que é claro que neste caso não houve fundamentação, com violação do artigo 152º e segs. do Código de Procedimento Administrativo.”
Em qualquer caso e como justamente se refere na Sentença Recorrida, o ato objeto de impugnação mostra-se “(...) devidamente fundamentado, não violando o princípio da legalidade nem quaisquer direitos e interesses legalmente protegidos.”
E prossegue o discurso fundamentador da Sentença, afirmando que “de facto, é sabido que a notificação da decisão de revogação do financiamento aprovado (operada pelo Ofício n.º 9224) consubstancia um mero ato instrumental, cuja finalidade é dar a conhecer à Autora o ato administrativo impugnado (mormente, o despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, proferido em 28 de Julho de 2014, e exarado na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de junho de 2014). (...) Ora, in casu, a fundamentação do ato impugnado foi expressa, porquanto encontra-se consignada na Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de Junho de 2014, com a qual o Subdelegado Regional do Norte do Réu declarou, expressamente, concordar.
A referida informação integrou a notificação à Recorrente, nos seguintes termos:
“…as conclusões a que o Serviço de Emprego chegou assentam em factos testemunhados presencialmente e declarações dos intervenientes que, conjugados, nos permitem afirmar com um elevado grau de certeza que os candidatos referenciados estariam a ser desviados inadvertidamente das suas funções no âmbito do projeto 0072/PAC/13 para prestar serviço no estabelecimento de fotografia do signatário. […]
Nestes termos, e porque se mantêm os pressupostos expostos na nossa informação n.º 570/SE/N-EFBG de 15/05/2014, consideramos que se encontram reunidas as condições de facto e de direito para que se proceda à revogação da decisão de aprovação do projeto 0072/PAC/13 por incumprimento do previsto na alínea a)- “Que se assume o compromisso de implementar, organizar e executar a atividade de Trabalho Socialmente Necessário apresentada, nos termos aprovados...”; alínea b)- “ Que se celebrará um contrato de emprego-inserção com cada um dos desempregados o qual se cumprirá integralmente...” e alínea e) – “Que os apoios serão utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis...” do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação e porque os apoios atribuídos não estão a ser utilizados de acordo com o Regulamento e a Portaria 33/2013 de 29/01.
A Revogação da Decisão implicará, nos termos do previsto no ponto 19.7.4, a devolução das verbas recebidas no prazo de 60 dias consecutivos a contar da data da notificação para o efeito, após os quais serão cobrados juros de mora à taxa legal…” [cf. factualidade supra julgada provada em 15) a 18)].”
Mais se refere no corpo da Sentença Recorrida que “o ato impugnado consubstanciado no despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, proferido em 28 de Julho de 2014, encontra-se devidamente fundamentado, quer de facto quer de direito, ao ponto de a Autora ter apreendido a motivação subjacente ao iter cognoscitivo - tal como resulta quer do teor da reclamação para o Conselho Diretivo do Réu e quer da petição inicial [cf. factualidade supra julgada provada em 19) e em 20)]. Por conseguinte, a fundamentação do ato impugnado deu a conhecer à Autora as razões que determinaram a revogação do despacho de aprovação da candidatura e da exigência da reposição dos apoios financeiros recebidos. Assim, tem, necessariamente, de improceder o vício de forma por falta de fundamentação que a Autora assacou ao ato impugnado.”
Estando em causa uma fundamentação por remissão, ratifica-se o supra transcrito, mostrando-se que, quer o ato objeto de impugnação, quer a Sentença Recorrida, evidenciam suficiente e adequada fundamentação.
Da Violação do Princípio da Legalidade e dos Princípios da Proteção dos Direitos e Interesses dos Cidadãos
Impugna a Recorrente a decisão proferida “(...) por violar o Princípio da Legalidade consagrado no art. 266º, nº 2 da CRP e os da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, igualmente consagrado no nº 1 daquele artigo, assim como, nos artigos 3º e 4º do CPA. Por outro lado, acresce que com a aludida notificação se pretende que a Autora proceda á restituição dos montantes recebidos sem que, no entanto, exista qualquer decisão ou despacho que sustente essa restituição. Note-se que o Despacho sob impugnação, e a proposta de decisão que o antecede, são totalmente omissos no que respeita á eventual devolução das quantias recebidas.”
Desde logo e no que concerne à violação de princípios, mormente de natureza Constitucional, refira-se que, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “(...) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente constitucionais.
Em qualquer caso, e quanto ao demais, refere-se na Sentença Recorrida, “no tocante à pretensa violação do princípio da legalidade (e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos), (...) compulsada a factualidade supra julgada provada (...) verifica-se que não assiste razão à Autora. Com efeito, o despacho do Subdelegado Regional do Norte do Réu, proferido em 28 de Julho de 2014, exprimiu, inequivocamente, concordância com a Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG, de 17 de junho de 2014, da qual consta, além do mais, que “…a Revogação da Decisão implicará, nos termos do previsto no ponto 19.7.4, a devolução das verbas recebidas no prazo de 60 dias consecutivos a contar da data da notificação para o efeito, após os quais serão cobrados juros de mora à taxa legal…”. Ademais, e ao contrário do alegado pela Autora no artigo 16.º da petição inicial, tal Informação de Serviço n.º 696/SE/N-EFBG fixou corretamente a subsunção dos factos nas normas violadas pelas condutas adotadas pela Autora. Na verdade, consta de tal Informação de Serviço que “…as conclusões a que o Serviço de Emprego chegou assentam em factos testemunhados presencialmente e declarações dos intervenientes que, conjugados, nos permitem afirmar com um elevado grau de certeza que os candidatos referenciados estariam a ser desviados inadvertidamente das suas funções no âmbito do projeto 0072/PAC/13 para prestar serviço no estabelecimento de fotografia do signatário. (…) 5 - Nestes termos, e porque se mantêm os pressupostos expostos na nossa informação nº 570/SE/N-EFBG de 15/05/2014, consideramos que se encontram reunidas as condições de facto e de direito para que se proceda à revogação da decisão de aprovação do projeto 0072/PAC/13 por incumprimento do previsto nas alíneas a)- “Que se assume o compromisso de implementar, organizar e executar a atividade de Trabalho Socialmente Necessário apresentada, nos termos aprovados...”; alínea b)- “ Que se celebrará um contrato de emprego-inserção com cada um dos desempregados o qual se cumprirá integralmente...” e alínea e) – “Que os apoios serão utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis...” do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação e porque os apoios atribuídos não estão a ser utilizados de acordo com o Regulamento e a Portaria 33/2013 de 29/01. A Revogação da Decisão implicará, nos termos do previsto no ponto 19.7.4, a devolução das verbas recebidas no prazo de 60 dias consecutivos a contar da data da notificação para o efeito, após os quais serão cobrados juros de mora à taxa legal…”. Daí que tenha de improceder a alegada violação do princípio da legalidade e do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos que a Autora assacou ao ato impugnado.”
Naturalmente que se acompanha e ratifica o sentido das afirmações precedentemente transcritas, constantes da Sentença Recorrida
Da Falta de Competência do Delegado Regional do Norte para Proferir o Despacho Objeto de Impugnação
Entende a Recorrente que, “conforme se deixou dito em sede de alegações, o Despacho impugnado foi produzido pelo Senhor Subdelegado Regional do IEFP, IP., sem que em momento algum se faça menção á delegação ou subdelegação de competências na sua pessoa para a prática de tal ato.”
Mais uma vez se acompanha o entendimento adotado em 1ª instância, que aqui igualmente se ratifica, quando afirmou que “(...)de acordo com o art. 30.º, n.º 5, da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro, compete ao Réu apreciar e decidir sobre a cessação dos apoios atribuídos ou determinar a restituição proporcional em caso de incumprimento parcial do projeto. Acresce que, de acordo com o ponto n.º 19.3 do Regulamento Específico do Programa Património Ativo, compete ao Réu apreciar e determinar as causas do incumprimento e proceder à revogação dos apoios concedidos ou autorizar a restituição proporcional dos mesmos, em caso de incumprimento parcial do projeto. Acontece que a subdelegação de competências no Subdelegado Regional do Norte do Réu consta do Despacho (extrato) n.º 3315/2014, publicado no Diário da República n.º 42/2014, série II, parte C - Despacho de subdelegação de competências do Delegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP, no Subdelegado Regional, nos Diretores de Serviços dos Serviços de Coordenação, nos Diretores de Centro de Emprego e Formação Profissional e nos Diretores de Centro de Emprego. Sendo que, consta de tal Despacho que “…ao abrigo do n.º 5.1 da deliberação n.º 1242/2013, de Delegação de Competências do Conselho Diretivo do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP, IP), de 12 de abril de 2013, publicada no Diário da República, 2.ª série, de 31 de maio de 2013, subdelego, sem prejuízo do direito de avocação: a) No Subdelegado Regional, Licenciado João Carlos Pontes Figueiredo Sarmento, competência para exercer todos os poderes que ao signatário foram delegados, constantes da deliberação de delegação de competência acima referida, com exceção daqueles que não podem ser objeto de subdelegação…”. E, nos termos do n.º 3.21 da Deliberação n.º 1242/2013 [publicada no Diário da República n.º 105/2013, série II, parte C, de 31 de Maio], compete ao Delegado Regional do Norte do Réu, no âmbito das áreas de emprego, formação, reabilitação, certificação e inserção, “…promover o reembolso dos créditos do IEFP, IP, resultantes da concessão de apoios ao emprego, formação profissional e reabilitação, de acordo com as orientações do conselho diretivo, aprovando planos de reembolso, e recorrendo, se necessário, à cobrança coerciva através do envio aos serviços de finanças competentes dos pedidos de execução, acompanhados da documentação adequada…”. Ora, nos termos do enquadramento jurídico citado, não subsistem dúvidas que é ao Subdelegado Regional do Norte do Réu - ao abrigo de subdelegação de competências, no âmbito das áreas de emprego, formação, reabilitação, certificação e inserção -, que compete “…promover o reembolso dos créditos do IEFP, IP, resultantes da concessão de apoios ao emprego, formação profissional e reabilitação, de acordo com as orientações do conselho diretivo, aprovando planos de reembolso, e recorrendo, se necessário, à cobrança coerciva através do envio aos serviços de finanças competentes dos pedidos de execução, acompanhados da documentação adequada…”. Por conseguinte, o ato impugnado não se encontra eivado do vício de incompetência que lhe foi assacado pela Autora.”
Do Vício de Violação de Lei, por Erro na Apreciação dos Pressupostos de Facto
Entende a Recorrente que “(...) a alegação de que foram violadas as alíneas a), b) e I) bem como a alínea c) do ponto 19.6 do regulamento Medida não é suficiente para fundamentar a decisão que, ora, se impugna mormente pelo facto de não ser estabelecida qualquer relação entre os factos apurados e a presente”, acrescentando que cumpriu as suas obrigações regulamentares e contratuais, pelo que nada teria a restituir.
Entre a entidade promotora e o estagiário é celebrado um contrato de estágio, reduzido a escrito, sendo que aquela não pode exigir que este exerça atividades não previstas no plano individual de estágio (cfr. artigo 10.º, conjugado com o n.º 2 do artigo 11.º, ambos da Portaria n.º 33/2013, de 29 de janeiro, que criou o programa de qualificação e inserção profissional nas áreas da conservação e manutenção do património).
Por outro lado, entre a entidade promotora e o destinatário da medida é celebrado um contrato, do qual constam as atividades integradas nos projetos de trabalho socialmente necessário, não podendo aquela exigir que este exerça atividades não previstas no projeto (cfr. n.º 1 do artigo 21.º, conjugado com o n.º 3 do artigo 22.º, ambos da mesma Portaria).
Em função dos factos dados como provados, é assim incontornável e insofismável que a Recorrente, enquanto entidade promotora, colocou dois estagiários a exercer atividades não previstas nos respetivos planos individuais de estágio.
Afirma, em qualquer caso, a Recorrente que “o financiamento foi aprovado e nessa sequência foram celebrados seis contratos de trabalho e que, no cumprimento desses contratos, sempre pagou todas as quantias que os respetivos trabalhadores/beneficiários tinham direito a receber, não podendo conceder que seja determinada a revogação da totalidade do financiamento e a, consequente, devolução de todas as quantias já financiadas, conforme foi decidido pelo Tribunal ‘’a quo’’, padecendo o ato sob impugnação do vício de violação de lei, atento o erro na apreciação dos pressupostos de facto que, expressamente e para os devidos efeitos, se alega.
Mais uma vez se ratifica o entendimento adotado em 1ª instância quando afirma que “(...) compulsada a factualidade supra julgada provada em 4), em 5), em 10), em 11) e em 15) a 18) (...) não subsistem dúvidas de que a Autora incumpriu, injustificadamente, as obrigações que sobre si impendiam. Faz-se notar que o n.º 1, do art. 30.º da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro, determina que “…o incumprimento por parte da entidade promotora das obrigações relativas à atribuição dos apoios financeiros concedidos no âmbito da presente portaria, sem prejuízo, se for caso disso, de participação criminal por eventuais indícios da prática do crime de fraude na obtenção de subsídio de natureza pública, implica a imediata cessação da atribuição de todos os apoios e a restituição do montante correspondente aos já recebidos…”.
Acresce que “…a restituição deve ser efetuada no prazo de 60 dias consecutivos, contados a partir da notificação à entidade promotora, após o decurso do qual, sem que a restituição se mostre efetuada, são devidos juros de mora à taxa legal...” (n.º 3). Ademais, o art. 28.º da referida Portaria preceitua que o Réu, mediante regulamento específico, fixa os elementos procedimentais adicionais que se mostrem necessários à correta execução do presente Programa. E, compulsada a factualidade supra julgada provada em 20), verifica-se que, o Regulamento Específico do Programa Património Ativo foi aprovado em anexo à Circular Normativa n.º 3/2013, de 22 de Fevereiro. Sendo que, nos termos do ponto n.º 19.1 do Regulamento Específico do Programa Património Ativo, “…o incumprimento por parte da entidade promotora das obrigações relativas aos apoios financeiros concedidos no âmbito do presente regulamento, e sem prejuízo de participação criminal por crime de fraude na obtenção de subsídio de natureza pública, implica a imediata cessação da atribuição de todos os apoios previstos no presente regulamento e a restituição do montante correspondente aos apoios entretanto recebidos, nos termos dos pontos 12 e 17…”.
Refere-se ainda que a “…não consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura, nos termos constantes da decisão de aprovação e respetivo termo de aceitação; [(e)] não comunicação ou não aceitação pelo IEFP, IP, das alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação, tais como a redução significativa do número de destinatários, que ponham em causa o mérito do projeto ou a sua razoabilidade financeira…” (ponto 19.6).”
Refere-se ainda na Sentença Recorrida que “(...) é a própria Autora quem admite, no artigo 34.º da petição inicial, que, no desenvolvimento do projeto integrado na candidatura referida em 1) e em 2), verificaram-se desconformidades em relação a dois dos trabalhadores com quem havia celebrado contratos de “Emprego-Inserção”, a saber: N. e B. [cf. factualidade supra julgada provada em 11)]. E, com efeito, a Autora, ao deslocar dois dos destinatários da medida para um estabelecimento de fotografia - a empresa “F., LDA.”, no horário de exercício da atividade socialmente necessária, inviabilizou, inequivocamente, o alcance dos objetivos essenciais previstos na candidatura por si apresentada, nos termos constantes da decisão de aprovação e respetivo termo de aceitação, violando o n.º 3, do art. 22.º da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro. Ora, andou bem o Réu ao não aceitar as alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação da candidatura que, in casu, passaria pela redução significativa do número de destinatários da medida (redução em 33 %), dado que uma tal redução põe em causa o mérito do projeto e a sua razoabilidade financeira. Consequentemente, decorre do ponto n.º 19.7 do referido Regulamento Específico que as restituições têm lugar sempre que se verifique que as entidades promotoras receberam indevidamente ou não justificaram os apoios recebidos; não se olvidando que podem ser promovidas por iniciativa das entidades promotoras ou pelo Réu e efetuadas através de compensação com montantes aprovados em sede de reembolso ou de saldo, no âmbito dos diferentes apoios concedidos. Acresce que, quando haja lugar à revogação da decisão de aprovação das candidaturas, a entidade promotora deve proceder à restituição dos montantes recebidos, no prazo de 60 dias consecutivos a contar da notificação para o efeito, após os quais, sem que a restituição se mostre efetuada, são devidos juros de mora cobrados à taxa legal. Mais, sempre que as entidades promotoras não cumpram a sua obrigação de restituição no prazo estipulado, tal é realizada através de execução fiscal, nos termos da legislação aplicável. Pelo que, em sede de execução fiscal, são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, diretores, gerentes e outras pessoas que exercem, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas coletivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na Lei Geral Tributária.”
Concluiu a Sentença recorrida que “certo é que compulsada a factualidade supra julgada provada em 1) a 5), em 9) a 11), e em 15) a 18) - e para a qual, aqui, se remete por uma questão de economia processual -, constata-se que a Autora violou as obrigações constantes das alíneas (a), (b) e (e), do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação da Candidatura, a saber: “(a) Que se assume o compromisso de implementar, organizar e executar a(s) atividade(s) de Trabalho Socialmente Necessário apresentada(s), nos termos aprovados, cuja data de início real corresponderá à data de início da primeira Atividade; (b) Que se celebrará um contrato de emprego-inserção com cada um dos desempregados, o qual se cumprirá integralmente, bem como comunicar antecipadamente ao IEFP, I. P. a intenção de renovação do mesmo; [e] (e) Que os apoios serão utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis, nacionais e comunitárias, nomeadamente da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro…”. De facto, a Autora (i) não executou as atividades de trabalho socialmente necessário de jardinagem com todos os destinatários da medida, (ii) encaminhando dois deles para trabalho no estabelecimento de fotografia do Presidente da Direção da Autora (denominada, empresa “F., LDA.”). Por conseguinte, os contratos de emprego- inserção celebrados com os destinatários da medida, B. e N., não foram cumpridos integralmente; pelo que os apoios financeiros não foram utilizados com o rigoroso respeito pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis, nacionais e comunitárias, nomeadamente da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro e do Regulamento Específico do Programa.”
Inverifica-se pois o vicio vindo de tratar.
Da Violação do Princípio da Proporcionalidade.
Entende a Recorrente que a decisão objeto de impugnação violará ainda o princípio da proporcionalidade, o que deveria determinar a revogação da decisão de concessão da totalidade do financiamento previsto no âmbito da candidatura nº. 392951, o que teria consequências financeiras e sociais gravosas para si.
Mais refere a Recorrente que, “(...) apesar de aceitar a existência de desconformidades no desenvolvimento do projeto em relação a dois dos trabalhadores com quem celebrou contrato, N. e B., entende que essas desconformidades não poderão afetar de modo substantivo a relação de todos os outros trabalhadores que estiveram a beneficiar do mesmo financiamento.”
A este propósito, refere-se na Sentença Recorrida que “(...) nos termos do art. 30.º, n.º 2, da Portaria n.º 33/2013, de 29 de Janeiro, se o incumprimento for parcial, há lugar à restituição proporcional dos apoios recebidos, sendo que o ponto n.º 19.7.3 do referido Regulamento Específico contempla a restituição proporcional dos apoios recebidos, se o incumprimento for parcial.
Todavia, no caso em apreço, verificou-se um incumprimento posterior das obrigações previamente assumidas pela Autora, aquando da assinatura do Termo de Aceitação de Aprovação da Candidatura, pelo que, atenta tal violação, ocorreu a revogação do despacho de aprovação da candidatura e de atribuição do apoio financeiro, nos termos legais. Isto porque, conforme afirma o Réu, “…a concessão de apoios financeiros pressupõe uma relação de confiança e de total transparência, cabendo a quem subscreve o Termo de Aceitação de Aprovação da Candidatura pautar o seu comportamento pelas cláusulas e obrigações que o norteiam…”. Com efeito, o Réu encontra-se vinculado ao princípio da legalidade - motivo, pelo qual - e ao contrário do alegado pela Autora -, o ato impugnado se mostra legal e proporcional.
Faz-se notar que, de acordo com o ponto n.º 19.6 do Regulamento específico do Programa Património Ativo – Medida CEI Património, há lugar à revogação da decisão de aprovação quando não há consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura, nos termos constantes da decisão de aprovação e respetivo termo de aceitação.
Consequentemente, ao terem sido utilizados os destinatários da medida - inseridos no projeto - para execução de tarefas que nada têm a ver com o projeto aprovado, não estão a ser cumpridos os objetivos previstos em candidatura, existindo mesmo utilização indevida dos apoios concedidos.
Está-se, pois, perante um notório incumprimento das obrigações assumidas aquando da aceitação da decisão de aprovação da candidatura, nomeadamente da alínea a), do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação [cf. factualidade supra julgada provada em 4), em 11), e em 15) a 18)].”
Em face do discorrido na Sentença Recorrida precedentemente transcrita, que mais uma vez aqui se ratifica, não se considera pois violado o principio da Proporcionalidade, não se reconhecendo deste modo qualquer motivo de censura imputável à mesma, a qual se manterá.
* * *
Atento tudo quanto supra ficou dito, não merece censura a decisão recorrida, devendo ser negado provimento ao recurso.
* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a decisão recorrida.* Custas pela Recorrente.* Porto, 5 de fevereiro de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
