| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“MUNICÍPIO DE AVEIRO” [doravante «MA»], devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Aveiro, datada de 26.03.2013, que julgando procedente as exceções de ilegitimidade ativa, de interesse em agir e de inimpugnabilidade do ato, absolveu a R. “PCM...” da instância relativa à presente ação administrativa especial na qual aquele havia peticionado a “… invalidade do despacho do Secretário de Estado das Autarquias Locais datado de 28.12.2010 mediante o qual foi homologada a solução interpretativa saída da reunião da Direção Geral das Autarquias Locais de 8 de julho de 2010 em matéria de regime de pagamento de senhas de presença aos membros das assembleias municipais …”.
Formula, nas respetivas alegações [cfr. fls. 145 e segs. e correção de fls. 202 e segs. após convite ao aperfeiçoamento - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], as seguintes conclusões:
“…
a) Improcede em absoluto a alegada ilegitimidade processual ativa do Município de Aveiro, A. e aqui Recorrente - que a entidade demandada invocou na sua douta contestação e obteve acolhimento na sentença de que ora se recorre - vinculado que está ao princípio da legalidade em matéria de realização de despesas, devendo realizar unicamente aquelas que conheçam e beneficiem de uma cobertura legal (tanto nos termos da Lei das Finanças Locais [Lei 2/2007 de 15 de janeiro] alínea c) do n.º 2 do respetivo artigo 3.º como em termos do estatuído na alínea f) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA, aplicável ex vi artigo 9.º n.º 2 do mesmo Código) - tudo evidenciando errónea interpretação do estatuído nos artigos 9.º, n.º 2 e 55.º, n.º 1 alíneas a) e f) do CPTA;
b) Improcede, igualmente, salvo outro e melhor juízo, a exceção da falta de interesse em agir sustentada pela entidade pública demandada e que mereceu o acolhimento da douta sentença recorrida, dado estarmos ante «uma situação de incerteza objetiva e grave, que resulte de um facto e que seja capaz de trazer um sério prejuízo ao demandante» - critério a que a referida entidade pública demandada entendeu dever lançar mão para aferir da existência ou não do dito «interesse em agir», posto ninguém poder pôr em causa a incerteza do A. e ora recorrente e o prejuízo que para si poderia advir caso não cumprisse com rigor e exemplaridade as suas obrigações perante os seus titulares dos seus órgãos autárquicos - assim também se promovendo uma desconforme interpretação e aplicação do citado artigo 9.º, n.º 2 CPTA.
c) De facto, o Despacho SAEL que aqui se põe em crise, veio criar uma grave e objetiva situação de incerteza, fundada numa nova e errónea interpretação da legislação vigente, suficientemente capaz de trazer sério prejuízo ao A. aqui recorrente: qual seja o de, para lhe dar cumprimento e por a ele estar obrigado, se ver na contingência de ter de violar o que considera ser a correta e válida estatuição prevista no artigo 10.º, n.º 1 do Estatuto dos Eleitos Locais. Nessa medida, e salvo outro e melhor entendimento, acolher a doutrina consagrada na sentença recorrida levaria a uma distorção do Estatuto dos Eleitos locais, mormente do n.º 1 do seu artigo 10.º.
d) Segundo o critério plasmado no artigo 55.º, n.º 1 alínea a) do CPTA) a legitimidade para a impugnação de um ato administrativo afere-se pela alegação da titularidade de um interesse direto e pessoal «designadamente» (sublinhado nosso) por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legitimamente protegidos. Mas não se esgota aí – dado que admite situações em que essa legitimidade radica em quem seja titular de um interesse direto e pessoal que seja, real e/ou potencialmente, afetado ou atingido com o ato que se pretende impugnar. Como parece inequívoco ser o estatuto do A. e ora Recorrente! Contrariamente ao sustentado na decisão recorrida, à luz do normativo citado, nada parece obstar ou limitar a legitimidade do A. e ora Recorrente para impugnar o ato que pretende colocar em crise.
e) Finalmente - improcede a alegada exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado, sustentada pela entidade pública demandada na sua douta contestação e confirmada pela sentença recorrida.
f) De facto, o Despacho SEAL que se impugna é um verdadeiro ato administrativo, encerra inequívoco um conteúdo decisório, define situações jurídicas e possui inegável eficácia externa, não se circunscrevendo os seus efeitos jurídicos ao interior da pessoa jurídica cujo órgão o praticou - reunindo todos os requisitos previstos, nomeadamente, no artigo 120.º CPA.
g) Ao homologar a solução interpretativa saída da reunião de coordenação jurídica da DGAL de 8 de julho de 2010 em matéria de regime de pagamento de senhas de presença aos membros das assembleias municipais, o Despacho SAEL que se põe em crise externalizou os efeitos jurídicos da solução interpretativa saída daquela reunião de coordenação jurídica.
h) Ao contrário do que é pretendido pela entidade demandada e teve acolhimento na douta sentença recorrida, não se tratou de um simples despacho interno que uniformizou interpretações procedimentais e entendimento jurídico para os organismos funcionalmente dependentes e/ou articulados com a DGAL, a saber: IGAT, CEFA e DRAL.
i) A partir da prolação do referido despacho homologatório, outras entidades públicas (v.g., a IGF em matéria de legalidade das despesas efetuadas pelas autarquias locais) que exercem diferentes controles e/ou tutelas sobre as autarquias locais (v.g., económico-financeira) passaram, por igual, a respeitar o seu conteúdo ou, pelo menos, a adequar a sua atividade, mormente inspetiva, e a conformar a sua atuação com o entendimento vertido no Despacho que se põe em crise …”.
O R., aqui recorrido, apresentou contra-alegações [cfr. fls. 170 e segs.] nas quais pugna pela manutenção do julgado sem, todavia, haver formulado quaisquer conclusões.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso [cfr. fls. 210/212], parecer esse que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 213 e segs.].
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 05.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC/2013 [na redação introduzida pela Lei n.º 41/013, de 26.06 - cfr. arts. 05.º e 07.º, n.º 1 daquele diploma -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC] [anteriores arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do CPC - na redação introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08] “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar totalmente procedentes as exceções de ilegitimidade processual ativa, de falta de interesse em agir e de inimpugnabilidade do ato, incorreu ou não em erro de julgamento por enfermar de violação do disposto, nomeadamente, nos arts. 09.º, n.º 2, 51.º e 55.º, n.º 1, als. a) e f) do CPTA, 120.º do CPA, 10.º, n.º 1 do Estatuto dos Eleitos Locais [«EEL»], 03.º, n.º 2, al. c) da Lei das Finanças Locais («LFL»] [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Nos termos do diploma orgânico da Direção Geral das Autarquias Locais («DGAL»), aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 2/2012, de 16 de janeiro, constituem atribuições daquele serviço «assegurar os meios e os instrumentos necessários ao apoio e à cooperação técnica e financeira entre a administração central e a administração local autárquica, em articulação com as comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR)», bem como «coordenar e sistematizar as informações e pareceres jurídicos prestados pelas CCDR sobre matérias relacionadas com a administração local, promovendo a respetiva uniformidade interpretativa» - cfr. alíneas a) e e) do n.º 2 do respetivo artigo 2.º.
II) Estão em causa atribuições da «DGAL» e que constavam já, nos mesmos termos, de anteriores diplomas orgânicos: o Decreto Regulamentar n.º 44/2007, de 27 de abril, que sucedeu ao Decreto-Lei n.º 154/98, de 6 de junho.
III) A «DGAL» está presentemente e estava à data do despacho do «SEAL», integrada na PCM..., mais concretamente, na dependência do Secretário de Estado da Administração Local e Reforma Administrativa.
IV) As Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional («CCDR») são serviços periféricos da administração direta do Estado que dispõem de competência própria para prestação de apoio técnico-jurídico às autarquias locais, nos termos dos artigos 1.º e 2.º, n.º 2, al. g), do Decreto-Lei n.º 134/2007, de 27 de abril, enquanto que a «DGAL» deverá conciliar-se com aquelas zelando pela sistematização dos pareceres jurídicos e pela respetiva uniformidade interpretativa.
V) As «CCDR» encontram-se atualmente sob a direção do Ministro da Economia e do Emprego que, nalguns casos, se articula com outros membros do Governo [cfr. art. 16.º da Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho].
VI) Como forma de assegurar a efetiva conciliação entre as entidades responsáveis por este apoio técnico jurídico no âmbito da administração local e a uniformidade das soluções apresentadas, em conformidade, designadamente, com o princípio de unidade de decisão administrativa, foi definido um esquema que passa pela realização regular e ordinária de reuniões de coordenação jurídica promovidas pela «DGAL» nas quais estão presentes representantes, entre outros, do «IGAT», do «CEFA» e das «DRAL» [direções regionais que integram as «CCDR»] - cfr. Despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 4 de maio de 2006, e Despacho n.º 6695/2000 (2.ª série), de 8 de março, do Ministro-adjunto, cujas cópias se encontram anexas à contestação como documentos n.ºs 1 e 2.
VII) Tendo em conta a obrigação da «DGAL» de promover a uniformidade das soluções interpretativas em matérias jurídicas atinentes à administração local e a circunstância de as entidades envolvidas não estarem todas contidas no mesmo Ministério, definiu o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 4 de maio de 2006 despachos que «após cada reunião, a DGAL formula soluções interpretativas uniformes, a submeter a homologação do membro de governo que tutela a DGAL» [cfr. n.º 10] e que «após homologação, as solução interpretativas são vinculativas para a DGAL, IGAT, CEFA e DRAL» [cfr. n.º 13] - cfr. doc. n.º 01 anexo à contestação.
VIII) A 08 de julho de 2010, em reunião de Coordenação jurídica da «DGAL» - Direção-Geral das Autarquias Locais, a mesma confrontada com a questão «Os membros das Assembleias Municipais têm direito a uma única senha de presença por cada sessão da Assembleia Municipal, independentemente da respetiva duração?», fixou a seguinte solução interpretativa: «Os membros das Assembleias Municipais têm direito a uma única senha de presença por cada sessão da Assembleia Municipal, independentemente da respetiva duração» - cfr. doc. anexo n.º 01 junto com a Petição Inicial (fls. 44 e segs. dos autos).
IX) Foi tal solução interpretativa sustentada na seguinte argumentação: “… o artigo 10.º, n.º 1 do Estatuto dos Eleitos Locais determina que «os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão (…)». O conceito de reunião é aqui utilizado em sentido amplo, abrangendo as reuniões da Câmara Municipal (órgão de funcionamento permanente que reúne ordinária e extraordinariamente, nos termos dos artigos 62.º e 63.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro) e as sessões da Assembleia Municipal (órgão de funcionamento intermitente com sessões ordinárias e extraordinárias, nos termos dos artigos 49.º e 50.º da Lei n.º 169/99), sendo as sessões do órgão deliberativo (artigo 52.º da Lei n.º 169/99), irrelevante para a fixação do montante da senha de presença - estas serão pagas à razão de uma por cada sessão ordinária ou extraordinária. Situação diversa verifica-se quanto às ajudas de custo e subsídio de transporte previstos nos artigos 11.º e 12.º do Estatuto dos Eleitos Locais, os quais variarão em função da duração das sessões ...” - cfr. doc. anexo n.º 01 junto com a Petição Inicial (fls. 44 e segs. dos autos).
X) Em 28.12.2010, o Secretário de Estado das Autarquias Locais emitiu despacho de homologação da solução interpretativa saída da reunião de coordenação jurídica da Direção-Geral das Autarquias Locais de 8 de julho de 2010 em matéria de regime de pagamento de senhas de presença - cfr. doc. anexo n.º 01 junto com a Petição Inicial (fls. 43 dos autos).
XI) Incumbe à respetiva Câmara Municipal prover ao pagamento de todas as verbas inerentes e necessárias ao funcionamento da Assembleia Municipal - nomeadamente as que se destinam ao pagamento de senhas de presença aos respetivos membros e titulares do órgão - verbas essas que saem do orçamento da Câmara Municipal e são suportadas pelo erário público municipal.
XII) As autarquias locais, são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos próprios que visam a prossecução dos interesses próprios das populações respetivas, dispondo de autonomia administrativa (património e finanças próprias) estando sujeitas apenas a uma tutela estrita de legalidade, gozando de competência, no desempenho das suas funções, para procederem à interpretação e aplicação da lei nos moldes que entenderem acertados e conformes ao direito sem estarem sujeitas a ordens ou sugestões ministeriais - cfr. artigos 235.º a 243.º da Constituição da República Portuguesa.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise dos fundamentos invocados para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.ð 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Aveiro em apreciação da pretensão impugnatória deduzida pelo A. contra a R. no quadro desta ação administrativa especial concluiu no sentido de que procediam as exceções dilatórias de ilegitimidade processual ativa, de falta de interesse em agir e de inimpugnabilidade do ato, razão pela qual absolveu a R. da instância. ð 3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE
Argumenta este que tal decisão judicial fez errado julgamento já que o mesmo goza de legitimidade processual ativa e detém interesse na obtenção de pronúncia judicial peticionada, para além de que o ato administrativo em causa é suscetível de impugnação contenciosa, termos em que ao assim não haver sido entendido foram incorretamente interpretados e aplicados os arts. 09.º, n.º 2, 51.º e 55.º, n.º 1, als. a) e f) do CPTA, 120.º do CPA, 10.º, n.º 1 do «EEL» e 03.º, n.º 2, al. c) da «LFL». ð 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
3.2.3.1. DA ILEGITIMIDADE PROCESSUAL ATIVA
Importa, antes de mais, trazer à colação os normativos legais a aferir na solução a dar à questão em epígrafe.
I. Decorre do art. 09.º do CPTA, sob a epígrafe “legitimidade ativa”, que sem “… prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40.º e no âmbito da ação administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida ...” (n.º 1), sendo que independentemente “… de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais ...” (n.º 2).
II. Preceitua-se no n.º 1 do art. 55.º do mesmo Código que tem “… legitimidade para impugnar um ato administrativo: a) Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; (…) c) Pessoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender; (…) f) Pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9º …”.
III. Extrai-se do art. 03.º da «LFL» [Lei n.º 2/2007, de 15.01, sucessivamente alterado], sob a epígrafe de “princípio da autonomia financeira dos municípios e das freguesias”, que os “… municípios e as freguesias têm património e finanças próprios, cuja gestão compete aos respetivos órgãos …” (n.º 1), que a “… autonomia financeira dos municípios e das freguesias assenta, designadamente, nos seguintes poderes dos seus órgãos: a) Elaborar, aprovar e modificar as opções do plano, orçamentos e outros documentos previsionais; b) Elaborar e aprovar os documentos de prestação de contas; c) Exercer os poderes tributários que legalmente lhes estejam cometidos; d) Arrecadar e dispor de receitas que por lei lhes sejam destinadas; e) Ordenar e processar as despesas legalmente autorizadas; f) Gerir o seu próprio património, bem como aquele que lhes seja afeto …” (n.º 2), sendo que são nulas as deliberações de qualquer órgão dos municípios e freguesias “… que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas não previstas na lei …” (n.º 3) ou que “… determinem ou autorizem a realização de despesas não permitidas por lei …” (n.º 4).
IV. Estipula-se, por último, no art. 10.º do «EEL» [Lei n.º 29/87, de 30.06, igualmente objeto de sucessivas alterações] que os “… eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão e das comissões a que compareçam e participem …” (n.º 1), sendo que o “… quantitativo de cada senha de presença a que se refere o número anterior é fixado em 3%, 2,5% e 2% do valor base da remuneração do presidente da câmara municipal, respetivamente, para o presidente, secretários, restantes membros da assembleia municipal e vereadores …” (n.º 2).
V. Encerrando aqui o cotejo dos normativos essenciais a atender passemos à sua concatenação e interpretação no seio do ordenamento jurídico, fazendo prévio enquadramento do pressuposto processual em crise [o da legitimidade ativa].
VI. A legitimidade processual é o pressuposto adjetivo através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
VII. Ressuma do quadro normativo enunciado que o critério geral para aferir da legitimidade, "in casu" ativa, prende-se com o “interesse direto em demandar” traduzido na utilidade derivada da procedência da ação enquanto sujeito da relação material controvertida tal como é configurada pelo autor.
VIII. Tal pressuposto deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou o “interesse direto e pessoal” em impugnar o ato [cfr. art. 09.º, n.º 1 do CPTA], pelo que a ocorrência deste pressuposto é independente da existência real dos factos constitutivos do interesse alegado.
IX. Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
X. Nessa medida, para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade ativa basta uma afirmação fundamentada em factos da titularidade dum interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, e já não a necessidade duma afirmação concludente dessa titularidade.
XI. Nesta sequência e considerando o próprio teor do art. 09.º, n.º 1 do CPTA temos que o princípio geral enunciado é objeto de expressa ressalva quanto ao regime específico previsto em matéria de ação administrativa especial («AAE»), mormente, o relativo à ação de impugnação de atos administrativos [cfr. art. 55.º do CPTA].
XII. Com efeito, prevê-se neste normativo regra especial em sede de legitimidade ativa na «AAE», mormente para a ação individual ou particular [vide a al. a) do citado normativo], para a ação popular ou social [cfr. als. c) e f) do n.º 1 e o n.º 2 do referido art. 55.º], para a ação pública [cfr. als. b) e e) do n.º 1 do art. 55.º], sendo que para o caso que ora temos em presença importa atender apenas às als. a) e f) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA.
XIII. É, assim, que nos termos da al. a) do n.º 1 do art. 55.º tem legitimidade para deduzir ação de impugnação dum ato administrativo “quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
XIV. Configura-se neste dispositivo uma situação legitimidade ativa direta, individual, sendo certo que a impugnação de atos administrativos à luz do preceituado naquela alínea não tem necessariamente de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido [atente-se na expressão “designadamente”], pois, a mesma basta-se ou pode fundar-se na circunstância do ato estar a gerar ou a provocar, no momento em que é objeto de impugnação, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do demandante a ponto de o mesmo com a anulação ou a declaração de nulidade/ou de inexistência desse ato conseguir, pessoalmente, um benefício, uma vantagem ou uma utilidade direta [ou imediata], de natureza patrimonial ou não patrimonial [cfr. arts. 51.º e 55.º do CPTA].
XV. O “interesse pessoal” poderá advir duma simples detenção dum interesse meramente formal, pelo que gozam de legitimidade processual ativa aqueles que beneficiam de uma ocasional situação de facto ou de um ato de tolerância do poder político.
XVI. Para a definição da legitimidade processual exige-se que o interesse do A. seja “pessoal”, ou seja, impugnante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move o processo e com o qual pode retirar, para si próprio, uma utilidade concreta na invalidação do ato impugnado pese embora o mesmo interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou a pessoas diferenciadas.
XVII. Assim, se o “interesse” não revestir aquele caráter “pessoal” na medida em que pertence ou está investido na titularidade da coletividade em geral ou de uma comunidade [interesse difuso] ou pertence a certos grupos ou categorias organizadas de cidadãos [interesse coletivo], estamos fora do âmbito da previsão da al. a) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA.
XVIII. Atente-se, ainda e por outro lado, que o n.º 2 do art. 09.º do CPTA constitui uma disposição especial relativamente ao seu n.º 1, corporizando uma regra de extensão da legitimidade processual ativa [cfr. art. 31.º do CPC/2013 - anterior art. 26.º-A do CPC].
XIX. Constitui uma das formas de ação popular sendo que a remissão para os termos da lei deve reportar-se à Lei n.º 83/95 na parte em que neste diploma [arts. 02.º e 03.º] se densifica o critério da legitimidade que apenas se mostra genericamente formulado no CPTA e depois nos arts. 13.º e seguintes daquela lei.
XX. Reporta-se, assim, à legitimação processual no exercício da ação popular destinada à defesa de interesses difusos a que se reporta o art. 52.º, n.º 3 da CRP, sendo que através no referido n.º 2 do art. 09.º do CPTA procedeu-se à incorporação no contencioso administrativo a regra da legitimidade que se encontrava prevista no art. 02.º da Lei n.º 83/95, alargando, no entanto, o elenco dos interesses difusos aos valores e bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do território [cfr. n.º 2 do art. 01.º desta Lei].
XXI. Está, assim, em causa quanto às autarquias locais o exercício de direito de ação para defesa dos valores elencados no n.º 2 do art. 09.º do CPTA no quadro das suas atribuições e para defesa dos interesses de que sejam titulares residentes na área da sua circunscrição.
XXII. Munidos dos antecedentes considerandos de enquadramento temos para nós que a tese sustentada pelo A./recorrente não pode proceder.
XXIII. Na verdade, não estão em causa qualquer dos valores ou interesses insertos no n.º 2 do art. 09.º do CPTA e, como tal, não se vislumbra que a situação encontre enquadramento na al. f) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA.
XXIV. Por outro lado, não se descortina que o A. seja parte legítima para instaurar a presente «AAE» com tal objeto mediato porquanto ao mesmo só assistiria legitimidade processual ativa no quadro da al. a) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA se pudesse obter com a ação um benefício imediato, direto, próprio na sua esfera jurídica, na execução e prosseguimento das suas atribuições/competências e dos seus interesses, na certeza ainda de que não são direitos e/ou interesses que cumpra ao A. defender, enquanto pessoa coletiva pública [art. 55.º, n.º 1, al. c) do CPTA], que estarão em questão ou serão lesados alegadamente pelo ato impugnado.
XXV. Como aludimos supra a legitimidade processual ativa direta e individual não tendo de necessariamente se basear na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido a mesma exigirá, no entanto, que o objeto de impugnação vise evitar produção de consequências desfavoráveis na esfera jurídica do demandante a ponto do mesmo, com a anulação ou a declaração de nulidade/ou de inexistência do ato, consiga, pessoalmente, um benefício, uma vantagem ou uma utilidade direta ou imediata de natureza patrimonial ou não patrimonial.
XXVI. Ora tal não resulta minimamente verificado, não retirando o A., para si próprio, uma utilidade concreta na eliminação do ato impugnado.
XXVII. Não se perspetiva, assim, ocorrer na situação vertente qualquer erro de julgamento quando se sustentou na decisão judicial recorrida, com acerto, que “… o Autor não é destinatário do ato impugnado, carecendo de interesse individual na dilucidação da questão interpretativa em causa suficientemente forte para determinar a legitimidade ativa para sindicar um ato do qual não é destinatário, e não é sequer indiretamente afetado pelo seu conteúdo. (…) os destinatários daquele ato, e que a ele se encontram vinculados são DGAL, IGAT, CEFA e DRAL (…), organismos que não têm competência para tomar decisões que, por imposição de tal Despacho, sejam imediatamente lesivas dos interesses do Autor, não estando assim o Despacho impugnado a provocar consequências desfavoráveis na esfera jurídica do Autor, de modo que a anulação ou declaração de nulidade desse ato lhe possa trazer, pessoalmente a ele, uma vantagem direta (…). (…) Cabendo sublinhar, que in casu não estamos em sede de ação pública prevista nas alíneas b) e e) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA, nem da ação popular prevista nas alíneas c) e f) do n.º 1 e n.º 2 do mesmo artigo (…). (…) apesar de o Autor invocar um interesse no deferimento do requerido na presente ação baseado na circunstância de caber aos órgãos do Município (Câmara Municipal) promover os pagamentos necessários ao funcionamento da Assembleia Municipal alegando ser, nessa medida, diretamente interessado em que esses pagamentos se façam dentro da mais estrita e rigorosa legalidade, tal alegação não basta para preencher a legitimidade processual ativa nos termos em que a lei a define. (…) Pois que, por um lado, repita-se, o Despacho do SEAL não visa modificar o modo como esses pagamentos estão a ser efetuados pelo Município, nem determina qualquer juízo de ilegalidade se os mesmos se não pautarem pelos critérios que anuncia, e por outro lado, não existe um interesse pessoal na manutenção da legalidade que seja suficientemente forte para determinar a legitimidade para sindicar um ato por parte de quem não é seu destinatário nem será, sequer indiretamente, afetado pelo conteúdo do mesmo. (…) Ou seja, o efeito pretendido pelo Autor com a anulação do ato não resulta, de forma direta e imediata, da procedência da presente ação, já que tal ato não impede o Autor de continuar a proceder ao pagamento dos seus membros das assembleias locais de acordo com que considera ser a «mais estrita e rigorosa legalidade», não carecendo assim que seja o tribunal a determinar que a interpretação e aplicação da lei que defende é a única legal e constitucionalmente correta …”.
XXVIII. Pelo exposto, improcede este fundamento de recurso jurisdicional quanto à pretensa infração aos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, als. a), c) e f) ambos do CPTA, 10.º, n.º 1 do «EEL» e 03.º, n.º 2, al. c) da «LFL».* 3.2.3.2. DA FALTA DE INTERESSE EM AGIR
XXIX. Os tribunais na sua ação e função destinam-se a prevenir e dirimir situações com interesse prático e não a praticar atos inúteis [cfr. art. 137.º do CPC - atual art. 130.º do CPC/2013] ou a emitir pronúncias que sirvam como meros pareceres ou opiniões sem outra valia.
XXX. A utilidade do meio contencioso corresponde à sua utilidade específica, não podendo aquela utilidade ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer e tutelar por seu intermédio, não relevando para o efeito as consequências indiretas, reflexas ou colaterais como o interesse abstrato na legalidade.
XXXI. A tutela jurisdicional efetiva de direitos e interesse legítimos visa, nomeadamente, conferir ou assegurar a quem acede aos tribunais o direito de obter o reconhecimento jurídico da sua existência e a eliminação jurídica dos obstáculos à sua concretização, bem como a possibilidade de executar coercivamente o julgado [arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP].
XXXII. É isso que expressamente é previsto, com caráter geral e em termos de lei ordinária, no n.º 1 do art. 02.º do CPTA quando se refere que o “… princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão …” [concretizadas, a título exemplificativo no seu n.º 2].
XXXIII. Nas palavras de Miguel Teixeira de Sousa o “… interesse processual (ou interesse em agir) pode ser definido como o interesse da parte ativa em obter a tutela judicial de uma situação subjetiva através de um determinado meio processual e o correspondente interesse da parte passiva em impedir a concessão daquela tutela …” [in: “As Partes, o Objeto e a Prova na Ação Declarativa”, pág. 97].
XXXIV. Este pressuposto processual respeitante às partes, que configura exceção dilatória, sendo diverso do outro pressuposto processual da legitimidade tem, todavia, com o mesmo em comum o dever de ser aferido objetivamente pela posição alegada pelo A./requerente que tem de demonstrar a necessidade do recurso a juízo como forma de defender um seu direito.
XXXV. Como refere aquele Professor o “… autor tem interesse processual se, dos factos apresentados, resulta que necessita da tutela judicial ...” [in: ob. cit., pág. 99] ou ainda nas palavras de Manuel de Andrade que o “… direito do demandante estar carecido de tutela judicial. É o interesse em utilizar a arma judiciária - em recorrer ao processo. Não se trata de uma necessidade estrita, nem tão-pouco de um qualquer interesse por vago e remoto que seja; trata-se de algo intermédio: de um estado de coisas reputado bastante grave para o demandante, por isso tornando legítima a sua pretensão a conseguir por via judiciária o bem que a ordem jurídica lhe reconhece. … Nas ações de condenação … o interesse resulta da inadimplência do adversário - da violação do direito do demandante e da consequente necessidade da sua reintegração (…). … Nas ações constitutivas o interesse não tem relevo especial. Deriva do puro facto do direito potestativo correspondente não ser daqueles que se exercem por simples declaração unilateral de vontade do titular (…). … Nas ações de simples apreciação é onde este requisito mais avulta como quid inconfundível com o direito (lato sensu) do demandante. Tem lugar quando se verifica um estado de incerteza sobre a existência ou inexistência do direito a apreciar (...), a incerteza pode não se referir ao direito em si, mas à pessoa do seu titular (…). A incerteza deve ser objetiva e grave. Não basta a dúvida subjetiva ou o seu interesse puramente académico em ver definido o caso pelos tribunais. Importa que a incerteza resulte de um facto exterior; que seja capaz de trazer um sério prejuízo ao demandante, impedindo-o de tirar do seu direito a plenitude das vantagens que ele comportaria …” [in: “Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra 1979, págs. 79 a 81].
XXXVI. Como igualmente afirma J.C. Vieira de Andrade “… este pressuposto exige a verificação objetiva de um interesse real e atual, isto é, da utilidade na procedência do pedido …”, sendo que “… não basta a titularidade da posição jurídica substantiva para justificar o recurso aos tribunais a fim de obter a sua apreciação - uma ação destinada ao reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva ou de uma qualidade só faz sentido se houver uma situação de incerteza, uma ameaça ou o fundado receio de que a Administração adote uma conduta ilegal lesiva …” [in: “A Justiça Administrativa - Lições”, 12.ª edição, pág. 273].
XXXVII. Também Antunes Varela e outros defendem, a este propósito, que se exige uma “… necessidade justificada, razoável, fundada, de lançar mão do processo ou de fazer prosseguir a ação - mas não mais que isso …”, referindo igualmente a necessidade do conceito de interesse em agir dever ser analisado à luz e por referência aos diversos tipos de ações/pretensões formuladas [in: “Manual de Processo Civil”, 2.ª edição, págs. 181 e segs.].
XXXVIII. Além da necessidade de tutela judicial, ou seja, do recurso à arma que o processo constitui, importa que a ação instaurada seja o meio processual ajustado para almejar a tutela do direito violado, visto que o interesse de agir não é mais que uma inter-relação de necessidade e de adequação.
XXXIX. De necessidade na medida em que para lograr a obtenção da solução do conflito a atuação jurisdicional se revelar como indispensável, ou seja, a ação e o seu desfecho deverá mostrar-se útil para as partes em confrontos. E de adequação visto o caminho escolhido dever ser apto a corrigir a lesão perpetrada ao A. tal como ele a configurou.
XL. Daí que segundo afirma Anselmo Castro o interesse em agir apresenta-se como “… um interesse processual, secundário e instrumental em relação ao interesse substancial primário …” pelo que o mesmo pressupõe “… a lesão de tal interesse e a idoneidade da providência requerida para a sua reintegração ou tanto quanto possível integral satisfação …” [in: “Direito Processual Civil Declaratório”, vol. II, 1982, págs. 252 e 253] [cfr., ainda, M. Aroso Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, pág. 261; Acs. do STJ de 08.03.2001 in: CJ/STJ, Tomo I, Ano IX (2001), págs. 150 e segs., e de 16.09.2008 - Proc. n.º 08A2210 in: «www.dgsi.pt/jstj»].
XLI. Como impressivamente refere Humberto Theodoro Júnior o “… interesse de agir, que é instrumental e secundário, surge da necessidade de obter através do processo a proteção ao interesse substancial. … Entende-se, dessa maneira, que há interesse processual se a parte sofre um prejuízo, não propondo a demanda, e daí resulta que, para evitar esse prejuízo, necessita exatamente da intervenção dos órgãos jurisdicionais. … Localiza-se o interesse processual não apenas na utilidade, mas especificamente na necessidade do processo como remédio apto à aplicação do direito objetivo no caso concreto, pois a tutela jurisdicional não é jamais outorgada sem uma necessidade, como adverte Allorio. … Essa necessidade se encontra naquela situação que nos leva a procurar uma solução judicial, sob pena de, se não o fizermos, vermo-nos na contingência de não podermos ter satisfeita uma pretensão (o direito de que nos afirmamos titulares). … Vale dizer: o processo jamais será utilizável como simples instrumento de indagação ou consulta académica. Só o dano ou o perigo de dano jurídico, representado pela efetiva existência de uma lide, é que autoriza o exercício do direito de ação …” [in: “Curso de Processo Civil”, vol. I, Forense, Rio de Janeiro, 1990, pág. 59].
XLII. Cientes dos considerandos de enquadramento acabados de expender importa, agora, reverter ao caso “sub judice”.
XLIII. E respondendo à pretensão recursiva que se nos mostra dirigida temos que a mesma deverá improceder, não assistindo razão ao A. nas críticas que aponta à decisão judicial recorrida.
XLIV. Decidiu-se nesta que o “… Autor não tem necessidade de usar o presente processo e de com ele obter um benefício direto, com uma repercussão positiva imediata na sua esfera jurídica, já que não é destinatário do ato impugnado, e tal ato não se inscreve na sua esfera jurídica nem modifica o modo como possa exercer futuramente as suas competências. (…) Ou seja, o município Autor enquanto aplicador e intérprete legítimo da norma do EEL em causa, não está vinculado à interpretação efetuada pelo ato impugnado, cabendo-lhe o poder de interpretar e aplicar tal norma de acordo com o princípio da legalidade administrativa. (…) O que significando que o ato impugnado o não impede de continuar a promover os pagamentos necessários ao funcionamento da respetiva Assembleia Municipal como o tem feito, ou de acordo com o que considera ser a interpretação mais estrita e de rigorosa legalidade, nos conduz à afirmação de que o Autor não necessita de tutela judiciária, carecendo, pois, de interesse em agir …”.
XLV. Ora, efetivamente para a esfera jurídica do A. inexiste ou se pode extrair uma qualquer utilidade da presente lide, revelando-se a pronúncia judicial a tomar como irrelevante para aquilo que são os poderes, atribuições e competências do A..
XLVI. Os efeitos duma pronúncia judicial no quadro da ação em presença em nada interferem com a validade e manutenção na ordem jurídica dos atos administrativos prolatados pelo mesmo no quadro dos processamentos dos valores feitos aos membros da Assembleia Municipal, atos esses que assim perduram, potenciando todos os seus efeitos e consequências, sem que haja eliminação de qualquer situação de alegada “incerteza”.
XLVII. Atente-se que da alegação vertida nos autos pelo A. não se extrai nenhuma situação que, em concreto e objetivamente, dê corpo ou sustente os seus receios, na certeza de que um eventual risco de no futuro se vir a considerar que tais processamentos são ilegais e que haverá lugar a reposição de verbas pagas indevidamente é sobre quem beneficiou daqueles processamentos que impende o dever de reembolso e não sobre o aqui A..
XLVIII. Um quadro circunstancial lesante dos direitos e interesses do A. que reclame ou demande o uso da tutela jurisdicional para sua defesa não se mostra reunido ou apurado nos autos à luz do que foi alegado e comprovado, pelo que também este fundamento de recurso improcede.* 3.2.3.3. DA INIMPUGNABILIDADE DO ATO
XLIX. Centrando, agora, a nossa atenção no segmento da decisão judicial recorrida que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade relativa ao ato administrativo em crise importa, então, aferir se, no caso e como sustenta o recorrente, ocorre erro de julgamento dado estarmos na presença de ato administrativo impugnável porquanto dotado de conteúdo inovatório, decisório e com eficácia lesiva dos seus direitos ou interesses.
L. Diga-se, desde já, que também aqui não se vislumbra assistir razão ao recorrente nos fundamentos de impugnação que aduz quanto ao referido segmento decisório sobre apreciação.
LI. Estamos, como já anteriormente referido, em face duma «AAE» para impugnação de ato administrativo, ação essa sujeita ao regime legal decorrente dos arts. 50.º a 65.º e 78.º e segs. do CPTA.
LII. É certo que a nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP].
LIII. Sendo que para a definição do que constitui ou deve ser concetualizado como “ato administrativo impugnável” importa atentar, desde logo, no comando constitucional enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
LIV. Constitui tal comando uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos atos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais atos sejam suscetíveis de impugnação junto dos tribunais.
LV. O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
LVI. Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de ato administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere J.C. Vieira de Andrade “… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. … É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. … É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que atos com eficácia externa são os atos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas (na esfera jurídica dos destinatários), independentemente da respetiva eficácia concreta …” [in: ob. cit., págs. 186/187].
LVII. A este propósito refere M. Aroso de Almeida que a “… pretensão formulada pelo autor tem, antes de mais, de reportar-se a um ato administrativo, ainda que seja para negar que a manifestação produzida reúna os elementos constitutivos necessários para poder ser qualificada como tal …” pelo que “… uma parte significativa dos atos que já tradicionalmente não eram considerados impugnáveis … continuam a não o ser - devendo, hoje, entender-se … que eles não são impugnáveis porque se encontram … excluídos do próprio conceito de ato administrativo que resulta do artigo 120.º do CPA na medida em que nele se faz apelo expresso ao conceito de decisão e, portanto, se exige que o ato administrativo defina situações jurídicas …”, sendo que “… resulta da referência inicial, no artigo 51.º, n.º 1, à possibilidade de o ato a impugnar estar inserido num procedimento administrativo, como também da previsão do artigo 51.º, n.º 3, que pressupõe a impugnabilidade de atos procedimentais, não são apenas impugnáveis os atos finais, que põem termo a procedimentos administrativos, mas também podem ser impugnados atos que não sejam o ato final do procedimento. Para isso, basta que se trate de atos administrativos, isto é, que tenham, em si mesmos, um conteúdo decisório …” [in: ob. cit., págs. 270/271/278].
LVIII. Tal princípio geral inserto no citado art. 51.º do CPTA definiu o ato administrativo impugnável como sendo aquele ato dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjetiva] para mero critério de aferição dessa impugnabilidade.
LIX. Daí que se deva considerar como compreendidos ou inseridos no conceito legal de “ato impugnável” todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, ainda assim se mostrem dotados de eficácia externa.
LX. Desta forma, ficam excluídos dos atos contenciosamente impugnáveis todas as decisões de natureza meramente interna por apenas possuírem um alcance que se esgota no estrito âmbito da entidade que as emitiu.
LXI. Além disso, a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser atual visto poder ser potencial, mercê de ser seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA].
LXII. Aqui chegados temos que, face à realidade factual apurada e aos considerandos de enquadramento acabados de desenvolver, o ato que o A., ora recorrente, visa impugnar manifestamente não se insere no conceito de ato impugnável para efeitos do art. 51.º do CPTA.
LXIII. Na verdade, o ato objeto de impugnação não possuindo ou se mostrando dotado de eficácia/validade que se imponha ou vincule o A. na sua decisão o mesmo não se revela como dotado de eficácia externa já que os seus efeitos vinculantes se produzem ou circunscrevem às entidades/serviços a que o mesmo se dirige enquanto orientação/interpretação nele firmada.
LXIV. Tal ato não possui qualquer conteúdo decisório concreto e vinculante sobre as situações objeto de decisão do A. no quadro/exercício das respetivas competências e atribuições, não o afetando minimamente em termos imediatos nos seus direitos e/ou interesses legalmente protegidos a ponto de legitimar a sua impugnação contenciosa.
LXV. Pelos fundamentos e motivação antecedentes improcede, por conseguinte, também este fundamento do recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso “sub judice” e, com a fundamentação antecedente, manter a decisão judicial recorrida com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo do A./recorrente, sendo que na fixação da taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor decorrente da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 527.º, 529.º, 530.º, 531.º e 533.º do CPC/2013 (anteriores arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC/07), 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do RCP - tendo em consideração as alterações introduzidas ao referido RCP -, 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 30.000,01 € [cfr. decisão de fls. 110 dos autos e art. 12.º, n.º 2 do RCP].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator [cfr. art. 131.º, n.º 5 do CPC/2013 “ex vi” art. 01.º do CPTA].Porto, 20 de dezembro de 2013
Ass.: Carlos Carvalho
Ass.: Paula Portela
Ass.: Fernanda Brandão |
