| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
R…, residente na Rua…, Esmoriz, Ovar, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, proferida em 30.03.2016, que julgou procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção e, em consequência, absolveu o Ministério das Finanças da presente acção administrativa especial, que tinha por objecto o despacho de 13.11.2013 que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho de 18.04.2013 que indeferiu o pedido de concessão de isenção de IMI relativamente à fracção autónoma “B” do prédio urbano sito na Rua…, Sé, Porto, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 7… e inscrito na matriz sob o artigo 7….
O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida:
“1. Vem o presente recurso interposto da decisão proferida nos autos supra e à margem referenciados, que determina a caducidade do direito de ação, por entender o Recorrente que a mesma tem por base erros manifestos na apreciação e aplicação do direito vigente à causa em apreço;
2. A norma que rege a admissibilidade da impugnação judicial da decisão proferida no âmbito do recurso hierárquico é a contida no art. 76º, nº 2 do CPPT, a qual, a ser aplicada – como se impunha que tivesse sido em 1ª instância –, determina a impugnabilidade da decisão proferida em sede de recurso hierárquico, com a consequente tempestividade do direito exercido nos presentes autos;
Sem prescindir,
3. Nos termos do disposto no art. 53º, nº 1 do CPTA, configura um ato meramente confirmativo aquele que se cinge à reiteração da decisão que o antecede, com os mesmos fundamentos (vide douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.03.2009, no processo 01084/08, douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 04.05.2012, no processo nº 00386/07.6 BEMDL, ou douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.02.2013, no processo nº 01103/06.3BEPRT, todos disponíveis em www.dgsi.pt);
4. Mesmo que aferida à luz da disposição conjugada dos arts. 51º, nº 1 e 53º, nº 1 do CPTA, a impugnabilidade da decisão proferida em sede de recurso hierárquico é, in casu, patente, já que a fundamentação desta última decisão não se confunde com a vertida no ato de indeferimento que a antecede;
5. A decisão proferida em sede de recurso hierárquico assentou, no presente caso, em pressupostos de facto e de direito absolutamente ignorados no ato seu objeto, fundamentação essa à qual o aqui Recorrente, como tal, não havia ainda acedido no âmbito do referido procedimento e relativamente à qual nunca havia tido a possibilidade de se pronunciar;
6. Ao decidir em desconformidade com o vertido nas conclusões que antecedem e ao pronunciar-se, consequentemente, pela inimpugnabilidade do ato em causa nos presentes autos, a decisão ora em crise viola frontalmente (também) o disposto no invocado nº 1 do art. 53º do CPTA, o qual, a contrario, deveria ter sido interpretado no sentido de admitir a impugnação judicial da decisão proferida em sede de recurso hierárquico;
Ainda sem prescindir,
7. Ainda que contado desde a notificação da decisão de indeferimento originariamente proferida pelo Serviço de Finanças do Porto 1, o prazo de caducidade do direito de ação previsto no art. 58º, nº 2, al b) do CPTA ainda não se havia esgotado à data da propositura da presente ação, desprezando o raciocínio oferecido pelo Tribunal a quo a este propósito duas regras essenciais à contagem do referido prazo;
8. Omitida a notificação prevista no art. 172º, nº 1, do CPA (na redação aplicável) – como foi, in casu (cfr. processo administrativo junto de fls. 148 a 236 dos autos) –, o prazo de indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto não é oponível ao Recorrente (vide douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 30.01.2014, disponível em www.dgsi.pt);
9. Atenta a regra destacada na conclusão que antecede, a (re)contagem do prazo de caducidade nunca poderia – como entendeu o Tribunal – ser reportada a 06.09.2013, tendo-se (re)iniciado, sim, a partir da notificação ao Autor da decisão expressa proferida no âmbito do recurso hierárquico, efetuada em 11.12.2013 – cfr. A.R. junto a fls. 236 dos autos;
10. Nos termos do disposto no art. 58º, nº 3 do CPTA, na redação aplicável, o prazo de caducidade previsto no art. 58º, nº 2, al. b) do mesmo diploma legal é um prazo adjetivo, cuja contagem necessariamente se suspende em férias judiciais, por força do prescrito no art. 144º, nº 4 do antigo C.P.C. (artigo 138º, nº 1 do atual C.P.C.);
11. Desde a notificação do ato ao visado – 26.04.2013 – até à data de entrada da P.I. em juízo – 10.03.2014 – decorreram os prazos parcelares acima discriminados, num total de 88 dias, do que necessariamente se conclui que a presente ação foi proposta em devido tempo mesmo por referência à data de notificação do despacho de indeferimento da isenção requerida, originariamente proferido pelo Serviço de Finanças do Porto 1;
12. Ao proceder à contagem do prazo de caducidade nos termos em que o fez e ao declarar a procedência de tal exceção, o Tribunal de 1ª instância violou o disposto no art. 172º, nº 1 do CPA (na redação aplicável, conferida pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31.01) e no art. 58º, nº 3 do CPTA (na redação aplicável, conferida pela Lei n.º 15/2002, de 22/02), cuja correta interpretação e aplicação imporiam concluir, ao invés, pela tempestividade da ação proposta.
NESTES TERMOS, REQUER-SE A V.EX.as SE DIGNEM CONCEDER INTEGRAL PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR A DECISÃO RECORRIDA, SUBSTITUINDO-A POR OUTRA QUE, JULGANDO IMPROCEDENTE A EXCEÇÃO DILATÓRIA DE CADUCIDADE DO DIREITO DE AÇÃO, DETERMINE O PROSSEGUIMENTO DA INSTÂNCIA ATÉ FINAL, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS.
Decidindo nesta conformidade será feita:
JUSTIÇA!”**** O Ministério das Finanças (Autoridade Tributária e Aduaneira) apresentou contra-alegações, tendo concluído da seguinte forma:
“A. O presente recurso vem interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 30.03.2016 que decidiu a inimpugnabilidade do ato impugnado e a caducidade do direito de ação, e, em consequência, absolveu o réu da instância.
B. As alegações do recurso não foram apresentadas dentro do prazo legal pelo que o recurso deve ser considerado deserto.
C. Como resulta da lei o recurso das decisões proferidas em processos de acção administrativa especial rege-se pelo disposto nos artigos 140.º e seguintes do CPTA.
D. Nos termos do n.º 2 do artigo 144.º do CPTA o recurso é interposto mediante requerimento que inclui ou junta as respectivas alegações no prazo de 30 dias contados a partir da notificação da decisão recorrida.
E. Tendo o prazo de interposição de recurso terminado a 09.05.2016, as alegações de recurso apresentadas a 14.06.2016 são manifestamente extemporâneas, pelo que o recurso deve ser declarado deserto, o que desde já se requer.
F. Acresce ainda que a decisão recorrida não enferma de quaisquer erros na apreciação e aplicação do direito vigente à causa em apreço, como defende o Recorrente.
G. Bem andou a decisão recorrida ao decidir pela inimpugnabilidade do acto considerando que o despacho da Subdirectora Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, de 13.11.2013, não assume autonomamente a natureza de acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, como se exige no n.º 1 do art.º 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
H. Na verdade, o acto de indeferimento do recurso hierárquico não tem carácter inovatório face ao acto de indeferimento da isenção de IMI.
I. Aliás, como ficou provado, o ato impugnado pelo Recorrente - decisão de indeferimento do recurso hierárquico - cumpre todos os requisitos para ser qualificado como ato confirmativo (o conhecimento do interessado do ato confirmado e da sua recorribilidade, identidade de sujeitos, existência da mesma situação fáctica, identidade do objeto, o mesmo regime jurídico e a mesma decisão, quer no ato confirmado, quer no ato confirmativo e a lesividade do ato confirmado).
J. Mas, mesmo que se entendesse não ser procedente a inimpugnabilidade do ato, sempre procederia a exceção dilatória da caducidade do direito de ação, vejamos:
K. O Recorrente foi notificado do indeferimento do seu pedido de isenção de IMI em 26.04.2013,
L. Tendo sido interposto recurso hierárquico, a remessa do processo em causa ao órgão competente para o decidir ocorreu em 13.06.2013.
M. O prazo para a decisão do recurso hierárquico terminou a 05.09.2013, no dia seguinte reiniciou-se a contagem do prazo de 3 meses para a impugnação do acto.
N. A presente ação foi apresentada a 10.03.2014, manifestamente para além do prazo legal.
O. Entende o Recorrente que, tendo sido omitida a notificação prevista no artigo 172.º n.º 1 do CPA, a contagem do prazo de caducidade é reiniciado com a notificação ao Autor da decisão expressa proferida no âmbito do recurso hierárquico.
P. Contudo tal interpretação não tem qualquer sustentação legal.
Q. Em primeiro lugar, o Código de Processo e Procedimento Administrativo não prevê a notificação ao interessado da remessa do processo uma vez que esta matéria especialmente regulada no artigo 66.º do CPPT estabelece especificamente um prazo para o efeito, vide n.º 3 da referida norma.
R. Depois, em qualquer circunstância haveria sempre lugar à aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, o qual determina que a suspensão do prazo apenas ocorre até à data de indeferimento tácito se anterior, vejam-se os Acórdão n.º 484/2006 do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de Março de 2007, os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte n.º 00794/10.5BECBR de 05/10/2012 e Acórdão n.º 00071/12.7BEBRG, de 06/03/2014 e o Acórdão n.º 11847/15 do Tribunal Central Administrativo Sul, de 02/26/2015.
S. A bem da certeza e segurança jurídica, nunca a letra da lei comportaria uma tal interpretação que levasse a que os prazos de impugnação de um acto administrativo fossem alargados sine die.
T. Face ao exposto resulta provado, conforme bem decidiu a sentença recorrida, que se verifica a excepção dilatória da caducidade do direito de acção, o que obsta ao conhecimento do mérito da acção e à absolvição da Recorrida.
Nestes termos, e nos demais de direito com o douto suprimento de V. Exa
a) Deverá o presente recurso jurisdicional ser declarado deserto;
b) Deverá, em qualquer caso, ser julgado totalmente improcedente o recurso e, em consequência, ser mantida na ordem jurídica a Decisão recorrida proferida pelo Tribunal a quo.
Tudo com as devidas e legais consequências.”**** O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de dever ser concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e ser determinada a prossecução dos autos.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. **** II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa decidir se a sentença recorrida errou no julgamento que efectuou da excepção de caducidade do direito de acção.
No STA já ocorreu pronúncia acerca da suscitada deserção do recurso, por intempestividade da apresentação das alegações; tendo-se decidido pela prossecução dos autos para conhecimento do recurso.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor:
“Com relevo para a decisão da excepção dilatória em causa, resultam assentes os seguintes factos:
A. Em 18.03.2013, o autor apresentou pedido de concessão de isenção de IMI relativamente à fracção autónoma “B” do prédio urbano sito na Rua…, Sé, Porto, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 7… e inscrito na matriz sob o artigo 7… – cfr. fls. 18 do PA apenso.
B. Em 18.04.2013, foi proferido despacho que indeferiu o requerimento que antecede (acto impugnado) – cfr. fls. 26 do processo físico.
C. Em 26.04.2013, o autor é notificado do indeferimento que antecede – cfr. fls. 165 do processo físico.
D. Em 08.05.2013, o autor apresenta recurso hierárquico do acto impugnado – cfr. fls. 150 do processo físico.
E. Em 13.06.2013, o recurso hierárquico foi remetido ao órgão competente para o decidir – cfr. fls. 167 do processo físico.
F. Em 13.11.2013, foi proferido despacho de indeferimento do recurso hierárquico interposto – cfr. fls. 168 do processo físico.
G. Em 10.03.2014, foi remetida a este tribunal a p.i. que deu origem aos presentes autos – cfr. fls. 1 do processo físico.”
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2. O Direito
Nos presentes autos, vem interposto recurso jurisdicional contra a decisão que, julgando procedentes as excepções da inimpugnabilidade do acto impugnado e da caducidade do direito de acção, absolveu o réu da instância relativa à presente acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, tendo em vista a concessão de isenção de IMI, já que, por despacho de 13.11.2013 foi indeferido o recurso hierárquico interposto do despacho de 18.04.2013 que indeferiu o pedido de isenção de IMI.
Para julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção, o tribunal recorrido julgou o seguinte:
“(…) Nos termos do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo. Diferentemente, a impugnação de actos anuláveis, em regra, está sujeito ao prazo de três, sob pena de caducidade do direito de acção – cfr. alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA.
No caso concreto, o autor não invoca a nulidade do acto administrativo impugnado, limitando-se a imputar-lhe a mera violação de lei, cominada com a anulabilidade, nos termos do disposto no artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo, pelo que o prazo para intentar a presente acção, como se disse, é de três meses, prazo esse que corre a partir da data da sua notificação – cfr. artigos 58.º, n.º 2, alínea b), e 59, n.º 1, do CPTA.
No caso, o autor foi notificado do indeferimento do seu pedido de isenção em 26.04.2013, pelo que, a partir de tal data, começou a contar-se o referido prazo de três meses para impugnar judicialmente o acto. Tendo apresentado recurso hierárquico, para efeitos de contagem do prazo de impugnação judicial importa atentar no disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, norma de onde decorre que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, se o mesmo ocorrer antes.
Assim, aquele prazo que se iniciaria em 27.04.2013, ficou suspenso em virtude da interposição de recurso hierárquico.
Nos termos do n.º 5 do artigo 66.º do CPPT, “Os recursos hierárquicos serão decididos no prazo máximo de 60 dias.”, prazo este que se conta a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer – cfr. n.º 1 do artigo 175.º do CPA.
Importa ainda considerar que, nos termos do n.º 1 do artigo 20.º do CPPT, “Os prazos do procedimento tributário e de impugnação judicial contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil.”
Dado que a remessa do processo em causa ao órgão competente para o decidir ocorreu em 13.06.2013, o prazo para a decisão do recurso hierárquico terminou em 05.09.2013. Assim, a partir do dia seguinte – 06.09.2013 – (re)começou a contar-se o prazo de três meses para a impugnação do acto, o qual terminou em 22.11.2013.
Assim, à data da entrada da p.i. em juízo – 10.03.2014 -, é manifesto que há muito que já havia decorrido o referido prazo de três meses.
Por conseguinte, ainda que se entendesse não ser procedente a inimpugnabilidade do acto – por, verdadeiramente, estar em causa a impugnação do indeferimento do pedido de isenção de IMI -, sempre procederia a excepção dilatória da caducidade do direito de acção, o que obsta ao conhecimento do mérito da acção. (…)”
Findos os articulados, cumpre ao tribunal recorrido proferir despacho saneador, para conhecer todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
A decisão recorrida consubstancia, efectivamente, o despacho saneador na presente acção administrativa especial, onde foram apreciadas excepções; sendo que o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção determinou a absolvição da entidade demandada da instância. O objecto do presente recurso cinge-se, essencialmente, a este segmento decisório.
O julgamento “a quo” assentou na consideração de que o acto que decidiu o recurso hierárquico é inimpugnável e no facto de já haver decorrido o prazo para impugnar o acto que indeferiu o pedido de isenção de IMI.
Ora, compulsando o teor da petição inicial, verificamos que os pedidos na presente acção foram formulados do seguinte modo:
a) A anulação do acto que, em apreciação de recurso hierárquico interposto pelo Autor contra o despacho proferido em 25/01/2013, manteve o indeferimento do pedido de isenção de IMI;
b) A condenação da entidade demandada a reconhecer a isenção do IMI relativamente ao prédio em causa;
c) A condenação da entidade demandada a restituir ao Autor todos os montantes porventura pagos por este, na qualidade de proprietário do referido prédio e a título de IMI.
Está em causa uma acção de condenação à prática do acto devido; o que é relevante na determinação do normativo aplicável para apreciação da excepção de caducidade do direito de acção.
Uma das mais importantes inovações operada pela reforma da justiça administrativa, levada a cabo em 2003, é o poder conferido, no CPTA, aos tribunais administrativos de procederem à determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos, isto é, de condenarem a Administração à prática desses actos.
A aludida consagração legal, nos artigos 66.º e seguintes do CPTA surge como corolário da previsão, no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, que prevê como característica do princípio da tutela jurisdicional efectiva, a possibilidade de os tribunais condenarem a Administração à prática de actos, quando legalmente devidos.
Conforme se extrai do preceituado no artigo 66.º do CPTA, a condenação à prática de actos devidos pode ocorrer quer nas situações em que exista uma omissão por banda da Administração, quer exista uma recusa da prática de um acto, exigindo, o n.º 1 do referido preceito, como requisito para a condenação à prática de acto devido que a recusa ou omissão sejam ilegais.
Ora, atendendo ao objecto da lide, definido pela causa de pedir e pelo pedido formulado, estamos, como já referimos, em presença de uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.
No que diz respeito aos pressupostos da acção de condenação à prática do acto devido, dispõe o artigo 67.º do CPTA o seguinte:
“1 – A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
b) Tenha sido recusada a prática do acto devido;
c) Tenha sido recusada a apreciação do requerimento dirigido à prática do acto.
(…)”
Da conjugação do preceito em questão com o disposto no artigo 47.º, n.º 2, alínea a) do CPTA, resulta que o meio processual de condenação à prática de acto devido pode ser utilizado em duas circunstâncias, a saber:
1) Casos em que se verifica por parte da administração uma atitude de inércia, e/ou de estrita recusa;
2) Casos em que a administração praticou um acto de conteúdo positivo, pretendendo, neste caso, o particular obter a condenação daquela à substituição do referido acto por outro de conteúdo diverso.
A situação prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA pressupõe a existência de um requerimento dirigido à administração relativamente ao qual esta não se pronunciou dentro do prazo legal.
Na alínea b) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA estão previstas as situações de recusa expressa por parte da administração à pretensão que lhe foi dirigida pelo interessado.
É que, no novo contencioso administrativo, o meio processual adequado para reagir contra actos administrativos de indeferimento passou a ser a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, deixando de ser, como até 2003, o processo de impugnação com vista à mera anulação ou declaração de nulidade do acto em causa.
Finalmente, na alínea c) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA estão previstas as situações em que, tendo sido dirigida uma pretensão à administração, esta se recusa a apreciá-la.
Conforme se constata, este artigo 67.º estabelece como pressuposto geral de acesso ao processo de condenação do acto devido a existência de um requerimento dirigido previamente à administração, instando-a a pronunciar-se sobre determinada pretensão do interessado, realizável através da prática do acto administrativo requerido.
Posto isto e revertendo para o caso sub judice, verificamos que o Autor instou previamente a entidade demandada, no sentido de beneficiar de isenção de IMI (ponto A da factualidade apurada) e que tal requerimento foi objecto de indeferimento (ponto B e ponto F, este último referente ao recurso hierárquico).
Por tal lógica, consideramos estar perante uma situação que se enquadra no disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA.
Está, portanto, em causa acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido em matéria tributária, que não comporta a apreciação da legalidade da liquidação, pelo que o regime aplicável decorre, directamente, do CPA (Código de Procedimento Administrativo) e do CPTA (cfr. artigo 97.º, n.º 2 do CPPT).
O regime e prazo de caducidade da acção decorre do disposto nos artigos 59.º e 60. º ex vi artigo 69.º, todos do CPTA.
Em situações de recusa expressa por parte da administração à pretensão que lhe foi dirigida pelo interessado, o direito de acção caduca no prazo de três meses contado desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 60.º do CPTA – cfr. artigo 69.º, n.º 2 e n.º 3 do CPTA.
Assim, não obstante a notificação ter operado em 26/04/2013, importa ter em conta os factos suspensivos do prazo. É que o referido prazo sendo contínuo, suspende-se nas férias judiciais (cfr. ex-artigo 144.º/1, do CPC, actual artigo 138.º/1, do CPC, ex vi artigo 58.º/3, do CPTA). Mas, logo em 08/05/2013, data da interposição do recurso hierárquico, o prazo suspendeu-se em virtude da dedução dessa impugnação administrativa (artigo 59.º, n.º 4 ex vi artigo 69.º, n.º 3, ambos do CPTA).
Cumpre esclarecer que este prazo de três meses, quando abranja períodos de suspensão (decorrente maxime de férias judicias ou da utilização de meios de impugnação administrativa – cfr. artigo 59.º, n.º 4, do CPTA) – situação que se verifica no caso sub judice, deve ser convertido em 90 dias, já que, conforme critério estabelecido no artigo 279.º, alínea a), do Código Civil, um mês são trinta dias de calendário – cfr., neste sentido, Acórdão do STA, de 08/11/2007, proc. n.º 0703/07, Acórdão do TCA Sul, de 15/01/2009, proc. n.º 04651/08, e Acórdãos do TCA Norte, de 25/03/2010, proc. n.º 00994/09.0BEVIS, e de 01/04/2011, proc. n.º 249/10.8BEAVR, e, na doutrina, Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Ed., 2010, pág. 388.
Suscita-se, todavia, a questão de saber em que data é que o referido prazo retoma a contagem.
Recordem-se os termos do preceito do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA: «[a] utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal».
Nos termos do artigo 175.º, n.º 1, do CPA, «[q]uando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer». Nos termos do artigo 172.º/1, do CPA, «[no prazo de 15 dias], deve também o autor do acto recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo».
Como se menciona na decisão recorrida, nos termos do n.º 5 do artigo 66.º do CPPT, “os recursos hierárquicos serão decididos no prazo máximo de 60 dias.”, prazo este que se conta a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer – cfr. n.º 1 do artigo 175.º do CPA.
É, portanto, tendo em conta que o processo foi remetido ao órgão competente para ser conhecido o recurso hierárquico em 13/06/2013 que o tribunal recorrido concluiu ser extemporânea a interposição da presente acção.
Contudo, o Recorrente funda o seu recurso no facto de não ter sido notificado desta remessa:
Omitida a notificação prevista no art. 172º, nº 1, do CPA (na redação aplicável) – como foi, in casu (cfr. processo administrativo junto de fls. 148 a 236 dos autos) –, o prazo de indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto não é oponível ao Recorrente.
Para tanto, chama à colação decisão, nesse mesmo sentido, proferida no Tribunal Central Administrativo do Sul, em 30/01/2014, no âmbito do processo n.º 05953/12.
Pugna, assim, que a (re)contagem do prazo de caducidade nunca poderia – como entendeu o tribunal recorrido – ser reportada a 06/09/2013, tendo-se (re)iniciado, sim, a partir da notificação ao Autor da decisão expressa proferida no âmbito do recurso hierárquico, efectuada em 11/12/2013.
Efectivamente, no Acórdão indicado pelo Autor, refere-se que o esgotamento do prazo de decisão do recurso hierárquico, como termo ad quem do efeito suspensivo da sua dedução, nos termos do artigo 59.º/4, do CPTA, não é oponível ao seu destinatário, dado que não lhe foi notificada a remessa do processo ao órgão ad quem, o que significa que apenas através da notificação da decisão tomada pelo referido órgão foi acessível ao destinatário do acto o decurso do respectivo prazo legal de decisão e o exaurimento do efeito suspensivo previsto no artigo 59.º/4, do CPTA.
Antes de mais, é importante referir que, deste normativo legal – concretamente da sua parte final – decorre que a referida suspensão cessa com a notificação da decisão proferida sobre esse recurso hierárquico ou com o decurso do respectivo prazo legal, isto é, retoma o seu curso com o primeiro dos eventos que ocorra.
Ou, dito de outro modo, se o decurso do prazo legal de decisão do recurso hierárquico se esgotou antes de a entidade administrativa competente ter proferido decisão, é exactamente aquele evento, e não a notificação da decisão, que faz cessar a suspensão e consequente recomeço do decurso do prazo de impugnação contenciosa – cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 27/02/2008, proc. n.º 848/06.
No caso vertente, o recurso hierárquico foi indeferido em 13/11/2013 (cfr. ponto F do probatório). Ora, tal recurso hierárquico devia ter sido decidido no prazo de 60 dias úteis (cfr. artigos 72.º, n.º 1, alínea b) do CPA, 66.º, n.º 5 do CPPT e 175.º, n.º 1, do CPA), o qual se contaria a partir do termo do prazo de 15 dias úteis previsto no artigo 172.º n.º 1, do CPA (e artigo 66.º, n.º 3 do CPPT) – cfr. neste sentido, entre outros, Acórdãos do STA, de 20.11.2002, proc. n.º 46 077, e de 25.02.2010, proc. n.º 0320/08, e Acórdãos do TCA Norte, de 22.04.2010, proc. n.º 353/09.5BECBR, de 13.01.2011, proc. n.º 816/10.0BEPRT, e 01.04.2011, proc. n.º 249/10.8 BEAVR.
Dito por outras palavras, tendo in casu o recurso hierárquico sido interposto em 08/05/2013, o autor do acto tinha 15 dias úteis para sobre ele se pronunciar e para o remeter ao órgão competente para decidir, isto é, até 29/05/2013, data em que se iniciou o prazo de 60 dias úteis para essa decisão, o qual findou em 26/08/2013 - ou seja, antes da data em que foi proferida decisão sobre o recurso hierárquico (13/11/2013) -, pelo que, logo em 01/09/2013 (após final do período das férias judiciais – cfr. artigo 138.º, n.º 1 do CPC) se retomou a contagem do prazo para interposição da acção administrativa especial.
Este entendimento não é posto em causa pelo facto de o Recorrente não ter sido notificado da remessa do processo à entidade competente para dele decidir (notificação que se encontra prevista no artigo 172.º, n.º 1, parte final, do CPA).
Efectivamente, e conforme se esclarece no citado Acórdão do STA, de 25/02/2010, proc. n.º 0320/08:
“O acórdão recorrido assenta, pois, em interpretação meramente literal do indicado n.º 1 do art. 175.º do CPTA, no sentido de, em qualquer caso, conferir relevância, apenas, à data da remessa do processo ao órgão competente para conhecer do recurso hierárquico, para efeito da determinação do termo inicial do prazo de 30 dias, de decisão de tal recurso.
O recorrente (…) impugna esse entendimento do acórdão recorrido, alegando que permite, com violação do princípio da confiança e da segurança jurídica, um indefinido protelamento da data em que, por falta de decisão, o recurso hierárquico poderá considerar-se tacitamente indeferido (art. 175.º/3 (…) Decorridos os prazos referidos nos números anteriores sem que haja sido tomada uma decisão, considera-se o recurso tacitamente indeferido).
Vejamos, pois.
Nos termos do art. 169.º do CPA, o requerimento de interposição do recurso hierárquico «pode ser apresentado ao autor do acto ou à autoridade a quem seja dirigido» (nº 3).
Interposto o recurso, os eventuais contra-interessados deverão ser notificados, para se pronunciarem sobre o pedido e seus fundamentos, no prazo de 15 dias (…).
E, nesse mesmo prazo de 15 dias, «deve também o autor do acto recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo» (art. 172/1 CPA).
Por fim, estabelece o já citado art. 175, nº 1, que, não fixando a lei prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, contado da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
Ora, a interpretação desta última disposição legal, nos termos em que foi feita pelo acórdão recorrido, baseada na simples consideração da data da remessa do processo ao órgão competente para a decisão do recurso hierárquico como único elemento relevante para a determinação do início do prazo de 30 dias para essa decisão não é aceitável, na medida em que, como alega o recorrente, consente uma indesejável margem de incerteza, quanto à data em que o recurso deve considerar-se indeferido (art. 175/3 CPTA). Tal interpretação permitiria, afinal, que a Administração protelasse indefinidamente a decisão do recurso hierárquico, bastando que a autoridade competente, quando lhe fosse apresentado, o não remetesse à autoridade recorrida, para pronúncia, ou que esta, quando aquele mesmo recurso, directamente, lhe fosse apresentado, o não remetesse ao órgão competente para decisão.
Perante o que, como defende o recorrente, deverá o questionado preceito do art. 175 do CPA ser interpretado em conjugação com as precedentes disposições do mesmo diploma legal, designadamente, os citados arts 171 e 172, nº 1, nos quais se estabelece, para o autor do acto recorrido, o prazo de 15 dias, para a remessa do processo ao órgão competente para conhecer do recurso.
Assim, deve entender-se que é a partir do termo deste prazo legal, de 15 dias, que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175 CPA, para a decisão do recurso hierárquico, sempre que, como no caso do presentes autos, não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.
Nos casos em que, cumprindo o estabelecido no citado art. 172, a autoridade recorrida remeta o processo dentro do prazo aí fixado, o prazo para a decisão do recurso conta-se, por aplicação directa do próprio art. 175, nº 1, do CPA, a partir da data dessa remessa que, como impõe a lei (art. 172/1 CPA), será notificada ao recorrente. O qual, assim, ficará habilitado, em qualquer caso, a conhecer a data em que se iniciará o prazo ao seu dispor, para a impugnação do eventual indeferimento do recurso.
No sentido da interpretação que ora se propugna já se pronunciou, aliás, este Supremo Tribunal Administrativo, como se vê pelos acórdãos desta 1ª Secção, de 20.11.02, de 13.1.2000 e 18.2.2000, proferidos nos recursos nº 46077, nº 43277 e nº 41245, respectivamente.” – cfr., também neste sentido, o Acórdão do STA, de 03.02.2015, proc. n.º 1470/14 (acórdão em que o STA, confrontado com a interposição de recurso de revista que em se discutia esta mesma questão, não recebeu o recurso com fundamento em que não há necessidade de melhor aplicação do direito, já que o acórdão recorrido aplicou a solução do Acórdão do STA, de 25.02.2010, que se acaba de transcrever).
Nesta conformidade, por acolhermos esta jurisprudência do STA, rejeitamos a tese propugnada pelo Recorrente apoiada no mencionado Acórdão do TCA Sul.
Ainda, como se explica no referido Acórdão do TCA Norte, de 13.01.2011, proc. n.º 816/10.0 BEPRT:
“Deste modo, caso falte a notificação da remessa do processo ao órgão competente para o decidir [172.º, n.º 1 do CPA], tida como termo a quo da contagem do prazo para a decisão de segundo grau [175.º, n.º 1 do CPA], deverá ser sempre levado em conta o prazo de 15 dias para aferir da formação do respectivo indeferimento tácito [175.º, n.º 3 do CPA].
Isto significa que a notificação da remessa, que é indispensável para possibilitar a contagem do prazo da decisão de segundo grau nos casos em que é feita antes do termo do prazo de 15 dias, não poderá impedir essa contagem quando não for realizada. É que, neste caso, o recorrente deverá acrescentar ao prazo para decisão, seja de 30 ou de 90 dias, o prazo integral de 15 dias.
Interpretação diferente, como a que faz a recorrente, impediria o funcionamento dos prazos de impugnação contenciosa previstos no artigo 58.º do CPTA, colocando nas mãos da Administração, e no âmbito de actuação ilegal, quer a contagem do prazo do indeferimento tácito, quer a contagem do prazo de impugnação judicial.”
Ora, in casu o despacho previsto no artigo 172.º, n.º 1, do CPA, só foi proferido em 13/06/2013, ou seja, quando já se encontrava esgotado o prazo de 15 dias nele previsto para o efeito, pelo que o prazo de 60 dias, para decisão do recurso hierárquico, conta-se a partir do termo desse prazo de 15 dias, isto é, em 30/05/2013 iniciou-se o prazo de 60 dias úteis para a decisão do recurso hierárquico, o qual se considera tacitamente indeferido, já que a decisão expressa sobre o mesmo só foi proferida em 13/11/2013.
Assim, o artigo 175.º, n.º 3 do CPA continua a ter a importante função de estabelecer o momento em que se considera rejeitada a impugnação administrativa.
Efectivamente, e conforme explica Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 315, “Uma vez utilizada a impugnação administrativa, o interessado deve aguardar a sua resolução ou o decurso do prazo dentro do qual, nos termos da lei, ela deve ser decidida. Quando lei especial não fixe prazo diferente, o prazo para decisão das reclamações e recursos hierárquicos é de 30 dias (cfr. artigos 165.º e 175.º, n.º 1, do CPA). Uma vez decorrido o prazo para decisão sem que haja sido proferida, considera-se rejeitada a impugnação administrativa (cfr. artigo 175.º, n.º 3, do CPA). Retoma, pois, nesse momento, o seu curso o prazo de propositura da acção em tribunal, que se encontrava suspenso desde o momento em que foi utilizada a impugnação administrativa”.
Assim, a partir do momento em que se considera rejeitado o recurso hierárquico, cessando nessa data o efeito suspensivo decorrente da sua interposição, retomou-se a contagem do prazo de 90 dias para interposição da presente acção (em 01/09/2013, após a cessação do outro efeito suspensivo decorrente do período das férias judiciais).
Em face do exposto, como esta contagem ainda é menos favorável ao Recorrente que a efectuada pelo tribunal recorrido, mostra-se manifesto que os 90 dias se esgotaram antes de ser intentada a acção administrativa especial em 10/03/2014.
Conclui-se, assim, pela caducidade do direito de acção, pelo que a decisão recorrida ao ter concluído nesse sentido não enferma de erro de julgamento, razão pela qual deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e, assim, fica prejudicado o conhecimento das demais questões no mesmo colocadas.
Conclusões/Sumário
I - Estando em causa acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido em matéria tributária, que não comporte a apreciação da legalidade da liquidação, o regime aplicável decorre, directamente, do CPA e do CPTA (cfr. artigo 97.º, n.º 2 do CPPT).
II - Em situações de recusa expressa por parte da administração à pretensão que lhe foi dirigida pelo interessado, o direito de acção caduca no prazo de três meses contado desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 60.º do CPTA – cfr. artigo 69.º, n.º 2 e n.º 3 do CPTA.
III – Nos termos do previsto no artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, isto é, retoma o seu curso com o primeiro dos eventos que ocorra.
IV – O prazo de 30 dias, estabelecido no artigo 175.º, n.º 1, do CPA, (ou de 60 dias, estabelecido no artigo 66.º, n.º 5 do CPPT), para a decisão do recurso hierárquico, conta-se - no caso da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer se verificar depois de decorrido o prazo de 15 dias previsto no artigo 172.º, n.º 1, do mesmo Código, ou no caso desta remessa ser feita antes do termo desse prazo de 15 dias, mas sem notificação da remessa ao recorrente – a partir do termo do referido prazo de 15 dias.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo do recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.
Porto, 28 de Setembro de 2017
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Ana Paula Santos
Ass. Fernanda Esteves |
