Nos termos expostos, razões de facto e de direito atrás aduzidas, julgo o Réu, Ministério da Educação e Ciência, parte ilegítima e, consequentemente, absolvo o mesmo réu da instância.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
1. Apresenta-se o presente recurso por se discordar do saneador/sentença recorrida que considerou "o Réu, Ministério da Educação e Ciência, parte ilegítima e, consequentemente, absolvo mesmo réu da instância.", assentando tal posição em pressupostos errados (talvez por lapso na leitura das peças processuais apresentadas) e escamoteando o que está verdadeiramente em causa na presente acção administrativa comum, o reconhecimento de direitos do Autor e cumprimento de um dever legal decorrente de imposições comunitárias que, como se fundamentou, são directamente aplicáveis no direito interno.
2. O tribunal a quo assenta a decisão recorrida numa caracterização errada do pedido e causa de pedir da presente acção, invocando – como se verá – erradamente afirmações do Autor nas suas peças processuais para em setembro de 2018 – mais de três anos depois da presente acção ter sido instaurada – decidir no saneador não conhecer do mérito da presente acção.
3. A pretensão do Autor no presente processo é o reconhecimento dos seus direitos – resultantes do n.º 2 do artigo 5.º e nº 1 do 4º do acordo-quadro constante da Diretiva 1999/70/CE (tal como interpretados e aplicados na PI) – a que os contratos a termo se considerem como contratos de trabalho em funções públicas sem termo e a condenação da administração a actuar em conformidade com tal reconhecimento, devendo nomeadamente cumprir deveres de prestar, procedendo ao pagamento de diferencias salariais a titulo do pedido principal ou subsidiário.
4. Assentando a causa de pedir de tal reconhecimentos dos direitos do Autor bem como a condenação do Réu em deveres de prestar na aplicação da Directiva 1990/70/CE, de 28 de Junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNIPE e CEEP (doravante acordo-quadro) num contrato de trabalho sem termo.
5. Não se invoca a violação de qualquer clausula contratual dos sucessivos contratos celebrados com o Réu, simplesmente sustenta-se que face aos sucessivos contratos celebrados, que ultrapassam os limites internamente definidos aquando da transposição da Directiva para o sector privado, se deve considerar que tais contratos se converteram num contrato sem termo em obediência em respeito e concretização do acordo-quadro (vide art.s 5º nº 2 e 4º nº 1), da Directiva e do artigo 53º da CRP.
6. Note-se que o pedido de pagamento de diferenças salariais a título subsidiário se sustenta no artigo 4º nº 1 do acordo-quadro anexo à DIRECTIVA 1999/70/CE DO CONSELHO, o qual também tem um conteúdo, incondicional e suficientemente preciso para poder ser invocado directamente pelo Autor.
7. Porém, o Tribunal a quo, abstraindo do concreto pedido e causa de pedir constantes da PI, afirma, um conjunto de abstracções relativamente ao que estaria em causa no presente processo – nem sequer fazendo referência à existência de um pedido principal e de um pedido subsidiário – para sustentar a decisão de que o Réu é "parte ilegítima e, consequentemente, absolvo mesmo réu da instância".
8. Ao contrário do referido na sentença, não corresponde ao afirmado pelo Autor nas peças Processuais e inquina o juízo constante da sentença recorrida o afirmar-se na mesma que o Autor afirmou não estar em causa uma acção administrativa comum, quando, ao invés, o autor não só instaurou a presente acção com a forma de acção administrativa comum como referiu expressamente que a instaurou ao abrigo das alíneas a), b), c) d) e e) do nº 2 do artigo 37º do CPTA.
9. Acresce que se afirma ainda na sentença recorrida que "...a causa de pedir se fundamenta no incumprimento por parte do Réu de um ou sucessivos contratos de trabalho celebrados entre o Autor e o réu ao longo de determinados anos até ao presente..." quando basta ler a petição inicial para se constatar que, ao contrário do afirmado na sentença recorrida, em nenhum artigo da PI se afirma qualquer incumprimento do Réu dos contratos celebrados.
10. Tão pouco se solicita o pagamento de qualquer indemnização por violação de clausulas contratuais ou não.
11. Como resulta da leitura da Petição inicial a presente acção administrativa comum (e o Autor afirmou em requerimento de resposta a excepções apresentado em 01/10/2015) foi instaurada ao abrigo do nº 2 do art. 37º do CPTA, estando em causa o reconhecimento dos direitos do Autor a que os contratos a termo que sucessivamente celebrou com o Réu se convertam – por força da aplicação da Directiva 1990/70/CE, de 28 de Junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNIPE e CEEP – num contrato de trabalho sem termo e a não ser descriminado a nível remuneratório pela mera diferente natureza do vinculo, e a condenação do Réu ao cumprimento do dever de aplicação directa da directiva.
12. Neste sentido veja-se o pedido e o afirmado nos artigos 75° a 187° da PI (que aqui se dão por transcritos para todos os efeitos legais, nos artigos anteriores da PI procede-se ao elenco da factualidade relevante para a aplicação do direito) onde se sustenta a aplicação directa da directiva o que, nos termos aí afirmados, resulta o direito do Autor que se pretende fazer valer na presente acção.
13. Está em causa uma acção de reconhecimento de direito e condenação da administração ao cumprimento de deveres de prestar, subsumindo-se nas previsões das alíneas a), b), c) d) e e) do nº2 do artigo 37º do CPTA.
14. Afigurando-se como aplicável à presente situação o afirmado nos acórdãos do TCA Norte de 05-02-2016 e 20-05-2016 proferidos, respectivamente, no âmbito dos Proc. 00558/12.1BEVIS e 00426/12.7BEVIS (ambos também originários do TAF de Viseu) e jurisprudência neles citada.
15. Pelo que é manifesto que, face à regra prevista no artigo 10° n°2 do CPTA, o Ministério da Educação e Ciência é parte legitima na presente acção administrativa comum em que se invoca a violação de normas comunitárias e se exige o cumprimento das mesmas e é em função do cumprimento dessas normas que se solicita o reconhecimento do direito do Autor à convolação para um contrato por tempo indeterminado e a condenação do Ministério a tal reconhecimento e pagamento de diferenças salariais (Cfr. artigos 75° a 189° da PI).
16. Que o Ministério da Educação e Ciência é parte legítima resulta ainda do facto de ser o interveniente na relação material controvertida em causa e do seu manifesto interesse em contestar as pretensões do Autor e a necessidade da sua intervenção na concretização do peticionado.
17. Aplicando-se, tal como resulta dos acórdãos supra transcritos, indubitavelmente o regime legal inserto no n.° 2 do artigo 10.° do CPTA à presente acção administrativa comum, já que, como vimos, estamos perante uma acção de reconhecimento de direito e de condenação à adopção de comportamentos (v.g. as previstas no artigo 37.°, n.° 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA).

18. Por força do no n.° 2 do artigo 10° do CPTA (já no regime anterior ao DL n.º 214-G/2015, de 02/10) deve-se considerar que o Ministério aqui Réu tem personalidade judiciária, sendo além do mais nos termos do n° 1 quem tem interesse directo em contradizer a acção, como é evidenciado na contestação apresentada.
19. Pelo que o Tribunal a quo ao julgar "...o Réu, Ministério da Educação e Ciência, parte ilegítima e, consequentemente, absolvo mesmo réu da instância." violou, desde logo, os artigos 10º nºs 1 e 2 do CPTA.
20. Sem conceder e por maioria de razão, tal interpretação e aplicação das referidas normas – ao contrário do efectuado no acórdão recorrido – sai ainda reforçado se atendermos ao princípio pró actione, o qual impõe uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal, neste caso particular na obtenção de uma decisão de mérito, por maioria de razão quando o saneador/Sentença surge mais de 3 anos após a instauração do presente processo em 21/04/2015.
21. Impondo-se, nos termos do artigo 7º do CPTA, uma Interpretação das normas jurídicas no sentido de favorecer a emissão de pronúncia de mérito, em nome da tutela jurisdicional efectiva (cfr. art. 20.°, n.°s 4 e 5, da CRP). e não decisões tardias que não conheçam do mérito dos processos.
22. Acresce que, apesar do presente processo ter dado entrada previamente ao DL n.º 214-G/2015, de 02/10, não pode o mesmo (tal como se afirmou em requerimento autónomo apresentado em 23/11/2015) deixar de se ter em conta face ao afirmado no preâmbulo de tal diploma legal e às clarificações por este realizadas nas questões aqui em discussão.
23. Resulta do afirmado designadamente no ponto 8 do preâmbulo de tal diploma legal que as alterações introduzidas aos números 2, 5 e 7 do artigo 10º relativas à legitimidade passiva dos ministérios tem um propósito clarificador e, como tal, interpretativo do regime anterior. Sendo que ao mesmo tempo se aditou o artigo 8º-A para clarificar a questão da personalidade judiciária concretizando a sua ligação à questão da legitimidade.
24. Afigura-se-nos manifesto que as alterações levadas a cabo ao CPTA, clarificam as questões da legitimidade e personalidade jurídica, reforçando as posições sufragadas supra, devendo além do mais, para efeitos do previsto no artigo 13º do CC, considerar-se normas interpretativas que se integram na lei interpretada.
25. Tal como afirmado no Acórdão do TCA Norte de 10-02-2017 (Processo: 02164/08.613ELS13) "O artigo 8.º-A, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aditado pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02.10, e artigo 10º na redacção dada pelo mesmo diploma, ao uniformizar, para todo o tipo de acções, o conceito de personalidade judiciária em termos gerais e ao afastar a possibilidade de se configurar como excepção insuprível, no contexto de uma controvérsia que se verificou a este propósito, no domínio da legislação anterior, devem considerar-se normas interpretativas e, como tal, com efeitos reportados ao Código de 2002, ou seja, à data da propositura da presente acção, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 13º do Código Civil."
26. O tribunal a quo ao decidir como decidiu violou os artigos 10º nº 2 e 11º nº 2 do CPTA, por maioria de face à clarificação/interpretação resultante do Decreto-Lei nº 214-G/2015 já que no presente processo está em causa o reconhecimento de direitos resultantes do n.º 2 do artigo 5.º e nº 1 do 4º do acordo-quadro constante da Diretiva 1999/70/CE que – tal como se sustenta na PI – têm aplicação mesmo no âmbito de relações com entidades empregadoras públicas (cfr. Artigo 117º da PI) e a condenação da administração a actuar em conformidade com tal reconhecimento, devendo nomeadamente cumprir deveres de prestar.
27. Por tudo o exposto, é evidente na sentença recorrida um erro de julgamento na apreciação das questões de direito conhecidas relativas à legitimidade do MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CIÊNCIA, não tendo o Tribunal a quo interpretado e aplicado correctamente as normas constantes dos artigos 10º nº 2, 11º nº 2 e 7º do CPTA.

Nestes termos e melhores de Direito, deve ser revogado o saneador/sentença recorrida e ordenada a remessa dos autos ao TAF de Viseu com vista à subsequente tramitação da presente acção administrativa comum.
Assim se fazendo a acostumada, Justiça!


O Réu juntou contra-alegações, concluindo:

I.Todo o teor das alegações do Recorrente reconduzem-se a impugnar a absolvição de instância do Recorrido Ministério da Educação, argumentando que o mesmo deveria ter sido considerado parte legítima.

II. Alegando o Recorrente, para tal, que a sentença recorrida assentou em pressupostos errados porquanto o que está verdadeiramente em causa na presente ação é o reconhecimento de direitos do Autor e cumprimento de um dever legal e não a violação de qualquer cláusula contratual dos sucessivos contratos celebrados com o Recorrido.

III. Ora, ao contrário do alegado pelo Recorrente, o objeto da presente ação são as sucessivas relações contratuais assumidas pelas partes que, segundo o recorrente, devem ser convertidos num contrato sem termo.

IV. E assim sendo e como bem refere e fundamenta a douta sentença a quo dúvidas não existem que a causa de pedir se fundamenta no incumprimento por parte do Recorrido, de um ou sucessivos contratos de trabalho celebrados entre este e o Recorrente ao longo de determinados anos até ao presente e que, no seu entender, os mesmos e/ou esses contratos de trabalho deverão ser convertido num contrato de trabalho que o reconheça como trabalhador em funções públicas por tempo indeterminado

V. Ainda que o Recorrente alegue que interpôs a ação em apreço ao abrigo das alíneas a), b), c) d) e e) do nº 2 do artigo 37º do CPTA, doutrina e jurisprudência abundante referem que o objeto das ações, como a presente, versa sobre relações contratuais, das quais poderá decorrer responsabilidade pelo incumprimento das Diretivas Comunitárias pelo que o Estado é, pois, a única parte legítima.

VI. A sentença recorrida considera e decide de forma fundamentada, na senda do que doutrina e jurisprudência sustenta, que a ação própria, ao abrigo do CPTA então em vigor, é efetivamente a ação administrativa comum sendo que foi essa a ação de que o Recorrente lançou mão.

VII. Ora, o Ministério da Educação, único Réu, na presente ação encontra-se destituído de personalidade jurídica e, assim sendo, capacidade judiciária, conforme decorre dos artigos 5.º e 9.º do CPC e porque integrado na pessoa coletiva de direito público, Estado, não pode ser considerada parte legítima.

VIII. Conjugadas as disposições legais constantes nos artigos 10.° n.° 2 e 11.° n.° 2 do CPTA, conclui-se que, relativamente a ações ou omissões de órgãos estaduais, a legitimidade passiva na ação administrativa comum cabe, em princípio aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma ação relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a ação deve ser proposta contra o Estado.

IX. Ora, in casu, estamos em presença de uma ação administrativa comum que versa sobre contratos, para os quais se peticiona a sua conversão ao abrigo de Diretiva Comunitária que, segundo o Recorrente não foi aplicada.

X. Assim sendo a presente ação administrativa comum, que diz respeito a relação jurídica contratual e responsabilidade civil, deveria ter sido instaurada apenas contra o Estado e não contra o Ministério da Educação.

XI. A sentença recorrida deve ser mantida na sua plenitude, atenta a sua correta interpretação das normas jurídicas aplicadas quanto à legitimidade passiva, em vigor ao tempo dos factos, tempo anterior à publicação do Decreto – Lei n.° 214-G/2015,

XII. e não, como tenta o Recorrente, recorrendo a entendimento que não é, nem de perto, nem de longe unânime na jurisprudência, aplicar à situação em crise as disposições do CPTA, após a sua revisão operada pelo Decreto – Lei n.° 214-G/2015

XIII. Mesmo que se quisesse considerar o Ministério da Educação como parte legítima para o pedido formulado na alínea b) do petitório final, a saber, a integração do Recorrente nos seus quadros e em posto de trabalho adequado,

XIV. A verdade é que, a cumulação de pedidos das alíneas a) e b) é meramente aparente.

XV. Tratam-se de pedidos que não têm autonomia entre si, pois que o pedido de integração do Recorrente nos quadros do Ministério da Educação, decorre obrigatória e necessariamente da conversão dos contratos a termo em «contratos de duração indeterminada, com a remuneração base e antiguidade legalmente fixadas»

XVI. É esse deferimento da conversão da conversão dos contratos a termo em «contratos de duração indeterminada», que define a situação individual e concreta das Autoras, e não qualquer outro ato a praticar pelo Ministério da Educação, que, nestes termos, nunca se poderia considerar ato administrativo.

XVII. E, por isso, as alíneas a) e b) do petitório final não configuram uma cumulação real de pedidos, pelo que não existe qualquer pedido para o qual o Ministério da Educação tenha legitimidade ou mesmo personalidade judiciária.

XVIII. Resta, ainda, chamar à colação, para esgotamento definitivo de fundamentação, o recente Acórdão do STA, datado de 04-02-2016, proferido no processo n.º 01300/14, e para dois outros Acórdão da mesma instância nele referidos.

Nestes termos e nos mais de Direito, que serão supridos, não deve o presente recurso ser admitido, ou se assim não se entender, deve o presente recurso ser julgado improcedente, assim se fazendo a costumada Justiça.

O MP, notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
É pelas conclusões do recurso que se delimita o conhecimento do mesmo.
Assim,
Vem o presente recurso interposto da decisão do TAF de Viseu acima aludida.
Pretende o Recorrente impugná-la porquanto considera que a mesma “(...) assenta numa caracterização errada do pedido e causa de pedir da presente acção, invocando (...) erradamente afirmações do Autor nas suas peças processuais para em setembro de 2018 mais de três anos depois da presente acção ter sido instaurada decidir no saneador não conhecer do mérito da presente acção.(...)”
Alongando-se o Recorrente na tentativa de demonstrar que a sua “ (...) pretensão consiste no reconhecimento dos seus direitos – resultantes do n.º 2 do artigo 5.º e nº 1 do 4º do acordo-quadro constante da Diretiva 1999/70/CE (...) a que os contratos a termo se considerem como contratos de trabalho em funções públicas sem termo e a condenação da administração a actuar em conformidade com tal reconhecimento, devendo nomeadamente cumprir deveres de prestar, procedendo ao pagamento de diferencias salariais a titulo do pedido principal ou subsidiário (...)”.
Considerando o Recorrente que estando “ (...) em causa uma acção de reconhecimento de direito e condenação da administração ao cumprimento de deveres de prestar, subsumindo-se nas previsões das alíneas a), b), c) d) e e) do nº2 do artigo 37º do CPTA (...) e (...) face à regra prevista no artigo 10º nº 2 do CPTA, o Ministério da Educação e Ciência é parte legítima na presente acção administrativa comum em que se invoca a violação de normas comunitárias e se exige o cumprimento das mesmas (...)
Aduzindo em favor da tese que expende que “ (...) apesar do presente processo ter dado entrada previamente ao DL n.º 214-G/2015, de 02/10, não pode o mesmo (tal como se afirmou em requerimento autónomo apresentado em 23/11/2015) deixar de se ter em conta face ao afirmado no preâmbulo de tal diploma legal e às clarificações por este realizadas nas questões aqui em discussão.(...)”, invocando para sustentar a mesma o Acórdão do TCA Norte de 10-02-2017 proferido no Processo: 02164/08.6BELSB.
Ora, a decisão mostra-se devidamente fundamentada.
Como nela referido:
Desde logo, invocando o Autor o disposto nas diversas alíneas do artigo 37.º, n.º 2, do CPTA, para concluir que não se trata de uma acção administrativa comum mas antes de uma acção especial mas de condenação à prática de acto legalmente devido (sendo esta uma das formas de acção especial regulada nos artigos 66.º a 70.º do anterior CPTA, aqui aplicável), verifica-se a incongruência do raciocínio do Autor pois, salvo o devido respeito, aquele artigo 37.º, n.º 2, especifica nas suas diversas alíneas, a forma processual que deverão seguir as acções aí especificadas e na qual engloba, e bem, a presente acção administrativa, ou seja, a acção administrativa comum.
Com efeito, como resulta da análise dos autos (petição inicial) a causa de pedir A causa de pedir é “o acto ou facto jurídico de que procede a pretensão do autor. Mais rigorosamente: o acto ou facto jurídico em que o autor se baseia para formular o seu pedido.” (cfr. Alberto dos Reis, in “Comentário ao Código de Processo Civil”, Vol. 2º, pág. 369). tem por fundamento o incumprimento por parte do Réu de vários contratos de trabalho que ao longo do tempo foram estabelecidos e/ou celebrados entre o Autor e o Réu e, assim, entende o Réu dever ser-lhe aplicada a directiva comunitária que alega, alegadamente por se sobrepor ao direito nacional, isto é, que esses sucessivos contratos conferem ao Autor um vínculo permanente ou por tempo indeterminado, seja que lhe seja reconhecido o direito a ser considerado como funcionário público ou trabalhador em funções públicas por tempo indeterminado, naturalmente para o exercício das funções que alega, no caso de professor de determinado grupo e, consequentemente, devendo esse reconhecimento ser-lhe reconhecido retroactivamente desde a data em que concretamente alega e, por isso, serem pagas as respectivas retribuições de acordo com a categoria e/ou a carreira e sua progressão em causa, nos termos da lei, cumulando assim o pedido inicial de reconhecimento desse direito com o pedido de condenação do Réu a pagar-lhe as importâncias que descrimina.
Ou seja, não temos dúvidas que a causa de pedir se fundamenta no incumprimento por parte do Réu de um ou sucessivos contratos de trabalho celebrados entre o Autor e o réu ao longo de determinados anos até ao presente e que, no seu entender, os mesmos e/ou esses contratos de trabalho deverão ser convertido num contrato de trabalho que o reconheça como trabalhador em funções públicas por tempo indeterminado, precisamente porque esse sucessivos contratos de trabalho celebrados anualmente violam as disposições constitucionais que alega e, bem assim, a directiva comunitária que também alega e, consequentemente, desse reconhecimento do direito alegado deriva a importância ou importâncias que pede e em que o réu deverá ser condenado.
O que quer dizer que o que está em causa nesta acção é o incumprimento contratual, no caso um ou vários ou sucessivos contratos de trabalho respeitantes à relação jurídica de emprego público e suas consequências derivadas do alegado incumprimento por parte do Réu e, assim, o reconhecimento de um direito que o autor pretende, no caso a conversão desses contratos numa relação jurídica de trabalhos em funções públicas por tempo indeterminado, com o subsequente responsabilidade civil contratual derivada desse incumprimento e, por isso, reconhecido esse direito com a aquelas consequências patrimoniais que o mesmo autor pretende, seja a condenação do Réu nas diferenças salariais que pretende.
Pelo que, não temos dúvidas que a acção própria, ao abrigo do CPTA então em vigor, é efectivamente a acção administrativa comum e, consequentemente, não tendo Réu, enquanto destituído de personalidade jurídica mas integrado na pessoa colectiva de direito público, Estado, capacidade judiciária e, por isso sendo parte ilegítima nesta acção. E é tanto assim, porque efectivamente o artigo 10.º então em vigor, apenas conferia capacidade judiciária aos Ministérios, como Réu, se a acção se integrasse no denominado contencioso de anulação, seja se se tratasse de uma acção administrativa especial, em qualquer das suas modalidades, seja de impugnação de um acto administrativo ou sua omissão quando devesse ser obrigado a praticá-lo e/ou nas acções de condenação da administração à prática de acto legalmente devido, o que não é o caso (n.º 2 do mesmo artigo 10.º). Ou seja, integrando-se a presente acção no disposto no disposto no n.º 3, do mesmo artigo 10.º do CPTA e não sendo também o caso previsto no n.º 4, do mesmo artigo 10.º, sendo parte legítima apenas o Estado.
Mas, coloca-se efectivamente a questão de saber se deverá ou não convidar-se o Autor a corrigir a sua petição, seja apresentar uma nova petição na qual identifique ou demande o Estado como o real e/ou verdadeiro Réu, atento os alegados princípios da economia processual e/ou o princípio pro actione, como defende o Autor.
Ora, in casu, e citando o próprio Ac. do TCAS de 22/01/2010, proc.º n.º 5901/10, relativamente à aplicação do princípio pro actione, verificamos que, nos termos defendidos ou expressos no mesmo Ac., há que distinguir as situações de verdadeira falta de personalidade judiciária daquelas em que essa falta é aparente. Com efeito, in casu trata-se de uma verdadeira falta de personalidade judiciária e não uma aparente falta de dessa personalidade judiciária, tanto mais que está aceite pelo próprio Autor que o Réu Ministério não tem na realidade personalidade jurídica e, por isso, personalidade judiciária. E mais... in casu trata-se inclusive do Estado, contra quem deveria e deve ser proposta/intentada a presente acção e cuja representação nada tem a ver com a representação do Ministério em causa, sendo essa representação exclusiva, nos termos da lei, do Ministério Público. E mais ainda, e reportando-nos ao princípio da economia processual, mesmo a haver um convite ao Autor para apresentar nova petição na qual demandasse o verdadeiro réu, Estado Português, essa iniciativa sempre terá ou teria que ser um acto voluntário do Autor, aceitando que assim seja, sendo certo que, como verificado, apesar de suscitada a questão da ilegitimidade do Réu Ministério, insiste o Autor, a título principal, que o Réu Ministério da Educação e Ciência é que é a parte legítima e só, subsidiariamente, assim não se entendendo é que deverá, então, ser convidado a suprir tal omissão, no caso, apenas por convite expresso devendo convidar-se a apresentar nova petição na qual demande a parte legítima, o Estado Português. Ou seja, consciente o Autor de tal possibilidade, para nós evidente, da falta de personalidade jurídica e subsequente falta de personalidade judiciária do Réu, Ministério da Educação e Ciência, não se percebe ou perceberá muito bem que venha invocar os alegados princípios da economia processual e/ou pro actione quando, é certo, essa iniciativa sempre caberia e cabe ao Autor, seja a de fazer intervir apenas como demandado o Estado Português e, apesar disso, ainda o não fez, sendo certo que, naturalmente, nem sequer a petição inicial poderia ou poderá ser aproveitada na medida em que lhe falta aquele pressuposto processual, seja a indicação do Réu Estado Português, como demandado, e não o Réu Ministério da Educação e Ciência e, ainda, sendo também certo, que sempre terá ou teria que proceder a nova citação para a acção, seja para citação do Estado Português e na pessoa do Dg.mº Representante do Ministério Público que, naturalmente, sempre tem ou terá o direito de apresentar uma contestação autónoma e não necessariamente coincidente com a contestação já apresentada. Ou seja ainda, em termos de economia processual, verifica-se que a mesma nem sequer existe, não só porque o Autor terá que apresentar nova petição, ainda que porventura circunscrita à identificação ou indicação de um novo Réu, mas sempre sendo uma nova petição porque dirigida a Entidade distinta da inicial como réu, e, como referido, sempre tendo que haver nova citação do novo Réu para contestar e na pessoa do Ministério Público. Ou seja, o processado, entendemos, jamais pode ou poderia ser aproveitado, nos termos acabados de referir.
Aliás, tal desiderato, em termos de demora processual, será idêntico ou semelhante caso o Autor, querendo, fazer uso do disposto no artigo 89.º, n.º 2, do CPTA, nos termos expressamente aí previstos.
Assim, verifica-se a ilegitimidade passiva do réu, Ministério da Educação e Ciência, pois réu para a presente acção só poderá ser a pessoa colectiva pública Estado Português, representada pelo Ministério Público, o que importa a absolvição do mesmo Réu da instância, nos termos do disposto n artigo 89.º, n.º 1, alínea d), do CPTA, então em vigor, obstando assim ao prosseguimento do processo.
Ao contrário do alegado pelo Recorrente, a decisão proferida pronuncia-se de forma abundante sobre aquele que é o objeto da presente ação: as sucessivas relações contratuais assumidas pelas partes que, segundo o Recorrente, devem ser convertidos num contrato sem termo.
Com efeito, e como bem se refere no aresto recorrido “(...) Ou seja, não temos dúvidas que a causa de pedir se fundamenta no incumprimento por parte do Réu de um ou sucessivos contratos de trabalho celebrados entre o Autor e o réu ao longo de determinados anos até ao presente e que, no seu entender, os mesmos e/ou esses contratos de trabalho deverão ser convertido num contrato de trabalho que o reconheça como trabalhador em funções públicas por tempo indeterminado, precisamente porque esse sucessivos contratos de trabalho celebrados anualmente violam as disposições constitucionais que alega e, bem assim, a directiva comunitária que também alega e, consequentemente, desse reconhecimento do direito alegado deriva a importância ou importâncias que pede e em que o réu deverá ser condenado.(...)”.
E, muito embora o Recorrente pretenda atacar a decisão em crise alegando que na mesma se considerou que “ (...) o Autor afirmou não estar em causa uma acção administrativa comum, quando, ao invés, o autor não só instaurou a presente acção com a forma de acção administrativa comum como referiu expressamente que a instaurou ao abrigo das alíneas a), b), c) d) e e) do nº 2 do artigo 37º do CPTA (...)” certo é que, nem mesmo com esta alegação, pode almejar demonstrar que a decisão recorrida não foi acertada.
Com efeito e conforme se refere no Acórdão do TCA Norte proferido em 04.03.2016, no Processo n.0 00991/14.4BEAVR Sumário
I) – É acção que tem por objecto “relações contratuais e de responsabilidade”, a que tem em vista a conversão de contratos a termo antes celebrados numa relação de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, vindo subsidiariamente peticionada a responsabilidade civil por não transposição da Directiva 1999/70/CE, do Conselho, de 28 de Junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP.
II) – Pelo que a legitimidade passiva recai sobre o Estado.:
“ (...) Na interpretação dos articulados são aplicáveis os princípios comuns à interpretação das leis e interpretação das declarações negociais, valendo, por isso, aquele sentido que, segundo o disposto nos arts. 9.º e 236.° do CC, o declaratário normal ou razoável deva retirar das declarações escritas constantes do articulado (cfr. Ac. deste TCAN, de 22-10-2015, proc. n0 02780/13.4BEPRT). Tenhamos presentes os pedidos, supra enunciados. Assentam eles na narrativa feita em p. i., na qual o autor/recorrente desfila os vários contratos de trabalho a termo celebrados com o Ministério, e o enquadramento de funções desempenhadas. Entende que deve operar-se conversão desses contratos de trabalho a termo em contratos de trabalho por tempo indeterminado, decorridos três anos após o termo limite para transposição da Directiva n.0 1999/70 CEE; não por qualquer efeito directo; antes, sem que tenha sido transposta, mas por aí obtendo satisfação no sentido do que seriam as suas injunções se transpostas, por aplicação da regra do art.º 148º, c), do Código do Trabalho; daí, ditada essa conversão, a consequente “reconstituição” em termos de antiguidade e diferenças salariais. Subsidiariamente, a aludida falta de transposição será causa indemnizatória (com valor alcançado nos termos do artº 278º, nº 1, do RCTFP). O tribunal “a quo” enquadrou o primeiro feixe pretensivo, com a sua causa, à luz do art.º 37º, nº 2, a), do CPTA; a modos de principal, vertendo influência aglutinadora para a cumulada apreciação de responsabilidade. Mas sem razão. Não estamos perante hipótese de «reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas» (art.º 37º, nº 2, a), do CPTA). Manifestamente, não é o caso, quando o autor positiva o seu direito em aplicação de regra do Código do Trabalho; aí chega intermediando a falta de transposição da Directiva; reconhecidamente, na falta de normas que no acervo público acolham, que, bem pelo contrário, verte expressa solução contrária; claramente, não bebe directamente de normas jurídico-administrativas. Ademais, «O reconhecimento de direitos ou interesses legítimos (e de qualidades ou de preenchimento de condições), previsto nas alíneas a) e b), corresponde tipicamente a uma acção de simples apreciação, destinando-se a obter uma sentença que torne certo o direito ou interesse que está em causa» (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, revista, pág. 205). A hipótese pressuporia uma incerteza objectiva quanto à situação do autor, que não acontece; mereça seu desacordo a situação de contratação por sucessivos contratos a termo, não há dúvida que assim sucedeu, e que, como expressamente dá nota, a norma jurídico-administrativa afasta a pretendida conversão. Bem vistas as coisas, o que ocupa objecto da acção é tanto de relação contratual como de responsabilidade. O Estado é, pois, parte legítima.
(...)”
Também a decisão recorrida se orienta pela jurisprudência supra citada quando nela se escreve que: “O que quer dizer que o que está em causa nesta acção é o incumprimento contratual, no caso um ou vários desses sucessivos contratos de trabalho respeitantes à relação jurídica de emprego público e suas consequências derivadas do alegado incumprimento por parte do Réu e, assim, o reconhecimento de um direito que o autor pretende, no caso a conversão desses contratos numa relação jurídica de trabalhos em funções públicas por tempo indeterminado, com o subsequente responsabilidade civil contratual derivada desse incumprimento e, por isso, reconhecido esse direito com a aquelas consequências patrimoniais que o mesmo autor pretende, seja a condenação do Réu nas diferenças salariais que pretende.
Pelo que, não temos dúvidas que a acção própria, ao abrigo do CPTA então em vigor, é efectivamente a acção administrativa comum e, consequentemente, não tendo o Réu, enquanto destituído de personalidade jurídica mas integrado na pessoa colectiva de direito público, Estado, capacidade judiciária e, por isso sendo parte ilegítima nesta acção. E é tanto assim, porque efectivamente o artigo 10.º então em vigor, apenas conferia capacidade judiciária aos Ministérios, como Réu, se a acção se integrasse no denominado contencioso de anulação, seja se se tratasse de uma acção administrativa especial, em qualquer das suas modalidades, seja de impugnação de um acto administrativo ou sua omissão quando devesse ser obrigado a praticá-lo e/ou nas acções de condenação da administração à prática de acto legalmente devido, o que não é o caso (n.º 2 do mesmo artigo 10.º). Ou seja, integrando-se a presente acção no disposto no disposto no n.º 3, do mesmo artigo 10.° do CPTA e não sendo também o caso previsto no n.º 4, do mesmo artigo 10°, sendo parte legítima apenas o Estado.(...)”
Ora, nos termos do disposto no artigo 5.º do CPC, a personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte, tendo personalidade judiciária quem tiver personalidade jurídica.
E segundo o estabelecido pelo artigo 9.º do mesmo normativo legal, a capacidade judiciária consiste na suscetibilidade de estar, por si, em juízo, tendo por base e por medida a capacidade de exercício de direitos ou atribuições.
Por outro lado, os Ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do respetivo órgão central Governo, integrados na pessoa coletiva pública do Estado, constituindo posição unânime da jurisprudência serem os mesmos destituídos de personalidade e capacidade judiciárias.
No entanto, no domínio da legitimidade processual, em relação ao Estado, estabelece o n.º 2 do art. 10.º do CPTA, aplicável à data da propositura da presente ação, que a parte demandada é “o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Interpretada esta norma isoladamente, dir-se-ia que dela resulta, em todos os casos – ação comum e não apenas na especial – de atuação ou omissão imputável a órgão estadual, a legitimidade passiva dos ministérios.
Sucede, porém, que o n.º 2 do artigo 11.º do CPTA, sobre patrocínio judiciário e representação em juízo, estipula a legitimidade passiva do Estado (e não dos ministérios) sempre que estejam em causa processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, sendo a sua representação confiada ao Ministério Público.
Assim, conjugando a aplicação das duas normas referidas conclui-se que, relativamente a ações ou omissões de órgãos estaduais, a legitimidade passiva na ação comum cabe, em princípio aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma ação relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a ação deve ser proposta contra o Estado, o qual é representado pelo Ministério Público.”, cfr. Pedro Gonçalves, A ação administrativa comum, Stvdia Ivridica, n.º11 86, BFDUC, págs. 160 e 161.
Pelo que, nas ações administrativas comuns, em que se pretenda efetivar a responsabilidade civil extracontratual ou contratual, a legitimidade passiva, enquanto pressuposto processual de apreciação subsequente à personalidade e capacidade judiciárias continua a pertencer à pessoa coletiva Estado e não aos ministérios.
Assim sendo, tratando-se de ação que deve ser processada sob a forma de Ação Administrativa Comum e que diz respeito a relação jurídica contratual e responsabilidade civil, deveria ter sido instaurada apenas contra o Estado e não contra o Ministério da Educação, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de ação.
Sobre tal questão cfr. o Acórdão deste TCAN de 19/07/07, Rec. 00805/05.6BEPRT Sumário
I- A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte.
II- Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.
III- Os processos que seguem a forma da Acção Administrativa Comum e digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público.
IV- Tendo sido instaurada acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, decorrente de delongas processuais, em que se peticiona o pagamento de uma indemnização por danos não patrimoniais, a tal acção corresponde processo sob a forma da Acção Administrativa Comum e respeita a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual.
V- Tratando-se de Acção que deva ser processada sob a forma de Acção Administrativa Comum e que diga respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual, a mesma deve ser interposta contra o Estado e não contra o Ministério da Justiça, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de acção.
VI- A falta de personalidade judiciária dos Ministérios constitui uma excepção dilatória insanável e insuprível e importa a absolvição da instância do réu– Cfr. artºs 8º, 508º-1-a), 265º, 493º-2 e 494º-c) do CPC.:
«Em matéria de personalidade judiciária, sobre a epígrafe de “Conceito e medida da personalidade judiciária” e de “Sanação da falta de personalidade judiciária”, estabelecem os artºs 5º e 8º do CPC, aplicáveis ao Contencioso Administrativo ex vi do art° 1° do CPTA, que:
"Art° 5.° (Conceito e medida da personalidade judiciária)
1.A personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte.
2. Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.
Art° 8.° (Sanação da falta de personalidade judiciária)
A falta de personalidade judiciária das sucursais, agências, filiais, delegações ou representações pode ser sanada mediante a intervenção da administração principal e a ratificação ou repetição do processado.
Tal significa que, em princípio, a personalidade judiciária se afere pela personalidade jurídica.
Por seu lado, de acordo com o enunciado pelo CC, detêm personalidade jurídica as pessoas singulares e as pessoas coletivas, nas quais se incluem as associações e as fundações – Cfr. neste sentido os artºs 66º e segs. e 157º e segs. do CC.
Neste perspetiva, os Ministérios, não sendo pessoas coletivas, antes órgãos da pessoa coletiva Estado, não possuem personalidade jurídica.[...] Contrariamente ao que acontece no que respeita aos conceitos de personalidade e de capacidade judiciárias, em sede de legitimidade processual, o CPTA dispõe, entre outros, nos seus artºs 9º e 10º, de regras próprias.
Assim, no que diz respeito à legitimidade processual passiva, dispõe o artº 10º do CPTA, que:
“Artigo 10.º (Legitimidade passiva)
1 – Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
2 – Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3 – Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.
(...)”
Por outro lado, relativamente aos conceitos de Patrocínio judiciário e de Representação em juízo, estabelece o artº 11º do mesmo Código que: “Artigo 11. (Patrocínio judiciário e representação em juízo)
1 – Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 – Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
(...)”.
De tal enquadramento legal, parece resultar que a regra geral em matéria de legitimidade processual passiva é a que consta do artº 10º-1 e que a regra constante do nº 2 desse mesmo preceito legal corresponde, às situações de legitimidade processual passiva no que concerne, por um lado, aos processos que seguem a forma da Ação Administrativa Especial, e, por outro lado, aos processos que seguem a forma da Ação Administrativa Comum, com ressalva daqueles que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, caso em que, de acordo com a regra que se extrai do artº 11º-2, as ações devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público.(Cfr. neste sentido Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pp. 46 e segs.; e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 69 e segs.).
Por outro lado, mesmo que se quisesse considerar o Ministério da Educação como parte legítima para o pedido formulado na alínea b) do petitório final, a saber, a integração do Recorrente nos seus quadros e em posto de trabalho adequado, a verdade é que, a cumulação de pedidos das alíneas a) e b) é meramente aparente.
Tratam-se de pedidos que não têm autonomia entre si, pois que o pedido de integração do Recorrente nos quadros do Ministério da Educação, decorre obrigatória e necessariamente da conversão dos contratos a termo em «contratos de duração indeterminada, com a remuneração base e antiguidade legalmente fixadas»
É esse deferimento da conversão dos contratos a termo em «contratos de duração indeterminada», que define a situação individual e concreta do recorrente, e não qualquer outro ato a praticar pelo Ministério da Educação, que, nestes termos, nunca se poderia considerar ato administrativo.
E, por isso, as alíneas a) e b) do petitório final não configuram uma cumulação real de pedidos, pelo que não existe qualquer pedido para o qual o Ministério da Educação tenha legitimidade ou mesmo personalidade judiciária.
E o Recorrente reconhece essa ausência de legitimidade quando a artigo 134.° da p.i. refere que “ Como já referimos, o Estado Português não transpôs e muito menos aplica no âmbito da contratação pública para o exercício de funções docentes a Directiva supra referida.”
Ora, se é ao Estado Português que o Recorrente imputa a omissão da qual decorrem a causa de pedir e os pedidos formulados é o Estado Português que tem na ação em apreço de ser configurado como Réu e não, o Ministério da Educação
Importa, ainda, chamar à colação o Acórdão do STA, datado de 04-02-2016, proferido no processo n.° 01300/14 Sumário
I - Os Ministérios não possuem personalidade judiciária para os termos de uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual.
II - A falta desse pressuposto processual, sendo insanável, implica a absolvição do R. da instância., e para outros Acórdãos nele referidos:
«Como questão obstativa do conhecimento de mérito, foi suscitada pelo relator, no despacho que ficou transcrito e a que as partes nada objectaram, a falta de personalidade judiciária do R. que, sendo insanável, tinha como consequência que este viesse a ser absolvido da instância.
Decidindo questão idêntica à que aqui está em causa, o Ac. deste STA de 1/10/2015, proferido no processo n.° 0556/15, referiu o seguinte:
“(...)
É, pois, inequívoco, que a previsão do n.° 2 do art.° 10.° do CPTA se reporta unicamente a situações processuais com características inteiramente diversas das acções administrativas comuns que têm por objecto a efectivação de responsabilidade civil do Estado (seja contratual ou extracontratual), já que ali, em atenção aos litígios específicos objecto de discussão em acção administrativa, entendeu o legislador prescrever, em relação aos mesmos, normas próprias e exclusivas reguladoras de legitimidade passiva e, consequentemente, também de personalidade judiciária ou susceptibilidade de ser parte.
Em conclusão, podemos afirmar sem sombra de dúvidas que (i) quando estejam em causa acções de responsabilidade civil extracontratual, a parte demandada é o Estado, representado ou não pelo Ministério Público e (ii) que a instauração de uma acção administrativa comum que tenha por objecto uma relação de responsabilidade, no âmbito da pessoa colectiva Estado, contra um seu Ministério ou órgão, determina a absolvição da instância da entidade demandada com fundamento na falta do pressuposto processual da personalidade judiciária, excepção dilatória, tudo alicerçado no entendimento segundo o qual o art.º 11.º, n.º 2 do CPTA não tem a virtualidade de conferir personalidade judiciária a quem não a possui no quadro das referidas acções administrativas comuns – cf., por todos o Ac. deste STA proferido em 03/03/2010, in proc. nº. 0278/09.
(...)"
E neste último Acórdão citado, pode ler-se:
E não se subsumindo o caso dos Ministérios ao âmbito de aplicação do disposto no art° 8° do CPC a sua falta de personalidade judiciária não pode ser sanada, nem suprida.
Não sendo sanável também não pode esta excepção dilatória ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, alo a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC.
Aliás, no caso concreto, se o Estado viesse a ser chamado à acção como interveniente principal, como pretendiam os recorrentes, ficaríamos perante uma acção destituída dos originais sujeitos processuais passivos indicados e demandados inicialmente, e seriam todos, apenas, intervenientes principais”.
Assim sendo, verifica-se a ocorrência de exceção dilatória de falta de personalidade judiciária do Réu, que conduz à sua absolvição da instância, nos termos da alínea c) do artigo 577.º, 1ª parte do n.º 2 do artigo 576.º e artigo 578.º todos do CPC ex vi artigos 1.º e 42.º do CPTA.
Improcedem, pois, as Conclusões das alegações com a consequente manutenção na ordem jurídica da decisão recorrida.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 20/10/2023

Fernanda Brandão
Isabel Jovita
Nuno Coutinho