Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, datada de 23 de fevereiro de 2021, que tendo apreciado a pretensão deduzida pela Autora contra o Réu Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, no sentido de ser anulado o acto que consistiu na decisão final proferida pelo réu no processo PRV 5637/2012/PRV/DEV (NIFAP ...92), no âmbito do Contrato ...4 referente ao Apoio à Promoção de Vinhos em Mercados de Países Terceiros notificada à autora pelo ofício de 22.03.2018, com a ref.ª 001936/20..., veio a julgar a acção totalmente procedente, e em consequência anulou o acto pelo qual foi determinada a reposição da quantia €127.950,82, por prescrição da obrigação.

Como assim dispõe o artigo 627.º, n.º 1 do CPC, as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, para efeitos de poderem ser evidenciadas perante o Tribunal Superior as irregularidades de que a Sentença pode enfermar [que se reportam a nulidades que afectam a Sentença do ponto de vista formal e provocam dúvidas sobre a sua autenticidade], assim como os erros de julgamento de facto e/ou de direito, que por si são resultantes de desacerto tomado pelo Tribunal na formação da sua convicção em torno da realidade factual, ou da interpretação e aplicação do direito, em termos tais que o decidido não está em correspondência com a realidade fáctica ou normativa.

Constituindo os recursos jurisdicionais os meios específicos de impugnação de decisões judiciais, por via dos quais os recorrentes pretendem alterar as sentenças recorridas, nas concretas matérias que os afectem e que sejam alvo da sua sindicância, é necessário e imprescindível que no âmbito das alegações de recurso os recorrentes prossigam de forma clara e objectiva as premissas do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida, por forma a evidenciar os erros em que a mesma incorreu.

Aqui chegados.

Cotejadas as conclusões das Alegações de recurso apresentadas pelo Recorrente, delas se extrai que a sua pretensão está ancorada, no essencial, no entendimento que prossegue de que o Tribunal a quo não fez uma correta interpretação dos factos e da legislação aplicável ao caso, entendendo que o acto impugnado não padece da decidida prescrição, e que por isso a Sentença recorrida deve ser revogada e substituída por Acórdão que conclua que o acto impugnado não padece de qualquer vício, e que deve por isso ser mantido na ordem jurídica.

Referiu o Recorrente, para sustentação da sua pretensão recursiva, que estando em causa a devolução de ajudas do Estado Português e também a protecção dos interesses financeiros da União Europeia, que o prazo prescricional convocável é o de 5 anos previsto no artigo 168.°, n.° 4, alínea c), do CPA, e bem assim, que a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista a instrução ou a instauração de procedimento por irregularidade, e nesse patamar, que o prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção, tendo lugar o mais tardar depois de corrido prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, e que na situação em apreço nos autos, entre a data prática da irregularidade, que referiu ser 14 de outubro de 2010, e a data da audiência prévia, em 23 de novembro de 2012, não tendo decorrido aqueles 5 anos, e que até ser notificada a decisão final, que referiu ter ocorrido em 26 de março de 2018, não decorreram os 10 anos previstos no artigo 3.° do Regulamento (CE; EURATOM) n.º 2988/95), e que por essa razão não se verifica qualquer tipo de prescrição do procedimento.

Neste conspecto, cumpre para aqui extrair a essencialidade da fundamentação aportada pelo Tribunal a quo, como segue:

Início da transcrição
“[…]
A autora veio interpor a presente acção em vista da anulação do acto comunicado por ofício de 22.03.2018, que determinou a restituição de valor de € 127.950,82, a título de restituição de verbas recebidas no âmbito do contrato n.º ...64, referente a apoio à promoção de vinhos em mercados de países terceiros.
Sustenta, para tanto, que a obrigação de reposição daquelas quantias se encontra prescrita, nos termos da disposição contida no artigo 3.º do Regulamento (CE Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, donde faz radicar a invalidade do acto que determina aquela restituição de valores.
Opõe a ré, por seu turno, com base no terceiro parágrafo daquele mesmo artigo, ser aplicável ao caso o prazo de 8 anos, “igual ao dobro do prazo de prescrição”, prazo que, segundo entende, se deveria contar da data da interrupção do curso do prazo, com a notificação para exercício da audiência prévia. Pugna, assim, pela legalidade do acto, já que, então, não terá ocorrido prescrição.
Apreciando, cumpre antes de mais expor o enquadramento legal que, no essencial, ao caso cabe.
E – esclareça-se desde já – este enquadramento é hoje, quer à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União, quer à luz do que vêm unanimemente estabelecendo os nossos Tribunais Superiores, pacífico, estabelecendo-se reiteradamente a aplicabilidade ao caso dos autos da disciplina contida no Regulamento da União em referência.
Cabe citar a este respeito o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09.04.2014, proferido no âmbito do processo n.º 0173/13 (disponível em www.dgsi.pt), que, integrando a interpretação da jurisprudência da União, e paradigmaticamente, se debruçou sobre esta matéria:
«Como vimos no ponto anterior o TCA Norte entendeu que o prazo previsto no art. 3º, n.º 1 não era aplicável, mas sim a “legislação nacional”. Seguiu, para tanto, a jurisprudência deste STA, designadamente, o acórdão do Pleno da 1ª Secção de 6/10/2005(segundo o qual, o prazo de prescrição é de 10 anos) e da 1ª Secção de 6/9/2010 (segundo o qual é aplicável o prazo geral do art. 309º do C. civil).
A recorrente coloca a questão do reenvio prejudicial invocando, além do mais, o acórdão do TJUE de 5 de Maio de 2011. Este acórdão apesar de reconhecer a possibilidade do legislador nacional, no âmbito do previsto no n.º 3 do art. 3º do Regulamento n.º 2988/95, adoptar uma regra de prescrição mais longa, entendeu que, “…em circunstâncias como as em causa nos processos principais, o princípio da confiança jurídica se opõe a que um prazo de prescrição mais longo na acepção do artigo 3º, n.º 3 do Regulamento n.º 2988/95 possa resultar de um prazo de prescrição de direito comum reduzido por via jurisprudencial para a sua aplicação poder respeitar o princípio da proporcionalidade, uma vez que, de qualquer forma, o prazo de prescrição de quatro anos previsto no art. 3º do Regulamento n.º 2988/95 tem vocação para ser aplicado nessas circunstâncias.”.
Como já referimos, a jurisprudência nacional considerava aplicável o prazo de 10 anos por ser esse o prazo previsto no art. 40º do C. Comercial e artigos 118º, n.º 2 do CIRS e 115º, n.º 5 do CIRC para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, concluindo, assim, “…ser este o prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efectuados controlos de acordo com as normas comunitárias …” – cfr. acórdão do Pleno do STA de 6-10-2005. No mesmo sentido foram ainda proferidos os acórdãos deste STA de22-6-2005, processo 661/05; 2005-10-06, processo 2037-02(Pleno) e de 6-12-2005, processo. 0328/02 (Pleno); 15-11-2006, processo 0346/06; 25-5-2006, processo 02037; 29-3-2006,processo 047/06. Trata-se, como se vê, de um prazo “mais longo” que o previsto no Regulamento, mas não um prazo especificamente fixado pelo legislador nacional para aquele efeito.
O mesmo se diga do prazo ordinário de prescrição, que é o prazo ordinário da prescrição, estabelecido no artigo 309.º do C. Civil, que é de 20 anos (cfr. acórdãos do STA, 1.ª Secção, de 22/10/2008 e de 17/12/2008, proferidos nos recursos n.ºs 601/08 e 599/08, respectivamente).
É verdade que, posteriormente à citada jurisprudência do STA sobre o prazo de prescrição da restituição de quantias de ajudas comunitárias irregularmente concedidas, o Tribunal de Justiça da União Europeia, no citado acórdão de 5 de Maio de 2011(processos C-201/10 e C-202/10) entendeu que, apesar de ser proporcionada e necessária uma regra de prescrição de 30 anos, nas relação de direito privado, “(…) à luz do objectivo da protecção dos interesses financeiros da União, para o qual o legislador da união entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos, ou mesmo de três, era só por si suficiente para permitir às autoridades nacionais a actuação contra uma irregularidade lesiva desses interesses financeiros e que pode levar à adopção de uma medida como a recuperação de um benefício indevidamente recebido, afigura-se que dar a essas autoridades um prazo de trinta anos vai além do necessário a uma administração diligente.”
O referido acórdão considera ainda, no seu ponto 3, que o prazo referido no art. 3º, n.º 1 (prazo de quatro anos) tem vocação para ser aplicado:
“3) Em circunstâncias como as em causa nos processos principais, o princípio da segurança jurídica opõe-se a que um prazo de prescrição mais longo na acepção do art. 3º, n.º 3 do Regulamento 2988/95 possa resultar de um prazo de prescrição de direito comum reduzido por via jurisprudencial para a sua aplicação poder respeitar o princípio da proporcionalidade, uma vez que, de qualquer forma, o prazo de prescrição de quatro anos previsto no art. 3º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2988/95, tem vocação para ser aplicado nessas circunstâncias”.
Recentemente o acórdão deste STA considerou aplicável este prazo (cfr. acórdão do STA de 29-1-2014, proferido no processo0299/13).»
O entendimento preconizado no acórdão vindo de citar veio, por sua vez, a ser estabelecido no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 1/2015, de 26.02.2015, aí se fixando o julgamento de que “(…) na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no art.º 3, n.º 1, do Reg. (CE Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, é este o aplicável”.
Por seu turno, e muito embora se possa, em tese, equacionar a aplicabilidade do disposto no art. 168.º, n.º 4, al. c) do CPA, norma que, entretanto, foi introduzida no ordenamento jurídico nacional, entende-se que a mesma não é vocacionada para a disciplina de caso como o dos autos, destinando-se, ao invés, a regular as situações em que o próprio procedimento de concessão de auxílio seja atingido por irregularidades, ou no seu seio se pratique um acto ilegal.
É este entendimento, aliás, que implicitamente se lê nas considerações que os autores do código fazem em anotação ao preceito:
«(…) Logo a seguir, o artigo 108.º [do TFUE] confere à Comissão Europeia o poder de fiscalizar a concessão desses auxílios, podendo ela, no exercício desse poder, ordenar ao Estado respectivo que “suprima” ou “modifique” um auxílio concedido em violação do artigo 107.º. Ora, por força de questões prejudiciais colocadas sobretudo por tribunais alemães ao TJ, este tem vindo a entender que um auxílio concedido pelo estado que caia na previsão do artigo 107.º, n.º 1, e que a Comissão considere ilegal, deve ser anulado por via administrativa (…).
O TJ entende que essa anulação tem de ser levada a cabo de harmonia com o Direito processual do respectivo Estado mas sem que daí resulte a impossibilidade de o Estado recuperar o auxílio, isto é, de anular a concessão do auxílio, porque, sendo esse auxílio contrário ao Direito da União, a sua recuperação é imposta por este.(…)» [Fausto de Quadros, Anotação ao art. 168.º do CPA, in Comentários à revisão do Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 2016, p. 359 – sublinhados e realce nossos].
Mencionando-se nestas considerações, como vemos, a anulação do próprio acto de concessão do auxílio, enquanto acto constitutivo de direitos, aponta-se já para a ideia de irregularidade do procedimento que culmina nesse acto. Estar-se-á, portanto, perante uma invalidade (conducente à anulação do acto) no próprio procedimento de concessão do auxílio, no processo de formação da vontade da entidade decisora – e não, como no caso em apreço, face a irregularidades relativas à fase de execução desse mesmo auxílio.
Este mesmo raciocínio veio, por seu turno, a ser plasmado na jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores, impondo-se citar, pelas particulares clareza e pertinência para o caso em apreço, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.10.2019 (proferido no âmbito do proc. 34/19.1BECTB e disponível em www.dgsi.pt):
“E o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do CPA não se mostra aplicável, diremos nós, porque em causa não está verdadeiramente o acto que concedeu – deferiu – a ajuda em causa, mas sim acto praticado na execução do contrato de financiamento, o qual é consequente de uma verificação do cumprimento das condições contratuais subscritas – o nexo causal faz-se coma execução contratual e não com o procedimento de 1.º grau. Ou seja, o procedimento de primeiro grau tendente à concessão da ajuda financeira encontra-se já concluído e o acto em causa não tem sequer a ver com causa de invalidade desse mesmo procedimento (que o nº 4, al. c) do art. 168.º, do CPA permite fiscalizar para além do prazo de um ano). Tal como entendemos, a interpretação do art. 168.º, nº 4, al. c) do CPA tem por referência causas de invalidade do procedimento de concessão, o qual terminou com o acto constitutivo de direitos de atribuição da ajuda; não se aplica aos actos praticados ao nível da execução contratual e da verificação do cumprimento das condições firmadas no programa de incentivos (conclusão que se poderá também extrair, pela leitura que desta fazemos, dos pontos C. ii) e iii) da sentença recorrida). Oque sai reforçado também por via da interpretação sistemática em que este art.168.º surge no capítulo II do “acto administrativo”, enquanto dos contratos versa o capítulo III.”
Sufragando-se inteiramente o entendimento vindo de citar, há que concluir pela inexistência de disposição de direito interno que discipline especificamente a matéria que aqui cumpre apreciar.
E, assim, dúvidas não subsistem quanto à aplicabilidade directa das prescrições contidas neste artigo 3.º do Regulamento (CE Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, onde se estabelece:
“Artigo 3.º
1 . O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 1 do artigo 1.º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º 1 do artigo 6.º
2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se toma definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.os 1 e 2.”
Então, cabe enquadrar a situação de facto nos comandos normativos vindos de transcrever:
Resulta da matéria de facto apurada nos autos que em 17.04.2099 foi celebrado o contrato de financiamento entre a autora e o réu [cf. “1” dos factos provados]. Verifica-se ainda que em 14.10.2010 foi pago à autora o montante relativo à segunda fase da execução do contrato e, mais tarde, em 21.11.2012, foi a mesma informada, para efeitos de audiência prévia, da intenção de recuperar valores considerados indevidamente pagos, no âmbito dessa segunda fase [cf. “3” e “4” dos factos provados].
Ora, a matéria do termo inicial do prazo de prescrição vem sendo, igualmente, objecto de tratamento pela jurisprudência nacional e europeia [vide, por todos, o acórdão do STA de 23.04.2020, proc. n.º 0257/11.1BELSB e as abundantes referências jurisprudenciais aí contidas].
Todavia, no que para o caso releva, não sendo possível apurar o concreto momento em que se concretizou a irregularidade que determinou a intenção de recuperação daqueles valores; mesmo que se considerasse o momento inicial, de celebração do contrato, como o dies a quo deste prazo prescricional, sempre o mesmo teria sido interrompido naquele dia 21.11.2012.
Na realidade, entre um e outro momentos (celebração do contrato; notificação para audiência prévia) decorreram cerca de três anos e meio, estando por conseguinte o prazo prescricional em curso; e, por outro lado, trata-se indiscutivelmente de acto, de que foi dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade [neste sentido, também, o mencionado acórdão do STA de 23.04.2020, estabelecendo a notificação para exercício da audiência prévia como facto interruptivo do prazo prescricional, nos termos e para os efeitos do art. 3.º do Regulamento em referência].
Nesta sequência, mais se retira do elenco da matéria assente, com relevância para a solução da questão que nos ocupa, que em 22.03.2018 a autora foi informada da decisão final da entidade demandada, pela qual se determinou a reposição da quantia € 127.950,82, considerada indevidamente paga, [cf. “6” do elenco].
Ora, como ostensivamente se constata, entre o momento de interrupção do prazo prescricional, que determina a contagem de novo prazo de prescrição, e o da prolação da decisão final decorreram cerca de 5 anos e 4 meses, sem que se tenha apurado a existência de qualquer outro facto interruptivo da prescrição.
Por outro lado, verificando-se, a partir da matéria assente nos autos, que o contrato, celebrado no dia 17.04.2009, previa a sua execução em três fases, de doze meses cada uma, é seguro assumir que, em 2018, o contrato se mostrava já “expirado”, na terminologia nele usada [cf. “2” do elenco]. Nestes termos, também para os efeitos previstos na parte final do segundo parágrafo do n.º 1 do art. 3.º do Regulamento, havia já ocorrido o encerramento definitivo do programa em questão.
Por fim, quanto à pretensa aplicabilidade ao caso do prazo de 8 anos, tal como pretendido pelo réu, tal argumentação não pode proceder. É que, como claramente resulta da norma, este prazo, igual ao dobro do prazo de prescrição, configura-se como um prazo máximo, no termo do qual a prescrição não pode deixar de ocorrer, independentemente das várias interrupções que o curso do prazo possa conhecer. É rigorosamente este o sentido que deve ser atribuído à expressão “o mais tardar”, utilizada no corpo do quarto parágrafo do mesmo n.º 1 do art. 3.º do Regulamento.
Neste sentido, mostra-se inelutavelmente que, à data da prolação e comunicação da decisão final, se mostrava prescrito o procedimento e, assim, extinta a obrigação de reposição de quantias, pelo decurso do tempo.
Tudo visto, e por todas as considerações vindas de expender, há que julgar prescrita a obrigação de restituição de verbas e anular o acto impugnado que, assim, se afigura inválido.
[…]”
Fim da transcrição

Conforme deflui da Sentença recorrida, e com reporte à causa de pedir e ao pedido deduzido a final da Petição inicial, o Tribunal a quo apreciou e decidiu, e assim motivou fundamentadamente, que se encontrava prescrita a obrigação de restituição da quantia de €127.950,82, e essencialmente, por ter decorrido um prazo contínuo superior a 4 anos, e por não ser convocável o prazo de 5 anos [ou o prazo de 10 anos].

E desde já adiantámos que o assim julgado pelo Tribunal a quo não merece a censura jurídica que lhe aponta o Recorrente.

Vejamos.

Para a prossecução daquele seu julgamento, o Tribunal recorrido apoiou-se em vários Acórdãos proferidos pelas várias instâncias de recurso da jurisdição administrativa, cuja jurisprudência não vem posta coloca em causa nesta sua pretensão recursiva, seja designadamente o Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 1/2025, proferido [no Processo n.º 0173/13] pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA em 26 de fevereiro de 2015 [tendo por recorrido o Acórdão do STA, datado de 09 de abril de 2014, proferido no mesmo Processo n.º 0173/13], seja o Acórdão do TCA Sul proferido em 10 de outubro de 2019, no Processo n.º 34/19.1BETCB, jurisprudência que aqui acolhemos e a cujo julgamento aderimos e reiteramos nestes autos.

De resto, em consonância com um Acórdão daqueles que vêm referidos pelo Recorrente sob a conclusão F das suas Alegações de recurso, o proferido pelo STA no Processo n.º 0173/13, datado de 09 de abril de 2014, que veio a motivar o AUJ n.º 1/2015 [em cujo teor o Tribunal a quo também se apoiou, e onde aí foi apreciado e decidido que atentas as datas em que ocorreram as irregularidades detectadas e bem assim o disposto no artigo 1.º, n.º 1, primeiro parágrafo do Regulamento n.º 2988/95, que o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 1, e que quando foi ordenada a restituição das quantias recebidas pela aí recorrente, já tinha sido decorrido um prazo muito superior a quatro anos], pese embora a interrupção do prazo prescricional ter ocorrido em 21 de novembro de 2012 – data em que foi realizada a audiência prévia da Autora, mas depois novamente iniciado -, à data de 22 de março de 2018 em que a Autora ora Recorrida foi notificada por parte do Réu da decisão de reposição, estavam já transcorridos cerca de 5 anos e 4 meses.

Sendo este prazo decorrido superior a 4 anos, mostra-se efectivamente prescrito o respectivo procedimento tendente a detectar qualquer irregularidade, não podendo assim, face ao disposto no artigo 4.º, n.º 1, primeiro travessão, do Regulamento n.º 2988/95, ser já determinada a obrigação de reembolso dos montantes tidos por indevidamente recebidos por parte da Autora, sendo ainda, que em torno da aplicabilidade do prazo de 5 anos a que se reporta o artigo 168.º, n.º 4, alínea c) do CPA, não é o mesmo aqui convocável, por tratarem os autos de um acto praticado em sede da execução do contrato de financiamento, em momento muito posterior ao acto emitido no procedimento de concessão da ajuda financeira.

Quando se operou a notificação da Autora ora Recorrida [por via da missiva que o Réu ora Recorrente lhe remeteu em 22 de março de 2018, visando a reposição da quantia de €127.950,82, tida por indevidamente paga], o que estava em curso era um inerente procedimento administrativo tendente à verificação das condições contratuais.

Porque nos situamos já na fase da execução do contrato, ocorre efectivamente a prescrição do procedimento, por se mostrar esgotado o prazo de 4 anos a que se reporta o artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo do Regulamento n.º 2988/95. Por outro lado, não é de todo aplicável o prazo de 8 anos [ou de 10 como sustenta o Recorrente] a que se reporta o quarto parágrafo do mesmo normativo, pois que se trata apenas do cômputo do prazo máximo admissível a contabilizar para efeitos de cálculo da ocorrência da prescrição do procedimento, independentemente do número de interrupções que se tenham verificado. Ou seja, a prescrição deve ocorrer sempre dentro desse prazo reportado ao dobro do prazo de 4 anos, sem que a entidade tenha aplicado uma sanção, a qual deve ser entendida em conformidade com o disposto no artigo 5.º do mesmo Regulamento.

Termos em que, a pretensão recursiva do Recorrente tem assim de improceder na sua totalidade, por ter o Tribunal recorrido julgado com acerto em torno da constatada prescrição do procedimento, tendo a solução jurídica a que chegou o Tribunal a quo que manter-se, por não ser merecedora da censura jurídica que lhe dirige o Recorrente.