| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
RI, SA, devidamente identificada nos autos, no âmbito de Processo de Contencioso Pré-Contratual que intentou contra a Infraestruturas de Portugal, SA, no âmbito de procedimento concursal relativo à “Instalação de Rede de Suporte à Exploração em vários troços da Rede Ferroviária Nacional”, peticionando, designadamente, a anulação do ato de adjudicação, com eliminação retroativa de todos os seus efeitos e de todos os atos procedimentais subsequentes e, Subsidiariamente, a reversão da decisão de exclusão dos concorrentes excluídos e promovida a adjudicação à candidatura da Autora, por apresentar o preço mais baixo, tendo como contrainteressados o Agrupamento de Empresas constituído pela TP, SA e MSTM, SA, inconformada com a sentença proferida no TAF de Aveiro em 13.05.2019, que julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação da Autora, e a sua falta de legitimidade para impugnar o ato de adjudicação, veio recorrer jurisdicionalmente da mesma em 13 de maio de 2019, tendo apresentado as seguintes conclusões:
“1. A decisão recorrida decreta a absolvição da instância com base na suposta verificação de duas exceções, a saber: i) a caducidade do direito de ação quanto ao pedido de impugnação da exclusão do concurso; e, por outro lado, ii) a ilegitimidade do pedido quanto à impugnação do ato de adjudicação.
2. Quanto à decisão de caducidade, o tribunal entendeu que o prazo de impugnação da decisão de exclusão da Autora é de 1 mês sobre tal decisão, tendo esta ocorrido, no entender da decisão, a 23.08.2018, ou, no limite, a 14.09.2018.
3. O tribunal a quo não considerou, porém, as especificidades do caso concreto;
4. Na verdade, na deliberação de 14.09.2018 que decidiu em resposta à impugnação administrativa da exclusão e da adjudicação, a entidade adjudicante adotou o relatório final não sem deferir parcialmente a impugnação da Autora num ponto particular: apurar a veracidade do documento junto pelo concorrente preferido, ordenando nomeadamente a junção do original, e em caso de falsidade decretar a exclusão daquele concorrente;
5. Esse deferimento teve como consequência que a então impugnante continuasse ligada ao concurso, nem que fora para acompanhar o cumprimento do seu pedido.
6. Não faz sentido deferir (ainda que parcialmente) um pedido de um concorrente e simultaneamente determinar que esse mesmo concorrente estaria arredado do procedimento, ficaria à porta, do lado de fora, do concurso, sem qualquer possibilidade de avaliar, acompanhar, ter o crédito de uma resposta acerca de aquilo que a entidade adjudicante assumiu ser pertinente no seu pedido.
7. O entendimento da ora Recorrente foi que a manutenção da decisão de indeferimento da sua exclusão - tal como a decisão de adjudicação - apenas se cristalizaria(m) com a avaliação subsequente com os documentos e esclarecimentos pelo concorrente preferido. Nesta altura, estava, pois, em aberto uma decisão sobre a exclusão deste concorrente.
8. Este foi também o entendimento da entidade adjudicante que posteriormente - em 19.10.2018 - veio a decidir nos seguintes termos: "Informa-se que se encontram esclarecidas as dúvidas suscitadas pelo impugnante (RI), no sentido de determinar a veracidade do documento junto pelo Agrupamento (TP/MSTM), pelo que não existindo nada a obstar à adjudicação deliberada, iremos dar seguimento ao Processo" - sublinhado nosso (cfr alínea M) dos factos e cfr. fls. 8 verso e fls. 744, do processo administrativo);
9. Ou seja e em suma, tendo a impugnação da Autora sido deferida parcialmente, em 14.09.2018, necessário é reconhecer que ela se manteve ligada ao procedimento para além dessa data.
10. Nestes termos, é a decisão de 19.10.2018 que marca o início do prazo de 1 mês para efeitos de contagem do prazo.
11. Ainda que assim não fosse, necessário é reconhecer que os termos em que a Administração conduziu o processo concursal geraram dúvidas atendíveis e razoáveis, pelo que sempre se teria que atender nos termos do n.º 3 do art. 58º que, no caso concreto - para quem entenda que a decisão de exclusão é anterior à decisão final - aquele prazo de 1 mês teria de entender-se suscetível de se ter prolongado;
12. Na verdade, estabelece a Lei que o prazo pode ser alargado (por três meses) sempre que a tempestiva apresentação da petição não seja exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; ou, quando não tendo ainda decorrido um ano, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma - cfr alíneas b) e c) do artigo 58º n.º 3, que se aplica por remissão expressa do artigo 101º do CPTA.
13. A forma como o Tribunal a quo forçou a letra da decisão de 14.09.2018 é a mais cabal demonstração de que o prazo poderia e deveria ser prolongado ou o atraso, a haver, sempre seria desculpável.
14. A sentença recorrida incorre, pois, num duplo erro de interpretação e aplicação da Lei, porquanto entende que o decurso do prazo referido no artigo 101º CPTA se iniciou antes da decisão se ter tornado perfeita e definitiva e, por outro lado, nega simultaneamente a extensão de tal prazo nos termos do art. 58º n.º 3 CPTA.
15. Neste sentido o presente recurso suscita a apreciação de uma questão de direito cujo objeto é a errada interpretação e aplicação das referidas normas processuais.
16. De resto e quanto à exceção da ilegitimidade, também não está em causa uma matéria de direito, pois ao contrário do que refere o tribunal a quo, não decorre da decisão sobre a caducidade necessariamente a impossibilidade de o candidato excluído poder impugnar a adjudicação;
17. Desde logo, o art. 77.º-A CPTA reconhece legitimidade processual para a impugnação de um ato superveniente à exclusão - o ato de celebração do contrato adjudicado - a quem foi excluído do procedimento e não tenha recorrido dessa exclusão.
18. Na realidade, esta norma comprova que a impugnação de atos jurídicos praticados em matéria de contratação publica - máxime impugnação do contrato celebrado "não pode ser reconhecida apenas às partes" da relação jurídica decorrente do ato impugnado, como tradicionalmente sucedia, "mas deve ser alargada a outras pessoas e entidades, atenta a particular relevância pública de que se revestem" (a invalidade decorre das ilegalidades cometidas no âmbito desse procedimento;
cf. Mário Aroso de Almeida/ Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 551.
19. Ora, por maioria de razão, tem de ser reconhecida legitimidade nas mesmas circunstâncias se estiver em causa a impugnação de ato preparatório dessa mesma celebração, como é o caso do ato de adjudicação impugnado na presente ação sobretudo quando esteja em causa uma questão suscitada no procedimento pelo concorrente excluído.
20. E assim, quem impugna uma dada decisão do procedimento pré-contratual com fundamento numa dada ilegalidade, tem de lhe ver reconhecida legitimidade para, mais tarde, impugnar os atos subsequentes que comprovem a manutenção dessa mesma ilegalidade, revelando-se assim dissidentes da decisão tomada em resposta à sua impugnação administrativa.
21. Uma interpretação que negue tal legitimidade, resultará numa situação de indefesa dos interesses do particular "cujos interesses tenham sido afetados pela violação de regras do procedimento pré-contratual. Tal interpretação será ferida de inconstitucionalidade, porque contrária ao direito de acesso à justiça e a tutela jurisdicional efetiva, consagrado no art. 268.º n.º 4 e art. 20.º CRP, incorrendo simultaneamente na violação dos princípios gerais da contratação o pública impostos pelo direito da União Europeia, ilegalidades qualificadas cuja apreciação jurídica expressamente se requer a este Tribunal Superior.
22. Basta que na situação presente seja possível em abstrato à Autora cumular sucessivamente nesta ação a impugnação do contrato, nos termos da aI. d) do n.º 1 do art. 77.º-A CPTA, como efetivamente é, para se ter de concluir que é igualmente possível nessas mesmos termos e com os fundamentos aí previstos, impugnar ato pré-contratual da adjudicação.
Assim, tendo em conta os artigos 101º, 58º., 77º-A, 63.º n.º 2, e 102.º n.º 4, todos do CPTA e ainda dos artigos 20º e 268º n.º 4 da CRP, deve ser revogada a decisão de absolver a Ré da instância e ser decretada a continuidade da ação para conhecimento do respetivo mérito e concluindo-se pelo deferimento dos pedidos impugnatórios da Autora.”* A Recorrida/Infraestruturas de Portugal, SA veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 22 de maio de 2019, concluindo:
“I - Quanto à caducidade do direito de ação
1. Conforme é referido, e bem, na douta sentença, na página 17, “tendo a petição inicial dado entrada em juízo apenas em 14.11.2018, já não era sequer possível à Autora impugnar aquele ato de 23.08.2018 (ou mesmo aquele de 14.09.2018, se se entendesse ser este o ato impugnável), por ter caducado o seu direito de ação, por decurso do prazo de exercício do respetivo direito.”
2. Ao contrário do que a Recorrente afirma nas suas alegações de recurso, a Entidade Adjudicante não deferiu parcialmente o seu pedido nem condicionou a adjudicação à apresentação de ulteriores esclarecimentos.
3. De facto, como refere, e bem, a douta sentença, na página 18, o ato praticado pela IP em 14.09.2018 apenas foi concluído pela necessidade da apresentação do original de um documento, por parte da Contrainteressada, constando, claramente, na referida deliberação, quanto ao pedido formulado pela ora Recorrente sob a alínea ii), que o mesmo é deferido parcialmente e “apenas no que respeita à apresentação do documento - nada mais do que isso – como é aí expressamente dito”.
4. Além disso, é importante esclarecer, como aliás é mencionado na douta sentença, na página 19, que qualquer modificação da posição da Entidade Adjudicante quanto à decisão de adjudicação não iria alterar a decisão já proferida de exclusão da ora Recorrente.
5. Na verdade, de acordo com a deliberação de 14.09.2018, a IP manteve a anterior decisão de exclusão e de indeferimento total do pedido que foi formulado pela ora Recorrente, que pretendia que a Entidade Adjudicante aceitasse as propostas dos concorrentes excluídos e lhe adjudicasse o objeto do concurso.
6. E, conforme determina a douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, nas páginas 19 e 20, dado que a Recorrente não invoca qualquer situação de justo impedimento, não se pode considerar que a conduta da Entidade Adjudicante possa ter induzido a Recorrente em erro.
7. Além disso, também não existe qualquer ambiguidade do quadro normativo aplicável e a contagem do prazo previsto no artigo 101.º Código de Processo nos Tribunais Administrativos inicia-se, sem dúvida, em 14.09.2018, data em que a Recorrente considera que foi praticado o ato impugnado.
8. Por isso, na situação em apreço não é aplicável o disposto no artigo 58.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
9. Deste modo, deverá ser mantida a douta decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, na página 20, de julgar verificada a exceção de caducidade do direito de ação do ato de exclusão da Autora, exceção que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos da alínea k) do n.º 1, do artigo 89.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e determina a absolvição da instância da IP, nos termos do n.º 2, do mesmo artigo.
II – Quanto à falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação
10. Foi ainda suscitada a exceção de falta de legitimidade da ora Recorrente para impugnar o ato de adjudicação, em caso de se verificar a caducidade do direito de ação para a referida Recorrente impugnar o ato de exclusão.
11. “I – Do art. 55º n.º 1, al. a), do CPTA, resulta que tem legitimidade ativa, nas ações que envolvam a apreciação da legalidade de atos administrativos, quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal lesado pelo ato impugnado, sendo que a alegação de um interesse pessoal releva para aferir da legitimidade, enquanto que a alegação de um interesse direto releva para aferir do interesse em agir.
II - É entendimento pacífico da jurisprudência que o concorrente cuja proposta seja excluída só tem legitimidade (isto é, interesse em agir) para impugnar o ato de adjudicação caso também ataque o ato de exclusão da sua proposta” (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.03.2016, no processo n.º 12908/16, disponível em www.dgsi.pt).
12. Deste modo, tendo caducado o direito da ora Recorrente de impugnar o ato de exclusão, deverá concluir-se pela falta de legitimidade da mesma para impugnar o ato de adjudicação.
13. Assim, deverá ser mantida a douta decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, na página 20, que considera ainda verificada a exceção de falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação, exceção que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos da alínea e), do n.º 1, do artigo 89.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e determina a absolvição da instância da IP, nos termos do disposto no n.º 2, do mesmo artigo.
14. Face ao exposto, deverá confirmar-se totalmente a douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que decidiu julgar “verificada a exceção de caducidade do direito de ação quanto ao ato de exclusão da Autora e de falta de legitimidade para impugnar o ato de adjudicação” e, em consequência, absolveu a IP da instância.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, devendo a douta sentença recorrida ser totalmente confirmada, assim se fazendo inteira e merecida JUSTIÇA!”* O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 18 de junho de 2019.* O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 21 de junho de 2019, veio a emitir Parecer em 26 de junho de 2019, no qual, a final, se pronuncia no sentido do presente Recurso não merecer provimento.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II - Questões a apreciar
Importa verificar predominantemente se se mostrarão presentes os pressupostos tendentes à absolvição do Réu da Instância, impondo-se ainda, verificar a legitimidade da Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.* III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“A) Em 24.10.2017, foi publicado no Diário da República o anúncio de procedimento n.º 8766/2017, no qual se identifica como objeto do contrato “Instalação de Rede de Suporte à Exploração em vários troços da Rede Ferroviária Nacional”, com o preço base de 1 185 276,45 EUR (cfr. processo administrativo);
B) Apresentaram propostas a este concurso, a Autora; as Contrainteressadas; e ainda as sociedades: ADS, SA e EES, SA (cfr. processo administrativo);
C) Em 21.08.2018, o júri do concurso deliberou aprovar o relatório final deste concurso, do qual se extrai o seguinte: “(…)
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão proferida em 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
(cfr. fls. 712 e ss, do processo administrativo);
D) Em 23.08.2018, o conselho de administração da Ré deliberou, nos termos propostos:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão proferida em 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
(cfr. fls. 710, do processo administrativo);
E) Em 31.08.2018, a Autora tomou conhecimento da decisão que antecede (cfr. fls. 9, do processo administrativo);
F) Em 31.08.2018, a Autora dirigiu um requerimento à Ré, impugnando administrativamente o relatório final de análise das propostas, dali se extraindo o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão proferida em 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
“(…)
(cfr. fls. 8 verso e fls. 729 e ss, do processo administrativo);
G) Em 03.09.2018, a Ré colocou na plataforma a seguinte comunicação:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão proferida em 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
(cfr. fls. 8 verso e fls. 728, do processo administrativo);
H) Em 03.09.2018, a Autora e as Contrainteressadas tomaram conhecimento desta comunicação da Ré (cfr. fls. 9, do processo administrativo);
I) Em 14.09.2018, o Conselho de Administração da Ré deliberou, entre o demais, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão proferida em 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
(cfr. fls. 8 verso e fls. 745 e ss, do processo administrativo);
J) Em 14.09.2018, a Autora e as Contrainteressadas tomaram conhecimento desta deliberação da Ré (cfr. fls. 9 e 9 verso, do processo administrativo);
K) Em 02.10.2018, a Contrainteressada TP, SA, respondeu informando o seguinte:
“- Apresenta, em anexo, o original da declaração referente aos equipamentos HIRSCHMANN do fabricante B…, redigida em língua portuguesa;
- Reserva-se o direito de, a seu devido tempo, apresentar uma declaração do criador do referido documento a atestar da sua veracidade.” (cfr. fls. 8 verso e fls. 739 e ss);
L) Em 08.10.2018, a Contrainteressada TP, SA, respondeu ainda declarando “juntar uma declaração do criador do referido documento” (cfr. fls. 8 verso e fls. 743 e ss);
M) Em 19.10.2018, subscrita pela Diretora do Departamento de Compras da Ré, foi elaborada a seguinte informação: “Informa-se que se encontram esclarecidas as dúvidas suscitadas pelo impugnante (RI), no sentido de determinar a veracidade do documento junto pelo Agrupamento (TP/MSTM), pelo que não existindo nada a obstar à adjudicação deliberada, iremos dar seguimento ao Processo” (cfr. fls. 8 verso e fls. 744, do processo administrativo);
N) Em 14.11.2018, a Autora deu entrada da presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (cfr. fls. 1 e ss).”* IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Por sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 13.05.2019, foi julgado improcedente o presente processo de contencioso pré-contratual, proposto pela «RI S.A.» contra a «Infraestruturas de Portugal S.A.», indicando ainda como contrainteressado o agrupamento de empresas constituído por «TP S.A.» e «MSTM, S.A.», por ter sido considerada procedente a exceção de caducidade do direito de ação da Autora, e a sua falta de legitimidade para impugnar o ato de adjudicação.
No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...)
O artigo 101.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no que respeita ao prazo de impugnação nos processos de contencioso pré-contratual, dispõe o seguinte:
“Os processos do contencioso pré-contratual devem ser intentados no prazo de um mês, por qualquer pessoa ou entidade com legitimidade nos termos gerais, sendo aplicável à contagem do prazo o disposto no n.º 3 do artigo 58.º e nos artigos 59.º e 60.º.”
Resulta da factualidade assente que a Autora foi notificada do ato de adjudicação em 31.08.2018; que nesta mesma data apresentou impugnação administrativa do relatório final do júri e da decisão de adjudicação; que em 03.09.2018, a Ré notificou os Contrainteressados para se pronunciarem, querendo, relativamente à impugnação apresentada; que em 14.09.2018, a Ré deliberou manter a decisão de exclusão da Autora e indeferir o pedido de aceitar as propostas dos concorrentes excluídos e adjudicar o objeto do concurso à Autora, determinando que o procedimento seguisse os seus ulteriores trâmites, e deferir parcialmente o pedido da Autora relativamente ao ponto ii) e, assim, ordenar a junção do original do documento da adjudicatária; que a Autora tomou conhecimento desta decisão nesta mesma data; que em 19.10.2018, a Ré determinou a continuação do procedimento de aquisição; que em 14.11.2018, a Autora deu entrada da presente ação em Tribunal (factos assentes nas alíneas e) a g), i), j), m) e n)).
Com efeito, o ato que determinou a exclusão da Autora foi-lhe notificado em 31.08.2018, na sequência do qual foi apresentado recurso hierárquico nesta mesma data e sobre o qual foi proferida decisão em 14.09.2018, que confirmou esta exclusão (o que nos reconduz, desde logo, à inimpugnabilidade deste ato, uma das deficiências que seria suprível através de convite a ser formulado à Autora para que viesse indicar como o ato impugnado aquele ato de 23.08.2018).
Mas mesmo que assim não se entendesse (ou seja, mesmo que se decidisse pela impugnabilidade deste ato de 14.09.2018), a verdade é que o decurso daquele prazo, contado também desde esta data, já teria decorrido, conforme se concluirá infra.
Com efeito, a Autora dispunha do prazo de 1 mês para intentar a presente ação, pelo que, mesmo que se entenda que o ato de 14.09.2018 é apenas confirmativo da decisão de exclusão proferida em 23.08.2018, também seria sempre nesta data que se iniciaria o decurso daquele prazo de 1 mês (mas nunca naquela outra de 19.10.2018).
Na verdade, dispõe o artigo 59.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o seguinte:
(...)
Decorre assim desta norma, mais concretamente do seu n.º 4, que a impugnação administrativa (facultativa, como sucede no caso em apreço) suspende o prazo a que alude o indicado artigo 101.º (neste sentido, entre outros, veja-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24.09.2009, proferido no processo n.º 0702/09 – posição aliás que tem vindo a ser mantida mesmo após as alterações que foram introduzidas ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro).
Vejamos, então.
O ato de adjudicação foi notificado à Autora em 31.08.2018, pelo que, o prazo para impugnação contenciosa daquele ato iniciar-se-ia em 01.09.2018, no entanto, por efeito da apresentação da impugnação administrativa, neste mesma data, ficou suspenso até ao dia em que a Autora foi notificada da decisão da impugnação administrativa, retomando, assim, o seu curso no dia seguinte, ou seja, precisamente o dia 15.09.2018.
Assim, iniciado (ou melhor dito, retomado, atento que se manteve suspenso por força da impugnação administrativa) este prazo em 15.09.2018, a contagem do prazo de impugnação contenciosa, previsto no indicado artigo 101.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, atingiu o seu termo ad quem no dia 15.10.2018 (segunda-feira), pois terminando em 14.10.2018 (domingo), o seu termo é transferido para o primeiro dia útil seguinte.
Pelo exposto, tendo a petição inicial dado entrada em juízo apenas em 14.11.2018, já não era sequer possível à Autora impugnar aquele ato de 23.08.2018 (ou mesmo aquele de 14.09.2018, se se entendesse ser este o ato impugnável), por ter caducado o seu direito de ação, por decurso do prazo de exercício do respetivo direito.
E improcede, de todo, a argumentação da Autora.
Com efeito, alegou a Autora que a Ré deferiu parcialmente o seu pedido tendo condicionado a adjudicação à apresentação de ulteriores esclarecimentos pela concorrente preferida; que o deferimento, ainda que parcial, do seu pedido, teve como consequência que ficasse ligada ao concurso, nem que fora para acompanhar o cumprimento daquele seu pedido; que o seu entendimento foi que a decisão de indeferimento quanto ao pedido da sua não exclusão apenas se cristalizaria com a decisão de avaliação pendente quanto ao pedido parcialmente deferido, pois foi invocada a violação do principio da igualdade; que, no caso concreto, não faria sentido avançar para a impugnação sobre a decisão da sua exclusão, estando ainda em apreciação matéria relevante por si suscitada sobre o concurso e que poderia determinar uma reavaliação substancial da sua posição; que é forçoso concluir pela admissibilidade da presente ação, sempre no entendimento mais amplo que a lei acolhe, atento o disposto nos artigos 58.º, n.º 3 e 101.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Ora, desde logo não é correta a afirmação da Autora de que a Ré deferiu parcialmente o seu pedido, tendo condicionado a adjudicação à apresentação de ulteriores esclarecimentos, pois do ato praticado pela Ré em 14.09.2018, resulta que apenas foi concluído pela necessidade da apresentação do original daquele documento, por parte da Contrainteressada, lendo-se, claramente, naquela deliberação, quanto ao pedido formulado pela Autora sob a alínea ii), que o mesmo é deferido parcialmente (e, assim, apenas no que respeita à apresentação do documento - nada mais do que isso - como é aí expressamente dito).
Acresce ainda dizer que qualquer alteração da posição da Ré, quanto à decisão de adjudicação, em nada alteraria a decisão proferida de exclusão da Autora, a qual, conforme decorre da deliberação de 14.09.2018, é no sentido de manter aquela anterior decisão de exclusão e ainda de indeferir o pedido formulado pela Autora (pedido formulado pela Autora no sentido da Ré aceitar as propostas dos concorrentes excluídos e lhe adjudicar o objeto do concurso).
Mas vejamos ainda o que dispõe o artigo 58.º, n.º 3, que a Autora aqui invoca.
(...)
Sucede que, pelos motivos já supra elencados, conclui-se pela impossibilidade de subsunção da situação em apreço ao disposto neste artigo 58.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Com efeito, nem a Autora invoca qualquer situação de justo impedimento; nem se pode considerar que a conduta da Ré possa ter induziu a Autora em erro; nem existe qualquer quadro normativo aplicável que se possa considerar ambíguo (aliás, a natureza divisível do ato administrativo de adjudicação que contém a decisão de exclusão, tem vindo assim a ser tratada e considerada uniformemente pela jurisprudência já desde data anterior à reforma do contencioso administrativo de 2004), sendo certo que a contagem do prazo previsto no artigo 101.º, parte da data em que a Autora considera como sendo aquela em que foi praticado o ato impugnado (14.09.2018).
Pelo exposto, sem necessidade de outras considerações, julgo verificada a exceção de caducidade do direito de ação do ato de exclusão da Autora, exceção que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, alínea k), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e determina a absolvição da instância da Ré, nos termos do n.º 2, do mesmo artigo.
Da falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação
Foi ainda suscitada a exceção de falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação, em caso de se verificar a caducidade do direito de ação para a Autora impugnar o ato de exclusão.
A Autora veio contrapor alegando que a sua legitimidade deve ser vista à luz do disposto no artigo 77.º-A, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pois esta norma reconhece legitimidade processual para a impugnação de um ato superveniente à exclusão.
Acresce apenas dizer que caducado o direito da Autora de impugnar o ato de exclusão (e isto, independentemente de se considerar que também quanto ao ato de adjudicação se mostra também caducado o direito de ação), sempre se concluiria pela falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação, dando-se aqui por reproduzidos, sem necessidade de maiores considerações, os fundamentos vertidos no já referido acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido em 10.03.2016, no processo n.º 12853/15.
Pelo exposto, considero ainda verificada a exceção de falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação, exceção que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, alínea e), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e determina a absolvição da instância da Ré, nos termos do disposto no n.º 2, do mesmo artigo.”
Vejamos:
Refira-se desde já que se não vislumbram razões para divergir do entendimento adotado em 1ª instância.
Enquadrando a questão, refira-se que o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro “visou alterar o CPTA e o ETAF, ou seja, diplomas que regulam o funcionamento dos Tribunais, a sua competência e o exercício processual do poder judicial.
Essencialmente estão em causa normas que pretendem regulamentar a tramitação dos processos judiciais nos tribunais administrativos.”
São assim aplicáveis aos presentes autos, desde logo as regras introduzidas pelo DL n° 214-G/2015 de 2/10 no que concerne à contagem de prazos, mormente o estabelecido no seu art° 58°.
Assim sendo, e uma vez que a revisão do CPTA de 2015 afastou a regra do anterior artigo 58°, n° 3, segundo a qual o prazo de impugnação se contava de acordo com o disposto no artigo 144° do CPC, suspendendo-se durante as férias judiciais, importa atender que os prazos estabelecidos no n°1 do referido normativo se contam agora nos termos do artigo 279° do Código Civil.
Como refere Vieira de Andrade (Cfr. A Justiça Administrativa, Lições, 14.ª edição, Almedina, pág. 261) o "prazo de impugnação de atos administrativos, depois de ter sido contado, entre 2002 e 2015, nos termos do Código do Processo Civil, volta a contar-se, como era tradicional, nos termos do Código Civil (artigo 58.°, n.º 2, do CPTA).
Voltou a ser, por isso, um prazo contínuo que não se suspende em sábados, domingos e feriados, nem sequer em férias judiciais."
Por outro lado, mas no mesmo sentido, refere Mário Aroso de Almeida (Cfr. Manual de Processo Administrativo 2ª edição, Almedina, 2016, pág.299), que "a revisão de 2015 afastou a regra do anterior artigo 58.°, nº 3, segundo a qual o prazo de impugnação de três meses se contava de acordo com o disposto no artigo 144.° do CPC, suspendendo-se durante as férias judiciais. Na verdade, ao estabelecer que os prazos estabelecidos no nº1 se contam nos termos do artigo 279° do Código Civil, o novo n° 2 do artigo 58.° assume que eles se contam de modo contínuo, sem suspensão durante as férias judiciais. O prazo que termine em dia em que os tribunais estejam encerrados ou haja tolerância de ponto é, entretanto, prolongado para o primeiro dia útil seguinte".
No mesmo sentido veja-se ainda Marco Caldeira, A Impugnação de atos no Novo CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos, in Cometários à Revisão do CPTA e do ETAF, org. Carla Amado Gomes, 2ª ed., AAFDL Editora, 2016, pág.388-389).
Da caducidade do direito de ação
Em concreto, pugna a Autora em sede do presente Recurso pela revogação da sentença da primeira instância, por considerar que a deliberação que a excluiu do concurso em causa é de 19.10.2018, e não a que está indicada na decisão recorrida (14.09.2018).
Ao invés, e sem surpresa, entende a Infraestruturas de Portugal que deverá ser mantida a decisão proferida pelo Tribunal de primeira instância.
De tudo quanto precedentemente se discorreu, e da transcrição da decisão recorrida, resulta claramente que não se vislumbram quaisquer factos ou circunstâncias que pudessem determinar a alteração da decisão proferida em 1ª instância.
Ao contrário do invocado no Recurso, atenta a prova documental disponível não se reconhece que a Ré tenha alterado o sentido da sua anterior decisão e deferido parcialmente o seu pedido, pois que, como referido na decisão recorrida, do ato praticado pela Ré em 14.09.2018, resulta apenas ter sido aceite a apresentação do original de um documento por parte da Contrainteressada, sendo que, no demais, foi mantida a decisão já anteriormente proferida.
Aliás, e como igualmente sublinhado na decisão recorrida, uma eventual alteração de posição relativa à adjudicação não teria a virtualidade de modificar a decisão já anteriormente tomada, de exclusão da proposta da recorrente.
Em qualquer caso, reafirma-se e ratifica-se o afirmado na sentença recorrida, quendo refere que “tendo a petição inicial dado entrada em juízo apenas em 14.11.2018, já não era sequer possível à Autora impugnar aquele ato de 23.08.2018 (ou mesmo aquele de 14.09.2018, se se entendesse ser este o ato impugnável), por ter caducado o seu direito de ação, por decurso do prazo de exercício do respetivo direito.”
Na verdade, e tal como referido já, o ato proferido pela Infraestruturas de Portugal em 14.09.2018 visou singelamente a apresentação do original de um documento, por parte da Contrainteressada, sem quaisquer consequências ou inflexão face ao sentido da decisão já proferida de exclusão da aqui Recorrente.
É incontornável que a deliberação de 14.09.2018, da Infraestruturas de Portugal não beliscou a anterior decisão de exclusão da Recorrente e de indeferimento total do pedido que foi formulado pela mesma, que pretendia que aquela aceitasse as propostas dos concorrentes excluídos e lhe adjudicasse o objeto do concurso.
Não tendo a Recorrente invocado e menos ainda demonstrado, qualquer justo impedimento à apresentação tempestiva do Processo em juízo, não é o prazo aplicável suscetível de ser alargado, sendo que, igualmente, não é crível que qualquer conduta da Administração possa ter induzido a Recorrente em erro.
Do mesmo modo se não reconhece a verificação de qualquer ambiguidade do quadro normativo aplicável, mormente no que concerne ao modo de contagem do prazo previsto no artigo 101.º Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em face do que se não mostra aqui aplicável o disposto no artigo 58.º, n.º 3, do CPTA.
Não se mostra assim censurável neste aspeto a decisão proferida em 1ª instância ao ter julgado verificada a exceção de caducidade do direito de ação do ato de exclusão da Autora, o que desde logo obsta, só por si, ao prosseguimento do processo, como decorre da alínea k) do n.º 4, do artigo 89.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, determinando correspondentemente a absolvição da instância da Infraestruturas de Portugal, nos termos do n.º 2, do mesmo artigo.
Da falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação
Ainda que a presente questão se mostre, por natureza, prejudicada pela declarada absolvição da instância da Recorrida, mas por a mesma ter sido tratada na decisão recorrida e ter sido objeto de recurso, sempre se dirá o seguinte.
Como sumariado no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.03.2016, no processo n.º 12908/16:
“I – Do art. 55º n.º 1, al. a), do CPTA, resulta que tem legitimidade ativa, nas ações que envolvam a apreciação da legalidade de atos administrativos, quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal lesado pelo ato impugnado, sendo que a alegação de um interesse pessoal releva para aferir da legitimidade, enquanto que a alegação de um interesse direto releva para aferir do interesse em agir.
II - É entendimento pacífico da jurisprudência que o concorrente cuja proposta seja excluída só tem legitimidade (isto é, interesse em agir) para impugnar o ato de adjudicação caso também ataque o ato de exclusão da sua proposta”.
Aqui e em concreto, uma vez que foi declarada a caducidade do direito da aqui Recorrente de impugnar o ato de exclusão, importa concluir consequentemente pela falta de legitimidade da mesma para impugnar o ato de adjudicação.
Assim, não merece censura a decisão proferida em 1ª instância de considerar igualmente verificada a exceção de falta de legitimidade da Autora para impugnar o ato de adjudicação, o que, só por si, obsta ao prosseguimento do processo, nos termos da alínea e), do n.º 4, do artigo 89.º do CPTA, enquanto exceção dilatória.
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, confirmar-se-á a sentença Recorrida, ao ter julgado “verificada a exceção de caducidade do direito de ação quanto ao ato de exclusão da Autora e de falta de legitimidade para impugnar o ato de adjudicação”.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a Sentença proferida em 1ª instância
Custas pela Recorrente.
Porto, 26 de julho de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Conceição Silvestre |
