Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00875/07.2BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/20/2014

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	João Beato Oliveira Sousa

Descritores:	LOTEAMENTO

Sumário:	Nos loteamentos realizados no âmbito do DL 448/91, de 29 de Novembro, designadamente tendo em consideração o seu artigo 3º/a), era possível destinar lotes a outras finalidades que não a construção urbana.* *Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	RBCLC...
Recorrido 1:	Município de VNG
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
RBCLC vem interpor recurso do acórdão pelo qual o TAF do Porto julgou improcedente a presente acção administrativa especial intentada contra o MUNICIPIO DE VNG e, em consequência, absolveu do pedido a entidade demandada.
Acção em que o Autor peticiona que o Tribunal reconheça e declare a existência do deferimento tácito da reclamação deduzida contra a informação desfavorável que recaiu sobre o seu pedido de informação prévia, reconhecendo na sua esfera a titularidade dos efeitos e direitos resultantes de uma informação favorável, de acordo com o artigo 17º do RJUE, e, consequentemente, a declaração de viabilidade do projecto e obras previstas no pedido de informação prévia. Mais peticionando, a título subsidiário, a anulação do acto administrativo praticado pelo Senhor Vereador AGB, em 13 de Dezembro de 2006, pelo qual foi emitida informação desfavorável ao pedido de informação prévia apresentado pelo Autor, por padecer de erro nos pressupostos de direito.

Em alegações o Recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:

A) Vem o presente recurso interposto da decisão final proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a 27.07.2011, dada a discordância do Autor, ora Recorrente, relativamente à mesma;
B) Na sentença ora recorrida o Tribunal a quo procedeu à apreciação e decisão das questões suscitadas pelo Autor, a saber: i) o pedido de reconhecimento e declaração da existência do acto administrativo de deferimento tácito da reclamação graciosa deduzida pelo Autor, relativamente à informação desfavorável que recaiu sobre o seu pedido de informação prévia, reconhecendo na sua esfera jurídica a titularidade dos efeitos e direitos resultantes de uma informação favorável, de acordo com o artigo 17.º do RJUE; ii) conformidade do acto tácito de deferimento com o ordenamento jurídico;
C) O Douto Tribunal começou por responder afirmativamente à questão de saber se houve ou não deferimento tácito da reclamação graciosa, em consonância com o previsto no art.º 114.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (RJUE);
D) Contudo, considerou o Tribunal a quo que a decisão expressa de indeferimento é susceptível de revogar e de prevalecer sobre o deferimento tácito operado, invocando, para tanto, os artigos 135.º, 136.º e 138.º a 145.º do CPA, dos quais retira que “nada obsta a que o deferimento tácito seja oportunamente revogado, nos precisos termos em que é permitida a revogação de qualquer outro acto administrativo constitutivo de direitos, ou seja, no prazo de um ano e com fundamento na sua invalidade [artigo 141.º do CPA]”;
E) O douto Tribunal a quo pronuncia-se ainda pela ilegalidade do acto de deferimento tácito supra referido, na medida em que a pretensão construtiva do Autor é incompatível com o uso definido no alvará de loteamento, concluindo liminarmente pela ilegalidade do acto tácito, e assim sendo, pela sua remoção da ordem jurídica por via da revogação expressa operada;
F) A análise ao concreto fundamento de ilegalidade de que padece o acto tácito, apenas foi apreciada no âmbito do julgamento do pedido subsidiário (impugnação do acto expresso de indeferimento por padecer de erro nos pressupostos de direito);
G) O Recorrente não se conforma com a revogabilidade do acto de deferimento tácito, designadamente na parte em que o Tribunal a quo o considera acto ilegal por desrespeito das condições constantes do alvará de loteamento, cominada com a nulidade (artigo 68.º, al. a) do D.L. 555/99, de 16.12);
H) Desde logo porquanto, ao contrário do decidido, resulta da sua própria natureza jurídica que qualquer lote tem necessariamente como destino a construção e não zona verde;
I) Desde o Decreto-Lei n.º 46 673, de 29 de Novembro de 1965, que o conceito de loteamento vem associado a “uma importante operação de intervenção no solo com vista a destiná-lo a (prepará-lo para) edificação urbana” (FERNANDA PAULA OLIVEIRA, in Loteamentos Urbanos e Dinâmica das Normas de Planeamento, Setembro de 2009, Almedina, pág. 81);
J) De onde resulta claramente que “são dois os requisitos do loteamento urbano: um fraccionamento predial e o destino desse fraccionamento (construção) (...). Na verdade, nem todo o fraccionamento é relevante, pois a lei exige a divisão em lotes” (JOSÉ OSVALGO GOMES, in Manual dos Loteamentos Urbanos, 2.ª edição revista, actualizada e ampliada, 1983, Coimbra Editora, pág. 83);
K) Ora, à data da operação de loteamento em apreço (recorde-se, em Junho de 1996), encontrava-se em vigor o Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro denominado por Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos, cujo artigo 3.º, alínea a) definia “Operações de Loteamento” como “todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana”;
L) Já em 1983, OSVALDO GOMES escrevia no seu Manual dos Loteamentos Urbanos que “ao referir a construção como destino do loteamento, a lei veio excluir do seu regime os loteamentos para outros fins, nomeadamente os chamados loteamentos-jardins e a divisão de terrenos para estacionamento de caravanas” (JOSÉ OSVALGO GOMES, in Manual dos Loteamentos Urbanos, 2.ª edição revista, actualizada e ampliada, 1983, Coimbra Editora, pág. 96). (negrito e sublinhado nosso)
M) Da análise da definição legal resulta, desde logo, que um dos elementos caracterizadores do loteamento respeita ao destino imediato ou subsequente de, pelo menos, um dos lotes a construção urbana, que se consubstancia no “elemento finalístico do conceito de operação de loteamento” (FERNANDO ALVES CORREIA, in Manual de Direito do Urbanismo, Volume III, Setembro de 2010, Almedina, pág. 89);
N) Assim, a “alínea a) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 448/91 contemplava, pois, não apenas as hipóteses de «loteamento-acção», em que a intenção de implantação de uma construção em pelo menos um dos lotes surgia no momento da divisão, mas também as de «loteamento resultado», nas quais a intenção de construir se manifestava em data subsequente à divisão” (FERNANDO ALVES CORREIA, in Manual de Direito do Urbanismo, Volume III, Setembro de 2010, Almedina, pág. 89 e 90). (sublinhado nosso)
O) Assim, analisando o alvará ora em crise, verifica-se que ao constar a afectação do lote n.º 4 a zona verde, apenas significa que o Requerente no procedimento não manifestou intenção (imediata) em destiná-lo a edificação, o que não é impeditivo que num momento posterior se manifeste a intenção de construir;
P) Reitera-se que a intenção de construir pode manifestar-se tanto no momento da divisão, como em momento posterior, como sucedeu no caso em apreço, em que o ora Recorrente decidiu, num momento posterior à operação de loteamento, construir uma moradia unifamiliar no lote n.º 4, construção essa perfeitamente compatível com as regras urbanísticas em vigor à data, segundo o Regulamento do DPM de V.N.Gde 1993, no seu art.º 37.º, alínea a);
Q) Ora, na situação em apreço, resulta que todo o terreno foi loteado, sendo que, desse loteamento, resultou a constituição de 4 (quatro) lotes, todos eles, à luz do sentido conatural do conceito de loteamento, destinados a construção;
R) Neste ponto, atente-se no seguinte: destinando-se as operações de loteamento a preparar “a área para acolher edificação urbana” (FERNANDA PAULA OLIVEIRA, in Loteamentos Urbanos e Dinâmica das Normas de Planeamento, Setembro de 2009, Almedina, pág. 90), então “não se destinando imediatamente a urbanização ou edificação, as parcelas não são lotes” (idem, pág. 91);
S) Assim, a operação de loteamento que culminou com a emissão do alvará n.º 20/96 deu origem a 4 (quatro) lotes que, no seu conjunto, coincidem com a totalidade da área do terreno inicial que foi loteado, pelo que não é possível falar em qualquer “parcela” ou “área sobrante”, pelo que os lotes constituídos assumem, em pleno, o estatuto jurídico de “lote” e, como tal, destinam-se à edificação urbana;
T) Neste sentido, dúvidas não restam de que o lote n.º 4, ora em crise, partilha do regime jurídico afecto a qualquer “lote” e, por isso, goza de igual capacidade construtiva;
U) Assim sendo, o acto de deferimento tácito da reclamação graciosa não padece do vício de nulidade imputado pelo TAF do Porto, por violação do art.º 68.º, alínea a) do RJUE;
V) A expressão utilizada no alvará de loteamento – “zona verde a manter” – resulta apenas que o requerente da operação de loteamento não pretendeu, desde logo, construir no lote n.º 4, não consubstanciando assim qualquer prescrição ou condição do alvará e não precludindo o direito de manifestar essa intenção posteriormente sem estar sujeito a qualquer prazo para o efeito (tendo sempre como limite as normas de ordenamento do território em vigor à data em que o procedimento seja desencadeado);
W) Assim, e como foi amplamente comprovado, é conatural ao sentido e alcance do conceito de “lote” a sua capacidade construtiva, o que não prejudica que, ao tempo da operação de loteamento, o proprietário não tenha, desde logo, intenção de construir, sendo que a operação de loteamento pressupõe, por natureza, a análise prévia da capacidade edificativa do terreno a lotear;
X) Por outro lado, a caracterização da finalidade do lote, constante do alvará de loteamento, não corresponde a qualquer classificação e qualificação jurídica dos solos e sua aptidão, à semelhança das que resultam dos instrumentos de gestão territorial, porquanto, a expressão “zona verde” apenas traduz a falta de manifestação de construir de imediato;
Y) Manifestada a concreta intenção de construir através do pedido de informação prévia apresentado junto da Câmara Municipal de V. N. G. em Outubro de 2006 e que era absolutamente compatível com o PDM em vigor, o qual permitia a edificação naquele lote, por força do seu art.º 37.º, n.º 1, al. a), deveria o mesmo ser deferido;
Z) O lote n.º 4 conta com 10.616 m2, o que suplanta, em larga medida, a área mínima exigida para se poder construir em “ZONAS NÃO URBANAS E NÃO URBANIZÁVEIS”, para além de que garante o acesso a partir de caminho público existente;
AA) Logo, fica claro que: (i) o lote n.º 4 é apto a construção; (ii) o pedido de informação prévia dirigido à Câmara Municipal tem suporte legal e doutrinal; e (iii) o indeferimento expresso da reclamação apresentada é inválido, sendo, portanto, legal o acto de deferimento tácito daquela reclamação;
BB) Na verdade, e caso o Município pretendesse salvaguardar a referida área para espaço verde teria previsto a respectiva cedência ao domínio público, nos termos do disposto nos artigos 16.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro;
CC) Neste ponto, o alvará de loteamento n.º 20/96 é claro ao instituir 4 (quatro) lotes, não sendo possível descortinar qualquer cedência para o domínio público, nem entender que o 4.º lote seja uma parcela que adquiriu o estatuto de parte comum relativamente aos demais lotes;
DD) A hermética “zona verde” não corresponde a qualquer área que tenha sido cedida pelo autor para o domínio público ou para o domínio privado com a finalidade prevista e regulada de espaço verde e de utilização colectiva, o que não foi pedido, nem exigido pela Câmara, para além de que o ora Recorrente é legítimo proprietário do lote n.º 4;
EE) Por tudo quanto se disse, é evidente que o acto de deferimento tácito da reclamação graciosa não padece do vício de nulidade que lhe é apontado, por violação do art.º 68.º, alínea a) do RJUE, tendo em conta que seria contra-natura destinar um lote a zona verde, devendo ser revogada a decisão proferida, que entendeu que a pretensão construtiva do Autor sempre seria incompatível com o uso definido no alvará de loteamento;
FF) A alegação agora produzida dá-se por aplicável, quer para efeitos de pedido principal, quer de subsidiário, pelo que deverá ainda ser revogada a decisão que julgou ilegal o acto tácito de deferimento, por outra que o considere válido e conforme com o alvará de loteamento;
GG) Sem prescindir, verifica-se a inadmissibilidade da revogação efectuada pela Câmara Municipal de V. N. G.;
HH) Nos termos da alínea a), do n.º 1 do art.º 139.º do CPA, os actos nulos são insusceptíveis de revogação, pelo que a ser nulo – o que não se concede – o acto de deferimento tácito da reclamação deduzida a 15.01.2007 seria insusceptível de ser revogado.
II) O art.º 141.º do CPA ao referir-se a “actos administrativos que sejam inválidos” está a referir-se aos actos anuláveis, na medida em que os actos nulos são, por definição, insusceptíveis de revogação, como já foi referido;
JJ) Tanto assim é que o art.º 141.º do CPA ao fazer referência ao “prazo do respectivo recurso contencioso” está necessariamente a aludir aos actos anuláveis (cfr. art.º 58.º, n.º 2 do CPTA), isto porque a impugnação de acto nulos - e na opinião do Douto Tribunal o acto tácito de deferimento é um acto nulo nos termos do art.º 68.º, alínea a) do RJUE - não está sujeita a prazo (cfr. art.º 58.º, n.º 1 do CPTA);
KK) Pelo que, sempre será inadmissível o acto expresso de indeferimento, proferido a 02.05.2007, pelo que deverá a decisão recorrida ser revogada por violação do artigo 139.º, n.º 1, al. a) do CPA;
LL) Sem prescindir, muito embora o Tribunal a quo tenha considerado prejudicada a apreciação da alegada violação do artigo 36.º, n.º 1 do PDM, a verdade é que quanto a esta questão o Recorrente deve reiterar que o referido normativo não é aplicável ao caso, pelo que a argumentação desenvolvida pela Câmara (no sentido da emissão de informação desfavorável) enferma de erro nos pressupostos de direito;
MM) Na verdade, não se verifica o pressuposto para a aplicação daquele normativo, porquanto o Recorrente não visou a realização de uma qualquer operação de loteamento, na medida em que o referido lote resulta ele mesmo de uma pretérita operação de loteamento!;
NN) Assim sendo, do que se trata no presente caso não é de uma parcela de terreno que terá de se sujeitar a um processo de loteamento mas de uma parcela já constituída, pelo que não é aqui aplicável o art.º 36.º do Regulamento do PDM;
OO) Pelo que a decisão recorrida deverá ser revogada por violar, entre outros, o disposto nos artigos 136.º, 141.º, 139, n.º 1, al. a) do CPA; art.º 3, alínea a) do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro; art.º 2.º, alínea i) e art.º 68.º, alínea a) do RJUE.
Termos em que,
E nos demais de Direito, que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente Recurso ser julgado totalmente procedente, por provado e, consequentemente, ser revogada a sentença recorrida.

Contra-alegando o Recorrido concluiu:

1 - Com o devido respeito, discordamos por completo com a caracterização, efectuada pelo recorrente, do alvará de loteamento como uma mera “carta” de intenções - construir ou não no imediato, esta visão redutora não se compagina com a natureza do loteamento nem com os seus objectivos.
2 - O alvará de loteamento não é uma mera “carta” onde se manifesta a intenção de construir, ou não, no imediato é o título do licenciamento da operação urbanística do loteamento.
3 - O D.L. 448/91, de 29 de Novembro, sujeitava a licenciamento municipal as operações de loteamento e as obras de urbanização, e considerava, para esse efeito, operações de loteamento todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequente a construção urbana (alínea a) do artigo 3º).
4 – Assim, para haver loteamento basta apenas que um dos lotes, resultantes da divisão do prédio, se destine a construção, o que significa que todos os outros lotes podem não se destinar a construção.
5 - Refere também o normativo que o destino dos lotes pode ser a construção imediata ou subsequente, o que significa que se no loteamento se destina um lote a construção esta não tem de ser imediata, pode ser subsequente, ou seja, pode ser depois.
6 - A lei não coarcta ao proprietário do lote a possibilidade de alterar o seu destino, se os instrumentos de gestão territorial permitirem a construção no mesmo, só que, para atingir esse objectivo, o recorrente terá de utilizar o procedimento de alteração de licença de loteamento.
7 – Não há dúvidas, porque o artigo 28º do D.L. 448/91 é claro, a finalidade de cada um dos lotes é uma das especificações do alvará de loteamento que titula o licenciamento.
8 – Também não existem dúvidas que a finalidade do lote nº 4 em apreço é a de zona verde a manter.
9 - O artigo 68º do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro comina com a nulidade as licenças ou autorizações que violem o disposto em licença ou autorização de loteamento.
10 - Deste modo, destinando-se o lote nº 4 a zona verde não pode ser permitida qualquer licença ou autorização para construir nesse lote sob pena de nulidade.
11 - Acresce que o nº 3 do artigo 28º do D.L. 448/91, estipula que as condições estabelecidas no alvará vinculam a câmara municipal, o proprietário do prédio e os adquirentes dos lotes.
12 – Na verdade, o licenciamento da operação de loteamento é um acto constitutivo de direitos que, sendo válido, como é o caso, produz todos os efeitos jurídicos daí decorrentes e é vinculativo tanto para os particulares como para as entidades administrativas.
13 - O recorrente não pode por sua livre vontade e arbítrio decidir alterar uma especificação do alvará de loteamento, a possibilidade da intenção de construir não se manifestar no momento da divisão e poder verificar-se posteriormente depende de uma condição essencial que é a de o alvará permitir essa construção no lote, o que in casu não acontece.
14 - Por isso, especificando o alvará que o lote nº 4, em apreço, se destina a zona verde o mesmo só pode ter esta finalidade enquanto o alvará em vigor não for alterado.
15 - Não sendo correcto presumir-se que todas as áreas afectas a espaços verdes têm de ser cedidas ao domínio público pois a lei não impede que um espaço verde permaneça no domínio privado.
16 - Refira-se também que a insusceptibilidade de revogação dos actos nulos não afecta a validade do acto de indeferimento expresso da reclamação proferido em 02 de Maio de 2007 porque sendo o deferimento tácito nulo o mesmo é inexistente.
17 - A revogação só não é possível porque não existem efeitos jurídicos a extinguir.
18 - Por isso, sendo inexistente o deferimento (tácito) sobre a pretensão só existe o indeferimento expresso da reclamação que mantém a informação desfavorável proferida em 13 de Dezembro de 2006.
19 - Sem prescindir, sempre se diga que não existia obrigação de decidir a reclamação uma vez que a mesma foi apresentada extemporaneamente, depois de decorrido o prazo legal de 15 dias úteis para a sua apresentação.
20 - E não existindo obrigação de decidir a falta de decisão sobre a mesma no prazo legalmente estipulado não tem como consequência o seu deferimento mas o seu indeferimento, pelo que in casu não ocorreu deferimento tácito da pretensão.
21 - Por último, refira-se que a informação desfavorável proferida em 13 de Dezembro de 2006 não enferma de erro nos pressupostos de direito porquanto o artigo 36º, nº 1 do PDM é aplicável.
22 - Em face do exposto, devem improceder todas as conclusões da alegação do recorrente e manter-se a sentença recorrida que, ao julgar improcedente a acção, não incorreu em qualquer erro de julgamento nem violou o disposto nos artigos 136º, 141º 139º nº 1 alínea a) do CPA, artigo 3º alínea a) do D.L. 448/91, artigo 2º, alínea i) e artigo 68º do RJUE.
Termos em que deverá ser mantida a sentença recorrida e julgado improcedente o presente recurso jurisdicional, assim se fazendo JUSTIÇA.

O Ministério Público proferiu o douto parecer a fls. 282 e s. do processo físico, no sentido de ser negado provimento ao recurso, ao qual o Recorrente respondeu conforme fls. 289 e ss.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
No acórdão do TAF estão assentes os seguintes factos:
i) Em 4 de Junho de 1996, foi emitido pela Câmara Municipal de VNG o alvará de loteamento n.° 20/96, através do qual foi licenciado o loteamento e as respectivas obras de urbanização que incidem sobre o prédio sito no lugar de Lavadores, freguesia de Canidelo, deste mesmo Concelho, inscrito na matriz predial rústica sob o n.° 644 e descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial sob o n.° 01933/231195, da referida freguesia, conforme emerge da análise de fls. 30 a 32 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
ii) Da operação de loteamento ora questão resultaram quatro lotes com áreas de 550 m2; 553 m2; 556 m2; 10.616 m2, conforme emerge da análise de fls. 30 a 32 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
iii) Os lotes n.° 1, 2, 3 destinam-se a edificações unifamiliares isoladas de três pisos, conforme emerge da análise de fls. 30 a 32 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
iv) O lote n.° 4 não se destina a edificação, mas sim zona verde a manter, conforme emerge da análise de fls. 30 a 32 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
v) Em Outubro de 2006, o autor apresentou um pedido de informação prévia para construção de uma habitação no referido lote n.° 4, conforme emerge da análise de fls. 37 e 38 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
vi) Por oficio da entidade demandada, datado de 14 de Dezembro de 2006, o autor foi notificado de que, por despacho do Senhor Vereador AGB, de 13 de Dezembro de 2006, proferido ao abrigo da subdelegação de competências (…) emite-se informação desfavorável ao pedido apresentado com base no ponto seguinte e no estabelecido no ponto 1 do artigo 36º do Regulamento do Plano Director Municipal: 1- A pretensão apresentada, não será viável face ao alvará de loteamento nº. 26/90, existente para o local, o qual prevê que esta parcela – lote 4- se destine exclusivamente a área verde e portanto sem capacidade construtiva.”, conforme emerge de análise de fls. 39 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido [acto impugnado].
vii) Em 15.01.2007, o autor reclamou graciosamente do acto impugnado, requerendo que a decisão adoptada fosse reponderada e que, consequentemente, fosse emitida informação favorável à pretensão do ora autor, conforme emerge da analise de fls. 41 a 46 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
viii) A reclamação supra referida foi autuada sob o nº. 1047/07, conforme emerge da análise de fls. 27 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
ix) Em 02 de Maio de 2007, pelo Vereador AGB foi proferido despacho a manter a informação desfavorável à pretensão, conforme emerge da análise de fls. 16 e seguintes do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
x) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos que integram os autos [PA inclusive].

DE DIREITO
As questões a decidir coincidem com as razões sintetizadas nas conclusões da alegação do Recorrente no sentido da revogação da sentença.
Essas razões estão vertidas em dois temas:
O primeiro, conexo com o pedido principal do Autor, atinente ao deferimento tácito da reclamação graciosa do acto de indeferimento do pedido de informação prévia para a construção de uma habitação no lote nº4 em causa, que deveria conduzir, em sua opinião, ao reconhecimento na sua esfera jurídica dos direitos resultantes de uma informação favorável à sua pretensão construtiva.
E o segundo referente ao pedido subsidiário, que consiste em saber se o TAF incorreu em erro de julgamento ao considerar que o acto expresso (despacho do Vereador da CMG, de 13-12-2006) que indeferiu o pedido de informação prévia do Autor, está isento do erro nos pressupostos de direito que lhe é assacado.

A questão do deferimento tácito
Apesar de constatar que “quando foi proferida a decisão final de indeferimento expresso da reclamação deduzida pelo Autor já se havia formado acto tácito de deferimento da sua pretensão”, o TAF veio a concluir que a prolação do acto expresso impugnado assumiu implicitamente força revogatória e, por essa via, fez desaparecer da ordem jurídica aquele “acto” tácito, segundo a disciplina prevista no artigo 138º e seguintes do CPA.
Mas a verdade é que o dito acto expresso não se assumiu como revogatório, ignorou totalmente o suposto deferimento tácito e limitou-se a emitir decisão desfavorável à pretensão do Autor, afirmando que “não será viável face ao alvará de Loteamento n.º 26/90, existente para o local, o qual prevê que esta parcela – lote 4 – se destine exclusivamente a Área Verde e portanto sem capacidade construtiva”.
A sua qualificação como acto revogatório foi introduzida pelo TAF.
Ora, o Recorrente vem contrariar esta ideia, dizendo que se na opinião do TAF o acto tácito de deferimento é nulo nos termos do art.º 68.º, alínea a) do RJUE, então a revogação seria inadmissível atento o artigo 139º/1/a) do CPA.
E tem razão neste aspecto.
Na verdade, o TAF considerou o fundamento de indeferimento da pretensão do Recorrente reflectido como causa de nulidade impeditiva do deferimento tácito, ao afirmar «Sabe-se que o desrespeito pelas condições constantes de um alvará de loteamento importa a nulidade do respectivo acto [cfr. alínea a) do artigo 68º do Decreto-Lei nº. 555/99, de 16.12], pelo que um eventual acto de deferimento da pretensão do Autor incorreria nesta forma de invalidade mais grave, não produzindo, por isso, qualquer efeito.»
Trata-se, porém, para o Recorrente, de uma vitória pírrica, na medida em que a inadmissibilidade de revogação do acto nulo resulta do imperativo lógico de ser destituído “ab initio” de efeitos jurídicos artigo 134º/1 CPA) e, assim, nada haver para revogar.
Deste modo, a querer-se à viva força enquadrar a posição (implícita) da Administração perante o dito deferimento tácito, teria que recorrer-se à figura da declaração de nulidade, o que no entanto nada acrescentaria de útil, pois como reza o mencionado artigo 134º/1 CPA “O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”.
Deste modo, em termos práticos o invocado deferimento tácito não tem qualquer viabilidade sem que que assista razão ao Recorrente sobre a ilegalidade do fundamento expresso de recusa da sua pretensão construtiva no lote 4, mas isto já nos remete para o segundo tema de análise.

A questão da legalidade do acto expresso impugnado

Sobre esta matéria ponderou o TAF:
«Importa, agora, apreciar, em face do decaimento do pedido principal, a viabilidade do pedido subsidiário formulado nos autos.
A este propósito, sustenta o Autor que o acto impugnado nos autos, ao perfilhar o entendimento, por um lado, que o artigo 36º do Regulamento do Plano Director Municipal é aplicável ao caso concreto e, por outro, que o uso definido no alvará de loteamento é impeditivo do deferimento da sua pretensão construtiva, incorreu em erro nos seus pressupostos de direito
Atentemos, desde já, no segundo argumento aduzido pelo Autor a este propósito, donde emerge [a contrario sensu] o entendimento que o objecto da pretensão construtiva do Autor é compatível pela utilização permitida pelo alvará de loteamento visado nos autos, sendo, por isso, susceptível de deferimento.
No caso concreto, o uso do lote n.º 4 foi definido pelo alvará de loteamento n.º 20/96.
De entre as “prescrições" ou "condições" constantes do referido alvará de loteamento figura a de o lote n.º 4 como não se destinando “(…) a edificação, mas sim zona verde a manter (…)”.
Assim sendo, afigura-se inequívoco que o deferimento da pretensão construtiva do Autor [construção de uma habitação] significaria um desrespeito pelas condições constantes do alvará de loteamento, que obrigam [também] os adquirentes dos lotes, visto que esta [pretensão] em nada se coaduna com o uso definido para o lote n.º 4.
Sabe-se que o desrespeito pelas condições constantes de um alvará de loteamento importa a nulidade do respectivo acto [cfr. alínea a) do artigo 68º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12], pelo que um eventual acto de deferimento da pretensão do Autor incorreria nesta forma de invalidade mais grave, não produzindo, por isso, qualquer efeito.
Destarte, deve-se ter como assente que a Administração, ao indeferir a pretensão construtiva do Autor, agiu em conformidade com o bloco legal aplicável.
Por sua vez, no que se refere ao segundo dos argumentos aduzidos a este propósito, somos a considerar afigurar-se totalmente inócua e/ou estéril a discussão em torno da eventual aplicabilidade do disposto no artigo 36º do regulamento do PDM ao caso em análise, pois, como já vimos, a incompatibilidade do uso definido no alvará de loteamento sempre obstaria à procedência da pretensão construtiva do Autor, atenta a nulidade em que incorreria o eventual acto de deferimento.
É tempo, pois, de concluir, em nosso entender, e pelos fundamentos que se deixaram referidos, pela conformidade do acto impugnado com o bloco legal aplicável, o que equivale por dizer que não se tem por demonstrado o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito.»

A argumentação do TAF assenta numa base material muito sólida, isto é, a fórmula que dificilmente poderia ser mais assertiva utilizada no Alvará n.º 20/96, ao estabelecer que “o lote nº4 não é destinado a edificação, mas sim a zona verde a manter”.
Força declarativa que o Recorrente procura esbater apontando-lhe a fraqueza teórica de desnaturar o conceito jurídico de “lote”.
Para o demonstrar envereda por uma série de citações doutrinárias que suportam na generalidade, em termos dogmáticos, a tese de que, em princípio, os lotes têm por vocação e destino a edificação urbana.
Mas uma coisa é a teoria, que também não é imune a “modas” e tendências, outra o direito positivo, sabendo-se que a lei não é um tratado académico mas antes fruto híbrido de compromissos de interesses, concepções técnicas e visões ideológicas muito variadas.
E sendo interessantíssimo todo o debate académico, temos que convir em que não são decisivas as opiniões citadas pelo Recorrente.
Desde logo porque são de excluir aquelas passagens – e são várias – em que os autores citados não têm especificamente em mente o regime do DL 448/91, de 29 de Novembro, aplicável no caso vertente.
De seguida o que ressalta de mais impressivo é exactamente o facto de, perante uma supostamente tão grave aberração teórica, o Recorrente não ter conseguido encontrar no seu bosquejo doutrinário uma única voz que dissesse, preto no branco, que no regime do DL 448/91, de 29 de Novembro, não era possível destinar um lote a objectivo diverso da construção urbana.
Seguramente essa “clara vox” não se acomoda na conclusão N), em que o ilustre autor citado se limita a qualificar os loteamentos segundo o carácter imediato ou diferido da intenção de construção “em pelo menos um dos lotes”, não emitindo qualquer pronúncia sobre a suposta inadmissibilidade da existência de lotes não destinados a construção.
Em contrapartida a esta inesperada “neutralidade” doutrinal sobre o estranho caso da norma que permite a existência de lotes destinados a fim diverso da construção, o elemento literal da mesma norma é inequivocamente irredutível à tese do Recorrente. Leia-se:
«Artigo 3.° [DL 448/91]
Definições
Para efeitos do disposto no presente diploma, entende-se por:
a) Operações de loteamento - todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana;
...»
Convenhamos que é praticamente impossível sustentar aqui a tese do Recorrente segundo a qual, ao abrigo de tal norma, todos os lotes, sem excepção, seriam obrigatoriamente destinados a edificação urbana.
Anomalia teórica ou não, o que há é uma realidade normativa indesmentível, perante a qual quase é possível sentir o desconforto intelectual de Fernanda Paula Oliveira, quando escreve (in Loteamentos Urbanos e Dinâmica das Normas de Planeamento, pág. 90):
«São pois estas unidades prediais destinadas, de uma forma precisa e estável a edificação que assumem o estatuto de lotes (…)
Por isso consta da alínea i) do n.º2 do RJUE que o loteamento pode dar origem a um lote, ao contrário do que resultava do Decreto-Lei n.º 448/91, que se referia sempre a lotes, ainda que admitisse que apenas um se destinasse a construção urbana, o que indiciava que as novas unidades prediais configuravam, todas elas, lotes, mesmo que não se destinassem a construção urbana, quando é certo que apenas as destinadas de forma concreta e precisa a esta finalidade assumem o referido estatuto urbanístico». (sublinhado nosso).
Mesmo que o lote n.º 4 sob disputa não mereça o estatuto teórico de “lote” por não se destinar a construção, obteve assim esse estatuto com suficiente base legal, sendo certo que o Tribunal está vinculado a aplicar a lei e não a teoria pura do loteamento.
Em suma e em termos práticos, aquele “quid” ou unidade predial que o DL 448/91 permite liberalmente designar de “lote”, deve manter as características que lhe são atribuídas no alvará de loteamento e, portanto, “não é destinado a edificação mas sim a zona verde a manter” enquanto não for requerida e deferida uma alteração ao loteamento nesse particular aspecto.
Avança ainda o Recorrente com nova argumentação de base terminológica, desta vez por referência à expressão “zona verde”, dizendo que “caso o Município pretendesse salvaguardar a referida área para espaço verde teria previsto a respectiva cedência ao domínio público” e refutando que o lote n.º4 possa ser entendido como “uma parcela que adquiriu o estatuto de parte comum relativamente aos demais lotes”.
Mas é impensável que o Município laborasse nessa confusão primária entre lotes, parcelas cedidas para o domínio público e espaços de utilização colectiva, pois todos estes elementos estão perfeitamente discriminados no DL 448/91, por exemplo nos artigos 15.º (Terrenos para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos) e 16.° (Cedências).
Será ainda interessante notar como a mudança de destino do lote n.º4, para construção, por mera opção do seu proprietário, redundaria numa forma injusta de evasão aos encargos e contrapartidas que legalmente incidem sobre o loteamento.
Com efeito dispõe-se no DL 448/91:
«Artigo 45.°
Terrenos para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos
O dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos obedece aos parâmetros fixados por portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.»
E da Portaria n.º 1182/92, de 22 de Dezembro, adrede publicada, resulta claramente estabelecida uma proporcionalidade entre o dimensionamento desses encargos e a área edificável.
Ora, nos termos do loteamento em causa os 3 lotes edificáveis tinham respectivamente 550 m2, 553 m2 e 556 m2, e com estes parâmetros de área edificável foram calculados e dimensionadas as parcelas destinadas a cedências para o domínio público, espaços de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e outros equipamentos, enquanto o lote n.º4 poderia ser subtraído àquelas exigências, não obstante ter a área absolutamente extravagante no âmbito do loteamento em causa, de 10.616 m2!
Finalmente, será de dizer que a finalidade de cada um dos lotes é uma das especificações que devem constar obrigatoriamente do alvará – artigos 28º e 29º/1/f) do DL 448/91 – que, nas palavras do MP cujo parecer se acompanha, “não pode ser alterada a não ser por via de procedimento de alteração da licença de loteamento e caso os instrumentos de gestão territorial permitam a respectiva construção” e, ainda, que “destinando-se o lote nº 4 a zona verde não poderia ser emitida qualquer licença ou autorização para construir nesse lote, sob pena de nulidade expressamente cominada no artigo 68º do DL 555/99 de 16 de Dezembro”.
Destarte improcedem na totalidade as conclusões do Recorrente.

DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 20 de Novembro de 2014
Ass.: João Beato Sousa
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Hélder Vieira