| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I — RELATÓRIO
Recorrente: RLSP
Recorrido: Município do Porto
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou extinto o processo cautelar porque a Requerente não fez uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção da providência cautelar se destinou.* Conclusões da alegação do Recorrente, que delimitam o objecto do recurso:
“I – A Recorrente, após ter sido notificada em 22/03/2018 da Decisão de Resolução do Contrato de Arrendamento Apoiado, instaurou em 03/09/2018 a presente Providência Cautelar, antes de proposta a causa principal, que será a impugnação do ato de resolução decidido em 17/03/2018 e levado ao seu conhecimento na referida data de 22/03/2018;
II – Porém, antes da instauração da presente Providência, a Recorrente, em 25 de Maio de 2018, fez uma exposição ao “Pelouro de Habitação e Coesão Social” que, dada a sua incultura e iliteracia confessa, logo de início referindo que “praticamente não saber ler nem escrever”, ou seja, estava nos antípodas de poder tomar qualquer posição esclarecida no sentido da concordância ou discordância com a Decisão Administrativa de Resolução do Contrato de Arrendamento, à qual estava a responder;
III – De facto, tal falta de esclarecimento da Recorrente, plasmada em tal exposição, não era exigível a um cidadão normalmente esclarecido, e por maioria de razão àquela, pela confessada falta de aprendizagem na leitura e escrita que impera na sua existência, dada a ambiguidade do quadro normativo aplicável ao mecanismo de reação a uma Decisão de Resolução pelo senhorio de um contrato de arrendamento apoiado para habitação, como foi o caso os autos;
IV – Com efeito, tal como resulta do n.º 2 do art.º 25.º da Lei n.º 81/2014 de 19 de Dezembro, alterada pela Lei n.º 32/2016 de 24 de Agosto, no que à resolução do contrato de arrendamento apoiado diz respeito, preceitua que “nos casos das alíneas do número anterior e do n.º 2 do artigo 1084.º do Código Civil, a resolução do contrato de arrendamento pelo senhorio opera por comunicação deste ao arrendatário, onde fundamentadamente invoque a respetiva causa, após audição do interessado, cabendo sempre direito de recurso desta decisão pelo arrendatário”.
V – Por isso, tanto era plausível o recurso cível, seguindo os meios processuais estabelecidos no Código de Processo Civil, como o recurso administrativo ou reclamação administrativa, constantes do procedimento administrativo, ou a impugnação administrativa, como foi a opção da Requerente.
VI - Ao optar pela providência cautelar prévia da impugnação administrativa, resta-lhe até 22/03/2019 a possibilidade de instauração da competente impugnação administrativa.
VII - Por isso, ainda está a Recorrente em tempo para o uso do meio contencioso adequado à tutela dos seus interesses que é, como referido, a instauração da impugnação administrativa, sendo então apensados a esta aquela providência.
VIII – Assim, ao julgar extinta a presente Providência Cautelar, o Tribunal “a quo”, por erro de interpretação e aplicação, violou o art.º 58.º, n.º 3, al. c) do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Termos em que, na procedência do presente recurso, deve a douta Sentença ser revogada, substituindo-se por Decisão que admita o prosseguimento da Providência até que decorra o prazo da instauração da Impugnação, que é de um ano, como é de Justiça.”.* O Recorrido não contra-alegou.* O Ministério Público foi notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º, nº 1, do CPTA.* Questões dirimendas: Saber se o A decisão sob recurso violou, por erro de interpretação o disposto no artigo 58º, nº 3, alínea c), do CPTA.
II — FACTOS
Consta da sentença recorrida:
«1. Foi proferida Decisão de Resolução do presente arrendamento apoiado em 17/03/2018, notificada na pessoa de DGP em 22/3/2018;
2. Em 25.05.2018 a Requerente dirigiu exposição ao “Pelouro de Habitação e Coesão Social”, nos termos do doc. nº 7 junto aos autos com o r.i e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
3. A presente providência cautelar foi intentada em 03.09.2018.
4. Em 08.10.2018 ainda não havia sido intentada a correspondente acção administrativa especial;».* III — DIREITO
Sem questionar os factos assentes, a Recorrente, enquanto fundamento, único, impugnatório, manifesta o entendimento de que até 22/03/2019 pode atempadamente instaurar a impugnação administrativa do acto suspendendo, por aplicação do regime previsto na alínea c) do nº 3 do artigo 58º do CPTA.
Dispõe essa norma, por referência ao prazo de três meses para impugnação de actos anuláveis previsto na alínea b) do nº 1 do mesmo artigo 58º: «A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do nº 1: (…) c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma».
A esta questão deu a decisão recorrida resposta directa, em dois parágrafos que contêm fundamentos, decisivos, que a Recorrente não abala, sequer afronta.
São eles, incluindo aqui os dois parágrafos de enquadramento da matéria de facto:
«(…) considerando que a Requerente alega ter tido conhecimento do acto em questão em 22.03.2018, na melhor das hipóteses, dispunha a Autora do prazo de 3 meses (art. 58.º, n.º 1 al. b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, contado nos termos do n.º 2 do mesmo normativo), contado desde essa data, para interpor a ação principal.
Tendo em conta que em 08.10.2018 a acção principal ainda não tinha sido proposta, esse prazo foi manifestamente excedido, pelo que caducou o direito de instauração da acção principal.
Embora a Requerente pretenda beneficiar do prazo mais longo previsto na alínea c) do nº 3 do artº 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, alegando ambiguidade do quadro legal, o que é certo é que tal alegação não poderá colher. Note-se que, se bem que faz uma exposição ao “Pelouro de Habitação e Coesão Social”, em Maio de 2018, nada mais fez desde então, apenas em Setembro de 2018 intentando a presente providência cautelar.
A Requerente tentou resolver a presente situação “a bem”, isso sim, deixando o recurso à via judicial para última instância. Nada de errado com tal modus faciendi. Conquanto não se alegue que foi a complexidade/ambiguidade do quadro legal que esteve na génese do seu desleixo/passividade.» (nosso sublinhado).
O argumento é incontornável, no caso concreto, e não é formal, mas substantivo.
Como revelam os documentos que juntou com o requerimento inicial, a Recorrente foi notificada em 05-02-2018 da intenção de resolução do contrato de arrendamento apoiado (doc. 2) e reagiu ao mesmo, em requerimento manuscrito dirigido ao “Senhorio da Domus Social” (ali recebido em 20-02-2018 — doc. 3), pedindo mais uma oportunidade, com o óbvio sentido de obviar àquela resolução.
Certo é que sobreveio a decisão de resolução do dito arrendamento, a qual foi notificada à Recorrente em 22-03-2018 (doc. 4).
De seguida, por requerimento dactilografado, dirigido ao “Pelouro da Habitação e Coesão Social Pelouro da Educação”(doc. 5), subscrito pela ora Recorrente e com junção de 26 documentos, manifesta a “esperança que possa ser revertida a decisão tomada no processo administrativo levado a cabo pela Direcção da Gestão do Parque Habitacional (PRC_CINS_2017-0183)”, com atinente fundamentação vertida em articulado de 26 parágrafos.
Esse requerimento deu entrada nos serviços do destinatário no dia 28-05-2018.
Nessa data — ainda largamente dentro do prazo impugnatório de três meses —, é a própria Requerente, que ali declara: “… recorro a V. Exª uma vez apenas agora é que tomei consciência da decisão tomada e dos efeitos da mesma, muito embora tenha sido notificada em 22 de Março de 2018, a verdade é que não compreendi o alcance da notificação efectuada pela simples razão de praticamente não saber ler nem escrever.”.
Assim sendo — e tal como bem se vislumbrou na decisão sob recurso — , é muito claro que « A Requerente tentou resolver a presente situação “a bem”, isso sim, deixando o recurso à via judicial para última instância. Nada de errado com tal modus faciendi. Conquanto não se alegue que foi a complexidade/ambiguidade do quadro legal que esteve na génese do seu desleixo/passividade.».
Ora, a desculpabilidade operante da admissibilidade impugnatória para além do prazo de três meses e aquém de um ano só é admissível se se verificarem os seguintes pressupostos:
— (i) Não ter decorrido ainda um ano sobre a data da prática do acto ou da sua publicação, quando obrigatória;
— (ii) E o atraso deva ser considerado desculpável.
Por sua vez, esse atraso pode ser considerado desculpável na ponderação em concreto:
(a) da ambiguidade do quadro normativo aplicável;
(b) Ou das dificuldades que se colocavam quanto à identificação do acto impugnável;
(c) Ou da sua qualificação como acto administrativo ou como norma.
Seguindo a ajustada explanação de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª ed. Pág. 402, no primeiro caso, são as dificuldades interpretativas de um regime legal aplicável ao caso concreto que justificam a desculpabilidade operante, devendo a mesma resultar do próprio complexo normativo à luz do qual a questão deve ser analisada, o qual, pela sua ambiguidade, dificulte ou impeça a tomada, em tempo útil, de posição esclarecida, por parte do interessado, perante o acto em causa.
A segunda situação justifica-se pela eventual dificuldade na individualização do acto impugnável, mormente em casos de procedimentos complexos ou sub-procedimentados ou com a intervenção de diversas entidades administrativas com competências próprias ou ainda porque tenham sido proferidas sucessivas decisões de sentido ambíguo ou aparentemente contraditório, que não permitam uma clara identificação do acto lesivo impugnável.
Na terceira, a desculpabilidade do referido atraso pode advir da verificação de fundadas dúvidas quanto à qualificação do acto impugnável como acto administrativo ou como norma jurídica, sem olvidar que, quanto a estas, a impugnação de normas não está sujeita a prazo (artigo 74º, nº 1, do CPTA).
No presente caso, a questão claramente não se enquadra numa situação de ambiguidade do quadro normativo aplicável, nem vêm alegadas concretas dificuldades quanto à identificação do acto impugnável, menos ainda quanto à qualificação do acto suspendendo (impugnável) como acto administrativo ou como norma.
É, aliás, a própria Recorrente que revela — e ainda em tempo impugnatório útil — que “apenas agora é que tomei consciência da decisão tomada e dos efeitos da mesma”.
Mas a subjectividade denotada por essa tomada de consciência relevará apenas num plano idiossincrático se nenhum outro facto a justifica de forma jus-relevante e ordenada à finalidade pretendida pela Recorrente.
E não se vislumbra alegado — e não resulta dos autos — que a Recorrente seja uma pessoa desprovida, ou pontualmente desprovida, de capacidades de autodeterminação e, portanto, de um mínimo sentido de auto-responsabilidade, de compreensão sobre direitos e deveres fundamentais para a sua vida, também enquanto cidadã, ou de avaliação de consequências da sua actuação, positivas e negativas, nos considerados planos.
A situação, nos contornos dos factos apurados, não é subsumível à previsão normativa da alínea c) do nº 3 do artigo 58º do CPTA.
Como tal, não lhe é aplicável a respectiva estatuição.
A decisão sob recurso não padece da viciação que a Recorrente lhe imputou.*** IV — DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente, sem prejuízo do concedido benefício de protecção jurídica com dispensa de pagamento de taxa de justiça e demais encargos.
Notifique e D.N..
Porto, 11 de Janeiro de 2019
Ass. Hélder Vieira
Ass. Helena Canelas
Ass. Isabel Costa |
