| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:
I. RELATÓRIO
1.1.«AA», residente na Rua ... ..., ... ..., ... e ..., concelho ..., previamente à ação principal, moveu o presente processo cautelar, contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, com sede na Praça ..., ... ..., com vista à suspensão da eficácia do despacho proferido pelo Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, de 08/04/2022, que determinou a abertura do concurso de admissão ao 1º Curso de Formação de Oficiais e Oficiais Técnicos, para ingresso no Quadro Superior de Apoio e no Quadro Chefe de Banda de Música.
Indicou como contrainteressados:
1. «BB», com domicilio profissional na Escola ... - GNR, sita na Rotunda ..., ... ...;
2. «CC», com domicilio profissional na Escola ... - GNR, sita na Rotunda ..., ... ...;
3. «DD», com domicilio profissional na Escola ... - GNR, sita na Rotunda ..., ... ...;
4. «EE», com domicilio profissional na Escola ... - GNR, sita na Rotunda ..., ... ...;
5. «FF», com domicilio profissional na Escola ... - GNR, sita na Rotunda ..., ... ...;
6. «GG», com domicilio profissional na Escola ... - GNR, sita na Rotunda ..., ... ...;
7. «HH», com domicilio profissional na Escola ... - GNR, sita na Rotunda ..., ... ...;
8. «II», com domicilio profissional na Unidade de Emergência Proteção e Socorro, sita em Quinta ..., ..., ... ...;
9. «JJ», com domicilio profissional no Comando Geral da GNR, saito no Largo ..., ... ...;
10. «KK», com domicilio profissional no Comando Territorial ..., sito na Avenida ..., ... ....
Para tanto, alega em síntese, estar preenchido o requisito do fumus boni iuris, porquanto o ato proferido pelo Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana, datado de 08/04/2022, padece de vício de violação de lei, de desvio de poder e de falta de fundamentação;
No que tange ao periculum in mora, sustenta que a não suspensão do ato objeto da providência é suscetível de constituir uma situação de facto consumado, ou, pelo menos, de gerar prejuízos graves e de difícil reparação, desde logo, advenientes de não lhe ter sido permitido o acesso às provas físicas e psicológicas, assim como, ao curso de que depende o eventual ingresso definitivo na carreira de oficial do Quadro Superior de Apoio;
Em relação à ponderação dos interesses públicos e privados alega não se verificar que os danos resultantes da concessão da providência sejam superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.
Conclui, requerendo a procedência da providência cautelar e, em consequência, que seja decidida:
“A) A suspensão provisória da eficácia do ato administrativo consubstanciado no despacho proferido pelo Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana de 8 de abril de 2022, que deu origem à abertura do concurso para admissão ao 1º Curso de formação de oficiais e oficiais técnicos, mais concretamente para ingresso no quadro superior de apoio e no quadro de chefe de banda de música, para o preenchimento de um total de 7 vagas, 3 de direito, 1 de psicologia, 1 de ciências informáticas e 2 de artes e espetáculo – Direção de orquestra e de coro, pelo menos na parte que visa o preenchimento de um total de 5 vagas, 3 de direito, 1 de psicologia, 1 de ciências informáticas, com as legais consequências;
B) Decretar-se que os titulares do Mestrado em Criminologia deverão ser admitidos no referido concurso, não podendo, em consequência ser dos mesmo excluídos, por falta de formação na área de educação e formação pretendidas pela GNR, de modo a – uma vez preenchidos os demais requisitos – poderem integrar, e integrar efetivamente, o curso único para todos os quadros (SAP, CBMUS e TEDT) a ter inicio entre o final de junho e o principio de julho de 2022 (previsto no nº 9 do despacho sub juditio), tudo na mesma situação dos demais concorrentes que possam ou venham a ser admitidos neste concurso.
Caso assim se não entenda, o que só por mera cautela de patrocínio se admite, requer-se a V. Exa. se digne decretar:
C) A suspensão provisória do ato administrativo sub juditio, assim como, ordenar ao Ministério requerido que não preencha e salvaguarde 1 (um) lugar que integra um quadro SAP, a que o Requerente pretende ser admitido no concurso dos autos, até ao trânsito em julgado da decisão final, a proferir no processo principal, por forma a garantir a plena eficácia de eventual decisão que acolha as pretensões do aqui requerente; (...)”.
Juntou 6 (seis) documentos, procuração forense e documento comprovativo do pagamento de taxa de justiça inicial.
1.2. Citado, o Ministério da Administração Interna deduziu oposição, pugnando pela improcedência da providência cautelar, alegando, em síntese, no que concerne aos vícios invocados, que os mesmos não se verificam.
No que tange ao periculum in mora, aduz que caso o Requerente viesse a obter provimento em sede de ação principal, a reconstituição in natura seria possível, quer quanto aos requisitos de admissão ao concurso, quer no que concerne à reconstituição da carreira, para o caso de aquele vir a obter aproveitamento no curso.
Em relação ao requisito do fumus boni iuris, refere que o mesmo não está preenchido, uma vez que não se verificam os vícios alegados: o concurso foi aberto no cumprimento do disposto no art.º 199º, nº 1 do Estatuto dos Militares da GNR, tendo disso cumpridos todos os trâmites legais e o mesmo responde às necessidades identificadas desta força militar.
Quanto à ponderação de interesses, aduz que os prejuízos resultantes da suspensão do ato são superiores aos decorrentes do seu não decretamento, verificando-se ainda, que os prejuízos não só para a GNR mas para os militares admitidos ao concurso são substancialmente superiores aos do Requerente.
1.3.Constituíram-se como contrainteressados «CC», «BB», «DD», «EE» e «FF», os quais, regularmente notificados também vieram apresentar oposição.
Defendem-se por exceção suscitando a nulidade de todo o processo por ineptidão do requerimento cautelar. No restante sustentam, resumidamente, que o curso, que se encontra praticamente concluído, decorre do bloco de legalidade aplicável ao procedimento concursal em causa, não descortinando que ato ou atos administrativos o Requerente pretende impugnar.
Sustentam que considerando a prevalência do interesse público, aliado ao facto do curso estar a poucos dias de concluir, não poderá a presente providência cautelar ser decretada.
1.4.Concedido o contraditório, o Requerente respondeu à matéria de exceção, sustentando que no cabeçalho do requerimento inicial e no art.º 6º do mesmo, identificou objetivamente o ato impugnado, juntando documento que suporta a mesmo, estando cumprido o formalismo previsto no art.º 78º, nº 2, al. e) e 79º, nº 3, al. a) do CPTA.
1.5.Proferiu-se despacho em que foi decidido antecipar a decisão da causa principal, e dispensou-se, por manifesta desnecessidade, a produção de prova requerida.
1.6. Na ação principal que corre os seus termos sob o nº 435/22.8BEPNF, o Requerente formulou os seguintes pedidos:
“Termos em que, e nos melhores de direito, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e em consequência anular-se o ato objeto da presente impugnação – o despacho proferido pelo Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana de 8 de abril de 2022, que deu origem à abertura do concurso de admissão ao 1º Curso de Formação de Oficiais e Oficiais Técnicos, mais concretamente para ingresso no Quadro Superior de Apoio e no Quadro de Chefe da Banda de Música, para o preenchimento de um total de 7 vagas, 3 de Direito, 1 de psicologia, 1 de Ciências Informáticas e 2 de Artes e espetáculo – Direção de Orquestra e de Coro – Com as legais consequências,
Mais se condenando a ED a alterar o ato impugnado de modo a que do mesmo não possam ser excluídos os titulares de mestrado em Criminologia.”
1.7. O TAF do Porto proferiu despacho saneador-sentença, em que julgou improcedente a exceção da ineptidão do requerimento inicial, fixou o valor da causa em €30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo) e conhecendo do mérito, julgou a ação procedente, constando da decisão recorrida o seguinte segmento decisório:
«Pelo exposto, e nos termos das disposições legais supramencionadas, julgo procedente o presente processo, e em consequência, anulo o despacho do Comandante-Geral da GNR, de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio.
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Valor da ação: €30.000,01 (trinta mil e um cêntimo)
Custas pelo Ministério da Administração Interna e contrainteressados.
Registe e Notifique.
1.8. Inconformados com a decisão proferida, os Contrainteressados (CI) «EE» e Outros interpuseram o presente recurso de apelação, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
«I – Da incompetência do tribunal “a quo” em razão de território
A. O tribunal “a quo” é incompetente em razão de território, uma vez que o procedimento cautelar requerido e cuja decisão ora se recorre, foi contra o Ministério da Administração Interna (MAI), pessoa coletiva com o NIF ... e sede na Praça ..., ..., ..., em ...;
B. E sendo o MAI uma pessoa coletiva e de utilidade pública, as ações propostas contra entidades com este estatuto, regem-se pelo estatuído no n.º 1 do art.º 20.º, do C.P.T.A., pelo que a providência cautelar requerida, teria de ser no tribunal da área da sede da entidade demandada, por força da norma supra citada;
C. Além disso, foi já intentada a ação principal que, com o n.º 435/22.8BEPNF, corre termos no mesmo tribunal e que, em sede de contestação, se invocou a incompetência territorial do tribunal “a quo”, com as legais consequências;
D. Como se disse supra, a decisão de que ora se recorre deriva de um procedimento cautelar e sendo, como entendemos que terá de ser, decidida a questão principal no tribunal competente, isto é, em ..., o procedimento cautelar teria de correr, igualmente, no tribunal competente para decidir a causa principal, por força do disposto no nº. 6, do mesmo preceito legal atrás citado;
E. Estamos perante uma incompetência relativa do tribunal “a quo”, nos termos definidos pela norma legal supra citada e também pelo art.º 102.º e que pode e vem arguida pelos recorrentes, nos termos do art.º 103.º, n.º 1, ambos do C. P. Civil, ex-vi
F. A incompetência relativa é de conhecimento oficioso, nomeadamente nas causas que, por lei, devam correr como dependência de outro processo, como é o caso dos procedimentos cautelares, por força do disposto no art.º 104.º, n.º 1, do C. P. Civil, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A.;
G. E no que tange aos procedimentos cautelares e diligências antecipadas, observa-se o previsto no art.º 78.º n.º 1, do C. P. Civil, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A..
H. Por conseguinte, a incompetência do tribunal em razão de território, caso do tribunal “a quo”, compagina uma exceção dilatória que é de conhecimento oficioso e sendo procedente tem como consequência que o tribunal se obste de conhecer do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal, por força do disposto no art.º 89.º, n.º 2, do C.P.T.A. e art.º 105.º n.º 3, do C. P. Civil, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A., pelo que o tribunal “a quo”, ao não observar o estipulado na lei, violou os normativos legais atrás citados;
I. Relembramos e reiteramos, que a providência cautelar foi requerida contra o MAI, pessoa coletiva cuja sede é na Praça ..., em ... e no que concerne à regra geral da competência relativa dos tribunais, em razão de território e relativa às pessoas coletivas, a mesma vem regulada no art.º 81.º, n.º 2, do C. P. Civil, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A.;
J. A obrigatoriedade de conhecimento oficioso, como a lei determina, postula a obrigação imposta ao juiz de examinar a causa que lhe é submetida, sob todos os ângulos, ou seja, é um dever que lhe é imposto pelo legislador e bem expresso nas palavras do Prof. Anselmo de Castro e citamos, “.... que se traduz no dever que impende sobre o juiz, de examinar a causa sob todos os pontos de vista jurídicos possíveis, movendo-se nesse domínio com inteira liberdade e sem adstrição às razões de direito invocadas pelas partes, não obstante se lhes aconselhar a respetiva adução”. (Anselmo de Castro, Lic. Proc. Civil, 1966, 3.º-255).
K. Aquele dever vem, aliás, estatuído no art.º 578.º, do C.P.Civil, que citamos. “O tribunal deve conhecer oficiosamente (o sublinhado é nosso) as exceções dilatórias...”, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A., ou seja, é uma formalidade imposta por lei, pelo que a sua inobservância postula a nulidade do ato praticado, por força do disposto no art.º 195.º n.º 1, do C. P. Civil e com as consequências previstas no n.º 2 desta mesma norma, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A. e que ora se invoca, com as legais consequências e a sua não observância acarreta a violação da norma, como o tribunal “a quo” violou;
II – Da fundamentação do despacho proferido pelo Comandante-Geral da GNR
L. Contrariamente ao que se alega na decisão recorrida, o despacho que autorizou a abertura do concurso de admissão está fundamentado;
M. Com efeito, aquele concurso foi aprovado pela Ministra da Administração Interna cujo despacho, de 7/Jan./2022, foi publicado no DR, 2.ª Série, Parte C, com o n.º 243, que fixou o número de lugares disponíveis para a admissão aos cursos de oficiais para o quadro de chefe de banda de música e para o quadro superior de apoio e, nessa medida, diz o referido despacho, no seu preâmbulo: “As áreas específicas com interesse para a Guarda e o número de vagas disponíveis para o recrutamento de oficiais para o quadro de chefe da banda de música e para o quadro superior de apoio são definidos pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do comandante-geral, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 199.º do EMGNR”.
N. E por via daquele despacho fixaram-se as 5 vagas disponíveis e específicas com interesse para a Guarda, para o curso de formação de oficiais (CFO), para o quadro superior de apoio, não se definindo as áreas específicas para a Guarda;
O. Em 27/Jan/2022, foi proferido o Despacho n.º ...2..., promovido pelo Comandante-Geral da GNR, lendo-se no seu n.º 1 e citamos, “....foram definidas as áreas de interesse para a Guarda (o sublinhado é nosso), destinadas ao quadro superior de apoio (SAP) e ao quadro de chefes de banda de música (CBMUS), ao abrigo....” e no seu n.º 2, “A concretização do recrutamento para estes dois quadros (o sublinhado é nosso) opera-se....”.
P. Significa isto que foram delineadas, escolhidas, selecionadas, logo, definidas e mediante aturada ponderação, pois revestiu, ainda, especificidade por parte da Guarda, as respetivas áreas ou valências em que se verificava a carência dos quadros de que a mesma necessitava, com o número de vagas perfeitamente definido, sem prejuízo daquele despacho prever um regime supletivo, caso não fossem preenchidas as ditas vagas abertas a concurso;
Q. Ou seja, as áreas com interesse para a Guarda, foram perfeita e objetivamente definidas e especificadas, o número de vagas para os diversos quadros a preencher, foi estabelecido e só havendo necessidade de preencher uma ou mais das vagas previstas e que, por qualquer razão, não tenha sido possível preencher, dentro do anterior quadro previsto, é que o referido despacho lança mão a uma alternativa;
R. Por conseguinte, quando um candidato decide concorrer, como foi o caso do então requerente e ora recorrido, sabe, de ciência certa, quais as regras estabelecidas no concurso, isto é, tem conhecimento antecipado das condições previstas nas ditas regras concursais que, ao estabelecerem os requisitos necessários para a admissão de qualquer candidato estão, “ipso iure”, a definir o motivo, a explicar o princípio em que assenta a sua decisão ou, por outras palavras, a alicerçar o que legitima ou justifica a sua decisão, em qualquer sentido;
S. E encontrando-se, previamente estabelecidas as regras concursais, pacífico será, de entender, que a entidade promotora do concurso, tem fundamento legal para aceitar ou excluir qualquer candidato, no caso o ora recorrido, justamente por ter tido o cuidado de definir as condições do concurso, a sua razão de ser e elencar os requisitos essenciais para a dita admissão ou exclusão, pelo que as referidas regras concursais constituem, “a se”, o fundamento da decisão proferida pelo órgão promotor do concurso;
T. Além do mais, o órgão promotor do concurso é que define as áreas mais deficitárias na sua organização, para assim poder agir de acordo com as suas necessidades, preenchendo as lacunas que se possam revelar mais carenciadas e urgentes e a possibilidade de uma ou outra valência poder ser incluída, está dependente da necessidade do órgão promotor, que tem o dever de gestão dos seus recursos e não está, nem tem de estar, dependente da vontade ou exigência de um candidato;
U. E ao contrário do que se diz na decisão que ora se recorre, os requisitos previstos no despacho do Comandante-Geral da GNR, a aprovar as normas do concurso de admissão ao curso de formação de oficiais (CFO) e curso de formação de oficiais técnicos (CFOT), para o ingresso na categoria de oficiais, no quadro SAP e quadro CBMUS, respetivamente, decorrem de um poder discricionário que lhe é legalmente conferido pelo art.º 143.º n.ºs 1, 7 e 8, do EMGNR;
V. Significa isto, que as necessidades invocadas pelo órgão promotor, a GNR, no sentido de colmatar uma lacuna na sua organização, perfeitamente delimitadas e especificadas nas normas que estabeleceu para a admissão dos candidatos, são próprias, do seu foro de jurisdição e direcionadas e constituem, por isso, as razões de facto que determinaram a abertura do curso e as condições nelas exigidas, isto é, os requisitos exigidos para que os candidatos possam ser admitidos ou rejeitados, constituem, em nosso entender e de modo inequívoco, as razões de direito e que foram perfeitamente entendidas por todos os candidatos, incluindo o recorrido;
W. O que supra defendemos, vem, aliás, no sentido definido pelo próprio Acórdão invocado pelo tribunal “a quo” e que transcrevemos: “Assim, a fundamentação do ato administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas (o sublinhado é nosso), foram capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão”. (cfr. Ac. TCAN, de 25.05.2012, Proc. n.º 00730/10.9BECBR).
X. Conhecendo, “a priori”, os requisitos necessários para a admissão no concurso e sendo, qualquer candidato, notificado da sua admissão ou rejeição, não pode invocar o desconhecimento das condições prévias do concurso, pelo que a notificação recebida, num ou noutro sentido, terá de ser considerada como fundamentação suficiente da decisão proferida pelo órgão promotor, nos precisos termos previstos pelo art.º 268.º n.º 3, da C.R.P.;
Y. Em qualquer circunstância, os requisitos pré-definidos são condição necessária que o candidato deve observar e ao fazê-lo, sabe que pode ser admitido ou excluído, dependendo do preenchimento daquelas condições estabelecidos e no âmbito das valências criadas pelo órgão promotor e consoante a sua necessidade e conveniência, pelo que a notificação recebida por qualquer candidato, no caso o ora recorrido, encontra-se devidamente fundamentada, nos precisos termos previstos no art.º 152.º, do C.P.A.;
Z. Além disso, a decisão proferida e a fundamentação apresentada pelo órgão promotor, não foi diferente da prática habitualmente seguida em casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais, pelo que está conforme a lei, por força do disposto no art.º 152.º n.º 1 al. d), do C.P.A., “a contrario”;
AA. Por conseguinte, dúvidas não subsistem de que o recorrido tinha cabal conhecimento das normas estabelecidas para o referido concurso, sabia que havia outros candidatos que poderiam, porventura, reunir os requisitos previstos nas normas concursais e preencher as vagas existentes, o que não era o seu caso e sabia também, que o presente concurso, não previa a valência em que alega encontrar-se habilitado.
Pelo exposto, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência:
1 – Ser considerada procedente a excepção dilatória deduzida e relativa à incompetência do tribunal “a quo” em razão de território, por violação da lei por parte do tribunal “a quo”;
2 – Considerar-se fundamentada e de forma suficiente, a notificação ao recorrido, excluindo-o do concurso;
3 – Revogar-se a decisão que ora se recorre, repristinando-se todos os actos praticados pelos recorrentes no curso que vinham frequentando e ordenar-se a remessa do processo para o tribunal competente;
4 – Tudo por força das disposições legais invocadas e conjugadas e com custas para a parte contrária.»
1.9. O Recorrido Autor contra-alegou, mas não formulou conclusões.
1.10. O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º1 do CPTA, não emitiu parecer.
1.11.Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se:
b.1. todo o processado é nulo, em consequência de o Tribunal a quo não ter conhecido oficiosamente da sua incompetência territorial para decidir os presentes autos, o que que coloca a questão prévia de saber se no caso ocorre ou não a exceção da incompetência territorial;
b.2 . a decisão recorrida enferma de erro de julgamento decorrente de o Tribunal a quo ter julgado o ato impugnado pelo Autor como carecido de fundamentação adequada.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. Com interesse para a decisão da causa, a 1.ª Instância deu como provada, a seguinte factualidade
1. A O Requerente é Sargento-ajudante de Infantaria do quadro da GNR, com o nº 2000530, a prestar serviço como Adjunto do Comandante de Pelotão de Serviços Gerais do Comando Territorial de ..., da Guarda Nacional Republicana. (cf. doc. nº ... junto como requerimento inicial – RI)
2. E detém o mestrado em Criminologia. (cf. docs. nºs ... e ... juntos com o RI)
3. Por Despacho nº ...21, do Ministro da Administração Interna, de 21 de setembro de 2021, foram fixadas as áreas de interesse para o Quadro Superior de Apoio e para o Quadro de Chefes da Banda de Música, da Guarda Nacional Republicana, constantes do Anexo I ao referido despacho e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos. (cf. consulta Diária da República, 2ª série, de 28.09.2021)
4. Em 07.01.2022, foi publicado em Diário da República nº 5/2022, 2ª série, parte C, o Despacho nº ...22, proferido pela Ministra da Administração Interna, que fixou o quantitativo de lugares e postos de trabalho disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, aos cursos de formação inicial para ingresso nas várias carreiras e categorias dos quadros da GNR. (consulta Diário da República)
5. Do despacho mencionado no ponto antecedente, constava, para o que aqui releva, o seguinte:
“(...)
Por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna de 13 de agosto de 2021, foram aprovados o mapa de pessoal militar e o mapa de pessoal civil para o ano de 2022, considerando as necessidades estruturais e as atividades da Guarda previstas para o ano em apreço.
Nos termos do n.º 5 do artigo 93.º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março, o número de vagas para admissão aos cursos de ingresso nas categorias de oficiais, sargentos e guardas é fixado anualmente pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna, sob proposta do comandante-geral da Guarda, sem prejuízo do disposto no artigo 213.º do referido estatuto.
As áreas específicas com interesse para a Guarda e o número de vagas disponíveis para o recrutamento de oficiais para o quadro de chefe de banda da música e para o quadro superior de apoio são definidas pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do comandante-geral, de acordo com o n.º 2 do artigo 199.º do EMGNR.
(...)
Assim, observadas as formalidades exigidas e em conformidade com a fundamentação apresentada, os lugares e os postos de trabalho previstos e autorizados no mapa de pessoal militar e mapa de pessoal civil para o ano de 2022 e no quadro do plano plurianual para 2020-2023 de admissões nas forças e serviços de segurança, previsto na Lei do Orçamento do Estado, determino que:
a) O número de lugares disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, aos cursos de ingresso nas categorias de oficiais, sargentos e guardas do quadro da Guarda, tendo em vista o ingresso nas respetivas categorias, é fixado nos quantitativos constantes do memorando remetido pelo Comando da Guarda e refletidos no quadro no anexo i do presente despacho, do qual faz parte integrante;
b) O número de postos de trabalho disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, ao curso de ingresso na carreira e categoria de guarda-florestal é fixado no quantitativo constante do memorando remetido pelo Comando da Guarda e refletido no quadro no anexo ii do presente despacho, do qual faz parte integrante.
(...)”.
(consulta Diário da República)
6. Por via do despacho referido no ponto anterior, foram estabelecidos 5 lugares para o Curso de Formação de Oficiais para o Quadro Superior de Apoio. (cf. Anexo I ao Despacho nº ...22, disponível em consulta do Diário da República nº 5/2022, 2ª série, parte C, de 7 de janeiro de 2022)
7. Em 27.01.2022, o Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, exarou o despacho nº ...2..., com o teor que se transcreve:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. doc. nº ... junto com o RI)
8. Em anexo ao despacho referido no ponto anterior, foram aprovadas as “Normas do Concurso de Admissão ao Curso de Formação de Oficiais e ao Curso de Formação de Oficiais Técnicos”, que estipularam o seguinte:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)”.
(cf. doc. nº ... junto com a oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos)
9. Em 25.03.2022, foi elaborada pela Divisão de planeamento, obtenção e nomeação de Recursos Humanos, do Comando da Administração dos Recursos Internos da GNR, a informação nº ...02..., que se reproduz:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. doc. nº ... junto com a oposição)
10. Por despacho datado de 08.04.2022, do Tenente-General, Comandante-Geral da GNR, foi concedida a autorização para a abertura do concurso de admissão ao 1º Curso de Formação de Oficiais e Oficiais Técnicos, para ingresso no Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica, no Quadro Superior de Apoio e no Quadro de Chefe de Banda de Música. (cf. doc. nº ... junto com a oposição)
11. Por despacho do Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana, de 16.05.2022, exarado com base na informação nº I206630-202205-DRH, de 13.05.2022, foi autorizada a alteração ao ponto 3.b.2 do Anexo B – Provas de Aptidão Física da nota de abertura, passando a constar para o exercício de abdominais, que “o exercício é executado individualmente e no tempo máximo de 2 (dois) minutos”. (cf. doc. nº ... junto com a oposição)
12. O Requerente foi opositor ao concurso de admissão ao 1º curso de formação de Oficiais e Oficias Técnicos, para a vaga de Direito, do Quadro Superior de Apoio. (facto admitido por acordo; doc. nº ... junto com a oposição)
13. Em 17.05.2022, o júri do concurso reuniu e procedeu à análise das candidaturas, propondo a exclusão do Requerente, o seguinte fundamento: “Não cumpre o mencionado no ponto 6.a. da nota de abertura do convite (ser detentor do grau de mestre, ou de licenciatura obtida no âmbito de um ciclo de estudos com duração de 05 anos, nas correspondentes áreas de educação e formação)”. (cf. doc. nº ... junto com a oposição)
14. Por despacho do Comandante da Escola da Guarda, foi aprovada a calendarização do curso, com inicio a 27.06.2022 e termo a 30.11.2022. (cf. doc. nº ... junto com a oposição)
15. Em 23.05.2022, o Requerente foi pessoalmente notificado da sua não admissão ao procedimento concursal, em virtude de não cumprir o requisito mencionado no ponto 13. supra. (cf. doc. nº ...0 junto com a oposição)
16. A presente providência cautelar foi apresentada em juízo neste Tribunal Administrativo em 07.06.2022. (cf. consulta SITAF)
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Factos Não Provados
Não resultam provados, ainda que indiciariamente, quaisquer outros factos com relevância para a decisão da causa.
Motivação da decisão de facto
A decisão da matéria de facto resultou da análise dos documentos, não impugnados, juntos aos autos pelas partes, bem como das versões vertidas nos articulados, tudo conforme foi referido em cada ponto dos factos assentes.»
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III.B. DE DIREITO
b.1. se todo o processado é nulo, em consequência de o Tribunal a quo não ter conhecido oficiosamente da sua incompetência territorial para decidir os presentes autos;
3.2. Os Contrainteressados «EE» e Outros, doravante, Apelantes, arguem que o tribunal a quo é incompetente em razão do território, argumentando que o procedimento cautelar requerido e de cuja decisão recorrem, foi proposto contra o Ministério da Administração Interna (MAI), com sede na Praça ..., ..., em ..., pelo que, sendo o MAI, na sua ótica, uma pessoa coletiva e de utilidade pública, as ações propostas contra entidades com este estatuto, regem-se pelo estatuído no n.º 1 do art.º 20.º, do C.P.T.A., o que, no caso, impunha que a providência cautelar requerida, tivesse sido intentada no tribunal da área da sede da entidade demandada.
Invocam a disciplina legal dos artigos 102.º e 103.º, n.º 1, ambos do C. P. Civil, ex-vi., e alegam que, por força do disposto no art.º 104.º, n.º 1, do C. P. Civil, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A., a exceção dilatória da incompetência territorial devia ter sido conhecida pelo tribunal a quo, por ser questão de conhecimento oficioso, tratando-se de um dever do juiz que foi preterido, como decorre do disposto no art.º 578.º, do C.P.Civil, no qual se estabelece que “O tribunal deve conhecer oficiosamente as exceções dilatórias...”, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A..
Como tal, concluem que foi violada uma formalidade imposta por lei, cuja inobservância postula a nulidade do ato praticado, por força do disposto no art.º 195.º n.º 1, do C. P. Civil e com as consequências previstas no n.º 2 desta mesma norma, ex-vi do art.º 1.º, do C.P.T.A., que invocam.
Quid iuris?
3.3. Precise-se que de acordo com o disposto no artigo 13.º do CPTA “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”.
3.4. A consideração destas matérias como de “ordem pública” implica, por um lado, a insusceptibilidade de as regras relativas à competência do tribunal serem afastadas por vontade das partes e, por outro lado, a oficiosidade do seu conhecimento.- cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Almedina, pág. 150
3.5.Sublinhe-se ainda que, no contencioso administrativo, diferentemente do regime estabelecido no CPC – em que a apreciação de algumas espécies de questões de competência depende de arguição das partes- a questão da competência do tribunal, seja qual for a sua espécie, é sempre de conhecimento oficioso.
3.6.Ademais, por força do disposto no artigo 14.º do CPTA, quando a petição seja dirigida a um tribunal incompetente, incumbe ao juiz ordenar oficiosamente a sua remessa ao tribunal competente ( n.º1), a não ser que o tribunal competente não pertença à jurisdição administrativa e fiscal(n.º2), situação em que o juiz decreta a absolvição da instância ( art. 577.º, al. a) do CPC).
3.7.No caso em análise, adiantamos, sem margem para qualquer dúvida, que os Apelantes incorrem em manifesto erro quando afirmam que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel é territorialmente incompetente, e bem assim, quando apelam a preceitos legais do CPC nesta matéria, quando o CPTA dispõe de normas próprias.
3.8.O erro em que incorrem, tem na sua base a consideração pelos Apelantes de que Entidade Requerida/ MINISTÉRIO DA ADMINISRAÇÃO INTERNA, é uma pessoa coletiva de utilidade pública, quando o mesmo é apenas um departamento do Governo- vide Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional- cuja legitimidade para figurar como parte passiva da presente ação decorre dos termos conjugados do disposto no artigo 16.º, n.º 2, al. a) e 10.º, n.º 2 do CPTA.
3.9.O estatuto de pessoa coletiva de utilidade pública, conforme decorre do disposto no n.º 1 do artigo 6.º, no 1 da Lei n.º 36/2021, de 14 de Junho, apenas pode ser atribuído a pessoas coletivas de direito privado que revistam uma das seguintes formas jurídicas: a) Associações constituídas segundo o direito privado; b) Fundações constituídas segundo o direito privado; c) Cooperativas.
4.A determinação do tribunal competente para a instauração da presente ação afere-se em função da regra geral estabelecida no artigo 16.º, n.º1 do CPTA, nos termos da qual o tribunal territorialmente competente para a generalidade das ações é o Tribunal da residência dos autores. Sendo assim, e tendo presente o disposto no n.º6 do artigo 20.º do CPTA onde se prevê que “Os pedidos dirigidos à adoção de providências cautelares são julgados pelo tribunal competente para decidir a causa principal”, é incontornável que o Autor dirigiu a providência cautelar que intentou perante o tribunal territorialmente competente.
Não existindo qualquer regra excecional nos artigos seguintes ao citado artigo 16.º do CPTA quanto aos processos de impugnação de ato administrativo como o dos autos, sendo a residência habitual do Autor no Município ..., dúvidas não restam que o TAF de Penafiel é o competente para conhecer dos termos da presente ação, em sede de primeira instância.
Termos em que, em face do expendido, se impõe julgar improcedente a invocada exceção da incompetência territorial do Tribunal a quo.
b.1. do erro de julgamento decorrente de o Tribunal a quo ter julgado o ato impugnado pelo Autor como carecido de fundamentação adequada.
4.1.Os Apelantes, nas conclusões que alinhavam sob as alíneas L) a MM) das alegações de recurso, impetram ao saneador-sentença recorrido erro de julgamento decorrente de o Tribunal a quo ter decidido que a decisão administrativa impugnada - despacho preferido pelo Comandante-Geral da GNR de 8 de abril de 2022, que deu origem à abertura do concurso de admissão ao 1.º Curso de Formação de Oficiais e Oficiais Técnicos, mais concretamente para o ingresso no Quadro SAP e CMBMUS, para preenchimento de um total de 7 vagas, 3 de Direito, 1 de Psicologia, 1 de Ciências Informáticas e 2 de Artes e Espetáculo-, não estava devidamente fundamentada, defendendo que a mesma, contrariamente ao que foi decidido, estava fundamentada.
4.2.Argumentam, para o efeito, que: (i) o concurso ao qual o Autor não foi admitido, foi aprovado pela Ministra da Administração Interna por despacho de 07/01/2022, publicado no DR, 2.ª Série, Parte C, com o n.º 243, que fixou o número de lugares disponíveis para a admissão aos cursos de oficiais para o quadro de chefe de banda de música e para o quadro superior de apoio, lendo-se no preâmbulo desse despacho, que: “As áreas específicas com interesse para a Guarda e o número de vagas disponíveis para o recrutamento de oficiais para o quadro de chefe da banda de música e para o quadro superior de apoio são definidos pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do comandante-geral, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 199.º do EMGNR”; (ii) por via desse despacho, fixaram-se as 5 vagas disponíveis e específicas com interesse para a Guarda, para o curso de formação de oficiais (CFO), para o quadro superior de apoio, não se definindo as áreas específicas para a Guarda; (iii) entretanto, em 27/01/2022 foi proferido o Despacho n.º ...2..., promovido pelo Comandante-Geral da GNR, lendo-se no seu n.º 1 que: , “....foram definidas as áreas de interesse para a Guarda , destinadas ao quadro superior de apoio (SAP) e ao quadro de chefes de banda de música (CBMUS), ao abrigo....” e no seu n.º 2, “A concretização do recrutamento para estes dois quadros opera-se....”..
4.3.Da consideração destes factos, os Apelantes concluem que foram delineadas, escolhidas, selecionadas, i.e., definidas e mediante aturada ponderação, as respetivas áreas ou valências em que se verificava a carência dos quadros de que a GNR necessitava, com o número de vagas perfeitamente definido, sem prejuízo daquele despacho prever um regime supletivo, caso não fossem preenchidas as ditas vagas abertas a concurso. Assim quando o recorrido decidiu concorrer, sabia, de ciência certa, quais as regras estabelecidas no concurso, isto é, o mesmo teve conhecimento antecipado das condições previstas nas ditas regras concursais que, ao estabelecerem os requisitos necessários para a admissão de qualquer candidato estão, “ipso iure”, a definir o motivo, a explicar o princípio em que assenta a sua decisão ou, por outras palavras, a alicerçar o que legitima ou justifica a sua decisão, em qualquer sentido. Assim, tendo sido previamente estabelecidas as regras concursais, a entidade promotora do concurso, tinha fundamento legal para aceitar ou excluir qualquer candidato.
4.4.Ademais, o órgão promotor do concurso é que tem o dever de gestão dos seus recursos e não está, nem tem de estar, dependente da vontade ou exigência de um candidato. E ao contrário do que se diz na decisão recorrida, os requisitos previstos no despacho do Comandante-Geral da GNR, a aprovar as normas do concurso de admissão ao curso de formação de oficiais (CFO) e curso de formação de oficiais técnicos (CFOT), para o ingresso na categoria de oficiais, no quadro SAP e quadro CBMUS, respetivamente, decorrem de um poder discricionário que lhe é legalmente conferido pelo art.º 143.º n.ºs 1, 7 e 8, do EMGNR. Em qualquer circunstância, os requisitos pré-definidos são condição necessária que o candidato deve observar, e a decisão proferida e a fundamentação apresentada pelo órgão promotor, não foi diferente da prática habitualmente seguida em casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais, pelo que está conforme a lei, por força do disposto no art.º 152.º n.º 1 al. d), do C.P.A., “a contrario”;
4.5. Concluem não subsistirem dúvidas de que o recorrido tinha cabal conhecimento das normas estabelecidas para o referido concurso, sabia que havia outros candidatos que poderiam, porventura, reunir os requisitos previstos nas normas concursais e preencher as vagas existentes, o que não era o seu caso e sabia também, que o presente concurso, não previa a valência em que alega encontrar-se habilitado, pelo que, deve julgar-se fundamentada e de forma suficiente, a notificação ao recorrido, excluindo-o do concurso, revogando-se a decisão recorrida.
4.6.O Tribunal a quo, perante os factos assentes, e tendo em consideração o quadro legal aplicável, máxime, o dever de fundamentação que impede sobre a Administração, ponderando nas razões invocadas pelo Autor/Apelado, julgou o ato impugnado ferido de vício de forma por falta de adequada fundamentação.
4.7.Ora, considerando os factos provados e a subsunção jurídica realizada pela Senhora Juiz a quo na decisão recorrida, afigura-se-nos, salvo o devido respeito pela posição dos Apelantes, que a mesma não merece as criticas que estes lhe dirigem.
4.8.Vejamos, antes de mais, a fundamentação avançada pelo Tribunal a quo para o julgamento efetuado, e que foi a seguinte:
«(…)
O Requerente, havendo tomado conhecimento do despacho de 08.04.2022, do Comandante-Geral da GNR, que autorizou a abertura do concurso de admissão ao 1º Curso de Formação de Oficiais e Oficiais Técnicos para ingresso no Quadro Superior de Apoio, veio do mesmo reagir, porquanto que entende, grosso modo, que a sua área de formação, em Criminologia, deve ser considerada como área possível para admissão ao concurso para a vaga prevista em Direito.
Sumariamente sustenta, que o ato suspendendo/impugnado não se pode manter no ordenamento jurídico por padecer de vicio de violação de lei (por violação dos princípios da igualdade e da prossecução do interesse público e interesses dos cidadãos e ainda do direito de acesso à função pública e aos cargos públicos), vicio de desvio de poder e ainda falta de fundamentação.
Atenta a natureza dos vícios alegados e não se desconhecendo a preferência que deve ser dada ao conhecimento dos vícios de fundo sobre os vícios de forma, importa aqui, por necessidade de construção de uma exposição lógica, iniciar por conhecer do vicio de falta de fundamentação do ato impugnado.
a. Da falta de fundamentação
Sustenta o Requerente que o ato sob escrutínio não se mostra minimamente fundamentado, uma vez que não encerra qualquer juízo de ponderação sobre a escolha feita no que concerne às áreas de formação admitidas no concurso. Ademais, a fundamentação mostra-se obscura, insuficiente e contraditória, porquanto que não justifica porque razão são admitidas determinadas áreas de formação e não outras, mais concretamente, porque é admitido um formado em Direito e não um em Criminologia.
Por sua vez, a Entidade Requerida refere, que subjacente à escolha das áreas de formação esteve a identificação das áreas mais deficitárias e para as quais o reforço se revela mais urgente. Mais alega, que nas funções de assessoria ao comando é totalmente diferente a área da formação em Direito e em Criminologia, não sendo as mesmas comparáveis pela abrangência da primeira e pela especificidade da segunda. Os factos que justificam a escolha das áreas de formação são, no entendimento da Entidade Requerida, do conhecimento de todos os militares dedicados e atentos ao serviço. Assim, defende que a escolha das áreas de formação ao 1º curso de Oficiais, encontra-se totalmente justificada, para além de que o legislador na definição dos requisitos de admissão previstos nos artigos 199º e 212º do Estatutos dos Militares da GNR, utilizou um conceito indeterminado “habilitações literárias exigidas”, passível de integração ou concretização pela entidade administrativa face à natureza do serviço a preencher.
Por seu turno, os contrainteressados nada de concreto mencionaram quanto ao vicio alegado.
Cumpre analisar.
A fundamentação do ato administrativo surge como uma concretização geral que visa dar a conhecer aos destinatários do ato os motivos da decisão, sobretudo quando tal ato se manifesta negativamente na sua esfera jurídica. É o que se extrai desde logo, do artigo 268º, nº 3 da nossa Lei Fundamental, concretizado posteriormente nos artigos 124º e 125º CPA (na redação à data dos factos).
Escreve o art.º 268º nº 1 da CRP, que:
“Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Tal diretiva constitucional consagra por um lado, um dever de fundamentação e, por outro, o correspondente direito subjetivo do administrado à fundamentação, tentando harmonizar a prossecução do interesse público, como objetivo fundamental a prosseguir pela Administração Pública, com a intrusão negativa na esfera jurídica dos particulares de exigências para a busca da realização de tal objetivo fundamental.
Como “face da mesma moeda”, o CPA prevê o dever de fundamentação e os requisitos da fundamentação, nos artigos 152º e 153º.
Preceitua o art.º 152º, nº 1, al. a) do CPA, que para além de outras situações previstas na lei, devem ser fundamentados os atos administrativos que, “total ou parcialmente: neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções.”
Decorre ainda do art.º 153º do CPA:
“1. A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso parte integrante do respetivo ato.
2. Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato. (...)”
Da congregação dos preceitos normativos citados, retira-se que fundamentar é a tarefa de enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão à prática daquele ato com aquele conteúdo, sendo que o mesmo deverá conter os fundamentos de facto e de direito em que a decisão assenta. Importa que de forma mais ou menos sucinta, sejam passíveis de identificar as premissas em que o ato se baseia, não se bastando com formulações genéricas, mesmo quanto aos fundamentos de direito convocados, que devem ser o mais precisos possíveis, só assim tornando exequível concluir pela existência de uma fundamentação suficiente.
Refere amiúde a jurisprudência que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização de um critério comum, que consiste em indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e das suas circunstâncias, tem condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.
Sustenta o Supremo Tribunal Administrativo, que mesmo quando a Administração atua no âmbito da discricionariedade, em que goza de uma certa margem de conformação, não está dispensada de fundamentar os atos. (cfr. Acórdão Supremo Tribunal Administrativo de 01.06.2004, Proc. n.º 0228/04, www.dgsi.pt)
“Assim, a fundamentação do ato administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, foram capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão”. (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 25.05.2012, Proc. nº 00730/10.9BECBR, disponível em www.dsgi.pt)
Subsumindo à concreta situação dos autos.
O despacho em crise, consubstanciado na decisão do Comandante-Geral da GNR, de autorizar a abertura do concurso para o 1º Curso de Formação de Oficiais e Oficias Técnicos, para ingresso no Quadro Superior de Apoio e no Quadro de Chefe de Banda de Música, acolhe e incorpora a fundamentação constante da informação nº ...02..., datada de 25.03.2022, da autoria da Divisão de planeamento, obtenção e nomeação de recursos humanos.
A fundamentação per relationem está expressamente prevista no art.º 153º, nº 1 do CPA, admitindo assim a possibilidade do autor do ato administrativo cumprir o seu dever de externação dos motivos da decisão, por via indireta, recorrendo à técnica da remissão para pareceres, informações ou propostas exaradas previamente à decisão.
Assim, no caso concreto, a fundamentação do ato impugnado, é a constante da mencionada informação datada de 25.03.2022 e que teve como objeto a autorização para a abertura do procedimento concursal para admissão ao 1º Curso de Formação de Oficiais para o SAP (entre outros).
Da mencionada informação, retira-se com bastante clareza quais os fundamentos de direito que determinaram a decisão aqui posta em crise, uma vez que do mesmo consta, de forma expressa, o quadro legal aplicável, que baliza os termos de abertura do concurso.
Com maior acuidade importa aqui atentar na fundamentação adotada para determinar a abertura do concurso para admissão ao 1º Curso de Oficiais e Oficiais Técnicos para ingresso no Quadro Superior de Apoio, uma vez que são as vagas a que o Requerente se candidatou e que são as postas em crise pelo mesmo. Não relevando, nesta medida, a fundamentação constante da mesma informação para as vagas do Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica e bem assim, para o Quadro de Chefe da Banda de Música.
Para o que aqui releva, ponderou o ato impugnado o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)”.
Analisada a informação que fundamenta o ato colocado em crise, não resulta claro, nem minimamente explicitado, porque razão, para o preenchimento das 5 vagas do Quadro Superior de Apoio, foram escolhidas as áreas de Direito, Psicologia e Ciências Informáticas.
Resulta claro da fundamentação do ato que as áreas de formação especificas com interesse para a Guarda, foram definidas através do Despacho nº ...21, de 21 de setembro, da autoria do Ministro da Administração Interna. Consultado o referido despacho, verifica-se que em anexo ao mesmo, encontram-se listadas várias áreas de educação e formação, que compreendem, artes, humanidades, direito, ciências da vida, informática, engenharia, saúde, serviços de segurança, entre outras. Também não levanta dúvidas que o número de vagas (5) para o Quadro Superior de Apoio foi definido pelo Comandante-geral da GNR.
Contudo, o que não se alcança, nem com maior nem com menor clareza, são as razões que presidiram à escolha das 3 áreas de educação e formação, a saber, Direito, Psicologia e Ciências Informáticas.
Considerando que:
(i) as áreas de educação e formação definidas no Despacho nº ...21, de 21 de setembro, do Ministro da Administração Interna, são várias;
(ii) resulta do art.º 197º, nº 7 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana que, “Aos oficiais do quadro superior de apoio incumbe: a) o exercício de funções de comando, chefia e estado-maior; b) o exercício de funções específicas inerentes às respetivas qualificações técnico-profissionais”;
(iii) nos termos do art.º 199º, nº 1 al. d) do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, o recrutamento para oficiais para o quadro superior de apoio é feito de entre os sargentos que, entre outros, sejam detentores do grau de mestre obtido em estabelecimento de ensino superior;
impunha-se que fosse possível extrair da fundamentação do ato, ainda que de forma sucinta, as razões, as necessidades da Guarda, que determinaram a escolha destas 3 áreas de formação e não de qualquer outra prevista no Despacho nº ...21, de 21 de setembro.
Veja-se que, o art.º 197º, nº 7 do Estatuto dos Miliares da Guarda Nacional Republicana, ao caraterizar as funções do quadro superior de apoio, refere-se a funções de comando, chefia e estado-maior, e funções especificas às respetivas qualificações técnico-profissionais, o que leva a considerar, em abstrato, que possam ser recrutados sargentos detentores do grau de mestre nas mais variadas áreas.
Por conseguinte, a fundamentação do ato é insuficiente a esclarecer o que motivou a escolha pelas áreas de formação adequadas a preencherem as vagas do quadro superior de apoio, não permitindo aos destinatários do ato, e mais concretamente aos oficiais em condições de, no quadro jurídico previsto nos artigos 197º e 199º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, serem opositores ao concurso, como é o caso do Requerente.
Tal como alega o Requerente, não é possível compreender porque razão é escolhida a área de formação em Direito, que necessidades são relevantes colmatar para ser escolhido um mestre em Direito e não um mestre em Criminologia. É que no limite, poderemos estar perante funções, cuja área de formação adequada possa ser Direito e Criminologia, sem que tal seja percetível através da fundamentação do ato impugnado.
Na mesma medida, não se compreende qual o critério ou a motivação que presidiu à escolha das áreas de formação em caso de necessidade de reafectação dos lugares não preenchidos.
Releva ainda referir que a Entidade Requerida, na sua oposição, mais concretamente nos pontos 52 a 64 do referido articulado, avança com possíveis razões que estiveram na base da escolha da área de formação, o que constitui uma situação de fundamentação a posteriori e por isso não admissível. A obrigação de fundamentação de uma decisão administrativa, enquanto exigência de legalidade externa do ato destinada a garantir a compreensibilidade e inteligibilidade da decisão, tem de ser parte integrante do mesmo, e por isso não se obtém mediante um discurso fundamentador ensaiado em momento posterior.
Deste modo, os argumentos apresentados em sede de oposição não servem para complementar o raciocínio de ponderação que está em falta no ato.
Ademais, e pese embora a escolha das áreas de formação estarem num plano de atuação discricionária, de livre escolha da entidade administrativa, tal não retira a obrigatoriedade de esta fundamentar, ainda que de modo sucinto, o ato. Só deste modo é que os destinatários do mesmo podem apreender o caminho percorrido para alcançar a escolha num determinado sentido e não no outro. Diga-se aliás, que estando em causa a atuação discricionária, a fundamentação dos atos adquire especial relevância como forma de alcançar todo o quadro levado a ponderação.
Sopesados todos os argumentos expostos, conclui-se que, tendo em conta o critério comum, da indagação de um destinatário normal/médio acerca da compreensão do ato, será de concluir que a fundamentação do ato não é suficiente, na medida em que não permite que o destinatário apreenda ou sequer compreenda as razões de facto conformadoras da decisão, na parte que se refere às vagas para ingresso no Quadro Superior de Apoio. A insuficiência da fundamentação, equivale a falta da mesma, nos termos do art.º 153º, nº 2 do CPA, na medida em que entorpece o esclarecimento sobre a motivação do ato.
Pelo exposto, cumpre concluir no sentido de que o ato administrativo impugnado padece de vício de falta de fundamentação, por não apresentar razões de facto, revelando-se assim insuficiente para apreender o sentido integral do mesmo.
Vicio este, que em termos de desvalor da legalidade, comporta como consequência a anulabilidade do ato (cf. art.º 163º, nº 1 do CPA).
Há, portanto, que ponderar a aplicação do principio do aproveitamento do ato, atualmente acolhido no art.º 163º, nº 5 do CPA.
Desde há muito que a jurisprudência tem vindo a entender que em determinadas situações a anulabilidade do ato não será de decretar, por preterição de formalidades legais, se for possível determinar, com elevado grau de certeza, que o incumprimento desse dever em nada alteraria a decisão final. Ou seja, em determinadas situações será possível fazer operar o princípio do aproveitamento do ato, ou no antigo aforismo utile per inutile non viatur.
Tal construção jurídica da degradação das formalidades essenciais em não essenciais, tem atualmente assento legal no art.º 163º, nº5 do CPA. Dispõe este preceito:
“Não se produz o efeito anulatório:
a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
b) O fim visado pela exigência procedimento ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.”
Atendendo a todas as considerações antes expendidas, facilmente se compreende que não têm aplicabilidade à situação dos autos, desde logo, as hipóteses previstas nas alíneas a) e b) do preceito transcrito, uma vez que não se trata de um ato de conteúdo vinculado, nem o fim visado pela necessidade de fundamentação do ato foi alcançado por outra via.
Há apenas que ponderar se estamos perante a situação prevista na al. c), ou seja, se resulta inequívoco, que sem o vicio o teor do ato sempre seria o mesmo. Tal afirmação não é aqui possível, dado que não é seguro, que mediante a fundamentação do ato o teor da decisão seria o mesmo. Não pode o tribunal afirmar que a ponderação que a entidade administrativa terá de levar a cabo conduzirá à prática de um ato com o mesmo conteúdo, pelo que, também pela al. c), do nº 5, do art.º 163º do CPA, terá de ficar afastada a possibilidade de aproveitamento do ato.
Para além do vicio de falta de fundamentação, o Requerente suscitou a violação dos princípios da igualdade, da prossecução do interesse público e interesses dos cidadãos e do direito de acesso à função pública e aos cargos públicos e ainda o vício de desvio de poder. Os fundamentos de análise dos referidos vícios, assentam na distinção das áreas da formação e nas razões pelas quais a formação em Criminologia poderia ter sido validamente (ou não) preterida face à escolha da área de formação em Direito, atendendo, nomeadamente, ao conteúdo curricular de ambas as áreas de formação.
Ora, a análise dos referidos vícios fica impossibilitada pela insuficiência de fundamentação do ato impugnado, uma vez que não é possível compreender as razões da escolha de uma área de formação em detrimento das restantes, nem sequer quais as necessidades e as concretas funções que serão atribuídas/prosseguidas pelos oficiais que ficarem colocados naquelas vagas.
A falta de fundamentação do ato impede que o Tribunal se possa pronunciar com certeza e seriedade quanto aos demais vícios invocados, demonstrando-se absolutamente imprescindível que a falta de fundamentação seja suprida.
Fica assim prejudicada a análise dos demais vícios invocados pelo Requerente, face a procedência do vicio de falta de fundamentação do ato e ao não aproveitamento mesmo.
Na mesma medida, acolhendo os argumentos já expostos e considerando o fundamento que determinará a anulação do ato, também fica prejudicado o pedido do Requerente de condenação da Entidade Requerida na alteração do ato de modo a que os titulares de mestrado em Criminologia possam ser admitidos ao concurso.
Releva deixar uma nota final quanto à divisibilidade do ato.
Como se mencionou a procedência do vicio de falta de fundamentação determina a anulabilidade do ato. Contudo, e atendendo aos efeitos da anulação do ato, importa aqui considerar que o despacho impugnado, de 08.04.2022, determinou a abertura do concurso para admissão ao ..., para ingresso no Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e terapêutica, para o Quadro Superior de Apoio e ao ..., para ingresso no Quadro Chefe de Banda de Música.
Nos presentes autos, está apenas em causa o concurso para admissão ao ... para ingresso no Quadro Superior de Apoio, pelo que não foi analisada a validade do ato para os demais cursos de formação.
O despacho em crise nos autos, comporta assim, a nosso ver, três manifestações de vontade distintas, destinadas a diferentes grupos de pessoas, sendo por isso um ato divisível.
Nesta medida, sendo o ato cindível em três manifestações de vontade, atendendo a que estipula critérios de admissão distintos para a admissão ao curso, conforme ingresso no quadro da GNR pretendido, o ato deverá ser anulado apenas na parte que respeita ao ingresso no quadro superior de apoio.
Perante o exposto, conclui-se pela anulação do despacho do Comandante-Geral da GNR, de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio, devendo o mesmo ser refeito, expurgado do vicio identificado.»
4.9. Na situação em análise, tal como considerou o Tribunal a quo, entendemos que assiste razão ao Autor quanto impetra ao despacho recorrido falta de adequada fundamentação, uma vez que, cremos não resultarem do ato impugnado evidenciadas as razões pelas quais foi eleita, para o que releva ao objeto dos presentes autos, a área de formação em Direito como área de interesse para efeitos do concurso em análise, e não quiçá a área de formação em criminologia, como área de formação de interesse para a Guarda.
5.A circunstância de o Apelado conhecer a posteriori quais, de entre as áreas de interesse para Guarda, foram as escolhidas pelo seu Comandante-Geral, não colmata a falta de fundamentação que vem assacada ao despacho impugnado.
5.1.Ademais, o facto de os despachos anteriores ao do ato impugnado, referirem a expressão reproduzida da lei de “áreas de interesse para Guarda”, não dispensa a Administração, quando opta por esta ou por aquela área de formação, de entre as dezenas possíveis e legalmente previstas, de fundamentar o ato, tanto quanto é certo que o exercício de poderes discricionários não afasta o dever de fundamentação dos atos administrativos, antes onera a Administração, em tais circunstâncias, com a obrigação de cumprir um dever qualificado de fundamentação das suas decisões.
5.2. A fundamentação dos atos administrativos, como é recorrentemente afirmado, deve externar as razões que determinaram o autor do ato a decidir como decidiu, designadamente, quando, como no caso em apreço, tinha ao seu alcance a possibilidade de proferir decisão diversa. E essa fundamentação, para além de se impor que seja congruente, clara e objetiva, deve ser substancialmente válida, ou seja, apta a legitimar a sua concreta atuação.
5.3. In casu, aquiescemos integralmente com a decisão em crise, quando nela se expende que o artigo 197.º, n.º 7, do EMGNR, ao caraterizar as funções do Quadro SAP, refere-se a funções de comando, chefia e estado-maior, e funções específicas às respetivas qualificações técnico-profissionais, o que leva a considerar, em abstrato, que possam ser recrutados sargentos detentores do grau de mestre nas mais diversas áreas de interesse para a Guarda, como v. g. a que o apelado detém - Criminologia). Neste sentido, aponta o preâmbulo do EMGNR onde se escreve que “… é garantida a possibilidade de ingresso na categoria de oficiais aos sargentos que sejam detentores de mestrado em área científica de interesse para a Guarda”.
5.4.É incontornável que perante o teor do ato impugnado, não se percebem quais as razões que levaram a Administração a pretender, relativamente às vagas apresentadas, as áreas de formação técnica que selecionou. O que sai ainda mais evidenciado, como bem nota o apelado, quando se atenta no disposto nos artigos 204.º, al. e) e 205.º alínea f) do EMGNR, que atribuem funções de comandantes de Subdestacamentos e Destacamentos da GNR, mormente como órgãos de polícia criminal, atento o disposto na alínea d) do artigo 1.º do CPP, conjugado com o disposto na alínea d) n.º 1 do artigo 11.º, e n.º 1 do artigo 12.º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana Autoridades, em que a área de formação em Criminologia se mostrará, certamente, tão adequada como o Direito e mais adequada do que outras das escolhidas.
5.5. Não tendo a Administração feito qualquer menção às razões pelas quais considerou certas áreas de formação em detrimento de outras, como é o caso da escolha da área de formação em Direito em detrimento da área de formação em Criminologia, que é também uma área de interesse para a Guarda, não referindo o porquê da opção pela formação em Direito, quando à partida se pode estar perante o exercício de funções que poderão ser desempenhadas tanto por um sargento formado em Direito como por um formado em Criminologia, não pode senão considerar-se, contrariamente ao que pretendem os Apelantes, que o despacho impugnado não está devidamente fundamentado.
5.6. Se é certo que cabe à Administração, no âmbito dos seus poderes de gestão dos recursos humanos, em ordem à melhor satisfação possível do interesse público, efetuar as escolhas que julgue mais convenientes, no caso, selecionar as áreas de formação que pretende, impende sobre a mesma o dever de fundamentar essas escolhas, de modo a tornar compreensível aos destinatários do ato impugnado o porquê da opção por umas áreas de formação e não por outras.
5.7.É disso, precisamente, que se trata nos presentes autos. A Administração, no ato impugnado, não cuidou de explicitar as razões que a levaram a optar pela área de formação em Direito, de modo a que, os detentores de outras formações, como é o caso do Autor, que é detentor de uma formação na área de Criminologia, percebessem porque estavam impedidos de concorrer ao concurso em causa. Note-se que está em causa a possibilidade de o Apelado, ou outros eventualmente, poderem vir a integrar o CFO, e essa possibilidade deve ser assegurada a todos em condições de igualdade, transparência e imparcialidade.
5.8.Nos termos do disposto no art.º 153.º, n.º 2 do CPA, equivale à falta de fundamentação, aquela que se mostra, obscura, insuficiente ou contraditória. No caso, ficaram por dizer, como a antedito, as razões que expliquem convenientemente o ato impugnado, conquanto a Administração não externou as razões de facto que presidiram à decisão de escolha das áreas de formação para preenchimento das vagas de ingresso no Quadro Superior de Apoio da Guarda.
Termos em que se impõe julgar improcedente o recurso interposto e confirmar a decisão recorrida.
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IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em negar provimento ao recurso interposto e, em consequência, confirmam a sentença recorrida.
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Custas pela Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).
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Notifique.
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Porto, 21 de abril de 2023
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
