| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Teresa Sofia da Costa Barroso Espincho veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 25.09.2018, que julgou a presente acção administrativa totalmente improcedente, por não provada, absolvendo o Réu, Município P..., dos pedidos de anulação do despacho de 23/01/2017 do Vereador do Pelouro da Habitação e Acção Social da Câmara Municipal P…, que decidiu a resolução do arrendamento apoiado da casa 4x, da entrada xx, do bloco x, da Rua L…, P…, P…, em que a aqui Autora figura como arrendatária.
Invocou, para tanto, em síntese, que a decisão a quo está errada e, por isso, deve ser revogada; a desproporcionalidade da resolução do arrendamento apoiado da casa em apreço por parte do agregado familiar da autora, em virtude de imputações genéricas – violação das regras de sossego e de boa vizinhança; a nulidade do acto do Município P... por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental nos termos do artigo 161º, nº 2, d), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2015), em conjugação com o disposto no artigo 32º nº2 da Constituição da República Portuguesa; a violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade, da imparcialidade e da boa-fé, previstos nos artigos 3º, 4º, 7º, 8º, 9º e 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2015 e Código de Procedimento Administrativo de 2015.* O Recorrido contra-alegou, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.* O Ministério Público emitiu parecer, em que defende a nulidade da sentença por não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, nos termos do artigo 615º, nº 1, alínea b), do Código de Processo Civil, alegando que a decisão recorrida não contém matéria de facto suficiente para se poder dirimir o presente pleito.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
I. A decisão a quo está errada e, por isso, deve ser revogada.
II. Afigura-se, por demais, desproporcional a resolução do arrendamento apoiado da casa em apreço por parte do agregado familiar da Autora, em virtude de imputações genéricas.
III. Ao longo de toda a notificação enviada pelo Réu pode ler-se que a Autora e o seu agregado familiar adoptaram comportamentos que se traduzem na violação das regras de sossego e de boa vizinhança.
IV. Ora tal imputação genérica sem ser circunstanciada em termos de tempo e lugar não pode servir para fundamentar uma decisão tão grave como seja o “despejo” de todo um agregado familiar.
V. Existiu por parte do Réu uma falta de sentido de proporcionalidade e uma ponderação indevida na análise da situação vertente.
VI. A situação da Recorrente impõe a busca de equilíbrio e harmonia, na ponderação de direitos e interesses à luz do caso concreto, na prossecução da melhor forma de aplicação e efectivação dos direitos fundamentais.
VII. O princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso (plasmado no artigo 18.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa), enquanto “princípio geral do Direito” e, portanto, transversal a toda a intervenção pública do Estado,
VIII. E dirigido à ideia de protecção do núcleo essencial dos direitos fundamentais das pessoas.
IX. O acto do Município P... é, em nosso entender, nulo por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental nos termos abrigados do artigo 161º, nº 2, alínea d), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em conjugação com o disposto no artigo 32º nº2 da Constituição da República Portuguesa.
X. Nulidade essa, cujo decretamento foi requerido na acção administrativa especial nos termos do disposto no artigo 37º, nº 1, alínea a), e no artigo 50º, nº 1 e seguintes, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, de que a presente providência é preliminar.
XI. Há igualmente, violação do princípio da legalidade, do princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, do princípio da proporcionalidade, dos princípios da justiça e da razoabilidade, do princípio da imparcialidade e do princípio da boa-fé previstos nos artigos 3º, 4º, 7º, 8º, 9º e 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e Código de Procedimento Administrativo.* II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1.º - À Autora foi atribuído o Alvará n.º 36528, a título precário, com licença para habitar o “Bairro P…, Bloco xx, Entrada xx, Casa 4x”, da freguesia de L…, concelho do P… (cf. folhas 72 do processo administrativo).
2.º - Os serviços do Réu realizaram deslocações à casa supra identificada, nas seguintes datas: 03.09.2013; 05.05.2014; 18.11.2014; 28.05.2015; 13.04.2016; 06.07.2016; 30.08.2016; 12.10.2016 e 19.10.2016 (cf. folhas 77 a 79, 92 a 96, 99, 100, 120 a 122, 190 e 191 do processo administrativo).
3.º - A Autora foi ouvida pelos serviços do Requerido, em auto de declarações, nas seguintes datas: 08.09.2013; 02.05.2014 e 04.03.2015 (cf. folhas 81, 89 e 107 do processo administrativo).
4.º - Em Abril de 2015, a Autora solicitou à “Domus Social” a “coabitação” do irmão, “CMCBE” (cf. folhas 119 do processo administrativo).
5.º - Nos serviços do Reu foi elaborada a proposta com a referência “DIGPH-24203-2016”, de 30.11.2016, nos termos da qual foi proposto o seguinte:
“…Que se determine a resolução contratual do arrendamento apoiado da casa 43…com os fundamentos enunciados (…);
(…)
iii) Que, caso se acolha tal recomendação…estes não procedam à desocupação e entrega voluntária da habitação decorridos 90 dias…se ordene a execução do despejo administrativo (…)” (cf. folhas 192 a 194 do processo administrativo).
6.º - Em 23.01.2017, o Vereador do Pelouro da Habitação e Acção Social da Câmara Municipal P… decidiu a resolução do arrendamento apoiado da casa 4x, da entrada xx, do bloco xx, da R. L…, P…, em que a ora Autora figura como arrendatária (cf. folhas 200 do processo administrativo e folhas 25 a 29 dos autos físicos do processo cautelar apenso).
7.º - A Requerente é mãe de dois filhos (cf. folhas 88 e 90 dos autos físicos do processo cautelar apenso).
8.º - CMCBE assinou um contrato de trabalho para o desempenho de funções em França, a partir de 24.10.2016 (cf. folhas 82 a 85 dos autos físicos do processo cautelar apenso).* III - Enquadramento jurídico.
1. A nulidade da decisão recorrida por não conter matéria de facto suficiente para se poder dirimir o presente pleito.
Esta nulidade, com o fundamento no artigo 615º, nº 1, alínea b), do Código de Processo Civil, não pode proceder porquanto a falta de especificação de factos a que aí se alude tem que ser absoluta, o que não ocorre na decisão recorrida, que tem vários factos a fundamentá-la.
Improcede, por isso, esse vício da decisão recorrida arguido pelo Ministério Público.
2. Os vícios imputados ao acto de resolução do arrendamento apoiado.
2.1 A nulidade do acto; alínea d) do nº 2 do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo; a violação de direito fundamental à habitação; o artigo 65º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa.
Os direitos, liberdades e garantias só podem ser restringidos nos casos expressamente admitidos pela Constituição, sendo que qualquer intervenção restritiva nesse domínio, mesmo que constitucionalmente autorizada, apenas será legítima se justificada pela salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmente protegido, devendo respeitar as exigências do princípio da proporcionalidade e não podendo afectar o conteúdo essencial dos direitos.
A Recorrente invoca que o acto administrativo impugnado atenta contra o direito consagrado no artigo 65º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa que dispõe:
“1. Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e privacidade familiar.”
Estamos, no entanto, perante um arrendamento apoiado, em que se prescreve no n.º 3 do artigo 25º da Lei nº 81/2014, de 19.12, que não caduca o direito “à resolução do contrato ainda que o arrendatário ponha fim à causa que a fundamentou”.
Esta diferença de regimes só se compreende face aos interesses públicos subjacentes ao arrendamento apoiado.
Sendo o número de casas disponíveis para o arrendamento apoiado necessariamente limitado e com custos para o erário público, há que estabelecer regras mais apertadas na concessão desse apoio social.
Designadamente preterindo o inquilino que violou os deveres contratuais, ainda que essa violação tenha cessado, a favor de outro candidato a este apoio social.
Em concreto preterindo o inquilino que usou o locado para fins ilícitos em detrimento de candidato que o pretenda vir a habitar.
Está aqui em causa não o direito à habitação com apoio social por parte do inquilino actual em termos isolados e absolutos, mas também o direito à habitação por parte de candidatos que ainda não o têm, num contexto social de carência de meios financeiros públicos e aumento do número de pessoas com dificuldade em arranjar habitação condigna.
Neste sentido os acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 04.03.2016, no processo 2178/15.0 PRT e de 25.01.2019, no processo 2681/17.7 PRT.
Sendo certo que o inquilino faltoso pode encontrar outras soluções de apoio social à habitação.
No conflito de direitos que se verifica, prevalece o direito do Réu a resolver o contrato de arrendamento, caindo o direito da Autora àquela concreta habitação, atenta a violação da obrigação de comunicar ou informar da permanência no seu agregado familiar de outras pessoas para além das declaradas e comunicadas ao Réu.
Conclui-se que não se mostra violado o direito fundamental à habitação, que não é absoluto, cedendo perante situações de conflito de direitos como o que se expôs.
Não se verifica, pois, também este vício, não se verificando a nulidade do acto administrativo impugnado, como pretendido pela Autora.
2.2. A falta de fundamentação da decisão recorrida.
A Autora afirma que a decisão impugnada padece do vício de forma, por insuficiente fundamentação (mais precisamente assacando-lhe imputações genéricas).
Mas sem razão.
Determina o artigo 153º do Código de Procedimento Administrativo de 2015, sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação”, e fazendo eco do disposto no artigo 268º, n.º3, da Constituição da República Portuguesa, que:
“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”
Na interpretação deste preceito formou-se a seguinte jurisprudência, uniforme (ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 02-12-2010, no processo 0554/10):
“Um acto está devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido da decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou a sua impugnação.
Assim como se tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos (cf., por todos o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366).”
Finalmente, como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 01.06.2004, processo n.º 0228/04:
“Quando a Administração actua no âmbito da chamada discricionariedade técnica, em que goza de uma certa margem de livre apreciação, não está dispensada de fundamentar os actos, impondo, pelo contrário, o supra citado objectivo da fundamentação, que haja maior rigor nessa fundamentação, precisamente para permitir aferir, em face dessa liberdade, da legalidade do acto sob o ponto de vista substantivo.”
No caso sub judice, essa fundamentação existe, é clara, concisa, concreta e suficiente para a Autora se aperceber do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão impugnada.
A decisão impugnada refere expressamente:
“O acto impugnado funda-se no texto da proposta inclusa nas folhas 192 a 194 do processo administrativo que, por sua vez, alude às diligências antecedentemente realizadas pelos técnicos do Réu com vista a produzir a decisão final. Destaca-se a referência às visitas que os serviços do Réu efectuaram ao locado, nas seguintes datas: 03/09/2013; 05/05/2014; 18/11/2014; 28/05/2015; 13/04/2016; 06/07/2016; 30/08/2016; 12/10/2016 e 19/10/2016. De cada uma dessas visitas foram recolhidos indícios do estado em que se encontrava a habitação ocupada pela Autora, designadamente, através da recolha de fotografias (cf. fls 78, 82 e 99 do PA). De igual modo, foram recolhidos depoimentos testemunhais de vizinhos da Autora, como bem se constata, por exemplo, nas folhas 95, 100 e 121 do PA.
Por outro lado, a própria A. foi ouvida em diversas ocasiões pelos técnicos do Réu (08/09/2013; 02/05/2014; e 04/03/2015), cujas declarações foram tomadas em auto, conforme se pode verificar pelas fls 81, 89 e 107 do PA.
Lendo bem os suportes documentais atrás mencionados, levados à consideração na proposta que antecede e fundamenta o acto impugnado (fundamentação «per relationem», conforme permite o art. 153º nº 1 do CPA de 2015), mantendo-se que o acto impugnado mostra-se lógico no seu iter procedimental e cognoscitivo, assim como perceptível ao seu destinatário médio.
Conclui-se como concluiu a 1ª instância:
“Quer a prova documental carreada pelo Réu para o procedimento administrativo, quer a participação activa da A. ao longo desse mesmo procedimento, permite considerar que as imputações lançadas contra a A. são concretas, compreensíveis e ao alcance interpretativo da mesma.
E a própria Autora e seu irmão prestaram declarações que corroboram parte das imputações que lhes são dirigidas (auto de declarações da Autora de 04.03.2015.
A Autora assumiu:
“Que, efectivamente, o seu irmão se encontrava a residir no fogo que lhe está concessionado, por não possuir outra alternativa habitacional…” (cf. fls 107 do PA) e autora.
Sem que previamente tenha pedido – e lhe tenha sido concedida – autorização para o efeito.
A corroborar a conclusão dos serviços do Réu quanto à matéria agora em análise, a própria Autora veio, em Abril de 2015 solicitar a coabitação do irmão CMCBE (cf. folhas 119 do processo administrativo).
Este por sua vez, tendo sido encontrado no arrendado no dia 19.10.2016, disse que “tem estado na habitação com a sua irmã, com os filhos desta.” (cf. folhas 27 da notificação dirigida à Autora do acto administrativo impugnado.
Considerando o disposto no artigo 24º alínea a), do Decreto-Lei nº 81/2014, de 19.12 que ora se reproduz:
“Sem prejuízo das demais obrigações previstas na lei e no contrato, cabe ao arrendatário com contrato de arrendamento apoiado:
a) Efectuar as comunicações e prestar as informações ao senhorio obrigatórias nos termos da lei, designadamente as relativas a impedimentos e à composição e rendimentos do seu agregado familiar.”
E o disposto no artigo 25º, nº 1, alínea a) do mesmo diploma legal, que também se reproduz:
“Além de outras causas de resolução previstas no NRAU e na presente lei, constituem causas de resolução do contrato de arrendamento apoiado pelo senhorio:
a) O incumprimento de qualquer das obrigações previstas no artigo anterior pelo arrendatário ou pelas pessoas do seu agregado familiar.
d) A permanência na habitação, por período superior a um mês, de pessoa que não pertença ao agregado familiar, sem autorização prévia do senhorio.”
Dúvidas não subsistem de que a motivação do acto de resolução do contrato de arrendamento apoiado de que a Autora beneficiava é clara, concisa, e concreta, dúvidas não subsistindo de que a sua prova fundamenta de forma perceptível o acto de resolução em apreço.
Não se verifica, pois, insuficiência de fundamentação geradora da anulabilidade do referido acto administrativo ora impugnado.
D. A violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade, da proporcionalidade, da boa-fé, da justiça da razoabilidade e da imparcialidade.
Invoca a Recorrente a violação destes princípios, mas não expressa, salvo quanto ao princípio da proporcionalidade, em que medida foram violados.
Assim, quanto aos demais princípios, porque não foram densificados, deles não nos cabe conhecer e quanto ao princípio da proporcionalidade, porque o Réu tem um poder vinculado no que respeita à resolução do contrato de arrendamento, não conferindo a lei qualquer margem de livre apreciação e decisão em matéria de resolução de contrato de arrendamento apoiado, não pode aplicar-se a este caso este princípio.
Não procedem também estes vícios, pelo que não se verifica a anulabilidade do acto administrativo impugnado.
Poderia, eventualmente, colocar-se a hipótese de a Entidade Demandada ter criado alguma expectactiva de conceder autorização ao irmão da Autora para co-habitar no locado. Ou que tenha aproveitado o pedido da Autora para, em vez de o apreciar, usar o facto como pretexto para o despejo, violando assim o princípio da boa-fé.
Mas do processo administrativo resulta precisamente o contrário: só perante a denúncia de que o irmão da Autora estaria a habitar o locado não autorizado, e depois de realizada uma fiscalização para o efeito, foi formulado aquele pedido. E nunca a Entidade Demandada deixou antever que autorizaria tal situação de facto, pelo contrário.
Termos em que se impõe julgar a acção totalmente improcedente e, consequentemente, negar provimento ao recurso.*** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 29.03.2019
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Conceição Silvestre |
