| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1. “S..., L. da”, com sede na Rua ..., ..., Lugar ... de ..., ... ..., inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de ..., datada de 13 de Outubro de 2022, que julgou improcedente a Acção Administrativa que havia instaurado contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA DIREÇÃO-GERAL DE ALIMENTAÇÃO E VETERINÁRIA, na qual pedia:
a) que seja anulado o ato administrativo ora em crise, que determinou o abate e destruição de 41 animais bovinos pertencentes à A….;
b) subsidiariamente, que seja revogado o referido ato administrativo ora em crise …;
c) que, de qualquer forma, sejam encetados esforços da parte da DGAV para o agendamento de diligências com o intuito de verificar a rastreabilidade dos animais em causa, em conjunto com os tratadores de animais da A”.
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2. Nas suas alegações recursivas, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“I) Do Objeto do Recurso
1- O presente recurso tem por objeto o douto despacho saneador-sentença (doravante, apenas “sentença”) de 13 de Outubro de 2022, o qual foi notificado ao mandatário da autora/recorrente (doravante, apenas “recorrente”) no dia 25 de Outubro de 2022, por via eletrónica.
Vejamos,
II) Da Matéria de Direito: Quanto à invocada falta de fundamentação do ato administrativo.
2- O Tribunal a quo entende que inexiste falta de fundamentação do ato administrativo em causa – decisão de 21/10/2019, notificada à autora pelo ofício ...1.1.04/1281/DAVC (doravante, apenas ofício) em 23/10/2019 –, uma vez que esse ato em si se encontra fundamentado, ainda que por remissão.
3- A autora é do entendimento que a fundamentação do próprio ato em si tem também, obrigatoriamente, que ser notificada ao interessado, sob pena da nulidade por falta de fundamentação.
4- E, salvo o devido respeito por interpretação diversa, este é o entendimento que melhor se adequa, atendendo ao objetivo que a fundamentação das decisões administrativas deve prosseguir.
5- O dever de fundamentação dos atos administrativos existe para salvaguardar os direitos dos particulares, para que estes tenham conhecimento do porquê da decisão adotada pela entidade administrativa e possam aceitar ou reagir convenientemente a essa decisão.
6- Se a fundamentação do ato permanece oculta do interessado, nas trevas do procedimento administrativo, materialmente é como se não existisse para o interessado, não cumprindo, assim, o seu objetivo e a sua razão de ser.
7- Entende a ora recorrente que, de todo em todo, a entidade administrativa encontrava-se obrigada a notificá-la não só da decisão em si como também dos fundamentos que a baseiam – in casu, a informação 69/DAVC/2019, de 17/10/2019.
8- Se é certo que a fundamentação pode ser sucinta e remeter para informações previamente elaboradas, certo é que a própria fundamentação tem que ser notificada ao interessado visado do ato, não podendo estar divorciada da notificação do ato administrativo em si.
9- Ora, in casu, não foi isto que aconteceu: a entidade administrativa limitou-se a afirmar que “Da apreciação dos elementos recolhidos na exploração e demais elementos juntos ao processo é entendimento da DGAV que os factos justificam a aplicação da medida prevista no ponto 2) articulado com o ponto 7) do Artigo 23º, capítulo IV, do Decreto-Lei nº 142/2006, de 27 de Julho, com as respetivas alterações, que determinam a ordenação do abate e destruição dos animais relatados na Auto de Apreensão 35/18.... e seu Relatório Fotográfico, sem qualquer compensação para o seu detentor, ficando as despesas de transporte, abate e destruição a cargo deste.”
10- Não indicou quais os concretos elementos de facto que estiveram na base desta decisão, e muito menos incluiu quaisquer pareceres, informações ou propostas anteriores.
11- Por outro lado, o que a autora fez (com a informação que lhe foi dada) foi alegar, de forma genérica (porque mais não podia fazer) que os animais se encontravam devidamente rastreados, sendo certo que inferiu estar em causa um problema de rastreabilidade por banda dos normativos elencados na notificação da decisão; mas não foi informada – nem sabe – quais os concretos elementos que levaram a que se suscitasse essa questão da rastreabilidade dos animais.
12- Destarte, cumpriria à entidade administrativa indicar expressamente que a rastreabilidade dos 41 animais não estava assegurada e justificar o porquê de entender que essa rastreabilidade não estava assegurada, ao invés de mencionar os normativos legais em causa sem dizer porque é que os mesmos foram, alegadamente, violados.
13- Daí que a autora tenha feito o que podia com a informação que lhe foi dada, não podendo entender-se que lhe foi dado conhecimento suficiente das razões pelas quais a entidade administrativa agiu como agiu – i.e., da fundamentação do ato.
14- Entende a ora recorrente que não se pode divorciar a notificação do ato e o ato em si quanto a este aspeto, ao contrário da destrinça que a sentença ora recorrida pretende realizar.
15- Destarte, verificando-se que a notificação do ato administrativo que foi feita à ora recorrente não foi, de todo, acompanhada de quaisquer elementos respeitantes à sua fundamentação – como aliás resulta provado, vide o ponto 19 dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo -, verifica-se que o ato é nulo por falta de fundamentação, de acordo com a argumentação já amplamente aduzida supra e nos termos do disposto nos artigos 153º, nº1 e nº2 e 163º, nº1, todos do C.P.A..
16- E essa nulidade não poderia, de todo em todo, ser “colmatada” pela circunstância de a recorrente ter apresentado recurso hierárquico/impugnação judicial da mesma, o que fez tendo por base a parca informação de que dispunha, mantendo-se a referida nulidade, não sanada”.
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3. Notificado da interposição do recurso, o R./Recorrido, não apresentou contra-alegações.
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4. A Digna Magistrada do M.º P.º neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, em douto e fundamentado Parecer, pronunciou-se pela improcedência do recurso, sendo que as partes, notificadas deste Parecer, nada disseram.
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5. Sem vistos, mas com envio prévio do projecto aos Exmos. Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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6. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts. 1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
1. 1 São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida, cuja fidelidade e completude não se mostram questionadas em sede recursiva:
1) Em 23/09/2019, o Núcleo de Investigação Criminal (NIC) da Guarda Nacional Republicana (GNR) de ... dirigiu à Divisão de Alimentação e Veterinária de ... (DAVC) um pedido de colaboração para efeitos de cumprimento de um mandado de busca e apreensão em várias explorações pecuárias, na qual se incluía a exploração pecuária com a marca oficial de exploração (MOE) PTJP0AG-R, pertencente à A., a levar a cabo no dia 30/09/2019 (cfr. docs. de fls. 1 a 6 do processo administrativo).
2) No dia 30/09/2019, pelas 11h00, foi realizada, pela DAVC, uma ação de controlo à exploração de bovinos da A., com a MOE PTJP0AG-R, sita na Rua ..., em ..., a qual apresentava, à data, 158 bovinos registados na base de dados SNIRA-IDIGITAL (cfr. docs. de fls. 7 a 20 do processo administrativo).
3) Do auto de notícia da referida ação de controlo, consta que foram, naquela data, verificados os seguintes factos:
“1. Foram verificados fisicamente na exploração com a MOE PTJP0AG-R, 68 bovinos sem incorreções (Anexo 2).
2. Foram verificados fisicamente na exploração com a MOE PTJP0AG-R, 41 bovinos sem marcas auriculares, que não estavam identificados (Anexo 3).
3. Não foram verificados na exploração 90 bovinos, que constavam à data como presentes nos registos na exploração com a MOE PTJP0AG-R, na base de dados SNIRA-IDIGITAL (Anexo 4).
4. Encontravam-se presentes fisicamente na exploração mais 3 bovinos devidamente identificados e que não constavam nos registos da exploração à data:
(...)
Os factos descritos violam o estabelecido na alínea a) do ponto 1 do art.º 23.º, no ponto 1 do art.º 10.º e no ponto 1 do art.º 5.º do Anexo I do Decreto-lei 142/2006 de 27 de julho e suas posteriores alterações (...)” (cfr. docs. de fls. 7 a 20 do processo administrativo).
4) Do anexo 3 ao auto de notícia que antecede, consta uma listagem dos 41 bovinos presentes na exploração da A., com a MOE PTJP0AG-R, e que não se encontravam identificados (cfr. doc. de fls. 17 do processo administrativo).
5) Na mesma data, em 30/09/2019, pelas 16h14, o NIC da GNR de Cantanhede procedeu à apreensão dos 41 bovinos presentes na exploração da A., com a MOE PTJP0AG-R, sem marcas auriculares de identificação, no âmbito do processo de inquérito n.º 35/18...., no qual a. era arguida, nomeando como fiel depositário AA, legal representante da A. (cfr. docs. de fls. 43 a 62 do processo administrativo).
6) No âmbito do referido processo de inquérito, o NIC da GNR de Cantanhede procedeu, ainda, à apreensão dos seguintes objetos: 13 pares de marcas auriculares de identificação de bovinos (brincos), nunca utilizados, 84 conjuntos de brincos para bovinos, novos e usados, de várias vias, sendo 8 desses conjuntos de brincos para colocar pela primeira vez, 4 alicates de freios, 1 alicate de colocar brincos e um passaporte de bovino ... e seus 4 brincos (cfr. docs. de fls. 43 a 62 do processo administrativo).
7) Através da notificação n.º 3/2019, de 30/09/2019, que o representante legal da A. se recusou a assinar, foi esta informada de que, no prazo de 7 dias úteis, deveria apresentar na DAVC, entre outros, os documentos destinados a “fazer prova da identificação de 41 bovinos constantes no auto de apreensão NUIPC 18-7...” (cfr. doc. de fls. 27 e 28 do processo administrativo).
8) A DAVC decidiu, no mesmo dia 30/09/2019, proceder ao sequestro dos 41 bovinos presentes na exploração da A., com a MOE PTJP0AG-R, e que não se encontravam identificados, nos termos do art.º 23.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 142/2006, de 27/07, disso informando a A. através da referida notificação n.º 3/2019 (cfr. doc. de fls. 27 e 28 do processo administrativo).
9) No dia 02/10/2019, foi efetuado no SNIRA um registo de queda de 83 marcas auriculares de bovinos pertencentes à exploração da A. (cfr. docs. de fls. 33 a 41 do processo administrativo).
10) No mesmo dia 02/10/2019, o mandatário da A. enviou mensagem de correio eletrónico à DAVC na qual solicitou, “a fim de dar cumprimento à notificação 3/2019DGAV/DSAVRC/DAVC, (...) a marcação de reunião urgente, face à situação de sequestro da exploração e indefinição sobre a metodologia a adotar” (cfr. doc. de fls. 30 do processo administrativo).
11) Através de e-mail enviado em 03/10/2019, o Chefe da DAVC informou a A., por intermédio do respetivo mandatário, do seguinte:
“No seguimento da conversa telefónica havida junto de V. Exa., sou por este meio a comunicar-lhe que após a apreciação preliminar do processo, se mantém a imperativa necessidade de junto desta Unidade Orgânica (...) cumprir até ao próximo dia 09 de outubro (prazo de 7 dias úteis), com a apresentação dos documentos previstos na Notificação 3/2019DGAV/ DSAVRC/DAVC:
1. Documentos de saída dos animais assinalados em folha anexa à mesma, em número total de 90 animais.
2. Documentos de entrada dos animais: PT818307437; PT718300766; PT022800683; PT319448467; PT419761070 e PT422709088.
3. Fazer prova de identificação de 42 Bovinos constantes no auto de apreensão NUIPC 35/18.....
Serve a presente comunicação ainda para o notificar que, tendo sido detetado durante o dia de ontem a requisição pelo NIF ... (S..., Lda.) de um avultado número de Marcas Auriculares Oficiais de substituição, as mesmas sob pena de infração ao Decreto lei n.º 142/2006 de 27 de julho, não deverão ser utilizadas, pelo que se recomenda que após a receção das mesmas na exploração seja informada esta Unidade Orgânica (DAVC) e o Núcleo de Investigação Criminal (NIC) da GNR ...” (cfr. doc. de fls. 29 do processo administrativo).
12) Através de e-mail enviado em 08/10/2019, a A., por intermédio do respetivo mandatário, requereu junto da DAVC “a presença dos técnicos da exploração em dia e hora a indicar pelos mesmos, a fim de se proceder à identificação dos 41 bovinos pelos referidos técnicos e com a presença do legal representante da S..., Lda.”, mais informando que, “quanto aos brincos requisitados a 02.10.2019, (...) os mesmos serão entregues durante o dia de amanhã nos vossos serviços, motivo pelo qual não se irá proceder à utilização dos mesmos” (cfr. doc. de fls. 63 do processo administrativo).
13) Em 17/10/2019, foi elaborada, pela DAVC, a informação n.º ...19, dirigida ao Diretor Geral de Alimentação e Veterinária, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“4. Detetou-se igualmente a presença de 42 Bovinos, sem qualquer identificação individual. Na listagem anexa (Anexo II – Bovinos não identificados) estão resumidas as características físicas dos animais sem qualquer identificação individual, sendo que da mesma ainda consta o bovino 42 que, estando na exploração já cadáver, foi recolhido pelo SIRCA. (...)
5. Foi por esta Unidade Orgânica instaurado Sequestro (Notificação n.º 3/2019 DGAV/DSAVRC/DAVC), tendo ficado o detentor informado de que no prazo legal de 7 dias úteis deveria apresentar documentação e/ou informação respeitante à identificação oficial dos animais.
6. Durante o prazo legalmente estabelecido não foi apresentado a esta Unidade Orgânica ou junto das Forças Policiais qualquer prova respeitante à identidade dos animais apreendidos, findo o prazo foi o detentor dos animais contactado pela GNR para que procedesse à identificação dos animais alvo da apreensão, solicitação à qual o detentor nunca correspondeu afirmativamente.
(...)
11. Face ao exposto e salvo melhor opinião da parte de V. Exa., somos de parecer que esgotadas todas as hipóteses de estabelecer cabalmente a identidade dos 41 animais sem identificação individual presentes na exploração, se aplicará o previsto no ponto 7 do art.º 23.º do Decreto-lei 142/2006, de 27 de julho, relativo à rastreabilidade dos mesmos: ‘quando numa exploração, após análise técnica fundamentada, subsistam dúvidas sobre a identificação ou a rastreabilidade de um animal, a autoridade competente pode, por decisão devidamente fundamentada, determinar a destruição da carcaça ou do animal sem qualquer compensação para o seu detentor, ficando as despesas de abate e destruição a cargo deste’” (cfr. docs. de fls. 129 a 144 do processo administrativo).
14) Em 21/10/2019, a Diretora de Serviços de Alimentação e Veterinária da Região Centro proferiu, por delegação de competências, o seguinte despacho, exarado sob a informação que antecede: “Concordo com o proposto, pelo que ao abrigo da alínea b) do n.º 6 do Despacho n.º ...19 determino o abate dos animais e consequentemente a sua destruição por subsistirem dúvidas sobre a identificação dos 41 animais que se encontram sem marcas auriculares. As custas são da responsabilidade do Operador” (cfr. doc. de fls. 129 do processo administrativo).
15) Na mesma data, em 21/10/2019, a DAVC deu conhecimento ao NIC da GNR de Cantanhede da decisão referida no ponto anterior (cfr. doc. de fls. 125 do processo administrativo).
16) Na mesma data, em 21/10/2019, a A. solicitou junto da DAVC o levantamento do sequestro à sua exploração, “a fim de poder a firma movimentar os animais que se encontram em situação regular”, ao que a DAVC respondeu, por e-mail de 22/10/2019, que não estavam reunidas as condições para que se procedesse ao levantamento do sequestro (cfr. docs. de fls. 145 e 146 do processo administrativo).
17) Através de e-mail enviado em 22/10/2019, a DAVC deu conhecimento ao Ministério Público (Procuradoria do Juízo Local Cível e Criminal de Cantanhede) da informação n.º ...19 e da decisão da Diretora de Serviços de 21/10/2019 (cfr. doc. de fls. 147 do processo administrativo).
18) No mesmo dia 22/10/2019, a Magistrada do Ministério Público proferiu o seguinte despacho, no âmbito do processo de inquérito n.º 35/18....: “(...) Face à decisão tomada pela DAVC, ao abrigo do disposto no artigo 185.º, n.º 1, do Código de Processo Penal, por referência ao artigo 23.º, n.º 7, do decreto-lei 142/2006, de 27 de julho, por tais animais poderem ser perigosos para a saúde pública, determino o seu abate e destruição” (cfr. doc. de fls. 169 e 170 do processo administrativo).
19) Em 24/10/2019, a A. foi pessoalmente notificada do despacho da Magistrada do Ministério Público que antecede, bem como da decisão de 21/10/2019, que ordenou o abate e a destruição dos 41 animais que se encontravam, na sua exploração, sem marcas auriculares, tendo-lhe sido entregue, nesse ato de notificação, o ofício da DGAV n.º 11.1.04/1281/DAVC, de 23/10/2019, subscrito pelo Diretor Geral de Alimentação e Veterinária e com o seguinte teor:
“À Direção Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV), face às competências que legalmente lhe estão cometidas, investida nas funções de Autoridade Sanitária Veterinária e Fitossanitária Nacional, foi solicitada colaboração no âmbito do Processo 35/18..... Da apreciação dos elementos recolhidos na exploração e demais elementos juntos ao processo é entendimento da DGAV que os factos justificam a aplicação da medida prevista no ponto 2) articulado com o ponto 7) do Artigo 23.º, capítulo IV, do Decreto-Lei n.º 142/2006, de 27 de julho, com as suas respetivas alterações, que determinam a ordenação do abate e destruição dos animais relatados no Auto de Apreensão 35/18.... e seu Relatório Fotográfico, sem qualquer compensação para o seu detentor, ficando as despesas de transporte, abate e destruição a cargo deste. Esta medida será aplicada com caráter imediato, ou seja, sem lugar a audiência do interessado, em conformidade com o disposto nas alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.
Dispõe V. Exa. de 10 dias úteis para dar cumprimento ao determinado sob autorização e supervisão das Forças Policiais. (...)”(cfr. docs. de fls. 173 a 184 do processo administrativo).
20) Em 20/11/2019, a A. apresentou, junto da DGAV, recurso hierárquico da decisão de 21/10/2019, que ordenou o abate e a destruição dos 41 animais que se encontravam, na sua exploração, sem identificação individual, recurso esse dirigido à então Ministra da Agricultura (cfr. doc. de fls. 14 a 17 do processo físico).
21) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 24/02/2020 (cfr. doc. de fls. 1 do processo físico).
22) Em 27/07/2020, a Magistrada do Ministério Público deduziu acusação contra a A., no âmbito do processo n.º 35/18...., por autoria material, em concurso efetivo, de 11 crimes de falsificação de notação técnica, previstos e punidos pelo art.º 258.º, n.º 1, alínea b), do Código Penal (cfr. doc. de fls. 617 a 634 do processo eletrónico).
23) Na mesma data, em 27/07/2020, a Magistrada do Ministério Público proferiu, ainda, o seguinte despacho, no âmbito do processo n.º 35/18....: “No que respeita aos bovinos apreendidos a AA, não se mostrando necessário manter a sua apreensão para efeitos de prova e estando acautelada a saúde pública em virtude de sobre a exploração da S..., Lda. impender sequestro sanitário, determino o levantamento da apreensão dos 41 bovinos” (cfr. doc. de fls. 617 a 634 do processo eletrónico).
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1. 2 E deu como não provados os seguintes factos:
a) Os animais (41 bovinos sem identificação individual) estão documentados e inscritos nas bases de dados competentes, nomeadamente no SNIRA.
b) Os animais em causa foram alvo de uma inspeção veterinária há cerca de dois meses, não tendo acusado qualquer problema de saúde ou outra anomalia.
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1. 3 E aduziu a seguinte motivação quanto aos factos provados e não provados:
Os factos que foram considerados provados resultaram do exame dos documentos supra identificados, constantes dos autos e do processo administrativo apenso (cuja impugnação genérica, pela A., não obsta à sua utilização como elemento de prova, a apreciar livremente pelo tribunal), nos termos expressamente referidos no final de cada facto.
Relativamente à factualidade não provada, entendemos que não foi produzida prova suficiente para sustentar a nossa convicção quanto à respetiva verificação, mormente prova documental, como se impunha, dada a natureza dos factos alegados.
Com efeito, nenhum documento foi junto pela A. que permitisse atestar que os 41 bovinos objeto da ordem de abate e destruição se encontravam devidamente documentados e inscritos nas bases de dados competentes, nomeadamente no SNIRA. Ao invés, o que apenas se sabe é que, à data de 30/09/2019, dos 158 bovinos da A. que estavam registados na base de dados SNIRA, foram verificados fisicamente na exploração 68 bovinos que não tinham nenhuma irregularidade, mas não foram verificados fisicamente nessa exploração os restantes 90 bovinos que estavam registados (cfr. ponto 3 dos factos provados). Por outro lado, se os 41 bovinos aqui em causa, verificados fisicamente na exploração da A., não tinham qualquer identificação individual (marcas auriculares), não é possível, sem mais, saber se os mesmos se incluem, de facto, no grupo dos 158 bovinos que se encontravam registados.
O mesmo se diga – ausência de prova documental – quanto ao facto de os animais em causa terem sido alvo de uma inspeção veterinária há cerca de dois meses, não tendo acusado qualquer problema de saúde ou outra anomalia (tendo a A., aliás, protestado juntar documento para prova do assim alegado, o que não fez – cfr. art.º 40.º da petição inicial).”
2. MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, delimitando o objecto do recurso, atentas, por um lado, as conclusões das alegações supra transcritas, por outro, a sentença recorrida, nos seus fundamentos e dispositivo, objectivando o presente recurso jurisdicional, as questões que cumpre apreciar decidir - não vindo questionada a factualidade dada como provada e não provada -, cingem-se apenas e só a verificar se a sentença do TAF de ... incorreu em erro de julgamento ao considerar que no acto impugnado não se verificava a invalidade formal de falta de fundamentação, sendo certo que as demais invalidades, julgadas igualmente inverificadas --- (i) ausência de quaisquer razões, de facto e de direito, para a decisão de abate e destruição dos animais (erro nos pressupostos), (ii) preterição da possibilidade do exercício do direito de audição prévia e (iii) violação dos objetivos e deveres da própria DGAV --- não vêm questionadas.
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Carece de razão a A./Recorrente, sendo indutor desta conclusão a análise assertiva que a Sr.ª Juíza do TAF de ... efectivou na decisão recorrida, de modo justificado e completo.
Quanto à questão da invalidade suscitada recursivamente pela A atinente à falta de fundamentação, exarou-se na sentença recorrida – sublinhando nós os pontos que temos por essenciais, de molde a dar sentido à decisão que nos propomos tirar:
“…
Da falta de fundamentação do ato administrativo:
Alega a., em suma, que o ato que ordena o abate e destruição dos animais em causa é verdadeiramente surpreendente, pois não é possível vislumbrar o motivo que levou a entidade administrativa a tomar esta decisão, desde logo porque não vêm indicados quais os concretos factos que a fundamentam. Refere que o sintetismo que pauta esta decisão administrativa não se coaduna com a gravidade da sanção que a mesma aplica, já que estão em causa 41 animais que devem ser abatidos e destruídos, resultando num prejuízo de mais de € 60.000,00 para o detentor. Conclui que o R. não cumpriu o dever de fundamentação, limitando-se a indicar a norma que permite o abate e destruição de animais, sem, contudo, explicar as razões pelas quais estes animais cumprem tais requisitos para abate.
Não cremos, porém, que assim seja, sendo que a alegação deste vício advém, segundo nos parece, do facto de a. confundir, de certa forma, o teor da decisão impugnada, de 21/10/2019, com o teor do próprio ato de notificação (ofício de 23/10/2019), corporizado no doc. n.º ... junto à petição inicial. Sendo certo que o vício de falta de fundamentação há-de reportar-se, como não podia deixar de ser, ao próprio ato notificado (decisão da Diretora de Serviços de Alimentação e Veterinária da Região Centro, proferida ao abrigo de delegação de competências) e não ao ato de notificação (ofício da DGAV n.º 11.1.04/1281/DAVC, de 23/10/2019, subscrito pelo Diretor Geral de Alimentação e Veterinária e notificado pessoalmente à A. em 24/10/2019).
Dispõe o art.º 153.º, n.os 1 e 2, do CPA que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato” (sublinhado nosso), equivalendo à falta de fundamentação “a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato”. Deve, pois, a fundamentação ser clara, suficiente e congruente.
Ora, compulsada a informação n.º ...19, de 17/10/2019, elaborada pela DAVC, que serviu diretamente de base, à luz de uma fundamentação por remissão, à decisão da Diretora de Serviços de Alimentação e Veterinária da Região Centro de 21/10/2019, aqui impugnada, da mesma constam, inequivocamente, os necessários elementos de facto e de direito que permitem ao seu destinatário compreender as razões por que foi considerado (bem ou mal) que subsistiam dúvidas acerca da rastreabilidade e identificação dos 41 bovinos existentes na exploração da A., os quais se encontravam sem marcas auriculares, e, nessa medida, por que foi determinado o abate e consequente destruição dos animais. Dúvidas essas sustentadas, além do mais, no facto de se ter detetado a presença de 42 bovinos (um deles já cadáver) na exploração da A. e que não apresentavam qualquer identificação individual, e porque a. alegadamente não foi capaz de remeter à DAVC, no prazo legal previsto para o efeito, a documentação e/ou informação necessária à identificação oficial desses animais, tudo à luz do estipulado nos n.os 1, 2 e 7 do art.º 23.º do Decreto-Lei n.º 142/2006, de 27/07 (cfr. pontos 13 e 14 dos factos provados).
O ato impugnado mostra-se, nesta medida, devidamente fundamentado, de um ponto de vista formal, com apoio em factos concretos e não meramente conclusivos, fundamentos esses que vieram a ser, no geral, compreendidos pela A., atento, aliás, o vício de erro nos pressupostos (de facto e de direito) que assacou à decisão, por entender que é possível assegurar a rastreabilidade e identificação dos animais (o que significa que não foi impedido ou dificultado o “cabal exercício do contraditório” por parte da A., nem lhe foi, manifestamente, coartado o direito de defesa). O que não obsta, claro está, a que a A. discorde desses fundamentos e dos pressupostos de facto e de direito que estiveram na base do ato sindicado, mas tal prende-se já com a fundamentação substancial/material da decisão e, como se disse, com um eventual erro nos seus pressupostos, como foi também invocado e será analisado infra (e não com o vício de forma por falta de fundamentação).
Por outro lado, não se compreende a alegação de que a entidade administrativa, ao tomar esta decisão, parece vir dar cumprimento a um despacho do Ministério Público nesse sentido, sem alegar qualquer fundamento para a aplicação desta medida. Pelo contrário, trata-se de duas decisões distintas, com diferente enquadramento/contexto/fundamento legal, sendo que o despacho da Magistrada do Ministério Público a que a A. se refere foi proferido no dia 22/10/2019, especificamente no âmbito do processo de inquérito n.º 35/18...., depois de a DAVC ter dado conhecimento à Procuradoria do Juízo Local Cível e Criminal de Cantanhede da informação n.º ...19 e da decisão da Diretora de Serviços de 21/10/2019 (cfr. pontos 17 e 18 dos factos provados).
Ademais, não se vislumbra em que medida a fundamentação externada no ato se mostra insuficiente em face da gravidade da medida aplicada (abate e destruição de 41 animais). Ao invés, e como se disse supra, entendemos que a fundamentação se apresenta clara, suficiente e congruente, cumprindo, de modo satisfatório, as exigências legais de fundamentação que são impostas aos atos que “neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções” [art.º 152.º, n.º 1, alínea a), do CPA].
Termos em que improcede o vício de falta de fundamentação”.
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Lidas atentamente as alegações de recurso, maxime, as respectivas conclusões – supra transcritas – verificamos que, na sua essência, a A./Recorrente não questiona a falta de fundamentação que a sentença, fundamentadamente, entendeu não se verificar; ou seja, o acto impugnado mostra-se fundamentado de facto e de direito, o que se evidencia de todo o processo.
A única questão que vem colocada tem a ver com a alegada falta de notificação da fundamentação que subjaz ao acto impugnado; ou seja, toda a alegação tem em vista o facto de notificação do acto não conter a notificação.
Porém, manifestamente, esta questão nada tem a ver com a falta ou não de fundamentação do acto administrativo contenciosamente questionado; apenas tem a ver com o acto de notificação.
Uma coisa é o acto propriamente dito, outra diferente é a sua notificação e seu conteúdo, sendo que se a fundamentação do acto não for notificada com o acto, mas existir – o que não vem questionado e o TAF justificadamente e sem discórdia entendeu não se verificar – o que está em causa é a sua eficácia, influenciador, caso não se verifique, do início do prazo de recurso contencioso.
Nestas situações, impõe-se a notificação da fundamentação, obviamente pré existente e obrigatoriamente contemporânea do acto.
Como se refere, com total assertividade no Parecer do M.º P.º, exarado nos autos – art.º 146.º do CPTA - “O ato impugnado mostra-se, nesta medida, devidamente fundamentado, de um ponto de vista formal, com apoio em factos concretos e não meramente conclusivos, fundamentos esses que vieram a ser, no geral, compreendidos pela A., atento, aliás, o vício de erro nos pressupostos (de facto e de direito) que assacou à decisão, por entender que é possível assegurar a rastreabilidade e identificação dos animais (o que significa que não foi impedido ou dificultado o “cabal exercício do contraditório” por parte da A., nem lhe foi, manifestamente, coartado o direito de defesa). O que não obsta, claro está, a que a A. discorde desses fundamentos e dos pressupostos de facto e de direito que estiveram na base do ato sindicado, mas tal prende-se já com a fundamentação substancial/material da decisão e, como se disse, com um eventual erro nos seus pressupostos (e não com o vício de forma por falta de fundamentação).
Assim, e a nosso ver, não pode deixar de se considerar que que a decisão se encontra devidamente fundamentada, à luz do disposto no n.º 1 do artigo 153º do Código de Procedimento Administrativo.
Situação diversa será a notificação do acto, imposta nos termos do artigo 66º do Código de Procedimento Administrativo, destinando-se a mesma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário.
É, portanto, uma formalidade que constitui um requisito de eficácia do acto (artigo 268º, n.º 3, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa, e artigos 132º e 66º a 70º do Código do Procedimento Administrativo), pelo que a sua falta tem apenas como consequência a inoponibilidade do acto, em particular para efeitos de impugnação contenciosa.
Determina o artigo 60.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe “Notificação ou publicação deficientes”:
1 - O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dêem a conhecer o sentido da decisão.
2 - Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código.
3 - A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.
4 - Não são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes.
O n.º 1 deste preceito prevê o caso mais grave de notificação ou publicação “deficiente”, a que não dá sequer a conhecer o sentido da decisão, caso em que não produz quaisquer efeitos em relação ao notificado, o que se compreende, pois este não sabe se deve ou não reagir, dado que não sabe sequer o sentido, favorável ou desfavorável, da decisão.
O n.º2 prevê depois situações menos graves mas ainda assim graves o suficiente para interromperem, nos termos do n.º3, o prazo de impugnação: quando não é dado a conhecer o autor, a data ou os fundamentos da decisão; neste caso o visado já tem uma noção se vai reagir ou não, pois conhece o sentido, favorável ou desfavorável, da decisão, mas não tem elementos para aquilatar quanto tempo tem para o fazer, quais os fundamentos em concreto que pode invocar e contra quem a vai dirigir; não está por isso ainda em condições de deduzir uma impugnação em concreto e daí a interrupção do prazo para impugnar.
Para a omissão dos elementos essenciais (pressupondo que foi indicado o sentido da decisão) o legislador previu a faculdade de o interessado requerer a notificação dos elementos em falta bem como, se necessário, requerer a intimação para o efeito, interrompendo-se nesse caso o prazo de impugnação contenciosa – n.ºs 2 e 3 do artigo em análise.
Neste sentido pronunciou-se o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 05.12.2014, no processo 1794/09.3 BEPRT.
Aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem ido no sentido de decidir reiteradamente que constituem elementos essenciais da notificação do acto administrativo a indicação do autor do acto e do sentido e data da decisão (al. b) do nº 1 do artigo 68º do Código de Procedimento Administrativo) e que só a falta destes elementos torna a notificação inoponível ao seu destinatário e irrelevante para efeitos do início do prazo de interposição do recurso contencioso (neste sentido ver por todos o acórdão de 29/10/2009 no processo n.º 0778/08).
Em todo o caso, ainda que se tratassem de elementos essenciais a consequência jurídica da sua falta na notificação não é a nulidade deste acto, porque não prevista na lei tal sanção mas apenas a ineficácia do acto notificando e a possibilidade de o interessado requerer ao autor do acto nova notificação e, depois, a intimação judicial para a notificação, interrompendo-se nesses casos o prazo para interposição da acção”.
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Tudo visto e ponderado, mostrando-se o acto impugnado fundamentado de facto e de direito, importa manter, sem mais, a sentença recorrida, em negação de provimento ao recurso.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter a sentença recorrida.
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Custas pela A./Recorrente.
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Notifique-se.
DN.
Porto, 24 de Março de 2023
Antero Salvador
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho |
