Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
* Sumário elaborado pelo Relator.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 00625/16.2BEAVR |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 01/13/2017 |
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| Tribunal: | TAF de Aveiro |
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| Relator: | Luís Migueis Garcia |
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| Descritores: | SUSPENSÃO DE EFICÁCIA. CONTRATOS DE ASSOCIAÇÃO. PERICULUM IN MORA |
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| Sumário: | I) – Improcede a providência cautelar se não se projecta um “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” (art.º 120º, nº 1, do CPTA).* * Sumário elaborado pelo Relator. |
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| Recorrente: | Província Portuguesa da Congregação das Irmãs de S. JC |
| Recorrido 1: | Ministério da Educação |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte Secção do Contencioso Administrativo: Província Portuguesa da Congregação das Irmãs de S. JC (“na qualidade de entidade titular do Colégio NSA, sito na Rua …”), interpõe recurso jurisdicional de sentença proferida pelo TAF de Aveiro, que julgou improcedente providência cautelar de suspensão de eficácia de normas, interposta contra Ministério da Educação (Avª …), normas do artigo 3º, nº 9, e artigo 25º, nº 3, do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 7 de Maio, na redacção introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, de 14 de Abril. Conclui a recorrente: 1) O valor da causa deve ser fixado em € 30 000,01, por aplicação do nº 2 do artigo 34º do CPTA, sendo ilegal a aplicação do nº 6 do artigo 32º do mesmo diploma legal. 2) O nº 3 do artigo 25º é uma norma imediatamente operativa, considerando a própria conexão com o nº 9 do artigo 3º, ambas do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho 1-H/2016, publicado em 14/4 e por isso, a requerente também tem legitimidade e interesse em agir para requerer a suspensão da eficácia daquela primeira norma. 3) Nem o ordenamento jurídico, nem os contratos de associação celebrados em julho e agosto de 2015 (cfr. matéria de facto assente) consagram qualquer limitação geográfica à frequência de estabelecimento de ensino associados, em contrato de associação, muito menos com fundamento na área de residência e ou local de trabalho dos alunos e encarregados de educação; 4) De todo o modo, a redação do nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo 1-H/2016, publicado em 14/4, introduziu (“contra legem”) essa limitação geográfica. 5) É igualmente ilegal a própria Circular DGEstE nº 1/2016 pois ” (...) essa é uma determinação de uma subdirectora-geral do Requerido que, sem invocar qualquer delegação ou subdelegação de poderes ministeriais, derroga parcialmente o disposto num despacho normativo de um membro do governo, pelo que, não só não auto-vincula a direcção geral emissora, pois esta pode e deve anulá-lo com fundamento em ilegalidade, a todo o momento, como, por ilegal, não afecta a vigência e o conteúdo das normas impugnandas (...) e que também não garante a validação de todas as turmas de continuidade, pois também exige que as mesmas sejam frequentadas por alunos de continuidade, impossibilitando assim a recorrente de receber alunos por exemplo por transferência; 6) Mas o tribunal “a quo” também errou no argumentário quanto às turmas de início de ciclo, pois sem prescindir quanto ao não acerto do Parecer nº 11/2016 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a verdade é que as próprias 5ª e 6ª conclusões referem expressamente: “5.ª Mas tal já não sucede relativamente ao 2º ciclo do ensino básico, dado que, no ano letivo de 2017/2018, ainda abrangido pelos contratos, terá de iniciar-se novamente o 5º ano de escolaridade.” e “(...) ter-se-á de concluir que, em tais contratos, se contempla o funcionamento de turmas do 5º ano de escolaridade (primeiro do dois anos que integram o 2º ciclo do ensino básico), nesse ano letivo, (...).” (nossos grifos) 7) Ou seja, é inequívoco que a recorrente perderá (e perdeu) alunos por causa das normas suspendendas – matéria aliás confessada pelo próprio ME –, bastando tal circunstância para responder afirmativamente à existência de “periculum in mora”. 8) A decisão sobre a matéria de facto é insuficiente para a decisão a proferir segundo as várias soluções plausíveis de direito, devendo aditar-se à referida decisão pelo menos os factos alegados em 7º, 8º, 9º, 11º, 15º, 104º, 105º e 126º do Requerimento Inicial (cfr. artigo 31º da oposição) e os factos alegados em 125º, 130º, 131 e 132º do Requerimento Inicial (cfr. artigo 36º da oposição); 9) E aditar-se à referida decisão pelo menos os factos alegados em 127º a 129º, 133º a 136º, 137º a 153º, nos termos e com os fundamentos referidos, e ainda o conteúdo dos documentos nºs 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8 juntos com a resposta, por remissão para os mesmos. 10) E uma vez considerados provados estes factos, resulta à saciedade o “periculum in mora”, mas mesmo que assim se não entenda, o que não se admite e apenas se coloca por mera hipótese académica, o tribunal “a quo” devia ter ordenado a produção de prova adicional (testemunhal e ou documental), ao invés de dispensar a sua realização, por força além do mais do disposto no nº 3 do artigo 118º e artigo 7º do CPTA. 11) Os nºs 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, publicado no DR, 2ª Série, nº 88, de 7/5/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016, publicado no DR, 2ª Série, nº 73, de 14/04/2016, são claramente inconstitucionais e ilegais, pelos vícios invocados no RI e sucintamente resumidos na presente peça processual; 12) Pelo que deve ser concluído pela existência de “fumus boni iuris” e pela supremacia dos interesses da Recorrente em face dos interesses do Recorrido e por conseguinte, deve a providência cautelar ser julgada procedente, sob pena de continuar a ser violado o disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 120º do CPTA. A) Por Sentença Judicial foi julgado improcedente o pedido de decretamento de providência cautelar, rejeitando-se a suspensão dos efeitos das normas contidas no art. 3.º, n.º 9, e art. 25.º, n.º 3, do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 7 de maio, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, B) A referida Sentença consiste em uma de vinte e uma Sentenças Judiciais que decretaram a improcedência de pedidos análogos aos formulados pela Requerente no âmbito dos presentes autos, apresentados em sede cautelar, duas de 11.07.2016, e uma de 18.07.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Unidade Orgânica 1 – Juiz CASTRO FERNANDES), nos processos judiciais n.º 345/16.8BECBR, 327/16.0BECBR, 287/16.7 BECBR, outra de 25.07.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Juiz ELIANA DE ALMEIDA PINTO), no processo judicial n.º 641/16.4BELRA, outra de 05.08.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (Juiz TELMA MARTINS DA SILVA), no processo judicial n.º 175/16.7BEMDL, outras três, de 12.08.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Unidade Orgânica 1 – Juiz FILIPE VERÍSSIMO DUARTE), nos processos judiciais n.º 770/16.4BELRA, 742/16.9BELRA e 613/16.9BELRA, outra de 25.08.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz ANA PAULA MARTINS), no processo judicial n.º 1063/16.2BEBRG, e outras três de 31.08.2016, 19.09.2016 e 26.09.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (Juiz ANA ESTIMA), nos processos judiciais n.º 670/16.8BEAVR, 584/16.1BEAVR e 799/16.2BEAVR, outra de 27.09.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz MARA MAGALHÃES SILVEIRA), no processo judicial n.º 1296/16.1BEBRG, outra do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (Juiz INÊS GUEDES DE ABREU), no processo judicial n.º 620/16.1BEAVR, duas últimas de 29.09.2016, também do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (Juiz FILIPA SOUSA REGADO), nos processos judiciais n.º 625/16.2BEAVR e 574/16.4BEAVR, outra de 13.10.2016, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Unidade Orgânica 1 – Juiz JORGE PELICANO), no processo judicial n.º 1582/16.0BELSB, outra de 14.10.2016 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Unidade Orgânica 1 – Juiz JOÃO EVANGELISTA FONSECA), no processo judicial n.º 473/16.0BECBR, outra de 21.10.2016 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Unidade Orgânica 1 – Juiz MARIA ANA FERRAZ), no processo judicial n.º 892/16.1BELRA, outra de 10.11.2016 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz JORGE COSTA), no processo judicial n.º 1079/16.9BEBRG, e uma última de 14.11.2016, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz DIANA FERNANDES DA SILVA), no processo judicial n.º 1155/16.1BEBRG. C) Havendo quatro Sentenças sido já confirmadas por três acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 07.10.2016 (Relatores: FREDERICO MACEDO BRANCO e FERNANDA BRANDÃO) e por acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 04.11.2016 (Relatores: JOAQUIM CRUZEIRO e FERNANDA BRANDÃO). D) Não existe qualquer censura a realizar ao douto Tribunal a respeito da fixação do valor da acção, uma vez que o mesmo se limitou a aplicar o normativo aplicável in casu, ou seja, o disposto no art. 32.º, n.º 6, do CPTA. E) Revela-se absolutamente fantasiosa a alteração da matéria de facto pretendida pela Recorrente: a mesma pretende (1) dar como provados factos especificamente impugnados pela Recorrida, bem como (2) introduzir diligências probatórias que o Tribunal, atenta a fundamentação de facto empregue na Sentença, poderia sempre desconsiderar. F) Os documentos – que a Recorrente, a respeito do exercício de Resposta, pretendeu introduzir nos autos – não são objecto de prova: o que é objecto de prova são os factos (eventualmente) constantes desses documentos, os quais não foram alegados pela Recorrente, nem, sequer, pela mesma apresentados no momento processual próprio. G) A Recorrente junta ainda aos autos documentos em violação do disposto no art. 651.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi o disposto no art. 140.º, n.º 3, do CPTA, pelo que devem os mesmos ser desentranhados daqueles. H) É clarividente a não operatividade imediata das normas do Despacho Normativo n.º 7.-B/2015, de 7 de maio, não merecendo a Sentença judicialmente proferida qualquer censura. I) A respeito do periculum in mora, não foi alegado no Requerimento Inicial qualquer facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação que possam fundadamente verificar-se até ao início do ano letivo 2016/2017, ou, sequer, até à decisão final do processo principal, em resultado da vigência das normas cuja suspensão não foi decretada. J) O disposto no n.º 9 do art. 3.º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação conferida pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores à sua entrada em vigor, ao abrigo de contrato de associação, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, na medida em que foi emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016; a esta não pode ser assacada qualquer ilegalidade. K) São igualmente erróneas as considerações jurídicas realizadas nas Alegações a respeito do fumus boni iuris, e da ponderação de interesses (realizada em juízo sem a ponderação de qualquer efectiva factualidade no mesmo âmbito). L) A fundamentação das Alegações da Recorrente remete, quase na íntegra, para as duas Sentenças Judiciais existentes em sentido contrário ao propugnado, ambas não transitadas em julgado, ignorando, desde logo, a douta fundamentação constante das Sentenças proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria – cujo crivo técnico-jurídico é evidentemente distinto das Sentenças juntas pela Recorrente – discorrendo-se nas mesmas, em suculentas 57 (cinquenta e sete) páginas, sobre todos os elementos jurídicos em abstrato consideráveis, a saber, (i) a falta de habilitação legal; (ii) os vícios do procedimento regulamentar; (iii) a violação do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo; (iv) a violação do princípio da igualdade; e (v) a violação da tutela da confiança e da boa-fé. M) O aviso de publicitação de início de procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória foi, para os efeitos previstos no art. 98.º do Código de Procedimento Administrativo, publicado no site oficial do Governo em 24.02.2016, ainda se encontrando disponível no mesmo portal. N) Nem a Recorrente nem as entidades referidas no seu Requerimento Inicial se constituíram como interessadas no procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória, O) Não existindo, como aliás resulta do ac. do Tribunal Central Administrativo Norte, de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO) e do ac. do Supremo Tribunal Administrativo, de 01.06.2016 (Relator: ALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA),qualquer ilegalidade a perspetivar no mesmo âmbito. P) A alegada falta de habilitação legal para regulamentar a frequência escolar, a que igualmente se alude nas Alegações, é claramente inexistente, consoante, uma vez mais, foi reconhecido pelo ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO). Q) A única interpretação conforme à Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e conforme à Constituição é a de que o EEPC não revogou o anterior “paradigma” legal de supletividade da celebração de contratos de associação, consoante resulta do Parecer n.º 11/2016 da Procuradoria-Geral da República. R) Os alunos que não pertençam à área geográfica identificada no aviso do procedimento de contratação como sendo a área onde o Estado sentiu a necessidade de contratar apoio para a rede escolar, através de contrato de associação, não beneficiam de título bastante para beneficiar de gratuitidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas. S) Só esta interpretação permite afirmar que tais contratos respeitam as leis habilitantes, porquanto se conformam com o disposto no art. 8.º, n.º 2, alínea a), e n.º 4, da Lei n.º 9/79, como concluiu o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República (cfr. a 18.ª conclusão do Parecer n.º 11/2016), sendo, ainda a que melhor se conforma com a Lei fundamental. T) A requerida suspensão normativa, consiste, em síntese, pretender que a Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares desrespeite o objeto contratual, e que viole o disposto no art. 10.º, n.º 3, no art. 16.º, n.º 2, e alíneas c) e g) do art. 18.º, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, bem como na alínea a) do n.º 2 e no n.º 4 do art. 8.º da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo.
U) Os prejuízos que a Apelante receia – mas que tão pouco logrou demonstrar, ou, sequer, idoneamente alegar – não resultam das normas em causa mas dos contratos de associação que celebrou, maxime de suposto incumprimento contratual por parte da Apelante. V) As normas a que se referem o n.º 9 do artigo 3.º e o n.º 3 do artigo 25.º, ambos do despacho normativo n.º 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo n.º 1-H/2016, de 14/04, não são imediatamente operativas e, por si só, não prejudicarão a Apelada em momento algum: tais normas, consoante reconhecido pela jurisprudência, para surtirem aqueles efeitos na esfera jurídica da Apelada, carecem necessariamente da prática de um ato administrativo de concreta aplicação. W) Quanto à ponderação de interesses, era imperativo que, o quanto antes, as normas cuja suspensão foi determinada fossem publicadas em local idóneo, precisamente para obstar a efeitos que se referem no Requerimento Inicial; nesse mesmo sentido veio a público em 19.05.2016 um comunicado da MEPEC – Movimento de Escolas com Ensino Público Contratualizado. X) Pretender a suspensão das normas em causa é visar que a Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (i) desrespeite o objeto contratual, e (ii) viole o disposto no art.º 16.º, n.º 2 e alíneas c) e g) do art.º 18.º, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo e o n.º 4 do art. 8.º da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo, com resultado lesivo inadmissível para o erário público, através da atribuição de apoios financeiros indevidos. Y) Não existe, de igual modo, nenhuma inconstitucionalidade no mesmo âmbito, contrariamente ao pretendido pela Recorrente. Z) A suspensão da norma implicaria a aceitação provisória – e antecipatória – de matrículas de crianças que veriam depois o seu percurso educativo interrompido caso a providência cautelar não viesse a ser decretada (uma vez que se aguarda a sua revogação no mesmo âmbito), criando uma perturbação no início ou decurso do ano escolar que não pode ser aceite. AA) A Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares já no procedimento de homologação de turmas para o ano letivo 2015/2016 esclareceu vários estabelecimentos com contrato de associação a respeito desta limitação contratual, rejeitando inclusive a homologação de determinadas turmas com tal fundamento, como resulta inclusivamente de anteriores processos judiciais. BB) Atenta a falência (rectius, indeferimento) de outros procedimentos cautelares de teor essencialmente análogo ao presente procedimento cautelar, o interesse público de uniformidade de condições de ensino e de normalização do início de frequência escolar aquando do começo do ano letivo 2016/2017 depõe, também, inexoravelmente, no sentido da manutenção da Sentença Judicial proferida. * A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso.* Com dispensa de vistos prévios, cumpre decidir.* Os factos, considerados pela 1ª instância como indiciariamente provados:[ressalva-se diferente grafismo] A) A Requerente é titular da autorização de funcionamento n.º 1154, datada de 27.10.1951, para o estabelecimento de ensino denominado Colégio de NSA (cfr. doc. n.º 1 junto com o requerimento inicial – fls 43 a 50 dos autos – processo físico); B) Em 07.05.2015, foi proferido pelo Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar e pelo Secretário de Estado do Ensino Básico e Secundário o Despacho Normativo n.º 7-B/2015, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 88, de 07.05.2015, no qual consta, entre o mais, o seguinte: «(…) Assim, e tendo presente os princípios consignados na Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, alterada pelas Leis n.ºs 115/97, de 19 de setembro, 49/2005, de 30 de agosto, e 85/2009, de 27 de agosto, no Estatuto do Aluno e Ética Escolar, aprovado pela Lei n.º 51/2012, de 5 de Dezembro, no regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.ºs 224/2009, de 11 de setembro, e 137/2012, de 2 de Julho, e no regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, e no uso das competências delegadas pelo Ministro da Educação e Ciência através do Despacho n.º 4654/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 65, 3 de abril de 2013, e do Despacho n.º 14215/2014, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 228, de 25 de novembro, determina-se: I — Disposições gerais 1 — O presente despacho normativo estabelece:Artigo 1.º Objeto e âmbito a) Os procedimentos da matrícula e respetiva renovação; b) As normas a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de turmas e período de funcionamento dos estabelecimentos de educação e de ensino. 2 — O presente despacho normativo aplica-se, nas respetivas disposições: a) Aos agrupamentos de escolas e às escolas não agrupadas da rede pública; b) Aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação; c) A outras instituições de educação e ou formação, reconhecidas pelas entidades competentes. (…) II — Frequência, matrícula e renovação de matrícula 1 — A frequência de estabelecimentos de educação e de ensino implica a prática de um dos seguintes atos:Artigo 3.º Frequência a) Matrícula; b) Renovação de matrícula. 2 — A frequência da educação pré -escolar é facultativa e destina-se às crianças com idades compreendidas entre os três anos e a idade de ingresso no 1.º ciclo do ensino básico. 3 — A frequência do ensino básico ou do ensino secundário é obrigatória para os alunos com idades compreendidas entre os seis e os 18 anos. 4 — A obrigatoriedade de frequência, referida no número anterior, cessa com a obtenção do diploma de curso conferente de nível secundário de educação ou, independentemente da obtenção de diploma de qualquer ciclo ou nível de ensino, no momento do ano escolar em que o aluno perfaça 18 anos de idade. 5 — Os alunos com necessidades educativas especiais que frequentaram o ensino básico com currículo específico individual, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 16.º do Decreto -Lei n.º 3/2008, de 7 de janeiro, alterado pela Lei n.º 21/2008, de 12 de maio, frequentam o ensino secundário ao abrigo da referida disposição legal. 6 — A frequência do ensino básico ou do ensino secundário após a cessação da obrigatoriedade prevista no n.º 4 tem caráter facultativo, sendo promovida nas condições definidas nos números 5 e 6 do artigo 11.º do Decreto -Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto. 7 — A frequência do ensino recorrente, de nível secundário, obedece ao disposto nos artigos 10.º e 11.º da Portaria n.º 242/2012, de 10 de agosto. 8 — A frequência de outras modalidades de ensino obedece às respetivas disposições legais em vigor. (…) Artigo 25.º 1 — Compete à DGEstE homologar a constituição das turmas no âmbito da rede de oferta educativa e formativa.Homologação da constituição de turmas 2 — Compete, ainda, à DGEstE proceder à divulgação da rede escolar pública, com informação sobre a área de influência dos respetivos estabelecimentos de educação e de ensino, devendo a mesma ocorrer até ao dia 30 de junho de cada ano. (…)» (cfr. fls. 4 a 9 do Processo Administrativo junto aos autos – fls. 404 a 410 dos autos - processo físico); C) Em 15.06.2015, foi publicado “AVISO DE ABERTURA AO REGIME DE ACESSO AO APOIO FINANCEIRO A CONCEDER EM 2015/2016, NO ÂMBITO DO CONTRATO DE ASSOCIAÇÃO”, no qual consta, entre o mais, o seguinte: «Por despacho do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, proferido em 15.06.2015, nos termos do número 1 do artigo 5º da Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, foi autorizada a abertura do concurso de atribuição de apoio financeiro do Estado destinado à selecção das entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que, no âmbito do Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro, que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), reúnem as condições e requisitos necessários à celebração de contratos de associação para os anos lectivos 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, tal como consignado no n.º 1 do art.º 3.º da Portaria n.º 172-A/2015, e anos subsequentes nos termos do número 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro. (…) É nesse quadro, e tomando em conta a oferta existente relativamente a contratos de associação, que se definem as áreas geográficas identificadas no anexo I ao presente aviso, do qual faz parte integrante, através da divisão territorial da freguesia. Concomitantemente, na definição do número de alunos e turmas a considerar no procedimento concursal agora aberto, foram considerados como referência os alunos e o número de turmas que têm integrado essa opção educativa nas áreas identificadas, nomeadamente nos anos iniciais de cada ciclo de escolaridade. Assim, consta no anexo I, a definição das áreas geográficas, o número de turmas a concurso e os correspondentes ciclos de ensino. (…) CAPÍTULO II 1. São requisitos cumulativos de admissão das candidaturas, designadamente, aquelas em que os estabelecimentos do Ensino Particular e Cooperativo:Candidatura I. Condições de acesso 1.1. Se localizem nas áreas geográficas das turmas a que concorrem, identificadas no anexo I do presente aviso de abertura; (…) (…) (…) (1) - A unidade de referência para a delimitação das áreas geográficas de implantação da oferta é a unidade administrativa da freguesia, tendo sido tomados em conta os seguintes critérios da delimitação e cada área geográfica: i) A dimensão territorial da freguesia; ii) A densidade demográfica da freguesia; iii) As acessibilidades e rede de transportes; iv) A implantação na área, de oferta constituída por estabelecimentos do Ensino Particular e Cooperativo com autorização de funcionamento para os diversos ciclos de escolaridade e oferta de contratos de associação. (…)» (cfr. doc. n.º 4 junto com o requerimento inicial – fls 72 a 87 dos autos – processo físico); D) A Requerente apresentou candidatura ao procedimento a que alude o Aviso referido na alínea C); E) Entre o Requerido e a Requerente, em 20.07.2015, foi celebrado acordo escrito intitulado “CONTRATO DE ASSOCIAÇÃO”, homologado, em 22.07.2015, pelo Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, onde, além do mais, consta o seguinte: «(…) Cláusula 1.ª 1 – O presente Contrato de Associação tem por objeto a concessão, pelo PRIMEIRO OUTORGANTE ao SEGUNDO OUTORGANTE, do apoio financeiro necessário à constituição de 10 turmas, do 3.º CEB e Ensino Secundário a funcionarem no Colégio NSA, no ano letivo de 2015/2016, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.Objeto 2 – O apoio a conceder durante a execução do contrato é atribuído ao número de turmas que efetivamente venham a ser constituídas e validadas, em cada ano letivo. Cláusula 2.ª 1 ─ São obrigações do PRIMEIRO OUTORGANTE:Obrigações do PRIMEIRO OUTORGANTE a) Proceder à análise dos elementos necessários à organização dos processos de concessão do apoio financeiro decorrente do presente contrato; (…) c) Pagar ao segundo outorgante, através de transferência bancária o apoio financeiro contratado por este instrumento, no valor de 805000€ (oitocentos e cinco mil euros), em prestações mensais, correspondente a 10 turmas, relativo ao período de 1 de setembro de 2015 a 31 de agosto de 2016, para o número de identificação bancária (NIB) indicado pelo SEGUNDO OUTORGANTE; (…) 2 ─ Nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EEPC, o PRIMEIRO OUTORGANTE garante a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido. Cláusula 3.ª 1 ─ São obrigações do SEGUNDO OUTORGANTE:Obrigações do SEGUNDO OUTORGANTE a) Garantir o acesso ao ensino ministrado nos ciclos de ensino abrangidos pelo contrato de associação por todas as crianças e jovens em idade escolar, no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação e das normas aplicáveis às matrículas e renovações de matrícula; (…) d) Divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado e inserir a menção “Estabelecimento de ensino integrante da rede pública. Financiado pelo Ministério da Educação e Ciência ao abrigo de contrato de associação”, com inclusão do logótipo do Ministério da Educação e Ciência, em todos os suportes de divulgação relativos à oferta de ensino beneficiária do financiamento; (…) f) Facultar ao primeiro outorgante, em formato eletrónico, os seguintes elementos: (…) ii. No decorrer dos meses de outubro e agosto de cada ano e sempre que a aplicação de disposição legal o determine (…), todos os elementos necessários ao cálculo do montante do financiamento e aos respetivos ajustes anuais e reduções, designadamente a identificação das turmas e dos alunos, no respeito pela legislação aplicável em matéria de proteção de dados pessoais. (…) Cláusula 4.ª Constitui faculdade do SEGUNDO OUTORGANTE cobrar aos alunos que integram as turmas financiadas ao abrigo do presente contrato, montantes referentes à prestação de serviços não cobertos pelo apoio financeiro concedido ao abrigo do presente contrato de associação, designadamente, de atividades de complemento curricular, de prolongamento de horário e de transporte, desde que cumpridas as condições estabelecidas no nº 3 do artigo 57º do Decreto-Lei nº 152/2013, de 10 de julho e demais legislação aplicável à prestação daqueles serviços. Faculdade do SEGUNDO OUTORGANTE (…) Cláusula 10.ª Este contrato produz efeitos de 1 de setembro de 2015 a 31 de agosto de 2016.Produção de efeitos (…)» (cfr. doc. n.º 2 junto com o requerimento inicial – fls 52 a 58 dos autos – processo físico); F) Em 10.09.2015, o Requerido e a Requerente subscreveram uma adenda ao acordo escrito referido na alínea E), na qual consta, além do mais, o seguinte: «(…) Cláusula 1.ª O contrato inicial aditado pela presente Adenda tem como contrato antecedente o contrato de associação celebrado entre as partes em 29 de outubro de 2014, que se encontrava em execução à data da celebração daquele contrato inicial.Cláusula 2.ª O número de turmas abrangidas pelo contrato inicial é de 10, distribuídas por 0 no segundo ciclo, 6 no terceiro ciclo e 4 no secundário. (…)» (cfr. doc. n.º 2 junto com o requerimento inicial – fls. 59 e 60 dos autos – processo físico); G) Em 17.08.2015, foi publicada a lista definitiva do procedimento a que alude o Aviso referido na alínea C), que decidiu a atribuição à Requerente de 3 turmas no 2º ciclo, de 2 turmas no 3º ciclo e de 2 turmas no ensino secundário (cfr. doc. n.º 7 junto com o requerimento inicial – fls. 99 a 102 dos autos – processo físico); H) Entre o Requerido e a Requerente, em 20.08.2015, foi celebrado acordo escrito intitulado “CONTRATO DE ASSOCIAÇÃO”, homologado, na mesma data, pelo Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, onde, além do mais, consta o seguinte: «(…) III. CELEBRAÇÃO DO CONTRATO As Partes celebram o presente Contrato de Associação, ao abrigo do disposto nos artigos 16.º a 18.º do Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de Novembro, o qual se regre pelas estipulações das cláusulas seguintes: Cláusula 1.ª 1 – O presente Contrato de Associação tem por objeto a concessão, pelo PRIMEIRO OUTORGANTE ao SEGUNDO OUTORGANTE, do apoio financeiro necessário à constituição do número máximo de 21 (vinte e uma turmas), do 3.º CEB e Ensino Secundário, a funcionarem no Colégio NSA, nos anos letivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.Objeto 2 – O apoio a conceder durante a execução do contrato é atribuído ao número de turmas que efetivamente venham a ser constituídas e validadas, em cada ano letivo. Cláusula 2.ª 1 ─ São obrigações do PRIMEIRO OUTORGANTE:Obrigações do PRIMEIRO OUTORGANTE a) Proceder à análise dos elementos necessários à organização dos processos de concessão do apoio financeiro decorrente do presente contrato; (…) c) Pagar ao segundo outorgante, através de transferência bancária o apoio financeiro contratado por este instrumento, no valor de 1690500,00€ (um milhão, seiscentos e noventa mil, quinhentos euros), em prestações mensais, correspondentes a 21 turmas, relativo ao período de 1 de setembro de 2015 a 31 de agosto de 2018, para o número de identificação bancária (NIB) indicado pelo SEGUNDO OUTORGANTE; (…) 2 ─ Nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EEPC, o PRIMEIRO OUTORGANTE garante a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido. Cláusula 3.ª 1 ─ São obrigações do SEGUNDO OUTORGANTE:Obrigações do SEGUNDO OUTORGANTE a) Garantir o acesso ao ensino ministrado nos ciclos de ensino abrangidos pelo contrato de associação por todas as crianças e jovens em idade escolar, no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação e das normas aplicáveis às matrículas e renovações de matrícula; (…) c) Aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do MEC; d) Divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado e inserir a menção “Estabelecimento de ensino integrante da rede pública. Financiado pelo Ministério da Educação e Ciência ao abrigo de contrato de associação”, com inclusão do logótipo do Ministério da Educação e Ciência, em todos os suportes de divulgação relativos à oferta de ensino beneficiária do financiamento; f) Facultar ao primeiro outorgante, em formato eletrónico, os seguintes elementos: (...) ii. No decorrer dos meses de outubro e agosto de cada ano e sempre que a aplicação de disposição legal o determine, (…), todos os elementos necessários ao cálculo do montante do financiamento e aos respetivos ajustes anuais e reduções, designadamente a identificação das turmas e do as alunos, no respeito pela legislação aplicável em matéria de proteção de dados pessoais. (…) Cláusula 4.ª Constitui faculdade do SEGUNDO OUTRGANTE cobrar aos alunos que integram as turmas financiadas ao abrigo do presente contrato, montantes referentes à prestação de serviços não cobertos pelo apoio financeiro concedido ao abrigo do presente contrato de associação, designadamente, de atividades de complemento curricular, de prolongamento de horário e de transporte, desde que cumpridas as condições estabelecidas no nº 3 do artigo 57º do Decreto-Lei nº 152/2013, de 10 de julho, e demais legislação aplicável à prestação daqueles serviços.Faculdade do SEGUNDO OUTORGANTE (…) Cláusula 10.ª Este contrato produz efeitos de 1 de setembro de 2015 a 31 de agosto de 2018.Produção de efeitos (…)» (cfr. doc. n.º 3 junto com o requerimento inicial – fls. 62 e 69 dos autos – processo físico); I) Em 23.02.2016, a Secretária de Estado Adjunta e da Educação e o Secretário de Estado da Educação apuseram assinatura electrónica avançada em instrumento escrito, intitulado “Publicitação do início do procedimento tendente à elaboração do despacho normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória”, do qual se extrai o seguinte: «1. Nos termos e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 98.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, torna-se público é dado início ao procedimento conducente à elaboração de despacho normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória. 2. A preparação do referido despacho normativo justifica-se para os efeitos previstos designadamente nos artigos 40.º, 46.º a 48.º da Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto, que aprovou as Bases do Sistema Educativo, nos artigos 3.º, 4.º, 8.º, 9.º e 58.º do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, na redação que lhe foi conferido pelo Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho, que aprova o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré -escolar e dos ensinos básico e secundário, no número 4 do artigo 7.º do Decreto -Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, que estabelece o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória, no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 542/79, de 31 de dezembro, que aprova o Estatuto dos Jardins de Infância, e nos artigos 5.º e 7.º e alínea b) do número um do artigo 9.º da Lei n.º 51/2012, de 5 de setembro, que aprova o Estatuto do Aluno e da Ética Escolar, tendo o procedimento por objeto concretizar: a) Procedimentos de matrícula e respetiva renovação; b) Normas e critérios a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de grupos e turmas e definição do período de funcionamento dos estabelecimentos de educação e de ensino. 3. Para este efeito, designa-se como responsável pela direção do procedimento, nos termos do artigo 55.º do CPA, o Diretor-Geral da Educação, Dr. JVP. 4. No prazo de 10 dias úteis contados da publicitação do presente anúncio, poderão constituir –se como interessados e apresentar contributos ou sugestões no âmbito dos referidos procedimentos, os particulares e as entidades que comprovem a respetiva legitimidade, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 68.º do CPA. (…)» (cfr. fls. 2 e 3 do Processo Administrativo junto aos autos – fls. 403 e 404 dos autos - processo físico); J) Em 24.02.2016 foi publicado na página oficial do Governo da República a seguinte informação: «PUBLICITAÇÃO DO PROCEDIMENTO INÍCIO DO PROCEDIMENTO TENDENTE À ELABORAÇÃO DO DESPACHO NORMATIVO RELATIVO AO REGIME DE MATRÍCULA NO ÂMBITO DA ESCOLARIDADE OBRIGATÓRIA Serve a presente publicitação de início de procedimento para informar que poderão constituir-se como interessados, bem como apresentar contributos ou sugestões, todos os particulares e as entidades que comprovem a respetiva legitimidade no âmbito do procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória. (…)» (cfr. fls. 1 do Processo Administrativo junto aos autos – fls. 402 dos autos - processo físico); K) No âmbito do procedimento referido na alínea J), em 12.04.2016, foi elaborada informação, subscrita pela Chefe de Divisão da DRHAJ, na qual se concluiu e propôs o seguinte: “Considerando as razões e fundamentos apontados, será de dispensar da audiência dos interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 100º do CPA, face à urgência na prolação do despacho que visa alterar os procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e a distribuição de crianças e constituição de grupos no ano lectivo 2016/2017.” (cfr. fls. 10 a 14 do Processo Administrativo junto aos autos – fls. 411 a 415 dos autos - processo físico); L) Sobre a Informação referida na alínea K), em 12.04.2016, o Director-Geral proferiu despacho com o seguinte teor: “Concordo com o parecer exarado na presente informação. Atendendo às razões e fundamentos apontados e que sustentam a urgência do presente procedimento decido dispensar a audiência de interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 100º do CPA. Notifique-se, de imediato, os interessados.” (cfr. fls. 10 do Processo Administrativo junto aos autos – fls. 411 dos autos - processo físico); M) Em 13.04.2016, foi remetida comunicação aos interessados, por correio electrónico, a informar da dispensa de audiência prévia a que aludem as alíneas K) e L) (cfr. fls. 15 a 17 do Processo Administrativo junto aos autos – fls. 416 a 418 dos autos - processo físico); N) Em 13.04.2016, a Secretária de Estado Adjunta e da Educação e o Secretário de Estado da Educação proferiram o Despacho Normativo n.º 1-H/2016, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 73, de 14.04.2016, no qual, além do mais, consta o seguinte: «O Decreto -Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, que regula o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória das crianças e dos jovens entre os 6 e os 18 anos, determina no n.º 2 do artigo 12.º que a informação necessária ao controlo do cumprimento do dever de matrícula é disponibilizada pelos serviços centrais com competência na área da estatística da educação. Com vista a garantir maior segurança e fiabilidade a tal informação, importa generalizar os procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula por meios eletrónicos, previstos no artigo 6º do Despacho Normativo n.º 7 -B/2015, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 88, de 7 de maio de 2015, que passam, desta forma, a adotar caráter obrigatório para todos os estabelecimentos de educação e ensino. Complementarmente são ainda introduzidas alterações em algumas normas relativas aos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e de validação de turmas com vista a uma melhor aplicação das mesmas. (…) O presente despacho foi dispensado de audiência dos interessados nos termos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, porquanto a realização da mesma não estaria concluída antes da última semana de maio, comprometendo a execução do despacho. Com efeito, para salvaguarda dos interesses dos alunos, das famílias e do pessoal docente e acautelando a tempestiva organização interna das escolas, revelou -se premente a necessidade de facultar aos visados o conhecimento imediato das alterações aos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e de distribuição de crianças e constituição de grupos, com vista a permitir a sua aplicação a partir de 15 de abril, objetivo que não seria possível cumprir se se levasse a efeito a audiência dos interessados. Nestes termos: Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 7.º e no artigo 12.º do Decreto -Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, na alínea c) do artigo 5.º da Lei n.º 5/97, de 10 de fevereiro, e no uso dos poderes delegados pelos Despachos n.ºs 1009-A/2016 e 1009-B/2016, publicados no Diário da República, 2ª série, n.º 13, de 20 de janeiro de 2016, determina-se: 1 — Os artigos 3.º, 6.º, 8.º, 9.º, 18.º, 19.º, 20.º, 22.º, 23.º, 25.º e 26.º do Despacho Normativo nº 7 -B/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 88, de 7 de maio de 2015, que determina os procedimentos da matrícula e respetiva renovação, passam a ter a seguinte redação: «Artigo 3.º […](…) 9 — A frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, é a correspondente à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato. (…) Artigo 25.º […](…) 3 — Compete à Inspeção -Geral da Educação e Ciência, em articulação com a DGEstE, proceder à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado. (…) 2 — O presente despacho entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação. (…)» (cfr. fls. 18 e 19 do Processo Administrativo junto aos autos – fls. 419 e 420 dos autos - processo físico); O) Em 27.05.2016, a Secretária de Estado Adjunta e da Educação homologou o parecer n.º 11/2016, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 25.05.2016, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 105, I Suplemento, de 01.06.2016, do qual se extrai o seguinte: « (…) Dignou-se Vossa Excelência solicitar à Senhora Conselheira Procuradora -Geral da República a emissão de parecer urgente deste corpo consultivo sobre o objecto dos contratos de associação celebrados com os estabelecimento de ensino particular e cooperativo para o triénio escolar 2015/2018, nos termos que se passam a transcrever: “Compete ao Estado organiz a anualmente a rede escolar, devendo para tal tomar em consideração as iniciativas as iniciativas e os estabelecimentos particulares e cooperativos, numa perspetiva de racionalização de meios, de aproveitamento de recursos e de garantia de qualidade‖ (cfr. artigo 58.º, n.º 2, da Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, na redação que lhe foi dada por último pela Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto). As reuniões anuais de definição da capacidade de acolhimento de alunos na rede escolar para o ano lectivo 2016/2017 deverão concluir-se em breve, com vista a permitir a abertura de matrículas e renovações de matrícula que já se encontram em curso desde 15 de abril. Neste sentido, solicita -se a V. Ex.ª urgência na emissão do parecer, no sentido de permitir responder às seguintes duas questões: 1.ª O objeto dos novos contratos de associação celebrados em 2015 — tal como descritos na exposição em anexo — compreende o direito dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo de iniciar novos ciclos de ensino (5.º, 7.º e 10.º anos de escolaridade), em todos e cada ano letivo de duração do contrato, podendo constituir para o efeito outras tantas turmas que irão cumular com as turmas constituídas no(s) ano(s) anterior(es) ou, diversamente, apenas compreende as turmas de início de ciclo no primeiro ano contratual e as respetivas turmas de continuidade nos dois remanescentes anos de duração do contrato (2015/2018)? (…) 2.ª A Administração não detém o poder de fixar com obrigatoriedade o sentido dos contratos administrativos, sendo as declarações do contraente público sobre a interpretação destes contratos meras declarações negociais — Cfr. artigo 307.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos. 3.ª Estando em causa a celebração de contratos de associação para os anos letivos de 2015/2016, de 2016/2017 e de 2017/2018 precedida de procedimento concursal em que o número de turmas colocadas a concurso o foi, em cada área geográfica, por ciclo de ensino e ano de escolaridade, sendo contemplados o 2.º ciclo e o 3.º ciclo do ensino básico e o ensino secundário, ocorre que, quer o 3.º ciclo do ensino básico, quer o ensino secundário, têm a duração de três anos, mas o 2.º ciclo do ensino básico tem a duração de apenas dois anos (5.º e 6.º anos de escolaridade). 4.ª Assim, sendo os contratos trienais, o 3.º ciclo do ensino básico e o ensino secundário ajustam –se perfeitamente ao período de vigência dos contratos, sendo certo que, de acordo com o n.º 2 da cláusula 2.ª dos contratos, «nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EEPC, o PRIMEIRO OUTORGANTE garante a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido.». 5.ª Mas tal já não sucede relativamente ao 2.º ciclo do ensino básico, dado que, no ano letivo de 2017/2018, ainda abrangido pelos contratos, terá de iniciar -se novamente o 5.º ano de escolaridade. 6.ª Ora, tendo sido fixados, no aviso de abertura do concurso, idênticos números de turmas para os três anos letivos abrangidos e reportando-se o apoio financeiro ao período compreendido entre 1 de Setembro de 2015 e 31 de agosto de 2018, sendo nos contratos de associação contemplado o pagamento do financiamento de turmas do 2.º ciclo do ensino básico durante o ano letivo de 2017/2018, ter -se -á de concluir que, em tais contratos, se contempla o funcionamento de turmas do 5.º ano de escolaridade (primeiro do dois anos que integram o 2.º ciclo do ensino básico) nesse ano letivo, sendo certo que, nos termos do artigo 13.º, n.º 2, da Portaria n.º 172 -A/2015, de 5 de junho, «no final do contrato, os seus efeitos mantêm -se até à conclusão do correspondente ciclo de ensino». 7.ª Não se contemplando em tais contratos, no que ao 3.º ciclo do ensino básico e ao ensino secundário concerne, o direito de os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo iniciarem novos ciclos de ensino — 7.º e 10.º anos de escolaridade. (…)» P) Em 02.06.2016, a Subdirectora Geral da Direcção Geral dos Estabelecimentos Escolares subscreveu instrumento intitulado “CIRCULAR 1-DGEstE/2016”, com o seguinte teor: «Validação de turmas de continuidade de ciclo dos colégios com contrato de associação (2016/2017) Considerando a necessidade de garantir procedimentos uniformes quanto à aplicação dos artigos 3.º, n.º 9 e 25.º, n.º 3, do Despacho n.º 7-B/2015, na redacção dada pelo Despacho n.º 1-H/2’16, de 14 de Abril, informa-se: 1.º O procedimento de homologação de turmas constituídas ao abrigo de contrato de associação em anos transatos, não beneficiou da matrícula electrónica e não permitiu identificar todos os alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua actividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, apesar de, no procedimento de homologação de turmas de 2015/2016, a DGESTE ter esclarecido vários estabelecimentos com contrato de associação a respeito desta limitação. 2. Tendo em conta essa circunstância, bem como: o facto de a responsabilidade na deteção das situações referidas não caber aos alunos ou aos seus encarregados de educação, mas antes aos estabelecimentos de ensino; o disposto no artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 153/2013, de 4 de novembro, segundo o qual o contrato de associação deve assegurar a conclusão do ciclo de ensino pelas turmas ou alunos por ele abrangidos; considerando, finalmente, que os referidos alunos iniciaram ou continuaram, efetivamente, um determinado percurso formativo, impõe-se assegurar que os alunos em causa não sejam afectados. 3.º Assim, para que possam ser validadas, no ano lectivo 2016/2017, turmas que apresentem alunos na situação descrita no n.º 1, cabe ao estabelecimento de ensino demonstrar que esses alunos, que devam integrar turmas de continuidade de ciclo abrangidas, por contrato de associação, já integravam turmas ou continuidade do mesmo ciclo, também abrangidas por aquele contrato, no ano lectivo 2015/2016.» (cfr. doc. n.º 1 junto com a oposição – fls. 382 dos autos – processo físico); Q) No ano lectivo 2015/2016, frequentavam o colégio da Requerente 804 alunos, dos quais 486 integrados em 17 turmas dos contratos de associação (cfr. doc. n.º 15 junto com o requerimento inicial – fls. 187/verso e 188 dos autos – processo físico); R) A Requerente tem nos seus quadros 44 professores afectos aos contratos de associação no âmbito dos 2º e 3º ciclos do ensino básico, 26 pessoas não docentes e dois psicólogos, aos quais tem de pagar, mensalmente, valores médios de € 170.071,71 (cfr. docs. n.ºs 16, 19 e 20 juntos com o requerimento inicial – fls. 189/verso, 190 a 198 e 205 a 228 dos autos – processo físico); S) A Requerente suporta ainda mensalmente outras despesas de funcionamento e financiamento de valores médios de € 24.658,69 (cfr. docs. n.ºs 21 e 22 juntos com o requerimento inicial – fls. 230 a 294 dos autos – processo físico). * O mérito da apelação:→ O valor. O tribunal “a quo” alcançou o valor processual por seguinte razão: «(…) A Requerente indicou como valor da acção o de € 30.000,01. Por se entender que o referido valor não respeitava o critério estabelecido no n.º 6, do artigo 32º do CPTA, em 15.07.2016, foi proferido despacho de convite à Requerente a corrigir tal valor (fls. 662 a 664 dos autos – processo físico). Nos termos de requerimento de fls. 669 dos autos – processo físico, a Requerente veio indicar como valor da acção o de € 483.000,00, o qual também não está de acordo com o aludido normativo, atento o valor dos prejuízos alegados no requerimento inicial, mormente no artigo 133º. Com efeito, dispõe o n.º 6, do artigo 32º do Código de Processo nos Tribunais Administrativo que “[O] valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar, dos bens que se querem conservar ou da prestação pretendida a título provisório”. Pelo que, face ao valor dos prejuízos alegados pela Requerente, de harmonia com o disposto no n.º 1, do artigo 306º do Código de Processo Civil ex vi n.º 4, do artigo 31º do CPTA, atento o preceituado no n.º 2, do artigo 32º do mesmo Código, fixa-se o valor da presente causa em € 1.207.500,00. (…)» O que está absolutamente correcto. A argumentação da recorrente assenta em que «a presente providência cautelar visa suspender a eficácia de normas emitidas no exercício da função administrativa e por isso, estamos perante um processo de valor indeterminável, nos termos do nº 1 do artigo 34º do CPTA. / Dispõe o nº 2 do mesmo artigo 34º que “2 – Quando o valor da causa seja indeterminável, considera-se superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo.” e por isso, a recorrente atribuiu corretamente o valor de € 30 000,01 (em sede de RI) e bem andou ao requerer, em 16/08/2016, a retificação do seu próprio requerimento atravessado nos autos em 24/07/2016 (quanto ao valor da causa), mantendo a indicação do valor de € 30 000,01. / O tribunal “a quo” não só não se pronunciou quanto ao predito requerimento de retificação – o que é manifestamente defeso – como aplicou o nº 6 do artigo 32º do CPTA quando devia ter aplicado o nº 2 do artigo 34º do mesmo diploma e por isso, a decisão de fixação de valor da causa deve ser revogada, substituindo-a por outra que fixe o valor em € 30 000,01.». Tenha a recorrente feito as rectificações que tenha feito, certo é da simples alegação que agora verte se vê que o tribunal não deixou de atender ao que foi valor rectificado (“mantendo a indicação do valor de € 30 000,01”), já que igual ao inicial. E o raciocínio do tribunal “a quo” é de linear acerto. A natureza normativa (regulamentar) que reveste o acto suspendendo não transmuta o que é “valor do prejuízo que se quer evitar” - de que vem trazida notícia com determinada expressão pecuniária - num valor indeterminável… quando determinado está. → A (imediata, ou não) operatividade do nº 3 do artigo 25º do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo 1-H/2016, publicado em 14/04/2016 [“Compete à Inspeção -Geral da Educação e Ciência, em articulação com a DGEstE, proceder à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado”]. Foi assunto tratado em duas sedes. A propósito da legitimidade (activa), em que se verteu que «No que respeita à norma contida no n.º 3, do artigo 25º (cfr. ponto 4 dos factos assentes), verifica-se que esta norma constitui uma norma regulamentar de natureza orgânica, correspondendo a uma ordem interna de organização dos Serviços do Requerido para o exercício das suas competências de fiscalização a respeito dos contratos de associação, sem quaisquer efeitos externos. Por outro lado, a eventual suspensão de eficácia do n.º 9, do artigo 3º implica necessariamente a suspensão de eficácia do n.º 3, do artigo 25º. Pelo que, procede a excepção da ilegitimidade da Requerente no que respeita à suspensão da eficácia da norma constante do n.º 3, do artigo 25º, o que gera a absolvição do Requerido da instância, nos termos do disposto no n.º 2, e na alínea e), do n.º 4, do artigo 89º do CPTA.». E também em sede de apreciação do interesse em agir, onde se considerou «tendo presente a fundamentação expendida aquando a apreciação da legitimidade da Requerente que aqui se convoca, conclui-se estar verificado o pressuposto processual do interesse em agir apenas relativamente à norma ínsita no n.º 9, do artigo 3º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 7 de Maio, na redacção do Despacho Normativo n.º 1-H/2016, de 14 de Abril. (…) a qual, como se referiu, não possuí quaisquer efeitos externos, conclui-se não estar verificado o pressuposto processual do interesse em agir, o que implica a absolvição da instância do Requerido no que respeita à suspensão da eficácia de tal norma, nos termos do disposto no n.º 2, do artigo 89º do CPTA.». O recurso não mostra discordância na serventia da premissa aos pressupostos processuais. Nem propriamente a coloca em causa. Mas os efeitos. Surpreende em possibilidade: «o tribunal “ad quem” poderá concluir que se verificam os pressupostos para suspender a eficácia da norma a que corresponde o nº 9 do artigo 3º (e por isso a Administração não poder aplicá-la à Requerente), mas depois a Administração poder fiscalizar o cumprimento da dita “área geográfica” (através do nº 3 do artigo 25º), ou seja deixava entrara pela janela aquilo que não entrou pela porta (…)». Mas sem razão. O exercício de uma competência de fiscalização é adjectivo, instrumental. Não desdiz vinculação à suspensão de eficácia na norma (regulamentar) no complexo de situações substantivas que se lhe deparem. No figurativo: possa a janela abrir, continua noite lá fora. → Quanto aos factos – insuficiência / produção de prova. Apesar da sugestão que advém do arrumo formal como o recurso se expressa, aparentando diferentes questões, tudo conflui na mesma problemática. Contra a dispensa de produção de prova, nada advém nessa proposta de inflexão defendida pela recorrente que distinga da apontada anulação por insuficiência. Julga-se que o tribunal “a quo” não terá incorrido no “error in procedendo”. Melhor se compreenderá ao adiante. → Quanto ao mérito de aplicação do direito. O tribunal “a quo” enunciou a base legal pela qual se iria orientar: «Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”. 2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. (…)». E desenvolveu o seguinte discurso: «(…) Conforme resulta da alínea P) do probatório, em 02.06.2016, foi emitida pela Direcção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DGEstE/2016, a qual prevê que, no ano lectivo de 2016/2017, as turmas que abranjam alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua actividade profissional fora daquela área abrangida pelo respectivo contrato de associação, possam ser validadas, desde que o estabelecimento de ensino demonstre que esses alunos já integravam turmas em início ou continuidade do mesmo ciclo, também abrangidas por aquele contrato, no ano lectivo de 2015/2016. Neste sentido, relativamente à validação de turmas de continuidade de ciclo nos colégios com contrato de associação à data da entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, de 14 de Abril, no Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 7 de Maio, mantêm-se as turmas de continuidade de ciclo, com os alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua actividade profissional fora daquela área abrangida pelo respectivo contrato de associação. Sendo que, não veio a Requerente alegar, nem resulta dos autos, que o Requerido não pretende cumprir o disposto naquela Circular. Assim, atendendo que a Requerente sustentou parte da sua alegação, quanto à inviabilidade de manutenção dos postos de trabalho por redução súbita e abrupta da actividade e, consequentemente, encerramento da sua actividade e insolvência, na perda de turmas de continuidade de ciclo, e não tendo vindo alegar qualquer facto concreto que demonstrasse que o Requerido não estava a cumprir o disposto na referida Circular, relativamente ao processo de validação das turmas para o ano lectivo de 2016/2017, não se poderá concluir pela verificação de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal. E, a conclusão é a mesma quanto à alegada perda de 6 turmas de início de ciclo. Com efeito, tal perda, a verificar-se, resulta antes de mais, da interpretação do Requerido quanto ao limite temporal do contrato celebrado com a Requerente em 20.08.2015, que vem expressa na sua oposição, e que resulta de forma inequívoca da homologação e publicação oficial do parecer n.º 11/2016, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República (o qual passa a valer como interpretação oficial, perante os respectivos serviços – cfr. n.º 1, do artigo 43º do Estatuto do Ministério Público) (cfr. alínea O) do probatório). Pelo que, a declaração de ilegalidade das normas em questão não permitirá à Requerente obter o desiderato de ver cumprido os contratos que celebrou com o Requerido, nomeadamente, no que respeita à validação das turmas de início de ciclo, no ano lectivo de 2016/2017, pois esta impossibilidade não resulta da validação, por parte dos Serviços do Requerido, da constituição daquelas turmas (nomeadamente, por referência à residência ou local onde encarregados de educação desenvolvem a sua actividade), mas pelo facto de, na interpretação do Requerido, aqueles contratos não contemplarem, para os anos lectivos de 2016/2017 e 2017/2018, turmas de início de ciclo. Com efeito, não tendo a acção principal de que depende a presente providência cautelar como objecto o reconhecimento, por parte do Requerido, de que o contrato de associação abrange a constituição de turmas em início de ciclo, não só no ano lectivo de 2015/2016, mas ainda no ano lectivo de 2016/2017 e 2017/2018, o decretamento da presente providência não poderá assegurar o efeito útil da sentença a proferir em sede de acção principal, já que não impede que o Requerido recuse a constituição das turmas de início de ciclo, com fundamento na interpretação que faz daquele contrato de associação (e que em nada contende com as normas em crise). Neste sentido, mesmo que se considerasse que a perda daquelas 6 turmas seria susceptível de originar uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para a Requerente, o que, de todo o modo, face à falta de concretização da alegação relativamente à sua situação perante a perda de 6 turmas, não se verificava, a não validação de tais turmas decorre do não reconhecimento pelo Requerido de ter contratado aquelas turmas com a Requerente, questão que não é objecto de litígio na acção principal de que depende a presente providência cautelar. Ora, face ao alegado, torna-se necessário concluir pela inexistência de uma situação de facto consumado e/ou de prejuízos de difícil reparação, entendendo o Tribunal que o critério de decisão em análise não se encontra preenchido, o que basta para a pretensão da Requerente ser recusada. (…)». O periculum in mora foi central nas razões do julgado, com apontamento negativo do/no recurso. Mas sem razão. O julgamento tem dois pilares, reconduzíveis às seguintes asserções (não tocadas pela dependência de instrução probatória assinalada no recurso): (i) - a Circular 1-DGEstE/2016 permite manter as turmas/alunos de continuidade de ciclo. A recorrente esgrime contra a valia da dita Circular. Todavia. Notar-se-á que nem todo o receio é digno de tutela. Como assinala Abrantes Geraldes (“Temas da Reforma do Processo Civil, vol. III, 3.ª ed., págs. 108), “o receio de ocorrência de lesão grave e dificilmente reparável deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos que permitam afirmar com objectividade e distanciamento a seriedade e a actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efectivas lesões.”. Ora, pese toda a argumentação brandida pela recorrente, enquanto não houver notícia que dê nota do contrário, a Circular vincula os serviços. Assim, nesta parte, não emerge sustento de um “fundado receio” (de uma situação de facto consumado e/ou de prejuízos de difícil reparação). Nem sequer pelo lançado argumento de transferência de alunos; com ou sem a norma suspendenda, sempre de mera hipótese e de indefinida ordem de grandeza. (ii) - o objecto de litígio na acção principal de que depende a presente providência cautelar não lança manto de definição jurídica quanto às turmas de início de ciclo nos anos lectivos de 2016/2017 e 2017/2018. A conclusão a que se chegou não é de estranhar. «O periculum in mora significa o perigo que resulta da demora da acção principal, de modo que só devem ter relevância os prejuízos que coloquem em risco a efectividade da sentença nela a proferir» - Ac. deste TCAN, de 16/11-2012, proc. nº 00820/11.0BEAVR; noutra formulação, «O periculum in mora, nas providências cautelares, deverá ser aferido em face dos interesses que o recorrente visa assegurar no processo principal» - Ac. deste TCAN, de 22-06-2012, proc. nº 00347/12.3BEPRT. O recurso não ataca este fundamento. Torna iníqua discussão saber se turmas de início de ciclo nos anos lectivos de 2016/2017 e 2017/2018 estão, ou não, abrangidas pelo instrumento contratual, se e onde se pode reconhecer uma delimitação geográfica, e da conformidade da norma suspendenda para com o bloco de legalidade. Concluindo, reflui sem pecha a prolação da sentença sem produção de prova e com o bastante à decisão, e consequentemente fica também prejudicada maior apreciação incidente no “fumus boni iuris” e na ponderação e interesses. * Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.Custas: pela recorrente. Porto, 13 de Janeiro de 2017. |