Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00318/16.0BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/23/2017

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	COMPETÊNCIA. RESPONSABILIDADE POR UTILIZAÇÃO ABUSIVA DA PROVIDÊNCIA CAUTELAR.


Recorrente:	Infraestruturas de Portugal, S.A.
Recorrido 1:	ORS e Outro(s)....
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
Infraestruturas de Portugal, S.A. (Praça da …, Almada), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Aveiro, em acção intentada contra ORS (Avenida …, Santa Maria da Feira), MCFS (Rua Dr. …, Santa Maria da Feira), AMFS (Rua …, Lourosa), e AJSR (Rua …, Escapães), acção na qual o tribunal se julgou incompetente em razão da matéria.
A recorrente formula as seguintes conclusões:

I – A autora veio pedir ao TAF de Aveiro a condenação dos réus a pagarem-lhe, solidariamente, a quantia de 2.693,47€ que corresponde ao prejuízo causado pelo decretamento da providência cautelar (embargo de obra nova) entretanto caduca por culpa daqueles.

II - A providência cautelar foi decretada pelo tribunal cível, mas este acabou por se recusar a apreciar a relação material controvertida subjacente à providência, por entender que a mesma deverá ser julgada em instância administrativa.

III - Os réus não requereram a discusão da causa no tribunal administrativo.

IV – O TAF de Aveiro, no que diz respeito ação de regresso, entende que: “…à luz do pedido e causa de pedir formulados, nem a Autora actua munida do seu ius imperium, nem mesmo o pedido por ela formulado cai no âmbito de uma qualquer relação jurídico administrativa que exista entre as partes.”

V – E que: “Com efeito, ressalta da petição inicial estarmos perante caso regulado exclusivamente pela lei civil e não pelo direito administrativo, sendo patente que a Autora não traz a juízo um litígio emergente de uma qualquer relação jurídico administrativa, nem mesmo de qualquer contrato administrativo, com vista à realização dum interesse público.” (sic)

VI – Ora, os pedidos dos réus nas duas ações principais intentadas com vista a confirmar a validade da providência cautelar consistiam na prática de ato administrativo ou ação desenvolvida no âmbito do poder de autoridade atribuído à autora.

VII – Foi isso, aliás, que a autora fez em cumprimento da providência cautelar decretada (obstrução de sarjetas na EN 326).

VIII – A relação material controvertida incide sobre um bem do domínio público (estrada: alínea d), do n.º 1, do artigo 84.º da Constituição da República Portuguesa), sendo que atuação da autora desenrolou-se enquanto administração rodoviária (cfr: alínea a), do artigo 3.º do Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015 de 27 de abril).

IX - Ao contrário do que pretendiam os réus, a autora não agiu como se fosse um vizinho do prédio daqueles.

X - Quer antes, durante e depois da instrução do procedimento cautelar, a autora foi sempre chamada a intervir enquanto detentora do poder de autoridade para: (i) eliminar um aqueduto da estrada; (ii) impedir o lançamento de águas residuais para o mesmo e (iii) sancionar os infratores das normas de proteção às estradas nacionais (segundo os réus, a autora não teria cumprido os deveres legais a que estaria sujeita por contrato de concessão).

XI - Assim sendo, caducando a providência cautelar e tendo a autora, enquanto administração rodoviária, direito a ser ressarcida do prejuízo causado pela instauração imprudente daquela, a questão terá de ser discutida na instância administrativa por ser aquela com competência para apreciar a relação administrativa estabelecida entre as partes.

XII – Pois esta diz respeito, como são os próprios réus a alegarem até à exaustão, ao cumprimento (ou incumprimento, como defendem os réus) de normas de proteção das estradas nacionais (direito público).

XIII – Efetivamente, no articulado da contestação e reconvenção dos réus (233 artigos!!!) repete-se ad nauseam que a culpa da existência de águas residuais no prédio daqueles seria imputável à autora por não ter exercido, devidamente, o poder de autoridade que lhe estava atribuído.

XIV - Pelo que ao ter decidido como decidiu, o TAF de Aveiro violou, entre outros, o disposto nos artigos 4.º, n.º 1, alínea g), in fine do Novo ETAF e 37.º, n.º 1, alínea k), in fine, do NCPTA.

Os recorridos contra-alegaram, pugnando pela manutenção do decidido.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Das incidências processuais:
§º) – O tribunal “a quo” julgou-se “incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido formulado pela Autora e, em consequência, absolvem-se os Réus da instância”, apreciando a pretensão da autora:
«(…)
Para o efeito, alegou que, em 30.05.2011, os Réus interpuseram procedimento cautelar de ratificação judicial de embargo extrajudicial de obra nova contra si, tendo, em 18.10.2011, o Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira ratificado tal embargo, tendo ainda os Réus solicitado incidente de destruição de obra inovada, o qual foi deferido pelo Tribunal, em 23.01.2012, sendo que, em 06.01.2015, foi declarada caduca a providência decretada, pelo que defende que ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 374º do Código de Processo Civil e nos termos do disposto nos artigos 483º, 497º, 512º, 562º e 805º, n.º 1, todos do Código Civil, os Réus estão obrigados, solidariamente, a pagar-lhe o prejuízo causado pelo decretamento daquela providência cautelar, caduca por culpa dos mesmos.
(…)
Considerando que a competência dos Tribunais Administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública, precedendo o seu conhecimento o de qualquer outra questão (cfr. artigo 13º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), importa averiguar, desde já, se este Tribunal é competente em razão da matéria para conhecer do presente litígio.
Estipula o n.º 3, do artigo 212º da Constituição da República Portuguesa que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”.
Por outro lado, dispõe o artigo 64º do CPC que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.”.
Por seu turno, o n.º 1 do artigo 1º do ETAF estabelece que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.”.
As diferentes alíneas dos n.ºs 1 e 2, do artigo 4º do ETAF, estatuem os tipos de litígios sujeitos à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais.
Já os n.ºs 3 e 4, do referido artigo 4º do ETAF tipificam, nas suas diferentes alíneas, situações em que a apreciação de determinado tipo de litígios se encontra fora da competência material dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Ora, a competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir.
Face ao objecto da presente lide como vem configurado pela Autora, à luz do disposto nos artigos 1º e 4º do ETAF, constata-se que a relação material controvertida não cai no âmbito da jurisdição administrativa.
No caso presente, à luz do pedido e causa de pedir formulados, nem a Autora actua munida do seu ius imperium, nem mesmo o pedido por ela formulado cai no âmbito de uma qualquer relação jurídico administrativa que exista entre as partes.
Com efeito, ressalta da petição inicial estarmos perante caso regulado exclusivamente pela lei civil e não pelo direito administrativo, sendo patente que a Autora não traz a juízo um litígio emergente de uma qualquer relação jurídico administrativa, nem mesmo de qualquer contrato administrativo, com vista à realização dum interesse público.
Importa, assim, concluir ser este Tribunal Administrativo, integrado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, materialmente incompetente para se pronunciar sobre o pedido formulado pela Autora, considerando-se procedente a excepção dilatória de incompetência do Tribunal, em razão da matéria.
A incompetência em razão da matéria integra a incompetência absoluta [cfr. alínea a), do artigo 96º do CPC ex vi do artigo 1º da CPTA], podendo ser arguida pelas partes e devendo ser suscitada oficiosamente pelo tribunal em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da questão (cfr. n.º 1, do artigo 97º do CPC ex vi do artigo 1º da CPTA).
A incompetência do tribunal constitui uma excepção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando, consequentemente, lugar à absolvição da instância, nos termos do disposto no n.º 2 e alínea a), do n.º 3, do artigo 89º do CPTA.
(…)»

Do direito:
O tribunal “a quo” interpretou bem o que foi binómio causa de pedir/pedido, de onde retirou decisão de incompetência.
Como se vê dos termos finais da p.i, assim escritos:
«(…)
85. Em conclusão, nos termos do disposto nos artigos 483.º, 497.º, 512.º, 562.º e 805.º, n.º 2, alínea a), todos do Código Civil, os Réus estão obrigados, solidariamente, a pagar à Autora o valor de 2.693,47€ que corresponde ao prejuízo causado pelo decretamento da providência cautelar entretanto caduca por culpa daqueles, bem como a pagar os juros de mora daquele valor, à taxa legal, a contar do dia 3 de outubro de 2015 (dia seguinte à data limite para pagamento), que na presente data (18-03-2016) ascende a 49,30€, até efetivo e integral pagamento.
NESTES TERMOS,
Deve a ação ser julgada procedente e, em consequência, os Réus serem condenados solidariamente a pagarem à Autora a quantia já líquida de 2.742,77€, bem como os juros de mora vincendos do capital de 2.693,47€ até efetivo e integral pagamento.
(…)»
Termos agora (também) confirmados em recurso, reportando trata-se duma acção de condenação pelo «prejuízo causado pelo decretamento da providência cautelar (embargo de obra nova) entretanto caduca» (conclusão A.).
São estes os contornos da acção.
Não outros, como os da relação material controvertida presente na pretérita providência caduca.
Debalde a recorrente agora aí procura colocar acento tónico.
O caminho não é por aí.
É pelo trilho da presente acção.
E para o que é seu objecto, em que se pretende efectivar a responsabilidade extracontratual dos recorridos, não contém o art.º 4º do ETAF qualquer norma de competência que permita a demanda no presente foro.
Nomeadamente a que em particular é convocada pela recorrente, do art.º 4º, nº 1, g), in fine (nem, em sobreposta deriva, a previsão do art.º 37º, nº 1, k, in fine, do CPTA): “Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso”.
Nem os aqui réus se incluem nas categorias de sujeitos aí individualizadas, nem verdadeiramente esta é uma acção de regresso: os réus, antes requerentes de providência, apenas actuaram na veste da titularidade de proprietários que se arrogavam ser (cfr. req. inic. da prov. junto com a p. i.); a autora, antes requerida, sequer teve perda de demanda em que fosse condenada por responsabilidade, de que agora exerça regresso.
Já antes referenciado nos autos, decidiu o STJ, em Ac. de 27-05-2014, proc. nº 123/07.5TBMIR.C1.S1:
De facto, inexiste no ETAF qualquer norma, mormente no art. 4.º, que permita enquadrar na competência dos tribunais administrativos a incumbência para ajuizar das acções indemnizatórias subsumíveis no art. 126.º do CPTA, resultantes de danos derivados de procedimentos cautelares instaurados em sede de foro administrativo.
As providências cautelares, como se sabe, destinam-se a obter uma regulação provisória dos interesses envolvidos num determinado litígio, podendo traduzir-se na manutenção, a título provisório, de uma situação já existente, até que seja definida a título definitivo no processo principal – providências conservatórias –, ou na antecipação, igualmente provisória, de uma situação jurídica nova, cuja constituição se visa alcançar, a título definitivo, no processo principal – providências antecipatórias. Tanto num caso como no outro, essa regulação provisória deve ter natureza instrumental, ou seja, deve traduzir-se na adopção de procedimentos preventivos que se mostrem adequados a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, evitando o chamado periculum in mora, de tal modo que não poderá conceber-se a tutela cautelar sem esta vinculação objectiva, e subsidiária, relativa à tutela jurisdicional definitiva a obter no processo principal – cf. os arts. 112.º, n.º 1, e 113.º, n.º 1, ambos do CPTA.^[5]
Relativamente à responsabilidade civil do requerente de uma providência cautelar, no âmbito do foro administrativo, cumpre atender ao estatuído no art. 126.º do CPTA, sob a epígrafe “Indemnização”:
“1. O requerente responde pelos danos que, com dolo ou negligência grosseira, tenha causado ao requerido e aos contra-interessados.
2. Quando as providências cessem por causa diferente da execução de decisão do processo principal favorável ao requerente, a Administração ou os terceiros lesados pela sua adopção podem solicitar a indemnização que lhe seja devida ao abrigo do disposto no número anterior, no prazo de um ano a contar da notificação prevista no n.º 1 do artigo anterior.
3. Decorrido o prazo referido no número anterior sem que tenha sido pedida qualquer indemnização, é autorizado o levantamento da garantia, quando exista”.
Nas palavras de Mário Aroso de Almeida, o regime do art. 126.º do CPTA “visa proteger a Administração e os contra-interessados contra os danos resultantes do abuso da tutela cautelar por parte de quem, com dolo ou negligência grosseira, tenha feito valer pretensões infundadas” (O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, 4.ª edição, p. 330).
Esta norma, de certa forma, é paralela à contida no CPC, no art. 390.º (374º no NCPC), titulada “Responsabilidade do requerente”, em cujo n.º 1 se refere: “Se a providência for considerada injustificada ou vier a caducar por facto imputável ao requerente, responde este pelos danos culposamente causados ao requerido, quando este não tenha agido com a prudência normal”.
Não oferece quaisquer dúvidas de que, quer numa situação, quer na outra – isto é seja na circunstância do art. 126.º do CPTA, seja na condição do art. 390.º do CPC –, a responsabilidade civil do requerente é apreciada nos termos gerais do art. 483.º e seguintes do Código Civil (CC), implicando: a) falta de justificação ou caducidade da providência; b) imputação ao requerente; c) actuação dolosa do requerente ou fora das regras de prudência normal; e, d) verificação de danos causalmente associados à providência requerida (em sentido análogo, cf. Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, Volume II, 3.ª edição, 2000, p. 177, e Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, Volume III, 2:ª edição, 2000, pp. 298/299.
Acompanhando a lição de Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, em anotação ao indicado art. 126.º do CPTA: “[A] indemnização deve ser requerida através de acção autónoma, a propor nos tribunais judiciais. Na verdade, tal como sucede no processo civil, por efeito do disposto no artigo 390.º do CPC, o direito indemnizatório só nasce na esfera jurídica do lesado quando a providência cautelar tiver sido considerada injustificada ou vier a caducar por facto imputável ao requerente, e, por conseguinte, apenas quando o processo cautelar se encontre findo por decisão transitada em julgado. O processo não poderá, portanto, ser reaberto para prosseguir como processo principal, para o efeito de ser arbitrada a indemnização, nem seria justificável que num processo cautelar, por sua natureza urgente, se enxertasse um pedido indemnizatório que necessariamente implica uma morosa indagação quanto à existência dos requisitos da responsabilidade civil”.
E, continuam os mesmos autores: “Além disso, a acção de indemnização tem de ser intentada nos tribunais judiciais, visto que não existe qualquer elemento de conexão que permita incluir o correspondente litígio no âmbito da jurisdição administrativa (cfr. artigo 4.º, n.º 1, alíneas g), h) e i), do ETAF). Com efeito, o direito de indemnização radica na conduta processual do requerente e, portanto, numa típica relação de direito privado que cabe aos tribunais judiciais dirimir”.
Por fim, acrescentam (em rodapé): “Pela mesma razão, não será possível à Administração ou ao requerido particular deduzirem, no processo principal que venha a ser intentado na sequência da providência cautelar, um pedido reconvencional referente à indemnização a que se reporta este artigo 126.º” - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, pp. 845/846.
Em sentido análogo, Abrantes Geraldes escreve, ao analisar o regime processual civil, que: “A norma do art. 390.º, n.º 1, deve ser encarada fundamentalmente como norma de direito substantivo, contendo uma das formas de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito ou aquiliana. Por isso se compreende a ausência de referências ao modo de exercício do direito de crédito.” É indubitável que a correspondente pretensão não cabe no procedimento cautelar ou mesmo no incidente de oposição. Julgamos até que nem sequer a acção de que o procedimento depende tem a estrutura exigida para a suportar.” O procedimento e acção servirão, porventura, para apurar factos que respeitem à qualificação da actuação do requerente como ilícita e culposa. Já os restantes elementos integradores da responsabilidade civil (maxime os danos e o nexo de causalidade) devem ser apurados no âmbito da acção autonomamente instaurada” obra citada, p.298.
Retomando o em apreço, reconsideram-se os seguintes aspectos: (i) por força do disposto no art. 212.º, n.º 3, da CRP, os tribunais administrativos têm competência para a apreciação da responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos, desde que a prática do acto ilícito esteja dentro de uma relação jurídico-administrativa; (ii) a relação material controvertida, tal como a mesma é gizada pela autora/recorrente – i.e., responsabilidade civil decorrente do art. 126.º do CPTA –, não configura uma relação jurídico-administrativa que a coloque sob a jurisdição administrativa; (iii) trata-se de uma relação material controvertida de natureza privada e jurídico civil, regulada pelos arts. 483.º e segs. e 562.º e segs. do CC.

Continua actual.
Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (“Comentário ao Código de processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª ed.ª, 2017, pág. 1014), em anotação ao art. 126.º do CPTA (“Utilização abusiva da providência cautelar”):
«A indemnização deve ser requerida através de ação autónoma de responsabilidade civil, a propor contra o requerente da providência nos tribunais judiciais, visto que não existe qualquer elemento de conexão que determine a inclusão do correspondente litígio no âmbito da jurisdição administrativa (cfr. artigo 4.º, n.º 1, alíneas f), g) e h), do ETAF). Com efeito, o direito de indemnização radica na conduta processual do requerente e, portanto, numa típica relação de direito privado, que cabe aos tribunais judiciais dirimir». [realce nosso]
A decisão recorrida não incorreu em erro de julgamento.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.

Porto, 23 de Junho de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Joaquim Cruzeiro (em substituição)
Ass.: João Beato Sousa