| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
U…, SGPS, S.A., com sede … em Matosinhos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, proferida em 27/01/2016, que declarou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, e, em consequência, absolveu o Instituto de Segurança Social, I.P. do pedido formulado na presente acção administrativa especial, na qual, em suma, era requerida a anulação do acto de indeferimento tácito do pedido de restituição das quotizações e contribuições indevidamente pagas desde 31 de Março de 2009 ou, pelo menos, desde 20 de Abril de 2010 até 31 de Março de 2013, assim como, a condenação da Segurança Social à prática do acto de deferimento do pedido de restituição das quotizações e contribuições indevidamente pagas desde 31 de Março de 2009 ou, pelo menos, desde 20 de Abril de 2010 até 31 de Março de 2013, e finalmente, a restituição do montante indevidamente por si pago [Recorrente] e por R…, à Segurança Social, no período em referência a título de contribuições e de quotizações para a Segurança Social, no valor global de € 155.853,59, considerando apenas o período de 20 de Abril de 2010 até 31 de Março de 2013, ficando relegado para momento ulterior o cômputo do período de 31 de Março de 2009 até 20 de Abril de 2010.
A Recorrente terminou as suas alegações de recurso com as conclusões que se reproduzem de seguida:
“I - O Tribunal a quo considerou procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção [prevista nos termos do art.° 89.°, h), do CPTA].
II - Concluiu, dessa forma, existir caducidade do direito de acção, através da afirmação de que o acto impugnado não configura um verdadeiro acto impugnável,
III - Consubstanciando-se num mero acto confirmativo.
IV - A douta Sentença ora recorrida julga procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção e abstém-se de apreciar e decidir do pedido de anulabilidade do acto administrativo tácito de indeferimento do pedido de restituição de contribuições e quotizações indevidamente pagas apresentado pela Recorrente junto do Centro Distrital da Segurança Social do Porto do recorrido, apresentado pela Recorrente, em 29/10/2013.
V - O qual enferma do vício de ilegalidade, devendo ser, por conseguinte, anulável.
VI - A Sentença declara que a causa de pedir da acção apresentada em primeira instância é o acto de indeferimento tácito do pedido de restituição de contribuições e quotizações, posição com a qual se concorda.
VII - Considera-o um acto inimpugnável, na medida em que o configura como um acto confirmativo da decisão de enquadramento jurídico-contributiva do Dr. R…, de 27/7/2013, remetida pelos Serviços da Segurança Social (pelo Oficio).
VIII - A decisão e a sua fundamentação efectuadas pelo Tribunal a quo, enfermam de erro na aplicação do direito ao caso concreto.
IX - Concorda-se com a Sentença na parte em que determina que o conceito de acto administrativo a atender é aquele que parte do conceito mais restrito e redefinido ao longo dos tempos pela Doutrina e Jurisprudência do art.° 120.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA) (na redacção actual do CPA, art.° 148.º e que se complementa com a afirmação do seu controlo jurisdicional (i.e., a impugnabilidade), prevista no art.° 51.º do CPTA.
X - Devendo configurar um acto administrativo - susceptível de ser impugnado - una «decisão de órgãos da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.».
XI - Concorda-se também com a douta Sentença quando, na esteira dos melhores ensinamentos da Doutrina e Jurisprudência, afirma que um verdadeiro acto administrativo impõe que contenha em si, além de um segmento decisório, no sentido material do art.° 120.° da CPA (na redacção actual do CPA, artº 148°), a eficácia externa, i.e., que os seus efeitos não se esgotem na esfera da própria entidade que o emite, mas que se repercutam sobre a esfera do particular, incorporando um conteúdo lesivo dos seus direitos e interesses (neste sentido, entre outros, JOSÉ FIGUEIREDO DIAS et. Al, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, 2ªEdição, Almedina, págs. 182 e 183).
XII - Já não se concorda que o acto impugnado - o acto de indeferimento tácito do pedido de restituição das quotizações e contribuições - seja um acto confirmativo, como decide a Sentença ora recorrida.
XIII - A questão central em causa no presente recurso é a de determinar se o acto impugnado, i.e., o indeferimento tácito do pedido de restituição das quotizações e contribuições, é um acto administrativo com verdadeiro conteúdo decisório e eficácia externa, ou se, pelo contrário, configura um mero acto confirmativo de um acto anterior.
XIV - Um acto confirmativo não é um acto administrativo uma vez que nada inova na esfera jurídica do destinatário que não vê alterado o seu “statu quo”, limitando-se a manter uma situação (lesiva) anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito adicional (cfr. SÉRVULO CORREIA, in “Noções de Direito Administrativo”, Editora Danúbio, Lisboa, pág. 347)
XV - O acto confirmativo é, assim, aquele que se limita a repetir um acto administrativo anterior «sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo» (cfr. MARCELLO CAETANO, in “Manual de Direito Administrativo”, Volume I, Almedina, pág. 452).
XVI - Mais: «Será acto meramente confirmativo aquele, de entre os actos confirmativos, que tenham por objecto acto(s) lesivo(s) anteriormente praticado(s), sendo que para a sua verificação importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: a) que o acto confirmado fosse lesivo; b) que tal acto fosse do conhecimento do interessado; c) que entre o acto confirmado e o acto confirmativo haja identidade de sujeitos, de objecto e de decisão.» (cfr. Acórdão do TCA Norte, de 22/02/2013, proferido no Processo n.° 00003/09.0BEBRG).
XVII - Em todas as definições do conceito, é clara a afirmação de que a existência de um acto confirmativo impõe a existência de um acto anterior (o acto confirmado) que deve ser, ele próprio, um verdadeiro acto administrativo impugnável, e., com conteúdo decisório, com eficácia externa e lesivo de direitos e interesses do administrado.
XVIII - O acto em causa, i.e., o acto de indeferimento tácito do pedido de restituição das quotizações e contribuições, não pode ser confirmativo, na medida em que um acto apenas pode ser afirmado como confirmativo se, efectivamente, se puder afirmar a existência e eficácia de um ato confirmado prévio.
XIX - Sendo, assim, indubitável que a existência de um acto confirmado é “conditio sine que non” para se poder afirmar a existência de um acto confirmativo.
XX - Entende a Recorrente que a douta Sentença recorrida considera, erradamente, que o Oficio é um verdadeiro acto administrativo, com conteúdo decisório, com eficácia externa e lesivo dos interesses da Recorrente.
XXI - A afirmação da existência de um acto administrativo deve verificar-se, desde logo, pela existência no seu conteúdo, de todos os elementos essenciais que integram hoje o próprio conceito de acto administrativo, constante do art.° 120.° do CPA (na redacção actual do CPA, art. 148.°),
XXII - De facto, «o acto administrativo é a medida ou prescrição unilateral da Administração que produz directa, individual e concretamente efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros» (cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA et. al., “Código do Procedimento Administrativo, Comentado”, 2.ª Edição, Almedina, pág. 550).
XXIII - Assevere-se, ainda, que o conteúdo decisório impõe que o acto administrativo seja «(...) uma estatuição autoritária, um comando jurídico (positivo ou negativo) vinculativo, que produz, por si só, mesmo perante terceiros, os efeitos jurídicos, a modificação jurídica nele definida» (MARIO ESTEVES DE OLIVEIRA et.al., “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª Edição, Almedina, pág.550).
XXIV - O acto em análise (o Oficio) não contém em si um segmento decisório ao não produzir, por si só, os efeitos jurídicos nele referidos.
XXV - O efeito pretendido pelo Administrado (no caso, a Recorrente) é a restituição das contribuições e quotizações indevidamente pagas, conforme assente na própria Sentença.
XXVI - Com vista a atingir esse fim / decisão e fazer valer a pretensão da Recorrente, o legislador determina um procedimento próprio, previsto e regulado nos termos dos art.ºs 267.° e segs. do Código Contributivo.
XXVII - Assim, só a decisão administrativa nos termos deste procedimento incorpora um conteúdo decisório nos termos enunciados.
XXVIII - Na realidade, só uma decisão no âmbito daquele procedimento incorpora, em si mesma, a determinação, esta sim vinculativa e com eficácia, quanto ao efeito do enquadramento contributivo do Dr. R… pretendido pela Recorrente.
XXIX - Deste modo, não se pode concordar com a Sentença recorrida quando esta decide que não assiste razão á Recorrente «quando afirma que o pedido de restituição de contribuições e quotizações, feito ao abrigo do disposto no artigo 276.º do Código Contributivo, é um procedimento próprio destinado a requerer e discutir as situações em que se considere existir pagamento indevido de quotizações e contribuições para a Segurança Social.».
XXX - Nos termos da alínea c) do art.° 3º do Código Contributivo, são subsidiariamente aplicáveis, em matéria de procedimento de Segurança Social, as disposições do CPA.
XXXI - Desta disposição conclui-se que deverá ser aplicado, relativamente aos temas associados às contribuições para o sistema de Segurança Social, em primeiro lugar, o normativo do Código Contributivo.
XXXII – E, apenas a titulo meramente subsidiário, o disposto no CPA, sempre que o diploma especial (o Código Contributivo) nada disponha,
XXXIII - De acordo com o princípio jurídico que estabelece que a aplicação de uma norma especial prevalece sobre a aplicação de uma norma geral.
XXXIV - Neste contexto, deve atender-se ao facto de constar expressamente do Código Contributivo um regime próprio aplicável à restituição das contribuições e quotizações indevidamente pagas à Segurança Social, contendo o aludido regime uma disposição específica quanto ao respectivo prazo de prescrição.
XXXV - Assim, e de acordo com o disposto no art.° 267.° do Código Contributivo, «entende-se por restituição a devolução das quantias respeitantes a contribuições e quotizações indevidamente pagas.».
XXXVI - Por sua vez, dispõe o art.° 268.° do Código Contributivo que «têm direito à restituição de contribuições e de quotizações as entidades empregadoras e os beneficiários que tenham procedido ao pagamento indevido de contribuições e quotizações», devendo as mesmas ser restituídas mediante requerimento dos interessados.
XXXVII - Nos termos do art.° 271.° do Código Contributivo, «o prazo para requerer a restituição de contribuições e de quotizações pagas indevidamente é de um ano contado da data em que o requerente teve conhecimento de que o pagamento foi indevido»,
XXXVIII - Sem prejuízo do prazo prescricional previsto no art.° 272.° do Código Contributivo, que determina que «o direito à restituição de valores referentes a contribuições e a quotizações indevidamente pagas à segurança social prescrevem no prazo de cinco anos a contar da data do pagamento.».
XXXIX - Deste modo, existindo um conjunto de normas específicas no Código Contributivo que regulam, nomeadamente, os prazos especialmente aplicáveis, o procedimento destinado a requerer e a obter a restituição de contribuições indevidas.
XL - Não se poderá admitir a aplicação, no caso em apreço, do normativo previsto para a generalidade dos procedimentos da Administração Pública.
XLI - Pelos quais se vejam derrogados os direitos e as garantias do contribuinte estabelecidas no procedimento próprio Código Contributivo.
XLII - Em suma, considera a Recorrente que a Sentença recorrida não aplicou correctamente o direito, pois, apesar de não ignorar a existência de um procedimento próprio, pretende aplicar as normas subsidiárias, fazendo “tábua rasa” do direito especialmente aplicável ao caso concreto,
XLIII - Ora, este entendimento descrito na Sentença, além de conduzir a uma realidade lesiva das garantias constitucionalmente tuteladas dos contribuintes, assenta numa verdadeira subversão da lógica de articulação sistemática estruturante de um Estado de Direito.
XLIV - Mais ainda, a actuação da Recorrente, ao utilizar o procedimento próprio para fazer valer os seus direitos, e restabelecer a verdade material (contributiva), não coloca em causa ou frusta os fins de estabilidade e segurança jurídicas inerentes às situações que a lei dispõe para a inimpugnabilidade de determinados actos como, por exemplo, os actos confirmativos,
XLV - Uma vez que a Recorrente se limitou a proceder de acordo com o regime jurídico especial e correcto, definido pelo legislador.
XLVI - Não podendo, assim, concordar com a Sentença quando equaciona que a actuação da Recorrente possa consubstanciar uma situação / actuação de “venire contra factum proprium”.
XLVII - No mesmo sentido, não se pode concordar com a Sentença, quando esta, invocando exemplificativamente o Acórdão do TCA Norte, de 04/05/2012, no Processo 00386/07.6BEMDL, considera não assistir direito à Recorrente de cumular o pedido de impugnação com a condenação à prática de um acto devido.
XLVIII - Analisando devidamente a decisão referida e a sua fundamentação, o que se exige é que não se tenha consolidado na ordem jurídica o acto incompatível com o acto que se pretende ver praticado, o que, no caso é, e só pode ser, a restituição das contribuições e quotizações indevidamente pagas.
XLIX - Entende a Recorrente que esse acto não se consolidou tal como a própria Sentença confirma, ao, por um lado, concordar que a causa de pedir é a decisão de indeferimento tácito do pedido de restituição, e, por outro, decidir pela tempestividade da acção (de primeira instância).
L - Aqui chegados, considera a Recorrente ter demonstrado os argumentos que permitem afastar o entendimento do Tribunal a quo de que o Oficio contém um segmento decisório.
LI - Destarte, aquela decisão, e utilizando a proposta de tipologias de actos da Administração apresentada por MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, pode assemelhar-se, por definição, mais a um acto opinativo do que propriamente a um acto administrativo, na medida em que por ele «A Administração declara ou expõe o seu entendimento acerca de determinada questão de facto ou de direito (relativa às suas relações com terceiros) ou manifesta o seu pensar em relação a uma pretensão que o particular, eventualmente, se propõe a apresentar-lhe» (cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA et. Al. “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª Edição, Almedina, pág. 552), conforme o caso sub judice.
LII - Além de não ter um conteúdo decisório, não se poderá afirmar, quanto ao acto em causa (Ofício), a existência de eficácia externa.
LIII - Com efeito, os actos administrativos impugnáveis (nos termos do anterior art° 120.° do CPA e do art.° 51.º, 1 do CPTA) têm que consubstanciar-se em «actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51°/1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que determinem (que visem determinar, que sejam capazes de determinar) a produção de efeitos externos, independentemente da respectiva eficácia” (cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições) ”, 5ª edição, Almedina, pág. 203).
LIV - Concretizando-se, no caso sub judice, o acto ao qual deve ser atribuída eficácia externa é a decisão de indeferimento tácito do pedido de restituição das contribuições e quotizações.
LV - Pois é através deste acto, e só através dele, que, de acordo com o normativo especificamente previsto para esse efeito (art.º 267º e segs. do Código Contributivo), é possível produzir os efeitos jurídicos pretendidos pela Recorrente,
LVI - Limitando-se o Oficio a apresentar o entendimento que os Serviços tinham quanto à situação concreta e consubstanciando-se na redução a escrito da reunião “informal” havida entre a Recorrente e os Serviços de Segurança Social do Centro Distrital do Porto do recorrido.
LVII - De facto, não pode pretender-se que o Oficio determine e defina, com eficácia externa, a situação jurídico-contributiva que se pretende (reitere-se, a restituição das quotizações e contribuições pagas indevidamente!), quando o mesmo não é o procedimento adequado para esse efeito,
LVIII - Pois, mesmo que a decisão incorporada no Ofício fosse no sentido de aceitar o enquadramento correcto e proposto pela Recorrente, aquele acto não alteraria “per se” a situação contributiva, nem seria bastante para, só por si, fazer com que a verdade contributiva fosse restabelecida e os montantes indevidamente pagos fossem restituídos, pois é o próprio legislador que determina qual é o meio próprio para esse efeito.
LIX - A Sentença determina que o Ofício é lesivo dos interesses da Recorrente por negar a eficácia retroactiva à correcção do enquadramento do Dr. R… para efeitos de Segurança Social.
LX - Contudo, é a própria Sentença que afirma que o sentido lesivo não é expressamente referido, ao afirmar que a mesma «Por inerência, ainda que não o afirme expressamente, nega qualquer direito a restituição de contribuições e quotizações pagas até 31/03/2013, por considerar que o enquadramento em causa se convalidou na ordem jurídica».
LXI - Ora, se o acto lesivo é (só!) o indeferimento tácito do pedido de restituição das contribuições e quotizações indevidamente pagas, aspecto que a Sentença concorda, ao determiná-lo como a causa de pedir da acção administrativa de primeira instância,
LXII - Interroga-se a Recorrente como se pode afirmar que o acto em causa (Oficio) configura um acto decisório, lesivo, se essa mesma decisão lesiva não se encontra expressa no próprio acto?
LXIII - Por outro lado, se são inválidos, e por isso anuláveis (nos termos do art.° 124.° do CPA), os actos onde a fundamentação não seja clara, suficiente e congruente por forma a que o interessando possa apreender todos os motivos da decisão do órgão administrativo,
LXIV - Por maioria de razão, a decisão e o seu sentido lesivo têm que ser expressos no próprio acto, não podendo ser aferidos ou subentendidos “por inerência”, mas sim afirmados, expressamente,
LXV - Não podendo produzir efeitos aquilo que não se encontra escrito / expresso, numa decisão que é, em si, expressa / escrita.
LXVI - Adicionalmente, tão pouco se poderá dizer, como parece fazer crer a Sentença, que a decisão tácita de indeferimento do pedido de restituição e quotizações se consubstancia num mero acto executório do Oficio.
LXVII - Recorde-se que «Na dogmática jurídico-administrativa portuguesa, no âmbito da conceptualização do acto administrativo, consideram-se ‘actos de execução’ os actos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando, em princípio a esse acto, nada lhe acrescentando nem retirando, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse acto.»
LXVIII - Continuando, «Os actos de mera execução de acto administrativo anterior, na medida em que nada inovam na esfera jurídica, não alterando o “status quo ante limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada, por forma a dar execução a acto anterior, sem produzir qualquer efeito, são inimpugnáveis contenciosamente» (cfr Acórdão do TCA Norte de, 12/03/2009, proferido no Processo n.° 00163/08.7BEPNF).
LXIX - Assim, e face ao vindo de referir, torna-se imperioso concluir que não se poderá considerar confirmativo um acto quando o suposto acto confirmado (segundo referido pelo Tribunal, o Oficio) não tem em si mesmo o conteúdo, a força e o efeito (externo) que o Tribunal a quo lhe pretende atribuir.
LXX - Ainda, a Sentença ora recorrida, no seu argumentário, recorrendo aos ensinamentos da Doutrina e da Jurisprudência, concluiu, afirmando que o acto confirmativo é inimpugnável na medida em que estes «só poderão ser considerados impugnáveis caso contenham novos fundamentos, de facto ou de direito, ou caso verifiquem invalidades próprias» (entre outros, Acórdão do TCA Norte, de 03/05/2013, Processo n.° 01073/10.3BEAVR).
LXXI - Ora, considera a Recorrente que, não se verificando a existência de um acto confirmativo, conforme pretendeu demonstrar, as considerações que a Sentença percorre para afastar a impugnabilidade de um acto confirmativo são, salvo o devido respeito, irrelevantes.
LXXII - Na realidade, o acto impugnado não é confirmativo do anterior, na medida em que o anterior não visa, nem pode visar, as mesmas pretensões (reitere-se, a restituição das contribuições e quotizações indevidamente pagas),
LXXIII - Já que ele não é o meio próprio para o efeito.
LXXIV - Assim, não se concorda com a Sentença quando esta afirma que se consolidou na ordem jurídica o acto administrativo que definiu a situação jurídica da Recorrente, nem tão pouco se pode concordar que o que pretendeu a Recorrente foi reabrir um litígio com a ficção de um novo acto meramente confirmativo do anterior.
LXXV - Conclui-se, assim, do precedemente exposto que o acto impugnado pela Recorrente não configura um acto confirmativo, sendo, por via disso, impugnável, não se afirmando a existência de qualquer excepção dilatória que importe o não conhecimento do mérito da causa,
LXXVI - A decisão recorrida do Tribunal a quo violou, por erro de interpretação e aplicação ao caso concreto, o disposto nos art.°s 51º, 66°, 2, e 51º e 89°, c) e h), todos do CPTA, bem como do art.° 120.° do CPA na redacção actual do CPA, art.° 148°),
LXXVII - E coloca ainda em causa os princípios basilares do direito administrativo como a garantia e tutela dos direitos e interesses dos administrados, o princípio da legalidade, que estabelece a necessidade da respectiva conformidade com os princípios constitucionais, a lei e o direito aplicável (no caso concreto, o normativo especial previsto no Código Contributivo), bem como a reposição da verdade material (em concreto, a contributiva).
Nestes termos e nos melhores de direito que contam com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso merecer integral provimento, revogando-se a douta sentença sub judice, substituindo-a por outra que defira o pedido formulado pela ora Recorrente nos autos da Acção Administrativa Especial à margem referenciados, seguindo-se os ulteriores termos até final,
Assim se fazendo, JUSTIÇA!”**** Não houve contra-alegações.**** O Ministério Público junto deste Tribunal não se pronunciou sobre o mérito do recurso, no entendimento de que a relação jurídico-material controvertida não implica direitos fundamentais dos cidadãos, interesses públicos especialmente relevantes ou valores constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais (artigo 9.º, n.º 2 e 146.º, n.º 1 do CPTA).**** Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.****
II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa decidir se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao julgar verificada a excepção de caducidade do direito de acção.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância, foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor:
“Com relevância para o conhecimento das supra identificadas questões, resulta provada a seguinte factualidade:
1. A 23 de Março de 2009, R…, com o NISS 1…, celebrou um contrato de trabalho sem termo com pluralidade de empregadores, com o Grupo U…, tendo assumido a sociedade U…, S.A. a qualidade de empregadora titular (conforme documento nº 2 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
2. Na mesma data, a sociedade U…, S.A. comunicou à Segurança Social a admissão de R… como trabalhador por conta de outrem (conforme documento nº 3 junto com a petição inicial);
3. A 30 de Março de 2009, por deliberação com o nº 14, a U..., S.A. procedeu à nomeação de R… para o cargo de administrador (conforme documento nº 5 junto com a petição inicial);
4. Mais foi decidido em tal deliberação que a remuneração de R… passaria a ser processado pela U..., SGPS, S.A., ora Autora, apesar de não ser aquele seu administrador (idem);
5. A 1 de Abril de 2009, a Autora comunicou à Segurança Social a admissão de R… como trabalhador por conta de outrem (conforme documento nº 6 junto com a petição inicial);
6. A 20 de Abril de 2010, R… foi nomeado administrador da ora Autora, deixando de auferir qualquer remuneração da U..., S.A. (conforme documento nº 7 junto com a petição inicial);
7. A 19 de Julho de 2013, a Autora requereu à Segurança Social a correção do enquadramento de R…, para efeitos de Segurança Social, devendo ser-lhe aplicável o regime de Membro de órgão estatutário desde 20/04/2010 (conforme documento nº 8 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
8. A 5 de Agosto de 2013, os serviços da Segurança Social notificaram a Autora do ofício com a referência NISS – 2… no qual admitem que o enquadramento de R… como trabalhador por conta de outrem desde 20/04/2010 é materialmente ilegal, não sendo todavia suscetível de revogação por se ter convalidado na ordem jurídica (conforme documento nº 9 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido, e documento constante a fls. 25 e seguintes do Processo Administrativo);
9. Os serviços da Segurança Social procederam ainda, através do supra identificado ofício, ao enquadramento de R... no regime de Membro de órgão estatutário com efeitos a partir de 1 de Abril de 2013 (idem);
10. A 29 de Outubro de 2013, a Autora apresentou junto do Centro Distrital da Segurança Social do Porto um requerimento com o pedido de restituição de contribuições e quotizações indevidamente pagas (conforme documento nº 1 junto com a petição inicial, e que aqui se dá por integralmente reproduzido).”* Os elementos constantes dos autos impõem um aditamento à decisão da matéria de facto, segundo o disposto no artigo 662.º, n.º 1 do Código de Processo Civil, nos seguintes termos:
11. A presente acção administrativa especial foi apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 10/03/2014 – cfr. fls. 3 do processo físico e registo no Sistema Informático (SITAF).
2. O Direito
Findos os articulados, cumpre ao tribunal recorrido proferir despacho saneador, para conhecer todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
A decisão recorrida consubstancia, efectivamente, o despacho saneador na presente acção administrativa especial, onde foram apreciadas excepções; sendo que o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção determinou a absolvição da entidade demandada da instância. O objecto do presente recurso cinge-se a este segmento decisório.
O julgamento “a quo” assentou na consideração de o acto impugnado ser inimpugnável e no facto de já haver decorrido o prazo para impugnar o acto notificado em 05/08/2013.
Vejamos parcialmente o teor da decisão recorrida:
«(…) Analisada a petição inicial, verifica este Tribunal que a causa de pedir da ação é, na verdade, o indeferimento, ainda que tácito, do requerimento anexo à petição inicial como documento nº 1, com data de 29/10/2013, que não o pretérito ato de Julho do mesmo ano (ato este que, aliás, é referido em tal documento).
Caberá a este Tribunal verificar se é o presente ato de indeferimento tácito daquele requerimento de restituição um ato impugnável. (…)
Cumpre, então, verificar, se o ato ora impugnado (indeferimento, ainda que tácito, do pedido de restituição de contribuições e quotizações formulado pela Autora) é classificado como verdadeiro ato administrativo, contendo um verdadeiro segmento decisório e de eficácia externo, ou se se tratará, ao invés, de um mero ato confirmativo de um ato anterior ou de execução deste.
O ato produzido pelo ora Réu em 27 de Julho de 2013 é, ele próprio um ato administrativo, contendo um segmento decisório, e sujeito a termo inicial. Na verdade, pode ler-se no ofício com a identificação NISS – 2…, proferido pelo Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, que “Informamos V. Exas., e nos termos do despacho do Exmo. Sr. Director do Centro Distrital do Porto, no uso de subdelegação de competências, que o enquadramento se manterá no regime dos trabalhadores, com salvaguarda de todos os efeitos produzidos até 31-03-2013, o qual embora ilegal se convalidou na ordem jurídica, pelo decurso do tempo, tornando-se assim válido, revogando-se o ato de enquadramento em crise, com fundamento na sua inconveniência, nos termos do artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo e com os efeitos previstos no nº 1 do artigo 145º do mesmo diploma, se no prazo de dez dias úteis a contar da data de receção do presente ofício, não der entrada nestes Serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à decisão, juntando meios de prova, se for caso disso. Mais se acrescenta que se procederá ao enquadramento no regime dos membros dos órgãos estatutários a partir de 01-04- 2013.”
Este ato é ele próprio, e ao contrário do afirmado pela Autora, lesivo dos seus interesses, porquanto nega eficácia retractiva à correção do enquadramento para efeitos de Segurança Social do trabalhador R.... Por inerência, ainda que não o afirme expressamente, nega qualquer direito a restituição de contribuições e quotizações pagas até 31/03/2013, por considerar que o enquadramento em causa se convalidou na ordem jurídica.
Nestes termos, o indeferimento (ainda que tácito) do pedido de restituição de tais montantes é, nada mais nada menos, que um ato meramente confirmativo daquele ato anterior, já que mantém a decisão que havia sido tomada quanto à eficácia retroativa ou não da correção de enquadramento para efeitos de Segurança Social do identificado trabalhador. (…)
Assim, e nos presentes autos, já ficou assente por este Tribunal que o ato anterior é um ato lesivo dos interesses do particular. Mais se verifica que tal ato foi notificado ao interessado, facto este afirmado pela Autora em sede de impugnação judicial e estando provado pelos documentos juntos aos autos. Por outro lado, a identidade de sujeitos é inquestionável, porquanto o autor dos atos e o seu destinatário são os mesmos. Finalmente, e quanto à identidade de pretensões, haverá que averiguar se existe identidade nos fins a atingir com a prática dos atos confirmado e confirmativo.
Ora, analisados os requerimentos apresentados pela ora Autora ao ora Réu, o primeiro com data de 19/07/2013 e o segundo a 29/10/2013, conclui este Tribunal pela total identidade dos fundamentos, quer de facto, quer de direito, invocados pela Autora, sendo exatamente a mesma a sua pretensão: a restituição das contribuições e quotizações alegadamente indevidamente pagas quanto ao trabalhador R.... Na verdade, não poderia o Réu decidir sobre qualquer restituição sem apreciar da (in)validade do enquadramento deste trabalhador. O que já havia feito em sede de acto confirmado, e que se consolidou no ordenamento jurídico.
Tampouco alega a Autora qualquer matéria de facto que consubstancie uma invalidade própria deste ato confirmativo.
Assim, e depois de se consolidar na ordem jurídica o ato administrativo que definiu a sua situação jurídica, não tendo a Autora reagido contenciosamente em tempo, não pode vir agora reabrir um litígio com a ficção de um novo ato, quando é o mesmo meramente confirmativo do anterior, nem tampouco acumular pedido de impugnação com condenação à prática de ato devido, por tudo o que antecede (também neste sentido, e a título de mero exemplo, pode ler-se o Acórdão do TCA Norte, de 04/05/2012, no P. 00386/07.6BEMDL, disponível em www.dgsi.pt).
Mais se afirme que não assiste razão à Autora quando afirma que o pedido de restituição de contribuições e quotizações, feito ao abrigo do disposto no artigo 276º do Código Contributivo, é um procedimento próprio destinado a requerer e discutir as situações em que se considere existir pagamento indevido de quotizações e contribuições para a Segurança Social.
Na verdade, o artigo 3º deste mesmo diploma determina que são subsidiariamente aplicáveis ao Código Contributivo a Lei Geral Tributária bem como o Código de Procedimento Administrativo, normativos estes que vão determinar as normas procedimentais aplicáveis e respetivas formas de reação à atuação da Segurança Social, nomeadamente, a situações de discussão de enquadramento do trabalhador, base de incidência, entre outras (neste sentido, e a título de mero exemplo, por ler-se o Acórdão do STA de 21/05/2014, P. 0766/13, disponível em www.dgsi.pt). E, a não ser assim, verificar-se-ia uma situação de venire contra factum proprium por parte da Autora, tomando em consideração o requerimento por si apresentado a 19/07/2013.
Assim, falecem os argumentos aduzidos pela Autora em sede de resposta.
Face ao supra exposto, declaro procedente a presente exceção de caducidade do direito de ação, e, em consequência, absolver o Réu da instância.»
Ora, compulsando o teor da petição inicial, verificamos que os pedidos na presente acção foram formulados do seguinte modo:
a) A anulação do acto de indeferimento tácito do pedido de restituição das quotizações e contribuições indevidamente pagas desde 31/03/2009 ou, pelo menos, desde 20/04/2010 até 31/03/2013;
b) A condenação do órgão da Segurança Social à prática do acto de deferimento ao pedido de restituição das quotizações e contribuições indevidamente pagas desde 31/03/2009 ou, pelo menos, desde 20/04/2010 até 31/03/2013 e, consequentemente;
c) A restituição do montante indevidamente pago pela Autora e pelo Dr. R... à Segurança Social, no período em referência a título de contribuições e quotizações para a Segurança Social, no valor global de €155.853,59, considerando apenas o período desde 20/04/2010 até 31/03/2013, ficando relegado para momento ulterior o cômputo do período de 31/03/2009 até 20/04/2010.
Está em causa uma acção de condenação à prática do acto devido; o que é relevante na determinação do normativo aplicável para apreciação da excepção de caducidade do direito de acção.
Uma das mais importantes inovações operada pela reforma da justiça administrativa, levada a cabo em 2003, é o poder conferido, no CPTA, aos tribunais administrativos de procederem à determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos, isto é, de condenarem a Administração à prática desses actos.
A aludida consagração legal, nos artigos 66.º e seguintes do CPTA surge como corolário da previsão, no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, que prevê como característica do princípio da tutela jurisdicional efectiva, a possibilidade de os tribunais condenarem a Administração à prática de actos, quando legalmente devidos.
Conforme se extrai do preceituado no artigo 66.º do CPTA, a condenação à prática de actos devidos pode ocorrer quer nas situações em que exista uma omissão por banda da Administração, quer exista uma recusa da prática de um acto, exigindo, o n.º 1 do referido preceito, como requisito para a condenação à prática de acto devido que a recusa ou omissão sejam ilegais.
Ora, atendendo ao objecto da lide, definido pela causa de pedir e pelo pedido formulado, estamos, como já referimos, em presença de uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.
No que diz respeito aos pressupostos da acção de condenação à prática do acto devido, dispõe o artigo 67.º do CPTA o seguinte:
“1 – A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
b) Tenha sido recusada a prática do acto devido;
c) Tenha sido recusada a apreciação do requerimento dirigido à prática do acto.
(…)”
Da conjugação do preceito em questão com o disposto no artigo 47.º, n.º 2, alínea a) do CPTA, resulta que o meio processual de condenação à prática de acto devido pode ser utilizado em duas circunstâncias, a saber:
1) Casos em que se verifica por parte da administração uma atitude de inércia, e/ou de estrita recusa;
2) Casos em que a administração praticou um acto de conteúdo positivo, pretendendo, neste caso, o particular obter a condenação daquela à substituição do referido acto por outro de conteúdo diverso.
A situação prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA pressupõe a existência de um requerimento dirigido à administração relativamente ao qual esta não se pronunciou dentro do prazo legal.
Na alínea b) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA estão previstas as situações de recusa expressa por parte da administração à pretensão que lhe foi dirigida pelo interessado.
É que, no novo contencioso administrativo, o meio processual adequado para reagir contra actos administrativos de indeferimento passou a ser a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, deixando de ser, como até 2003, o processo de impugnação com vista à mera anulação ou declaração de nulidade do acto em causa.
Finalmente, na alínea c) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA estão previstas as situações em que, tendo sido dirigida uma pretensão à administração, esta se recusa a apreciá-la.
Conforme se constata, este artigo 67.º estabelece como pressuposto geral de acesso ao processo de condenação do acto devido a existência de um requerimento dirigido previamente à administração, instando-a a pronunciar-se sobre determinada pretensão do interessado, realizável através da prática do acto administrativo requerido.
Do âmbito desta acção condenatória ficam de fora todas as pretensões relacionadas com operações materiais e meros actos jurídicos da Administração que não sejam qualificáveis como actos administrativos.
Posto isto e revertendo para o caso sub judice, verificamos que a Autora instou previamente o Instituto da Segurança Social, I.P., no sentido de lhe serem restituídas as quotizações e contribuições indevidamente pagas (ponto 10 da factualidade apurada) e que tal requerimento não foi objecto de decisão.
Por tal lógica, consideramos estar perante uma situação que se enquadra no disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA.
Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido – cfr. artigo 69.º, n.º 1 do CPTA.
Observada a factualidade apurada, constata-se que, a 29 de Outubro de 2013, a Autora apresentou junto do Centro Distrital da Segurança Social do Porto um requerimento com o pedido de restituição de contribuições e quotizações indevidamente pagas.
Na medida em que a presente acção administrativa especial foi apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 10/03/2014, mostra-se evidente que o prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido ainda não havia decorrido aquando da propositura da presente acção administrativa especial.
O que ficou dito é suficiente para concluir que a decisão recorrida não se pode manter, dado que a excepção de caducidade do direito de acção não se verifica.
Importa frisar que o requerimento formulado pela Autora em 19/07/2013 (ponto 7 da decisão da matéria de facto) se destinava somente a solicitar a correcção do enquadramento em sede de Segurança Social de R…. Tanto mais que a Autora informa nesse requerimento que, uma vez efectuada a necessária correcção ao enquadramento, para efeitos de Segurança Social, se reserva o direito de vir a apresentar, nos termos dos artigos 267.º e seguintes do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social o respectivo pedido de restituição de contribuições e quotizações indevidamente pagas à Segurança Social. Comprovamos que ainda não estava a formalizar tal pedido de restituição pela circunstância de mencionar de seguida: “(…) Este pedido de restituição, a suceder, não configurará qualquer atitude lesiva para a Segurança Social, porquanto se tratará apenas e só da reposição da situação de facto verificada, ou seja, repondo o que foi pago em excesso e conservando a Segurança Social os valores que lhe são, efectivamente, devidos.”
Não podemos deixar de salientar, ainda, que, efectivamente, o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social consagra no seu capítulo III – artigos 267.º a 272.º - um procedimento específico, com regras próprias, para a restituição de contribuições e quotizações, mediante requerimento (que, como vimos, foi formalizado pela Autora somente em 29/10/2013) – cfr. artigo 268.º, n.º 2, alínea a) e artigo 271.º do mesmo Código.
Estando em causa uma condenação à prática do acto devido, afiguram-se irrelevantes as considerações acerca da inimpugnabilidade do acto de indeferimento tácito do pedido de restituição das quotizações e contribuições indevidamente pagas, para efeito de apreciação da excepção de caducidade do direito de acção.
O exposto apresenta-se bastante para julgar que a decisão recorrida não pode manter-se.
Aceitando-se e concluindo-se, pois, pela tempestividade da acção, verifica-se, assim, o alegado erro de julgamento na sentença recorrida, a clamar pela respectiva revogação e pela consequente baixa dos autos à instância a quo, para prossecução dos autos, se a tanto nada mais obstar – cfr. artigo 149.º, n.º 4 do CPTA.
Conclusões/Sumário
I - A condenação à prática de actos devidos pode ocorrer quer nas situações em que exista uma omissão por banda da Administração, quer exista uma recusa da prática de um acto, exigindo, o n.º 1 do artigo 66.º do CPTA, como requisito para a condenação à prática de acto devido, que a recusa ou omissão sejam ilegais.
II - O meio processual adequado para reagir contra actos administrativos de indeferimento é a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, e não o processo de impugnação com vista à mera anulação ou declaração de nulidade do acto em causa.
III - Do âmbito desta acção condenatória ficam de fora todas as pretensões relacionadas com operações materiais e meros actos jurídicos da Administração que não sejam qualificáveis como actos administrativos.
IV - Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido – cfr. artigo 69.º, n.º 1 do CPTA.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida na parte em que julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção e que, em consequência, absolveu a Entidade Demandada da instância, determinando-se a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, para prosseguimento da acção, se a tal nada mais obstar.
Sem custas.
Porto, 15 de Setembro de 2016
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Ana Paula Santos
Ass. Fernanda Esteves |
