| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL” (abreviadamente MAOTDR) e “VIANAPOLIS – SOCIEDADE PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROGRAMA POLIS EM VIANA DO CASTELO, SA”, ambos devidamente identificados nos autos, inconformados interpuseram, de per si, recursos jurisdicionais processados como agravo em separado, pugnando pela revogação da decisão do TAF de Braga, datada de 16/10/2006, que, no âmbito do procedimento cautelar de suspensão de eficácia contra os mesmos movido por A… e outros, concedeu “… provimento ao pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida formulado pelos Requerentes …” e, em consequência, declarou “… ineficazes todos os actos de posse administrativa supra referidos praticados em execução do despacho suspendendo pela Vianapolis, Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viana do Castelo, SA …”.
Formula o MAOTDR, nas respectivas alegações (cfr. fls. 1063 e segs. - paginação do processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
a) A decisão recorrida, ao declarar ineficazes os actos da posse administrativa de várias fracções autónomas do Edifício Jardim (a parcela 133 expropriada) incorreu em erro de julgamento, já que o reconhecimento, no despacho suspendendo do Senhor Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, do carácter urgente da expropriação dessa parcela conferiu, de imediato, à Vianapolis, a posse administrativa da mesma (arts. 6.º, n.º 1 e 7.º do DL n.º 314/2000).
b) A Resolução de fls. está devidamente fundamentada, não se mostrando violados os arts. 124.º e 125.º do CPA …”.
Conclui no sentido da procedência do recurso e revogação da decisão judicial recorrida.
Formula, por sua vez, a “VIANAPOLIS …, SA”, em sede de alegações (cfr. fls. 1076 e segs.), as seguintes conclusões:
“...
1.ª Mal andou a douta decisão recorrida, tendo incorrido em erro de julgamento, ao considerar que a resolução proferida nos presentes autos não se encontra devidamente fundamentada nos termos e para os efeitos do artigo 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e bem assim, do disposto nos artigos 124.º e 125.º, do Código do Procedimento Administrativo porquanto, alegadamente, “(…) não específica do ponto de vista factual as premissas que lhe permitem chegar às conclusões nela especificadas (…).”;
2.ª Com efeito, não pode olvidar-se que a resolução fundamentada foi proferida num determinado circunspecto legal que é constituído:
a) Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio no qual a cidade de Viana do Castelo foi elegida como uma das cidades que beneficiaria das intervenções no âmbito do Programa Polis, uma vez existirem “algumas situações a necessitarem de correcção e que envolvem privados, como, por exemplo, desvios notórios da cércea no centro histórico.”
b) Pelo Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de Dezembro que estabeleceu um regime excepcional aplicável às intervenções a efectuar ao abrigo do Programa Polis, prevendo, entre outras matérias, um regime especial de expropriação com carácter de urgência;
c) E, pelo Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Viana do Castelo, de 15 de Fevereiro de 2002, e publicado no Diário da República n.º 183, II Série, de 9 de Agosto de 2002 o qual, mais concretamente, para a unidade de execução Capela das Almas/São Bento, onde se situa o denominado “Edifício Jardim” prevê, como objectivos e prioridades da intervenção a realizar, a recomposição da malha urbana pela criação de novos espaços colectivos, a correcção de rupturas identificadas nas frentes urbanas, o reajustamento do perfil dominante do centro histórico, nomeadamente pela eliminação da volumetria dissonante do “Edifício Jardim”, assim como o aumento da oferta de estacionamento (cfr. alíneas b), c), d) e g) do artigo 54.º do Regulamento do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo);
3.ª Na esteira do que, as razões a invocar para justificar a urgência são assim maioritariamente razões de direito, pré-definidas pelo legislador não podendo a Administração inovar ou sindicar o mérito desta opção legislativa não o pode também o julgador, sob pena de violação do princípio da separação de poderes constitucionalmente consagrado;
4.ª Ademais, nos termos do artigo 125.º, do Código do Procedimento Administrativo, a fundamentação pode ser sucinta o que se justifica no presente caso porquanto, a resolução fundamentada foi proferida no seio do processo administrativo de expropriação em curso que tem carácter urgente ou seja, o próprio processo já tem por si natureza urgente;
5.ª Ao que acresce que, atendendo a que o destinatário da resolução fundamentada é o julgador bem como dado que este, no exercício das suas funções, tem acesso a toda a documentação constante dos presentes autos e dos demais processos judiciais em curso, por um lado, deve entender-se, conforme perfilha de forma unânime a mais douta jurisprudência, que é aceitável uma fundamentação menos densa e, por outro lado, que de acordo com o disposto no artigo 514.º, n.º 2, do Código Processo Civil aplicável ex vi do disposto no artigo 1.º, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos não é necessária a alegação daqueles factos.
6.ª Pelo que é forçoso concluir que a resolução fundamentada encontrava-se devidamente fundamentada e que, em consequência, os actos de execução praticados, mormente, de posse administrativa, mantêm a sua eficácia sendo, aliás, devidos …”.
Termina, igualmente, no sentido da decisão judicial recorrida dever ser revogada e julgado “… improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada …”.
Os aqui recorridos apresentaram contra-alegações quanto a cada um dos recursos jurisdicionais (cfr., respectivamente, fls. 1183 e segs. e fls. 1196 e segs.), concluindo nos seguintes termos:
A) Quanto ao recurso interposto pelo MAOTDR:
“…
I. A douta sentença recorrida não padece de qualquer vício, não merece qualquer censura e os Recorridos louvam-se nos seus fundamentos.
II. Resulta inequívoco dos autos que após a citação ao Recorrente da providência cautelar e após a resolução fundamentada, os Recorridos receberam diversas notificações da entidade expropriante no sentido de que a mesma iria proceder à prática de diversos actos materiais de execução do acto suspendendo, incluindo a posse administrativa das suas fracções autónomas em 19.09.2006, como aconteceu (no todo ou em parte) (cfr. docs. juntos a fls. 1965, 1966, 1969, 1978, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2022, 2023, 2032 os quais se dão aqui como por integralmente reproduzidos).
III. Aqueles actos e a necessidade dos mesmos enquadram-se no âmbito do procedimento de expropriação por força dos artigos 2.º, 20.º e 22.º do Código das Expropriações.
IV. Os actos declarados pelo Meritíssimo Juiz “a quo” como ineficazes, existiram e foram dados à execução em data posterior à resolução fundamentada junta a fls..
Acresce que,
V. Equivale a falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclarecem concretamente.
VI. Porém, o Recorrente fundamenta a resolução apenas e tão só com uma série de generalidades e de meros raciocínios conclusivos, em violação do disposto nos artigos 124.º e 125.º do Código de procedimento Administrativo e 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa.
VII. O Recorrente tinha de ter expressamente fundamentado – em concreto e de facto e de direito – o grave prejuízo que advém para o interesse público o facto de ter de aguardar a execução do acto por mais algum tempo, ou seja, até à sentença a proferir nos autos de providência cautelar.
VIII. Pois, na verdade é necessário que fique verdadeiramente fundamentado que no caso em concreto o diferimento de execução seria gravemente prejudicial, como é aliás o entendimento da Doutrina que pela clareza e aplicabilidade ao caso em concreto acima se transcreve.
IX. Por fim, e no âmbito do Processo n.º 1083/05.2BEBRG, UO 1, Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o qual versa sobre a mesma declaração de utilidade pública e resolução fundamentada, o Douto Tribunal Recorrido proferiu idêntica decisão quanto à resolução fundamentada e veio, posteriormente a decretar a suspensão de eficácia do acto em causa …”;
B) Quanto ao recurso interpostos pela “VIANAPOLIS …, SA”:
“…
I. A Recorrente não proferiu a resolução fundamentada objecto da decisão recorrida tendo o Ministério que a proferiu interposto já o competente recurso, pelo que, nos termos do disposto nos artigos 141.º, n.º 1, 8.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e 265.º-A, 266.º e 680.º, n.º 1 do Código de Processo Civil, afigura-se-nos que o presente recurso deve ser rejeitado ao abrigo do disposto no artigo 687.º, n.º 3 do CPC.
Sem prescindir,
III. A douta sentença recorrida não padece de qualquer vício, não merece qualquer censura e os Recorridos louvam-se nos seus fundamentos.
IV. Resulta inequívoco dos autos que após a citação da providência cautelar e após a resolução fundamentada, os Recorridos receberam diversas notificações da Recorrente no sentido de que a mesma iria proceder à prática de diversos actos materiais de execução do acto suspendendo, incluindo a posse administrativa das suas fracções autónomas em 19.09.2006, como aconteceu (no todo ou em parte) (cfr. docs. juntos a fls. 1965, 1966, 1969, 1978, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2022, 2023, 2032 os quais se dão aqui como por integralmente reproduzidos), tudo no âmbito do procedimento de expropriação (artigos 2.º, 20.º e 22.º do Código das Expropriações).
Acresce que,
V. Equivale a falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclarecem concretamente.
VI. O autor da resolução em causa fundamenta-a apenas e tão só com uma série de generalidades e meros raciocínios conclusivos, em violação do disposto nos artigos 124.º e 125.º do Código de procedimento Administrativo e 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa.
VII. O Recorrente tinha de ter expressamente fundamentado – em concreto e de facto e de direito – o grave prejuízo que advém para o interesse público o facto de ter de aguardar a execução do acto (especificando acto a acto) por mais algum tempo, ou seja, até à sentença a proferir nos autos de providência cautelar.
VIII. Pois, na verdade, é necessário que fique verdadeiramente fundamentado que no caso em concreto o diferimento de execução seria gravemente prejudicial, como é aliás o entendimento da Doutrina que pela clareza e aplicabilidade ao caso em concreto acima se transcreve e aqui se reproduz por mais facilidade de exposição.
IX. Por fim, e no âmbito do Processo n.º 1083/05.2BEBRG, UO 1, Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o qual versa sobre o mesmo caso (praticamente que só diverge na parte dos Autores/Requerentes), o Douto Tribunal Recorrido proferiu idêntica decisão quanto à resolução fundamentada e veio, posteriormente a decretar a suspensão de eficácia do acto em causa pelo que, se dúvidas houvesse, o que não se concede, então agora é que não há mesmo quaisquer dúvidas que a manutenção da Douta decisão recorrida não traz qualquer prejuízo para o interesse público …”.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA veio sustentar a procedência de ambos os recursos jurisdicionais (cfr. fls. 1119 e 1120), parecer esse que uma vez notificado às partes mereceu resposta discordante por parte dos recorridos que concluíram como nas suas contra-alegações (cfr. fls. 1130 e segs.).
Na sequência de despacho de fls. 1213 foi determinado o contraditório quanto à questão prévia suscitada pelos recorridos (ilegitimidade activa para interpor recurso jurisdicional por parte da “VianaPolis, …, SA”) sem que nada haja sido dito, nomeadamente, pela mesma recorrente quanto àquela questão (cfr. fls. 1214 e segs.).
O Ministério Público (MºPº) notificado para se pronunciar sobre aquela questão prévia nada disse (cfr. fls. 1242 e segs.).
Por despacho do Relator de fls. 1244/1248 foi desatendida a questão prévia suscitada pelos recorridos em sede de contra-alegações, decisão essa que não mereceu qualquer impugnação pelas partes (cfr. fls. 1249 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no arts. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Face ao que se mostra decidido com trânsito pelo despacho do Relator de fls. 1244/1248 dos autos cumpre, agora, apreciar apenas as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que, pese embora, por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão recorrida, porquanto ainda que declare nula a decisão judicial aprecia “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” - in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas pelos recorrentes resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar procedente o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida incorreu em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação, nomeadamente, do disposto nos arts. 128.º do CPTA, 124.º e 125.º do CPA, 268.º, n.º 3 da CRP, 06.º, n.ºs 1 e 3 e 07.º do DL n.º 314/00, de 02/12, 15.º do Código das Expropriações [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como factualidade assente [com correcções/aditamentos introduzidas sob ponto n.º V) quanto à paginação, autoria da “resolução fundamentada” e teor da mesma tal como se infere da leitura dessa peça processual inserta nos presentes autos] o seguinte:
I) Em despacho com o n.º 17461/2005, datado de 25/07/2005, do Sr. Ministro do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, publicado em DR, II Série de 16/08/2005, retira-se que: “… Nos termos do disposto nos artigos 1.º, 13.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, e nos artigos 6.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de Dezembro, com os fundamentos constantes da informação n.º 204/DSJ, de 19 de Julho de 2005, da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, declaro a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, das duas parcelas identificadas com os n.ºs 82 e 133 na planta parcelar de expropriações - 3.ª fase e no mapa de expropriações - 3.ª fase, anexos ao presente despacho e que dele fazem parte integrante, necessárias à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, aprovado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo em 15 de Fevereiro de 2002, e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 183, de 9 de Agosto de 2002, pela declaração n.º 248/2002, a desenvolver no município de Viana do Castelo, a favor de VIANAPOLIS - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viana do Castelo, S. A, constituída pelo Decreto-Lei n.º 186/2000, de 11 de Agosto.
Os encargos com a expropriação são da responsabilidade da VIANAPOLIS - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viana do Castelo, S.A. …” (cfr. doc. de fls. 199 e de fls. 739 dos autos principais cujo teor aqui se dá por reproduzido);
II) Em despacho com o n.º 18 586 da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, extrai-se que: “… Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo. - Por ter saído incompleto o despacho n.º 17 461/2005 (2.ª série), publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 156, de 16 de Agosto de 2005, é publicado o mapa de expropriações - 3.ª fase referido no seu texto …” (cfr. doc. de fls. 740 a 746 dos autos principais cujo teor aqui se dá por reproduzido);
III) Do mapa de expropriações referido no número anterior constam, entre outros, os nomes dos Requerentes enquanto proprietários/outros interessados na expropriação da parcela n.º 133;
IV) Em 18/01/2006 foi citado o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (cfr. doc. a fls. 664 dos autos principais - paginação aplicação SITAF).
V) Em despacho intitulado “Resolução Fundamentada”, datado de 19/01/2006, proferido pelo Sr. Secretário de Estado do Ambiente em substituição do Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, para cujo conteúdo integral aqui se remete, relativamente à questão da suspensão de eficácia do acto referido no número um, reconhece-se que: “… O acto suspendendo, por efeito do disposto nos artigos 6.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, …, atribui à expropriação das parcelas em causa carácter urgente, o que, à luz do estatuído no n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, …, confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa da parcela em causa.
… A atribuição de carácter urgente à expropriação das referidas parcelas encontra fundamentação no próprio acto suspendendo, justificando-se pela dinâmica e natureza integrada da execução do Programa Polis na cidade de Viana do Castelo.
O que está em causa - … - quando se conclui pela necessidade de, com rapidez, levar a cabo a acção prevista para as parcelas n.° 82 e 133, considerada no universo das duas parcelas objecto do acto suspendendo e na totalidade da intervenção, é salvaguardar a execução global de Programa Polis nesta Cidade, dado que muitas outras acções se encontram dependentes desta.
Como é referido no próprio acto suspendendo, a expropriação da parcela em causa destina-se à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, actuação que se insere no âmbito de uma operação de recuperação ambiental e de reordenamento urbano prevista e programada para a cidade de Viana do Castelo desde 15 de Fevereiro de 2002, data da aprovação do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo pela Assembleia Municipal de Viana de Castelo, publicado no Diário da República, II Série, n.º 183, de 9 de Agosto de 2002.
Neste contexto, importa ter presente que a calendarização das intervenções do Programa Polis em todas as localidades, o que obviamente inclui Viana do Castelo, obedece a um complexo cronograma de execução, de tal modo que a alteração de um dos seus pontos comporta importantes reflexos sobre as demais actuações programadas, não só no que respeita à sucessão ordenada de intervenções relativas à concretização do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e ao cumprimento do Plano Estratégico aprovado para a cidade de Viana do Castelo, mas também, no que concerne à articulação dos meios financeiros disponíveis para a realização das operações de intervenção urbana previstas.
São estes, podemos afirmá-lo, os aspectos que de modo mais evidente sustentam a grave urgência para o interesse público na imediata execução do acto suspendendo e que de modo mais desenvolvido importa aqui considerar
… A intervenção urbana que fundamenta o acto suspendendo não constitui uma intervenção isolada, mas antes uma intervenção que se insere e enquadra num conjunto de acções interdependentes, em matéria urbanística, ambiental, de execução e de financiamento, com as demais intervenções promovidas no âmbito do Programa Polis em Viana do Castelo.
Desta forma, afigura-se evidente que o acto suspendendo não pode ser considerado de uma forma arreigada do conjunto da intervenção urbana, promovida e a promover, em Viana do Castelo, no âmbito do Programa Polis, já que a paralisação de uma das intervenções repercute-se irremediavelmente nas demais, comprometendo a execução global programada para as acções estruturantes previstas para Viana do Castelo.
Com efeito, a paralisação imediata do procedimento expropriatório em que se insere o acto suspendendo implica, nos termos descritos, também uma paralisação de outras intervenções adoptadas ou a adoptar em outras partes da cidade de Viana do Castelo, provocando diversos efeitos prejudiciais para o interesse público do Programa Polis em Viana do Castelo, que se produzem, essencialmente, a três níveis.
… O primeiro nível sobre o qual se reflecte a proibição de execução do acto suspendendo prende-se com a prossecução do objectivo central do Programa Polis, que se cifra na promoção da melhoria da qualidade de vida nas cidades, através de intervenções nas vertentes urbanísticas e ambiental, os quais, estão por demais reconhecidos no âmbito da Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio e dos Decretos-Lei n.º 119/2000, 314/2000 e 330/2000, …, diplomas legais que traduzem o interesse público nacional do Programa Polis.
De facto, a suspensão imediata da totalidade dos actos vertidos no acto suspendendo (e não apenas a suspensão da parte do acto que diz respeito, exclusivamente, aos requerentes), implica a paragem de grande parte da intervenção relativa ao Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, uma vez que, a suspensão jurisdicional do acto suspendendo peticionada não se circunscreve aos requerentes, antes se estende à totalidade dos expropriados e respectivas famílias, cujo realojamento para edifícios especialmente construídos para esse fim fica comprometido, o mesmo valendo para a empreitada de construção do mercado municipal prevista para a área em causa, o que, sem dúvida, aumenta, não só quantitativamente, mas também qualitativamente os prejuízos que para o interesse público decorrem da imediata suspensão da eficácia do acto em causa.
… A proibição de executar o acto suspendendo a ter lugar acarretaria igualmente outros efeitos prejudiciais para o interesse público, como seria o caso da necessidade de reconfiguração da calendarização das várias intervenções no âmbito do Programa Polis para a cidade de Viana do Castelo.
Com efeito, a paragem imediata do processo de expropriação das parcelas destinadas à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico iria gerar, não só a proibição legal de promover os actos tendentes à prossecução do procedimento expropriatório, como seria o caso das negociações com os demais expropriados, próprias da fase de expropriação amigável, assim como também, um atraso global na implementação do Programa Polis em Viana do Castelo, resultante da suspensão da realização das acções estruturantes previstas no Plano de Pormenor do Centro Histórico durante o período de apreciação judicial da providência requerida. Em consequência, seria necessário proceder a uma complexa recalendarização das intervenções do Programa Polis em Viana do Castelo, mas também à reafectação de recursos humanos a novas funções, fruto da reprogramação que necessariamente teria de ser efectuada.
Paralelamente, o prejuízo que advém da suspensão do acto em causa não se repercute apenas na calendarização, mas também se manifesta através da necessidade de uma total reconfiguração do programa de financiamento das operações urbanísticas a promover, já que seria obrigatório proceder a uma total reorçamentação, diga-se, manifestamente impossível, através da afectação de receitas e de despesas a determinadas intervenções, de modo a que a paragem não implicasse a perda das fontes de financiamento ou a paralisação de capital.
… Por fim, o terceiro nível será o constituído pelos efeitos prejudiciais que a suspensão do acto em causa acarreta no que respeita ao cumprimento de compromissos contratuais já assumidas e à definição dos termos de compromissos contratuais a assumir no futuro, o que, realce-se, não se resume apenas a uma maior despesa financeira.
De facto, o que está em causa não é somente a suspensão de procedimentos concursais em curso ou a necessidade de pagamento de indemnizações a terceiros, por força de simples mora no cumprimento de contratos, mas antes a própria viabilidade geral do Programa Polis, uma vez que a confiança dos co-contratantes com a Vianapolis - …, sairia fortemente abalada com o incumprimento de contratos, facto que teria sérias repercussões ao nível da assumpção de novos compromissos contratuais e futuros concursos públicos a lançar.
Tal circunstância, que se afigura manifestamente indesejável, poderia gerar um aumento significativo nas despesas já orçamentadas, com as necessárias consequências no que se refere à liquidez e viabilidade financeira das acções projectadas do Programa Polis em Viana do Castelo e, também, no que se refere às exigências por parte de privados, nomeadamente instituições financeiras, que tenderiam a aumentar as exigências no âmbito da concessão de crédito.
Por outro lado, não pode também ser esquecida a componente financeira proveniente dos fundos comunitários colocados à disposição pela União Europeia, como o Quadro Comunitário de Apoio III (2000-2006). No que concerne a este fluxo monetário, é sobejamente conhecido que a sua disponibilização obedece a critérios rígidos no que respeita à calendarização das intervenções financiadas, bem como que os fundos apenas se encontram disponíveis até um determinado limite temporal, não sendo possível obter financiamento para além desse limite, situação que comprometeria, a titulo exemplificativo, a comparticipação financeira na construção do edifício do mercado municipal, entre outras acções projectadas para a área em causa.
... Não subsiste, assim, qualquer dúvida de que se impõe reconhecer que o diferimento da execução do acto que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas 82 e 133 necessárias à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico, em Viana do Castelo, é gravemente prejudicial para o interesse público, local, centrado na cidade de Viana do Castelo, mas também nacional, relacionado com a obtenção e afectação de recursos financeiros.
Neste contexto, importa ter presente que a protecção do efeito útil das decisões que venham a ser proferidas sobre os litígios judiciais carece de ser harmonizada com a exigente tarefa de prossecução do interesse público cometida ao Estado e também, neste particular, à Vianapolis, S.A., de forma a que nem a primeira seja frustrada, nem a segunda seja inviabilizada, conforme postula o art. 266.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
Notifiquem-se, pois, os requerentes e as demais entidades requeridas no processo cautelar à margem referenciado, nos termos dos artigos 66.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, não se procedendo a audiência prévia com base nas razões anteriormente apontadas, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 103.º do mesmo Código, e a prosseguindo-se a execução do acto suspendendo com base na grave prejudicialidade para o interesse público que adviria da suspensão dos seus efeitos …” (cfr. doc. a fls. 876 a 881 dos autos principais - paginação aplicação SITAF - que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
VI) Vários dos Requerentes foram notificados que se iria dar a posse administrativa em 19/09/2006 das fracções autónomas inscritas no âmbito da parcela n.º 133 da Declaração de Utilidade Pública supra referida sob o n.º I) (cfr. docs. a fls. 1965, 1966, 1969, 1978, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2022, 2023, 2032 dos autos principais que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).~ Nos termos do art. 712.º do CPC e porque constantes de documentação inserta nos autos adita-se ainda a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões suscitadas nos mesmos:
VII) Em 28/12/2006 foi proferido despacho conjunto por S.ªs Ex.ªs o Ministro da Finanças e da Administração Pública e o Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional com o teor constante de fls. 1260/1262 dos autos que aqui se dá por reproduzido;
VIII) Em 29/12/2006 teve lugar Assembleia-Geral da “VIANAPOLIS …, SA” na qual foi deliberado aprovar, por unanimidade, a proposta do accionista Estado Português com o seguinte teor:
“…
Considerando
- que a sociedade tem ainda em curso obras de requalificação no âmbito do conjunto das acções de Intervenção Polis em Viana do Castelo;
- que subsiste, relativamente ao processo de expropriação do Edifício Jardim, um contencioso judicial cuja resolução não se perspectiva que possa vir ocorrer a curto prazo; e
- que a duração da sociedade de acordo com a actual redacção do artigo 3.º dos Estatutos não poderá prolongar-se para além de 31 de Dezembro de 2006;
Os accionistas deliberam alterar o artigo 3.º dos Estatutos da Sociedade, que passará a ter a seguinte redacção: “A duração da Sociedade fica condicionada à realização completa do seu objecto contratual, não podendo prolongar-se para além de 31 de Dezembro de 2007”. Admitindo-se que o processo judicial de expropriação do Edifício Jardim não estará concluído até àquela data, acordam desde já que, nesse caso, será convocada uma Assembleia Geral com vista à alteração do artigo 4.º dos Estatutos da Sociedade, no sentido de restringir o objecto social da Sociedade ao desenvolvimento da acção estruturante relativa à expropriação do Edifício Jardim, subsequente demolição e posterior construção do Novo Mercado Municipal e Espaços Públicos Envolventes e, consequentemente proceder a nova alteração da duração da sociedade, condicionando-a à realização completa do seu novo objecto contratual …”, tendo sido feita declaração de voto pelo accionista “Câmara Municipal de Viana do Castelo” nos termos seguintes: “… Votou favoravelmente, registando com agrado que a duração da Sociedade se possa manter em funções plenas até 31 de Dezembro de 2007, abrindo a possibilidade de obter financiamento do QREN, para completar o seu objecto contratual, além de se assumir o prolongamento indefinido da sua acção até ser resolvido o problema da expropriação do Edifício Jardim …” (cfr. fls. 1263 a 1265 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido). * 3.2. DE DIREITO
Presente aquela factualidade cumpre, agora, entrar na análise dos fundamentos dos recursos.
Assacam, em resumo, os recorrentes à decisão judicial recorrida a violação dos arts. 268.º, n.º 3 da CRP, 124.º e 125.º do CPA, 128.º do CPTA, 06.º, n.ºs 1 e 3 e 07.º do DL n.º 314/00, de 02/12, e 15.º do Código das Expropriações (CE).
Constitui objecto do presente recurso jurisdicional a apreciação da decisão judicial do TAF de Braga que foi proferida no âmbito do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
Estribou-se a referida decisão judicial, na parte que aqui ora releva, na seguinte argumentação:
“… Cumpre … analisar da viabilidade das razões em que se funda a resolução fundamentada proferida nestes autos.
A exigência de fundamentação dos actos administrativos, enquanto dever da Administração de enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram à prática de um determinado acto por uma certa entidade administrativa, tem, desde logo e dada a sua essencialidade, assento ao nível constitucional, encontrando-se tal obrigação plasmada no n.º 3 do art. 268.º da CRP.
Também, ao nível infra-constitucional e termos dos arts. 124.º e 125.º do CPA, o dever de fundamentação deve estar especialmente presente nos actos administrativos, assumindo a sua dispensa um carácter verdadeiramente excepcional. Assim, os actos administrativos que estejam sujeitos à obrigação de fundamentação deverão conter os fundamentos de facto e de direito, ainda que enunciados de forma sucinta, destinando-se tal ónus a assegurar várias funções, nomeadamente uma função de pacificação, de defesa do administrado, de auto controlo administrativo e de clarificação e de prova (…).
No caso sub judice, a resolução proferida não especifica do ponto de vista factual as premissas que lhe permitem chegar às conclusões nela especificadas. Assim, a um interprete comum, não é dado perceber quais as razões de facto que estiveram na base da construção e interpretação jurídica que o órgão decisor tomou e que valorou no sentido decisório. O despacho do Sr. Ministro limita-se, por isso, a tecer considerações vagas e genéricas, não suportadas em factos concretos. Desta forma, não se percebe em que medida é que a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública põe em causa a execução global do Programa Polis em Viana do Castelo e quais os prejuízos objectivamente considerados que daí advém. Também, não se permite concluir pela resolução ora em causa, qual a repercussão da suspensão do acto no cronograma da execução do referido programa. Acresce que nem sequer se especifica quais os compromissos contratuais que supostamente já terão sido assumidos e cuja suspensão poderia por em causa. Desta forma, aquele acto do Sr. Ministro está pleno de raciocínios conclusivos construídos sem os necessários alicerces factuais.
Conclui-se, por isso, que a resolução fundamentada aqui apresentada não apresentando quaisquer pressupostos de facto nos quais baseie a decisão tomada, não respeita a exigência de fundamentação para os actos administrativos, nos termos das disposições supra referidas …”.
Vejamos, fazendo prévio enquadramento.
Dúvidas não temos que o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida não comporta na sua letra e finalidade a impugnação em termos de no mesmo se obter a declaração de invalidade da resolução à luz das ilegalidades assacadas à mesma tal como resultaria no contexto de pretensão formulada numa acção administrativa especial, pelo que no âmbito deste incidente toda a crítica que a “resolução fundamentada” possa merecer deverá ter como fim a obtenção duma declaração de ineficácia dos actos de execução e não também o apagar da ordem jurídica esse mesmo acto por força da sua anulação judicial.
Resulta do art. 128.º do CPTA, sob a epígrafe de “Proibição de executar o acto administrativo”, que requerida a “… suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público” (n.º 1), devendo, uma vez recebido o duplicado, aquela autoridade “… impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto” salvo haja emitido resolução fundamentada (n.º 2); que o “… interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida” (n.º 4), sendo que se considera “… indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta” (n.º 3).
De tal normativo deriva, pois, a proibição da Administração executar um acto administrativo interposta que seja contra ela uma providência cautelar de suspensão de eficácia, regulando-se tal proibição de executar o acto administrativo em moldes similares àqueles que se mostravam definidos no art. 80.º da LPTA, tanto mais que a diferente formulação ou terminologia legal empregue [“… grave urgência para o interesse público na imediata execução …”(art. 80.º da LPTA) “…o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público …” (art. 128.º do CPTA)] não parece envolver especial significado, configurando expressões que materialmente se equivalem.
Pretende-se com aquele regime legal assegurar que, uma vez interposta uma providência cautelar com aquele alcance, a autoridade administrativa a partir do momento em que receba o duplicado do pedido de suspensão fique impedida de iniciar ou prosseguir a execução desse acto, estando obrigada a impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados levem a cabo tal execução, a menos que, no prazo de 15 dias, mediante resolução fundamentada afirme que a execução é urgente porque o seu diferimento “seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
É que a execução do acto administrativo por parte da Administração estando pendente procedimento cautelar que vise obter a sua suspensão constitui ou traduz-se, no fundo, numa violação do direito à tutela judicial efectiva na sua vertente cautelar a não ser que ocorra ao abrigo de “resolução fundamentada” legalmente proferida.
A emissão desta “resolução fundamentada” por parte da Administração constitui o exercício duma prerrogativa que apenas faz sentido ser utilizada na medida em que seja indispensável para dar resposta a situações de especial urgência, sendo que estribada na mesma a Administração pode, dessa forma, prosseguir com a execução do acto, possibilidade que a mesma goza até que venha a ser proferida decisão judicial de procedência no âmbito do incidente de declaração de ineficácia dos actos praticados ao abrigo daquela resolução ou no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia, situação que gera a automática caducidade da “resolução fundamentada”. Refira-se que aquela proibição de executar o acto só se mantém enquanto não for proferida decisão de indeferimento da providência já que neste caso não é de exigir o seu trânsito em julgado face ao efeito meramente devolutivo que é atribuído ao recurso jurisdicional que seja interposto da decisão (cfr. art. 143.º, n.º 2 do CPTA), pelo que uma vez indeferida a providência a decisão produz imediatamente os seus efeitos e como tal cessa a proibição de executar o acto administrativo em crise (cfr. Prof. J.C. Vieira de Andrade in: ob. cit., págs. 455 e 456, nota 1038; Prof. M. Aroso de Almeida in: O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, revista e actualizada,pág. 303).
Frise-se que a permissão de execução do acto administrativo não obstante a propositura duma providência cautelar constitui um mecanismo excepcional, pontual, apenas admissível e legítimo para aquelas situações em que se verifique grave prejuízo para o interesse público com a imediata suspensão da execução do acto e que reclamam urgência naquele prosseguimento (cfr. Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., pág. 748; cfr., no domínio do anterior contencioso, Dr.ª Maria Fernanda S. Maçãs em “A suspensão judicial de eficácia dos actos administrativos e a garantia constitucional da tutela judicial efectiva”, in: Boletim Faculdade Direito de Coimbra, “Stvdia ivridica” 22, pág. 147), tanto para mais que, por vezes, é o próprio interesse público que pode conduzir à suspensão de molde a evitar a consolidação de situações irreversíveis, a lesão de liberdades públicas ou direitos fundamentais do requerente e/ou de contra-interessados.
De facto, com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visa-se assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados.
Note-se que em todo o procedimento cautelar de suspensão judicial de eficácia dum acto administrativo existe, em tese e por princípio, um conflito de interesses, pois, por um lado, temos a Administração votada, nos termos legais, à realização/prosseguimento do interesse público e que pretende a eficácia imediata dos seus actos bem como assegurar a manutenção daquela eficácia e, por outro, temos o requerente cautelar que se opõem àquela eficácia imediata do acto mercê da perigosidade que a mesma representa ou pode representar em termos de consequências para os seus direitos e/ou interesses, sendo que esse conflito de interesses tanto pode apresentar-se como meramente bilateral como pode emergir com uma configuração trilateral por referência a direitos e/ou interesses de contra-interessados que saem afectados com a suspensão da eficácia do acto.
Importa ter presente que, por exigência legal, a Administração através daquela “resolução fundamentada” terá de indicar as razões que, em seu entendimento, militam no sentido da existência de situação de urgência grave no prosseguimento da execução do acto administrativo suspendendo, decisão essa que, sem envolver qualquer violação do princípio da separação de poderes, é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais nos termos constitucional e legalmente previstos no âmbito deste incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida com fundamento quer no facto dos actos de execução não estarem baseados na “resolução fundamentada” (total ausência desta ou estarem fora da sua abrangência ou cobertura), quer no facto dos motivos aduzidos naquela “resolução” não constituírem fundamentos legais ou legítimos abarcados pelo conceito legal enunciado no n.º 1 do art. 128.º do CPTA do diferimento da execução ser “… gravemente prejudicial para o interesse público …“, sendo que neste último caso a decisão a tomar pelo tribunal incidirá, basicamente, sobre o preenchimento, por parte da Administração, do conceito indeterminado vertido na expressão supra aludida em face da situação concreta em presença.
É, assim, que, enquanto excepção ao princípio da proibição de executar um acto administrativo uma vez interposta uma providência cautelar de suspensão de eficácia, a Administração só pode executar o acto se o fizer ao abrigo de “resolução fundamentada” válida e legalmente prolatada.
Cientes destes breves considerandos de enquadramento eis-nos, pois, em face da apreciação da legalidade/regularidade da “resolução fundamentada” emitida pela autoridade requerida.
Esta, tal como a contra-interessada, sustenta que aquela resolução foi prolatada na estrita observância da lei pelo que assim não tendo sido entendido na decisão judicial recorrida então foi feita uma errada aplicação do direito.
Diga-se, desde já, que o posicionamento sustentado pelos recorrentes não merece total provimento.
Desde logo, não assiste razão ao “MAOTDR” quando vem defender que face ao quadro legal em questão os actos de execução traduzidos na notificação aos proprietários do agendamento da tomada da posse administrativa das respectivas fracções são inúteis mercê do facto do reconhecimento no despacho suspendendo do carácter urgente da expropriação da parcela de terreno conferir, de imediato, à “VIANAPOLIS, … SA” a posse administrativa.
É certo que no âmbito do “Programa Polis” - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/00, de 15 de Maio, e desenvolvido, entre outros, pela Lei n.º 18/00, de 10/08, pelo DL n.º 119/00, de 04/07 - sucessivamente alterado -, pelo DL n.º 186/00, de 11/08, pelo DL n.º 314/00, de 02/12) foi consagrado um regime especial de reordenamento urbano para as zonas de intervenção definidas e a definir no âmbito daquele programa, propondo-se desempenhar um papel mobilizador e potenciador de iniciativas que visassem a qualificação urbanística e ambiental das cidades prevendo-se para o efeito determinadas medidas e mecanismos específicos.
Na verdade, decorre do art. 06.º do DL n.º 314/00 um regime especial de expropriação (veja-se a respectiva epígrafe deste normativo), estipulando-se que são “… consideradas de utilidade pública as expropriações dos imóveis e direitos a eles relativos localizados nas zonas de intervenção legalmente delimitadas no âmbito da execução do Programa Polis, bem como para o reordenamento urbano previsto do artigo 2.º do presente diploma, em execução dos planos de urbanização ou planos de pormenor referidos no artigo 3.º …” (cfr. n.º 1); que os “… procedimentos previstos nos números anteriores serão aplicados a todos os imóveis e direitos a eles relativos cujas declarações de utilidade pública se mostrem necessárias à realização das intervenções aprovadas ou a aprovar, à reinstalação e funcionamento das actividades localizadas nas zonas de intervenção, assim como ao direito de constituir as servidões necessárias a estes fins …” (cfr. n.º 2) e que às “… expropriações referidas no presente artigo é atribuído carácter urgente …” (cfr. n.º 3).
E no art. 07.º do mesmo diploma, sob a epígrafe de “Posse administrativa”, prevê-se que o “… reconhecimento do carácter urgente das expropriações contido no n.º 3 do artigo 6.º do presente diploma confere às sociedades gestoras da execução dos projectos, enquanto entidades expropriantes, a posse administrativa imediata dos bens a expropriar, nos termos do Código das Expropriações …”.
Contudo, este regime legal especial não permite concluir como sustenta o recorrente “MAOTDR” nas suas alegações, pois, pese embora a consagração e qualificação destas expropriações como urgentes “ope legis” e que esse reconhecimento confere às entidades expropriantes (sociedades executoras do Programa POLIS) a posse administrativa imediata dos bens a expropriar, é o próprio legislador que estipula que a efectivação da posse administrativa se concretiza nos termos definidos no Código das Expropriações.
Esta remissão é feita para o regime decorrente, mormente, dos arts. 19.º e 20.º do CE, devidamente adaptados, sendo que nos termos do último dos normativos citados, relativo às “condições de efectivação da posse administrativa”, se prevê que a “… investidura administrativa na posse dos bens não pode efectivar-se sem que previamente tenham sido: a) Notificados os actos de declaração de utilidade pública e de autorização da posse administrativa; b) Efectuado o depósito da quantia mencionada no n.º 4 do artigo 10.º em instituição bancária do lugar do domicílio ou sede da entidade expropriante, à ordem do expropriado e dos demais interessados, se aquele e estes forem conhecidos e não houver dúvidas sobre a titularidade dos direitos afectados; c) Realizada vistoria ad perpetuam rei memoriam destinada a fixar os elementos de facto susceptíveis de desaparecerem e cujo conhecimento seja de interesse ao julgamento do processo …” (cfr. n.º 1); que a “… notificação a que se refere a alínea a) do número anterior deve conter o local, o dia e a hora do acto de transmissão da posse …” (cfr. n.º 2) e que o “… acto de transmissão de posse deverá ter lugar no prédio, parcela ou lanço expropriado …” (cfr. n.º 3), sendo que se “… o expropriado e os demais interessados, estando ou devendo considerar-se devidamente notificados, não comparecerem ao acto de transmissão de posse, esta não deixará de ser conferida …” (cfr. n.º 4).
Ora presente o quadro legal e efectuada a sua concatenação não se vislumbra que os actos de execução aqui em crise, que foram levados a cabo e que se mostram documentados nos autos, sejam inúteis e, nessa medida, a pronúncia judicial recorrida tenha sido feita em violação dos arts. 06.º, n.º 1 e 07.º do DL n.º 314/00, e 15.º do CE, pois, a posse administrativa conferida imediatamente por força de lei à entidade expropriante ainda assim carecia de ser efectivada ou materializada após notificação ao(s) expropriado(s) e elaboração do acto de transmissão da posse (cfr. art. 20.º, n.ºs 1, 2 e 3 do CE), improcedendo desta feita este fundamento de recurso [cfr. conclusão a) das alegações do recorrente MAOTDR].
Centremos, agora, a nossa análise do outro fundamento de impugnação da decisão judicial recorrida e que se prende com a alegada falta de fundamentação da “resolução fundamentada”.
Na sequência do que supra já fomos avançando temos para nós que a “resolução fundamentada” não constitui ou pode qualificar-se como um acto administrativo passível de impugnação nos termos gerais, pois, trata-se duma pronúncia administrativa desenvolvida no âmbito e sob a égide estrita dum processo judicial, cuja legalidade cumpre ser exclusivamente sindicada através do competente incidente previsto no art. 128.º, n.ºs 4 a 6 do CPTA.
Nessa medida, os seus pressupostos e sua validade/legalidade está ou terá de ser reconduzida ao regime que se mostra enunciado nos n.ºs 1 a 3 do mesmo art. 128.º do CPTA, sendo à sua luz que cumpre emitir pronúncia no âmbito do incidente.
Ora dúvidas não podem existir, até pelos próprios termos linguísticos empregues no texto legal, que a “resolução fundamentada” tenha de estar verdadeiramente fundamentada, sendo que a fundamentação da mesma terá de radicar na explicitação e motivação concreta e circunstanciada das razões pelas quais a execução do acto suspendendo é urgente e que deverá prosseguir por o seu diferimento ser “gravemente prejudicial para o interesse público”.
Para que isso aconteça é necessário que fique demonstrado em concreto que o deferimento ou retardamento da execução do acto administrativo em crise seria gravemente prejudicial para o interesse público em termos tais que não se poderia esperar ou aguardar pela pronúncia judicial a emitir em sede cautelar.
Na verdade, do que efectivamente se trata e importa aferir é determinar se “in casu” a execução e/ou a eficácia do acto suspendendo não podem ser sustadas e aguardarem pela pronúncia judicial sobre a pretensão e litígio cautelar. É disso que importa cuidar e ter presente aquando da emissão da “resolução fundamentada” por parte da Administração no seu juízo de avaliação que terá de realizar e que cumpre aos tribunais aferir e controlar no âmbito do incidente de execução indevida, nos termos do art. 128.º do CPTA, incidente esse onde se discute a legalidade da mesma e dos actos de execução eventualmente desenvolvidos.
No nosso ordenamento contencioso a regra geral, como já vimos anteriormente e aqui importa recordar, é a da suspensão provisória imediata do acto e não a da execução do mesmo ao abrigo de “resolução fundamentada”.
Daí que não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do acto é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, no momento em que avalia e se decide pela elaboração da “resolução fundamentada” a mesma não pode partir do princípio de que o acto é legal visto, então, o diferimento da execução redundaria sempre em prejuízo, desvirtuando-se por completo aquilo que constitui a regra geral definida nesta matéria. Aquela resolução não serve, nem pode ser utilizada, para a explicitação das vantagens e utilidades do acto suspendendo na óptica da Administração, nem da sua urgência e vantagens da sua execução imediata, tendo como pressuposto que o acto é legal e que, assim, qualquer suspensão seria por natureza prejudicial e atentatória do interesse público que esteve na motivação da sua prática.
Não pode ter-se, desta feita, como legal e válido o posicionamento da Administração expresso numa “resolução fundamentada” e que se estriba tão-só na consideração da estrita legalidade do acto suspendendo e/ou na sua inconveniência para a prossecução do interesse público que motivou a sua emissão.
É que o regime legal regra vigente determina ou consagra a suspensão dos efeitos de um acto administrativo em decorrência da propositura dum procedimento cautelar de suspensão de eficácia dum acto/norma e isso pese embora tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objectivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele acto/norma, podendo, mesmo, até a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público sobretudo quando aferido sob a óptica da Administração.
Tal ocorre, reitera-se, mesmo quando haja inconveniência para o interesse público com o diferimento da execução do acto administrativo suspendendo, visto só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral (proibição da execução do acto administrativo suspendendo), dado, em face do enquadramento concreto, inexistirem outros meios de atenuação do prejuízo para o interesse público a não ser mediante a prossecução da execução do acto suspendendo enquanto único modo de evitar o grave prejuízo.
Deriva por conseguinte do exposto que a emissão por parte da Administração duma “resolução fundamentada” faz impender sobre a mesma especiais deveres/ónus de avaliação/ponderação da concreta situação e de fundamentação/motivação daquela sua decisão tanto para mais que só assim se permite e se possibilita a sua adequada impugnação pelo requerente-cautelar e o seu controle jurisdicional. É que o direito de acesso aos tribunais e à obtenção da tutela jurisdicional efectiva impõe ou determina o respeito do dever de fundamentação, sendo que os tribunais, face às exigências constitucionais e legais em matéria de elaboração das suas próprias decisões (cfr. arts. 205.º, n.º 1 da CRP, 03.º, 94.º do CPTA, 156.º, 158.º do CPC), apenas podem emitir um juízo sustentado sobre a “resolução fundamentada” e eficácia ou ineficácia dos actos executivos desenvolvidos no âmbito do incidente suscitado se conhecerem e tiverem podido captar a motivação na qual aquela resolução se estribou ou fundou.
O art. 128.º do CPTA não define, nem explicita os termos em que essa fundamentação se deve concretizar e em que consiste pelo que na aferição ou juízo sobre a legalidade da “resolução fundamentada” o julgador na apreciação deste requisito - cumprimento do dever de fundamentação - poderá e deverá, na sua tarefa de interpretação, socorrer-se ou lançar mão não apenas da estrita e restrita letra da lei concreta em aplicação mas ter em consideração toda a unidade do sistema jurídico, mormente fazer uso dos princípios e normativos que corporizem regras gerais de direito.
Nessa medida, poderá ser entendido e aceite, reconduzindo-nos agora ao caso vertente, o recurso ou uso por parte do julgador “a quo” na decisão judicial recorrida, apenas como elementos auxiliares de interpretação, dos princípios enunciados nos arts. 124.º e 125.º do CPA e 268.º, n.º 3 da CRP. Mas já não se aceita e nesse ponto não se acompanha ou sufraga a sua expressa invocação enquanto preceitos violados ou infringidos por parte da “resolução fundamentada” para se concluir pela ilegalidade desta e consequente procedência da pretensão deduzida no incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida como acabou por ser feito na decisão judicial em crise, visto a ilegalidade da “resolução fundamentada” e ineficácia dos actos de execução dever derivar apenas da infracção aos requisitos/pressupostos enunciados no art. 128.º do CPTA, em particular, ao incumprimento por parte da Administração do expresso dever de fundamentar a resolução que produziu para efeitos de prosseguir com a execução do acto suspendendo.
Daí que com esta motivação a decisão judicial recorrida na parte em que se sustenta na violação ou infracção aos arts. 124.º e 125.º do CPA não pode manter-se, tudo sem prejuízo da validade do seu julgamento quanto ao cumprimento do dever de fundamentação à luz do determinado no art. 128.º do CPTA, que se cuidará de seguida.
Ora na sequência do atrás explicitado e na concretização do que consiste o dever de fundamentação que a Administração cumpre observar na prolação da “resolução fundamentada” temos para nós que o mesmo se traduz na enunciação das razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo competente (art. 10.º do CPTA) à emissão daquela decisão e que são integradores do preenchimento em concreto do pressuposto/requisito do diferimento da execução ser gravemente prejudicial para o interesse público a ponto de não poder sustar-se tal execução até à prolação da decisão judicial cautelar.
No cumprimento desse especial ónus de explicitação motivadora, de fundamentação, não devem aceitar-se como válidas referências de tal modo genéricas, vagas e conclusivas que não habilitem os interessados e, por último, o próprio tribunal a entenderem e a aperceberem-se das efectivas razões que terão motivado a emissão da “resolução fundamentada” em questão.
Na fundamentação a Administração deverá de forma expressa enunciar, explicitar, as premissas e razões concretas que justificam o prosseguimento da execução do acto suspendendo por a sua sustação gerar grave prejuízo para o interesse público prosseguido, cabendo depois ao tribunal, em face do caso em presença, ajuizar da sua suficiência, mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante da “resolução fundamentada” em crise, fica em condições de saber o motivo ou motivos pelos quais se considerou ser imperioso prosseguir com a execução do acto suspendendo sob pena de ocorrer aquele grave prejuízo e que dessa forma, com a sua imediata execução, se pretende evitar.
Noutra sede e diversamente do dever de fundamentação e da pronúncia do tribunal sobre o seu cumprimento (aferição em termos da regularidade formal da resolução) está já a aferição e julgamento feito também pelo tribunal sobre se o ou os concretos motivos ou razões apresentados para a emissão daquela resolução são procedentes ou válidos em termos de justificação para o prosseguimento da execução por parte da Administração (aferição em termos da regularidade substancial ou substantiva da resolução).
Para se atingir e ter como cumprido o dever de fundamentação temos que a fundamentação ainda que sucinta deve ser clara, concreta, congruente e de se mostrar contextual à luz dos elementos insertos nos autos, permitindo compreender com suficiência, lógica e sem incertezas ou perplexidades qual foi o iter cognoscitivo-valorativo que presidiu à tomada daquela decisão pela Administração uma vez confrontada com a dedução do procedimento cautelar de suspensão de eficácia do acto/norma.
No caso vertente a “resolução fundamentada” em crise observou o dever de fundamentação à luz dos considerandos tecidos?
É certo, de harmonia com o disposto no art. 514.º do CPC, que não carecem “… de prova nem de alegação os factos notórios, devendo considerar-se como tais os factos que são do conhecimento geral …” (cfr. n.º 1), nem “… de alegação os factos de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções …” (cfr. n.º 2), sendo que o “… juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito; mas só pode servir-se dos factos articulados pelas partes, sem prejuízo do disposto no artigo 264.º …” (cfr. art. 664.º do mesmo Código).
Nessa medida, o julgador, conhecendo o direito, tem perfeita percepção do regime legal vigente e dele pode e deve retirar os necessários elementos de subsunção do caso, mormente, no âmbito que aqui releva do regime conjugado e decorrente da Resolução do Conselho Ministros n.º 26/00, de 15/05, do DL n.º 186/00, de 11/08, do DL n.º 314/00, de 02/12, e, bem assim, do PDM de Viana do Castelo, dos Plano de Urbanização e de Pormenor do Centro Histórico daquela cidade aludidos nos autos.
Assim, e da análise do referido quadro legal retira-se, mormente, que o “Programa Polis”, enquanto programa que se reveste de relevante interesse público nacional (cfr. art. 02.º do DL n.º 314/00), tem como principal objectivo “… melhorar a qualidade de vida nas cidades, através de intervenções nas vertentes urbanística e ambiental, melhorando a atractividade e competitividade de pólos urbanos que têm um papel relevante na estruturação do sistema urbano nacional …”, objectivo esse a concretizar através do desenvolvimento dum “… conjunto de intervenções consideradas exemplares, com base em parcerias, especialmente entre o Governo e as câmaras municipais, que possam servir de referência para outras acções a desenvolver pelas autarquias locais …”, sendo que entre os objectivos específicos se contam “… Desenvolver grandes operações integradas de requalificação urbana com uma forte componente de valorização ambiental; Desenvolver acções que contribuam para a requalificação e revitalização de centros urbanos, que promovam a multifuncionalidade desses centros e que reforcem o seu papel na região em que se inserem …” (cfr. citada Resolução do Conselho Ministros n.º 26/00 e ponto 3 do relatório anexo à mesma).
Mais se infere do citado quadro legal necessariamente conhecido do tribunal que a intervenção de requalificação urbana realizada em Viana do Castelo se insere na denominada “Componente 1 - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental - Linha 1 - Intervenções identificadas pela sua relevância e natureza exemplar” [cfr. pontos 4 e 8 e quadros n.ºs I) e XIII) da citada Resolução do Conselho Ministros], tendo por referência o regime urbanístico inserto nos instrumentos de ordenamento territorial e urbanístico aludidos supra, sendo desenvolvida e executada pela sociedade “VIANAPOLIS …, SA”, sociedade constituída pelo DL n.º 186/00, que tem “… por objecto a gestão e coordenação do investimento a realizar na zona de intervenção de Viana do Castelo, no quadro do Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, Programa POLIS, promovido pelo Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, bem como o desenvolvimento de acções estruturantes em matéria de valorização e requalificação ambiental e urbana, dinamização de actividades turísticas, culturais e desportivas e outras intervenções que contribuam para o desenvolvimento económico e social da respectiva área de intervenção …” (cfr. art. 01.º, n.º 3 daquele DL); que leva a cabo as suas intervenções no âmbito daquele objecto e que estão “… subordinadas à elaboração de um plano estratégico, a realizar pelo município de Viana do Castelo e pela Parque EXPO 98, S.A., sob proposta do Gabinete Coordenador do Programa POLIS e aprovação pelos accionistas …”, sendo que o “… plano estratégico define a sequência de actos e especifica as áreas e a natureza das intervenções a realizar ao nível local …” (cfr. art. 02.º do mesmo diploma) e a estrutura e procedimento de gestão mostram-se definidos sob o ponto n.º 7.5 da Resolução do Conselho Ministros n.º 26/00.
Por fim, resulta que o aludido “Programa Polis”, constituindo um quadro de referência importante para assegurar uma coordenação e um propósito comum para as acções de requalificação e valorização ambiental no espaço urbano, mostra-se apoiado no âmbito do QCA III, sendo que as principais fontes de financiamento daquele Programa “… têm origem em fundos comunitários através das diversas intervenções operacionais, nomeadamente da Medida «Melhoria do Ambiente Urbano», da intervenção operacional ambiente e das acções integradas de qualificação das cidades e de requalificação metropolitana das intervenções operacionais regionais …” e a iniciativa comunitária INTERREG “… deverá dar também um contributo financeiro significativo …”, fundos esses aos quais acrescem o financiamento autárquico e da Administração Central, estipulando-se como níveis de comparticipação para o tipo de intervenção de requalificação urbana realizada em Viana do Castelo os seguintes: para a autarquia 10-20%; para o Governo 0-15% e para os Fundos Comunitários 60-75% (cfr. ponto 5 e quadro n.º 4 da Resolução do Conselho Ministros n.º 26/00 a conjugar com a Resolução do Conselho Ministros n.º 27/00, de 16/05 - que aprovou quadro de gestão do QCA III).
Esta realidade conhecida e necessariamente apreendida pelo julgador não pode, todavia, servir como suprimento da omissão de alegação e de fundamentação por parte das partes dos posicionamentos e articulados produzidos no âmbito do processo judicial.
Na verdade, as partes por força do princípio do dispositivo, basilar no nosso ordenamento jurídico, não podem deixar de articular e de alegar toda a factualidade necessária à sustentação das suas pretensões e posicionamentos, bem como carrearem todas provas legalmente admissíveis que permitam comprovar tal alegação.
De igual modo, a Administração ao emitir a “resolução fundamentada” terá de verter para aquela sua pronúncia todas as razões que fundamentam aquele seu posicionamento, expendendo naquela sua decisão as premissas e motivações concretas que justificam o prosseguimento da execução do acto suspendendo por a sua sustação gerar grave prejuízo para o interesse público prosseguido, devendo fazê-lo por forma a que um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquela “resolução fundamentada”, fique em condições de a perceber e captar na sua integralidade e, dessa forma, poder aceitá-la ou, então, impugná-la, submetendo-a ao controlo jurisdicional.
Do aqui afirmado decorre que a “resolução fundamentada” terá de conter em si a motivação suficiente que sustente de forma sucinta, clara, concreta, congruente e contextual, a necessidade imperiosa de prosseguir com a execução do acto administrativo suspendendo a ponto de não ser possível, sob pena de grave prejuízo para o interesse público, esperar pela decisão judicial cautelar.
Nessa medida, será sempre na “resolução fundamentada” que importará procurar e encontrar a motivação, as razões concretas que a fundamentam, tudo sem prejuízo de na sua compreensão os seus destinatários e o próprio julgador se socorrerem dos elementos vertidos no procedimento.
Argumenta-se em sede de recurso jurisdicional que a “resolução fundamentada” se mostra devidamente fundamentada, encontrando-nos na presença dum acto estritamente vinculado face ao quadro legal no qual se desenvolve o procedimento em presença já que o interesse público da expropriação e o seu carácter urgente decorrem da lei, impondo-se à Administração e aos tribunais sem susceptibilidade de controvérsia e de pronúncia sob pena de violação do princípio da separação de poderes, tanto mais que aquela fundamentação “… não podia ser outra diferente daquela que resulta dos próprios diplomas legais …”.
Ora é para nós tido como dado adquirido o de que a actuação administrativa urgente está, em qualquer caso, prevista na lei, não sendo, por isso, uma actuação excepcional ou derrogatória do princípio da legalidade, antes uma actuação legal especial integrada no normal agir administrativo.
Daí que a urgência traduza, nessa medida, o exercício de um poder legalmente reconhecido à Administração, poder esse que se mostra sujeito inequivocamente ao controlo jurisdicional, sem que isso gere inobservância ou conflitue com o princípio da separação de poderes.
É elemento caracterizador da urgência o factor tempo, quando conexionado com uma situação de perigo ou com uma situação de prioridade de realização de um interesse público determinado, valorado pela lei em termos que justificam o não cumprimento do regime jurídico-regra.
Como referem Prof. Freitas do Amaral e Prof.ª Maria da Glória F.P.D. Garcia “… estamos perante uma situação de urgência quando a exigência imediata e inadiável de uma actuação administrativa prevista na lei é imposta por acontecimentos não temporalmente esperados previsíveis, determinantes de uma particular escala de prioridades na satisfação dos interesses públicos.
Em qualquer dos casos, a actuação do órgão em situação de urgência deve ser fundamentada e as medidas administrativas em que se concretiza, orientadas pelas finalidades predefinidas na lei, são moldadas no enquadramento legal que prevê a situação de urgência.
… os pressupostos da urgência, bem como a actuação administrativa no âmbito da urgência, estão sujeitos ao controle pelos tribunais administrativos, podendo dar origem a responsabilidade civil e criminal dos agentes e a responsabilidade civil da Administração …” (em “O estado de necessidade e a urgência em Direito Administrativo” in: “Revista Ordem dos Advogados”, Ano 59, Abril 1999, págs. 491/492).
Refere de igual modo o Prof. Luís Filipe Colaço Antunes reportando-se, é certo, às expropriações urgentes previstas no CE que nestas “… o tempo rápido, a urgência, é um elemento constitutivo do interesse público específico a prosseguir com o acto ablativo e não o objecto da escolha discricionária.
O resultado de uma actuação administrativa nem sempre atenta e diligente tem sido o de converter o regime especial da urgência e do seu procedimento em regime normal, convolando o procedimento especial da urgência em procedimento ordinário em matéria de actos ablativos.
… Um dos traços essenciais do conceito de urgência na expropriação parece ser o da insuficiência no subprocedimento administrativo ordinário ou normal, que culmina no acto declarativo de utilidade publica que não é mais do que o interesse público específico que a Administração deve ser prosseguir ….
… Não bastará, porém, a insuficiência do procedimento ordinário - direito normal - para fundamentar a urgência. Acresce um outro elemento: a insuficiência há-de ser determinada em função do tempo ….
O recurso ao procedimento especial de urgência vai permitir alcançar o fim de utilidade pública que se poderia atingir com o procedimento normal ….
… a utilização da expropriação urgente não pode utilizar-se com a finalidade de confiscar as garantias procedimentais ….
… Assim, quando a Administração quer que a expropriação se faça rapidamente, o que pretende é que não haja delongas e se apliquem os prazos mínimos do procedimento administrativo normal, que é suficiente para atingir, sem perda de tempo, o escopo jurídico-administrativo fixado. Pelo contrário, quando quer que a expropriação se realize urgentemente, o que se deseja é que se abandone o procedimento normal e substitua pelo procedimento especial ….
…, no procedimento ablativo urgente, o tempo é um elemento determinante e constitutivo da utilidade pública a prosseguir. Inversamente, no procedimento expropriativo ordinário o factor tempo não é um elemento determinante ou constitutivo do fim público, ou se o é, o tempo é perfeitamente compatível com a utilização do procedimento administrativo normal …”.
E continua aquele autor: “… uma vez que se trata, em aparência de actos discricionários, …, o controlo jurisdicional deverá incidir não tanto sobre o conteúdo do acto de urgência como sobretudo sobre os motivos ou causas que presidiram à sua emanação, ou seja, sobre os factos determinantes …. Isto é importante porque torna o acto menos discricionário e mais vinculado, o que é vital em sede de controlo judicial.
Na base da fundamentação e motivação do acto, o juiz pode agora constatar se se tratou de uma verdadeira urgência ou de outras razoes mais ou menos (in)confessáveis.
… A discricionariedade temporal não pode ser criada pela Administração, artificializando uma situação de urgência ou mesmo de estado de necessidade, antes estas situações constituirão uma realidade factual. O que há, eventualmente, é uma mera margem de apreciação da Administração, mas esta terá de incidir forçosamente sobre factos. O acto declarativo de urgência constitui, assim, uma valoração fáctica e não uma mera manifestação de liberdade absoluta.
… Note-se que o tempo (urgente) só entra como elemento constitutivo do fim quando a urgência é condicionada pelo perigo, acompanhado da sua maior ou menor iminência …” (in: “A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa …”, págs. 174 a 179).
Presente este enquadramento doutrinal e fazendo a ponte do mesmo, devidamente adaptado, à situação em presença não podemos acompanhar a tese que vê no exercício e execução do “Programa Polis”, mormente, na vertente das expropriações realizadas no seu âmbito, um poder e um actuação administrativa insusceptíveis de controlo jurisdicional.
É inequívoco, pois tal resulta como vimos expressamente dos textos legais anteriormente citados, que o referido Programa prescreve que a realização das intervenções aprovadas ao seu abrigo se revestem de relevante interesse público nacional e que são consideradas de utilidade pública as expropriações dos imóveis e direitos a eles relativos localizados nas zonas de intervenção legalmente delimitadas no âmbito de execução do mesmo Programa, sendo atribuído a essas expropriações carácter urgente (cfr. arts. 02.º e 06.º do DL n.º 314/00).
Nessa medida, as expropriações em questão, nos termos da própria lei, são consideradas de utilidade pública e revestem-se de carácter urgente afastando-se quanto às mesmas, em parte, o regime previsto no CE.
Mas daí não se pode sem mais concluir que toda a actuação administrativa desenvolvida ao abrigo do Programa em referência e em particular a realizada no âmbito expropriativo esteja subtraída ao controlo jurisdicional formal e substancial, sob pena de se violarem, nomeadamente, o princípio do Estado de Direito e o direito à tutela jurisdicional efectiva consagrados constitucionalmente (cfr. arts. 02.º, 03.º, 20.º, n.º 5 e 202.º da CRP).
Assim, é legítima e legalmente admissível a impugnação judicial (a título cautelar e principal) relativamente aos actos desenvolvidos pela Administração no âmbito e em execução do “Programa Polis”, mormente, as expropriações desencadeadas, impugnação essa a efectivar-se de harmonia e dentro dos limites e das prerrogativas constitucional e legalmente definidos para os interessados e partes processuais.
Esta conclusão reconduz-nos, agora e de novo, à necessidade e ao dever imposto ao julgador de aferição da legalidade da “resolução fundamentada” produzida no âmbito dos presentes autos e à resposta à interrogação atrás enunciada em sede de observância ou não do dever de fundamentação.
Ora temos para nós que tal dever não foi devidamente observado. O caso vertente, sob o qual importa emitir pronúncia, não se prende com a aferição ou a decisão sobre a legalidade do acto expropriativo e/ou sobre a pretensão cautelar formulada, mas, tão-só, aferir da legalidade da “resolução fundamentada” emitida pelo ente público requerido.
Dessa forma, tudo se reconduz à análise daquele acto processual à luz dos seus termos e dos preceitos legais em crise, não relevando, nesta sede, a defesa e argumentação que resvala para a apreciação do fundo da causa seja em termos cautelares seja a título de tutela principal.
Daí que focalizado nestes termos o objecto de apreciação importa analisar a “resolução fundamentada”.
Com esta o ente público requerido, aqui ora também recorrente, visou justificar o prosseguimento da execução do acto suspendendo e a sua imperiosidade para a prossecução do interesse público.
Contudo, temos que na mesma não foram elencadas e explicitadas devidamente, de forma clara, sucinta, concreta, congruente e contextual, as razões da necessidade imperiosa de prosseguir com aquela execução do acto administrativo suspendendo a ponto de não ser possível, sob pena de grave prejuízo para o interesse público, esperar pela decisão judicial cautelar.
As motivações e razões elencadas acabam, na verdade, por em grande parte se estribar em considerações abstractas, vagas, mesmo hipotéticas, e em afirmações conclusivas sem factualidade concreta que permita extrair e inferir logicamente tais afirmações, inviabilizando, dessa forma, a sua impugnação e o adequado controlo jurisdicional.
Explicitando este nosso juízo e escalpelizando a “resolução fundamentada” em crise temos que a invocação de que “… quando se conclui pela necessidade de, com rapidez, levar a cabo a acção prevista para as parcelas n.° 82 e 133, considerada no universo das duas parcelas objecto do acto suspendendo e na totalidade da intervenção, é salvaguardar a execução global de Programa Polis nesta Cidade, dado que muitas outras acções se encontram dependentes desta …”, que a “… expropriação da parcela em causa destina-se à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público …”, ou que “… a paralisação imediata do procedimento expropriatório em que se insere o acto suspendendo implica, ..., também uma paralisação de outras intervenções adoptadas ou a adoptar em outras partes da cidade de Viana do Castelo, provocando diversos efeitos prejudiciais para o interesse público do Programa Polis em Viana do Castelo …”, ou ainda que “… importa ter presente que a calendarização das intervenções do Programa Polis em todas as localidades, …, obedece a um complexo cronograma de execução, de tal modo que a alteração de um dos seus pontos comporta importantes reflexos sobre as demais actuações programadas, não só no que respeita à sucessão ordenada de intervenções relativas à concretização do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e ao cumprimento do Plano Estratégico aprovado para a cidade de Viana do Castelo, mas também, no que concerne à articulação dos meios financeiros disponíveis para a realização das operações de intervenção urbana previstas ….", e que a “… proibição de executar o acto … acarretaria outros efeitos prejudiciais para o interesse público, como seria o caso da necessidade de reconfiguração da calendarização das várias intervenções no âmbito do Programa Polis para a cidade de Viana do Castelo. …, a paragem imediata do processo de expropriação das parcelas destinadas à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico iria gerar, não só a proibição legal de promover os actos tendentes à prossecução do procedimento expropriatório, como seria o caso das negociações com os demais expropriados, …, assim como também, um atraso global na implementação do Programa Polis em Viana do Castelo, resultante da suspensão da realização das acções estruturantes previstas no Plano de Pormenor do Centro Histórico durante o período de apreciação judicial da providência requerida. Em consequência, seria necessário proceder a uma complexa recalendarização das intervenções do Programa Polis em Viana do Castelo, mas também à reafectação de recursos humanos a novas funções, fruto da reprogramação que necessariamente teria de ser efectuada …” apresenta-se em grande medida com carácter conclusivo, não referindo o que está dependente e o que fica inviabilizado em concreto, que tipo e quais as intervenções afectadas, a recalendarizar e porquê, para depois de poder concluir da sua complexidade ou não, ou ainda de que recursos humanos se está a falar e que reafectação e âmbito da mesma está em causa.
Por outro lado, mais se reconduz tal motivação por vezes a uma lógica e defesa quanto a uma eventual decisão cautelar de deferimento da pretensão cautelar dos requerentes que não numa lógica de defesa face a uma “resolução fundamentada” visto que não se justifica ou explicita em concreto o porquê de não se poder esperar pela decisão judicial cautelar.
Nada se diz ou concretiza em termos de quais são as intervenções inviabilizadas, as que ficarão atrasadas ou que saem prejudicadas no âmbito não só da intervenção do “Programa Polis/Viana Castelo” mas na globalidade do “Programa Polis”, de molde, a permitir a impugnação e o ajuizamento pelo tribunal em termos substanciais do fundado e da procedência da motivação invocada para a “resolução fundamentada”.
Refira-se, ainda, “ex abundanti” que mesmo a entender-se que neste âmbito aquela resolução satisfazia o dever de fundamentação tais razões não se afigurariam suficientes para lograr sustentar o prosseguimento legítimo da execução do acto suspendendo porquanto as alterações e consequentes reprogramações e recalendarizações do “Programa Polis” e dos seus meios técnicos, humanos e financeiros ocorreram, geraram atrasos na prossecução do mesmo, sabendo-se e inferindo-se isso até pela leitura da sucessão legislativa havida nesta matéria [cfr., a título meramente exemplificativo, o DL n.º 119/00, de 04/07 alterado sucessivamente pelo DL n.º 319/00, de 14/12, pelo DL n.º 203-B/01, de 24/07, pelo DL n.º 251/01, de 21/09, pelo DL n.º 318/01, de 10/12, pelo DL n.º 103/02, de 12/04, pelo DL n.º 212/02, de 17/10, pelo DL n.º 314/02, de 23/12, pelo DL n.º 161/04, de 02/07, pelo DL n.º 198/04, de 17/08, pelo DL n.º 149/05, de 30/08, pelo DL n.º 232/06, de 29/11] e dos normativos que fixaram os prazos de duração das “Sociedades Polis” inicialmente definidos para a execução do Programa que foram sendo alterados, alterações e reprogramações essas até no próprio “Programa Polis/Viana do Castelo” [cfr., entre outros, documento n.º 44 junto a fls. 823 e segs. dos presentes autos - ofício datado de 24/06/2005 remetido ao Coordenador Nacional do “Programa Polis” pela “VIANAPOLIS, …, SA” e onde se alude já naquela data a uma “reprogramação financeira” havida e, bem assim, documento n.º 49 inserto a fls. 856 e segs. dos autos sob o título de “Plano Actividades e Orçamento - Ano 2005” onde se aludem igualmente às alterações e reprogramações ocorridas - atente-se, v.g., na “Introdução”; vide ainda o art. 03.º dos Estatutos da Sociedade “VIANAPOLIS, …, SA” publicados em anexo ao DL n.º 186/00, de 11/08 do qual resulta como prazo da duração daquela sociedade 30/06/2004 e teor dos documentos juntos a fls. 1260/1265 dos autos - n.ºs VII) e VIII) da factualidade provada], não sendo só por si a suspensão provisória decorrente da propositura dos autos cautelares como o “sub judice” que detém a susceptibilidade de por em causa todo o “Programa Polis”, pois, se assim fosse então nunca os actos praticados ao abrigo e em execução do mesmo Programa seriam susceptíveis de qualquer impugnação judicial, nomeadamente cautelar, o que não nos parece ter sido esse o desiderato do legislador. Atente-se que por esta ordem de razões e com este tipo de motivação qualquer providência cautelar de suspensão de eficácia deduzida seria sempre lesiva do interesse público prosseguido com a emissão do acto suspendendo e para a “inviabilizar” ou “neutralizar” nos seus efeitos bastaria a produção duma “resolução fundamentada” estribada naquela argumentação motivadora, subvertendo-se a lógica legal enunciada no art. 128.º do CPTA.
De igual modo, quando se refere na “resolução fundamentada” que um dos níveis afectados do interesse público com a suspensão provisória é o da “… a prossecução do objectivo central do Programa Polis, que se cifra na promoção da melhoria da qualidade de vida nas cidades, através de intervenções nas vertentes urbanísticas e ambiental …. a suspensão imediata da totalidade dos actos vertidos no acto suspendendo … implica a paragem de grande parte da intervenção relativa ao Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, …”, estamos também perante uma afirmação ou motivação meramente conclusiva, vaga e abstracta, valendo e reiterando-se aqui, quanto a ela, tudo o que supra agora se acabou de referir.
Por fim, também a invocação de que o “… prejuízo que advém da suspensão do acto em causa … também se manifesta através da necessidade de uma total reconfiguração do programa de financiamento das operações urbanísticas a promover, já que seria obrigatório proceder a uma total reorçamentação, diga-se, manifestamente impossível, através da afectação de receitas e de despesas a determinadas intervenções, de modo a que a paragem não implicasse a perda das fontes de financiamento ou a paralisação de capital …” e que a suspensão automática tem efeitos prejudiciais “… no que respeita ao cumprimento de compromissos contratuais já assumidas e à definição dos termos de compromissos contratuais a assumir no futuro, o que, realce-se, não se resume apenas a uma maior despesa financeira. ..., o que está em causa não é somente a suspensão de procedimentos concursais em curso ou a necessidade de pagamento de indemnizações a terceiros, por força de simples mora no cumprimento de contratos, mas antes a própria viabilidade geral do Programa Polis, uma vez que a confiança dos co-contratantes com a Vianapolis - …, sairia fortemente abalada com o incumprimento de contratos, facto que teria sérias repercussões ao nível da assumpção de novos compromissos contratuais e futuros concursos públicos a lançar. Tal circunstância, ..., poderia gerar um aumento significativo nas despesas já orçamentadas, com as necessárias consequências no que se refere à liquidez e viabilidade financeira das acções projectadas do Programa Polis em Viana do Castelo e, também, no que se refere às exigências por parte de privados, nomeadamente instituições financeiras, que tenderiam a aumentar as exigências no âmbito da concessão de crédito. Por outro lado, não pode também ser esquecida a componente financeira proveniente dos fundos comunitários colocados à disposição pela União Europeia, como o Quadro Comunitário de Apoio III (2000-2006). No que concerne a este fluxo monetário, é sobejamente conhecido que a sua disponibilização obedece a critérios rígidos no que respeita à calendarização das intervenções financiadas, bem como que os fundos apenas se encontram disponíveis até um determinado limite temporal, não sendo possível obter financiamento para além desse limite, situação que comprometeria, a titulo exemplificativo, a comparticipação financeira na construção do edifício do mercado municipal, entre outras acções projectadas para a área em causa. ... Não subsiste, assim, qualquer dúvida de que se impõe reconhecer que o diferimento da execução do acto que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas 82 e 133 necessárias à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico, em Viana do Castelo, é gravemente prejudicial para o interesse público, local, centrado na cidade de Viana do Castelo, mas também nacional, relacionado com a obtenção e afectação de recursos financeiros …”, se nos afigura em grande medida conclusiva, com uso de considerandos abstractos, hipotéticos e sem consistência factual que permitam, na verdade, uma efectiva captação da motivação ou motivações, desconhecendo-se, em absoluto, os valores de despesas e de receitas envolvidos, que compromissos contratuais e procedimentais estão ou poderão estar em causa e os respectivos valores envolvidos, que parcela dos fundos comunitários é ou pode ser posta em crise especificamente e em concreto com a suspensão automática da execução do acto suspendendo em crise e que montantes dessa mesma parcela estão envolvidos, pois, não podem ser considerados e aqui relevados os valores globais dos fundos comunitários canalizados para o financiamento das intervenções realizadas ao abrigo do “Programa Polis” e/ou do “Programa Polis/Viana Castelo” em particular.
Note-se, por outro lado, quanto a esta “argumentação” ou “motivação” que a mesma, a entender-se como formalmente fundamentada, não se afigura suficiente para lograr sustentar o prosseguimento legítimo da execução do acto suspendendo porquanto do e face ao seu estrito teor não decorre apurado e demonstrado um índice de gravidade na afectação do interesse público prosseguido legalmente exigido para sustentar o prosseguimento da execução enquanto não vier a ser proferida decisão judicial cautelar, sendo certo que tal como é do conhecimento público a execução do QCA III (2000-2006) tem sofrido também atrasos para os quais não se evidência que em concreto a propositura dos autos cautelares “sub judice” hajam contribuído, tendo vindo a ser previstos no quadro legal vigente inclusive sucessivos mecanismos para garantir a continuidade daquele QCA para além de 2006 [até ao momento tais mecanismos asseguram a regularização até ao final do exercício orçamental de 2008 - cfr. arts. 73.º da Lei n.º 60-A/05, de 30/12 (Orçamento de Estado para 2006) e 111.º da Lei n.º 53-A/06, de 29/12 (Orçamento de Estado para 2007)] e estipula-se no n.º 6 do citado art. 111.º da Lei n.º 53-A/06, por força do atraso no encerramento dos QCA II e III, o seguinte regime financeiro: “Por forma a colmatar eventuais dificuldades inerentes ao processo de encerramento do QCA II e QCA III e ao início do QREN, fica o Governo autorizado a antecipar pagamentos por conta das transferências comunitárias da União Europeia através do orçamento da segurança social, até ao limite de 200 milhões de euros, relativamente aos programas co-financiados pelo Fundo Social Europeu (FSE), incluindo iniciativas comunitárias”.
Atente-se, por fim, que intervenções urbanísticas como a do tipo em presença serão certamente possíveis ou passíveis de inclusão e candidatura através ou no âmbito do “QREN”, recentemente aprovado (cfr. Resolução Conselho de Ministros n.º 86/07, de 03/07 e DL n.º 312/07, de 17/09), tal como, aliás, o próprio representante da edilidade vianense na assembleia geral da recorrente “VIANAPOLIS, …, SA” teve oportunidade de referir [cfr. n.º VIII) dos factos apurados].
Chegados aqui importa concluir.
O tribunal, no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da “resolução fundamentada” não tem de tomar em consideração o “periculum in mora”, o “fumus boni iuris”, nem sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses públicos e privados em questão, mas apenas deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução (que é a regra geral) seria gravemente prejudicial (e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial) para o interesse público (e não para o interesse dos contra-interessados).
Toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos prejudica, por definição, o interesse público que aqueles actos visam prosseguir, já que a paralisia provisória dos efeitos dos mesmos afecta inevitavelmente, ao menos «ratione temporis», os resultados a que eles se inclinem.
Daí que, como vimos, não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do acto é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, a regra é a que determina ou impõe a suspensão dos efeitos de um acto administrativo em decorrência da propositura dum procedimento cautelar de suspensão de eficácia dum acto e isso apesar de tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objectivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele acto, podendo, mesmo, a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público sobretudo quando aferido sob óptica da Administração.
Tal verifica-se, por conseguinte, mesmo quando haja inconveniência para o interesse público com o diferimento da execução do acto administrativo suspendendo, visto só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral (proibição da execução do acto administrativo suspendendo).
Nessa medida e face ao supra exposto não se têm como observados no caso “sub judice” pela Administração os seus especiais deveres/ónus de avaliação/ponderação da concreta situação e de fundamentação/motivação daquela sua “resolução fundamentada”, pelo que se tem a mesma como ilegal, improcedendo, desta feita, a argumentação expendida pelos recorrentes à luz do regime legal expresso no art. 128.º do CPTA.* 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento a ambos os recursos, mantendo-se a decisão judicial recorrida nos termos e com os fundamentos antecedentes.
Custas nesta instância a cargo das aqui recorrentes, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, als. a) e f), 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N. * Restituam-se aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Porto, 04 de Outubro de 2007
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto de Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro ("no meu entender, trata-se apenas de uma questão de fundo e não de fundamentação. Não sendo suficientes os motivos invocados, julgava improcedente, tal como, aliás, foi.") |
