| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“CL & M…, LDA.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 11.02.2013 e proferida no âmbito de ação administrativa especial por si instaurada contra o atual “MINISTÉRIO DA ECONOMIA” [doravante «ME»] [anteriores “MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DO EMPREGO” e “MINISTÉRIO DA ECONOMIA, DA INOVAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO” - cfr. leis orgânicas dos XVIII e XIX Governos Constitucionais (DL n.º 321/2009, de 11.12 e DL n.º 86-A/2011, de 12.07) e leis orgânicas aprovadas, respetivamente, pelo DL n.º 11/2014, de 22.01, pelo DL n.º 126-C/2011, de 29.12 e pelo DL n.º 208/2006, de 27.10], que julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva e absolveu o R. da instância.
Formula a A. aqui recorrente nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem [cfr. fls. 296 e segs. e fls. 339 e segs. após convite ao seu aperfeiçoamento - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário]:
“...
1. A douta sentença a quo julgou que o réu é parte ilegítima, o qual, em consequência, foi absolvido da instância.
2. A recorrente não se conforma com a douta decisão, motivo pelo qual interpõe o presente recurso que visa somente matéria de direito.
3. O ato decisório em apreciação, lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente, foi praticado pelo Gestor do Compete em 30-06-2009, concordando-se, pois, neste ponto com a douta sentença em análise.
4. Para a decisão da legitimidade do réu é mister aferir a natureza jurídica do «Gestor» do Compete e delimitar o regime legal aplicável.
Vejamos.
5. O ato administrativo em crise foi, como se disse, praticado em 30-06-2009, pelo que terá de ser apreciado nos termos do enquadramento legal definido pelo DL n.º 312/2007, de 17/09, então vigente.
6. Ao contrário do que foi doutamente decidido pelo Tribunal a quo, a norma do artigo 25.º, n.º 1 e 4, do DL n.º 54-A/2000, de 07/04 foi tacitamente revogado pelos artigos 4.º, 30.º, 40.º, 44.º e 45.º do citado DL n.º 312/2007, de 17/09, o mesmo tendo sucedido ao artigo 29.º, que define as competências do Gestor, que foi tacitamente revogado pelos artigos 40.º, 44.º e 45.º do referido diploma legal.
7. Por seu lado, com o devido respeito, igualmente em oposição ao constante da douta sentença a quo, resulta do disposto nos artigos 29.º, n.º 2, al. b); 40.º, n.º 1 e 2.º, alínea b); e 44.º e 45.º do DL 312/2007 de 17-09 que cada PO temático (no caso em apreço o POFC) tem uma coordenação global de execução assegurada pela respetiva comissão ministerial de coordenação e uma gestão assegurada pela respetiva Autoridade de Gestão, sendo esta Autoridade de Gestão que tem a natureza de estrutura de missão, e não o respetivo Gestor.
8. O Gestor é apenas um «órgão» da Autoridade de Gestão juntamente com a respetiva Comissão Diretiva, a qual é presidida por si, mas com ela não se confunde cfr. artigos 45.º, 50.º e 51.º do mencionado diploma legal.
9. Assim, verifica-se que o DL 312/2007 estabelece que a gestão do POFC é exercida pela respetiva Autoridade de Gestão e que esta integra uma comissão diretiva presidida por um Gestor.
10. Esta Autoridade de Gestão tem a natureza jurídica de estrutura de missão, nos termos do disposto no artigo 28.º da Lei n.º 4/2004 de 15-01 (cfr. o artigo 44.º, n.º 1 do DL 312/2007).
11. Neste âmbito, as questões que cumprem dirimir no quadro do artigo 10.º do CPTA é a de enquadrar juridicamente a Autoridade de Gestão que é configurada como uma estrutura de missão.
Ora,
12. A Autoridade de Gestão não é uma pessoa coletiva de direito público porque não foi emanado um ato legislativo que a tenha constituído;
13. não tem personalidade jurídica;
14. não pode ser considerada uma entidade independente nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 10.º, n.º 3 do CPTA.
15. Com o devido respeito, a recorrente não se pode conformar com a atribuição de personalidade jurídica ao PRIME.
16. Regressa-se ao ponto de partida, o do enquadramento da legitimidade passiva de uma «estrutura de missão», sendo esta a figura jurídica a que corresponde à Autoridade de Gestão.
17. A única possibilidade de enquadramento para tal figura na redação atual do artigo 10.º do CPTA é a de determinar a pessoa coletiva de direito público em que tal «estrutura de missão» se integra e é esta pessoa coletiva a titular de legitimidade passiva.
18. O artigo 28.º, n.º 7, Lei n.º 4/2004 de 15-01 estabelece que findo o prazo da missão, o responsável elabora relatório da atividade desenvolvida e dos resultados alcançados, a publicar no site do Ministério, após aprovação do membro do Governo competente, estabelecendo uma ligação de cada estrutura de missão a um ministério competente.
19. Por outro lado, o Gestor do PRIME (depois designado por Gestor do POFC) pratica inúmeros atos por delegação de competências do Ministro da Economia e da Inovação e por subdelegação de competências do Secretário de Estado Adjunto da Industria e da Inovação, como se pode verificar na motivação do presente recurso.
20. No mesmo sentido, nos termos do artigo 40.º, n.º 2, alínea b) do DL 312/2007 de 17-09 é o Ministro da Economia e da Inovação que coordena a Comissão Ministerial do POFC.
21. Assim conclui-se que a Autoridade de Gestão aqui em causa, como estrutura de missão que é, integra-se no MEID, réu no presente processo,
22. o qual é, pois parte legítima.
Sem prescindir.
23. Mesmo que assim não se considere, é forçoso concluir pela revogação da douta sentença a quo, e pela legitimidade passiva do MEID pelos motivos seguintes: a competência de revogação das decisões de aprovação de projetos não está legalmente atribuída ao Gestor do POFC pois não se encontra no elenco do artigo 45.º, n.º 3, do DL 312/2007 de 17-09, nem sequer consta do artigo 29.º, n.º 1, do DL 54-A/2000 de 07-04.
24. Esta competência está atribuída à Autoridade de Gestão pelo artigo 9.º, alínea e), do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 de 10 de dezembro (aplicável ex vi artigo 45.º, n.º 4 do DL 312/2007 de 17-09).
25. Porém, não existe qualquer ato de delegação de tal competência pela Autoridade de Gestão no Gestor; existe tão só um ato de subdelegação de competências correspondente ao Despacho n.º 19886/2009 publicado no DR, 2.ª Série, n.º 169 de 01 de setembro de 2009, do Secretário de Estado Adjunto, da Industria e da Inovação o qual subdelegou no Gestor do POFC competências delegadas pelo Ministro da Economia e da Inovação, nomeadamente as constantes do ponto 1.1., al. f), «autorizar as revogações das decisões de atribuição de incentivos com as correspondentes anulações dos projetos e respetivas rescisões contratuais».
26. Assim, o Gestor do COMPETE praticou o ato administrativo em causa nos presentes autos ao abrigo de competências subdelegadas nos termos vindos de expor, ou seja, cuja competência originária se encontra atribuída ao Ministro da Economia e da Inovação, o qual por sua vez delegou tais competências no Secretário de Estado da Economia e Inovação.
27. O órgão delegante é o Ministro da Economia e da Inovação, o qual tem competência originária para a prática do ato de revogação ora impugnado.
28. Integrando-se este órgão delegante no MEID, conclui-se que o réu MEID tem legitimidade passiva no âmbito do presente processo por aplicação do disposto no artigo 10.º, n.º 2 do CPTA.
29. Conclui-se, pois, em qualquer dos casos, que a douta sentença a quo deve ser revogada por uma outra que considere o réu parte legítima.
30. A douta sentença a quo violou a norma do artigo 10.º n.º 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) …”.
Termina no sentido do provimento do recurso e revogação da decisão judicial recorrida.
O R., ora recorrido, notificado não apresentou contra-alegações [cfr. fls. 318 e segs.].
A Digna Magistrada do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificada nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da parcial procedência do recurso [cfr. fls. 329/331 v.], pronúncia essa que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 332 e segs.].
Dispensados os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 05.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC/2013 [na redação introduzida pela Lei n.º 41/013, de 26.06 - cfr. arts. 05.º e 07.º, n.º 1 daquele diploma -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC] [anteriores arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do CPC - na redação introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08] “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao absolver da instância o R., por procedência da exceção de ilegitimidade passiva na ação administrativa especial “sub judice”, incorreu ou não em violação do disposto nos arts. 10.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a análise da questão em discussão resultou como assente na decisão judicial recorrida o seguinte quadro factual:
I) No dia 30.06.2009, é elaborada nos serviços da Entidade Demandada «MEID» instrumento escrito, com a referência - Informação Interna n.º 196/GPF/UFET/2009, subordinada ao assunto - PRIME - Formação Profissional - Medida 1.4. - Revogação da Decisão de Aprovação do Financiamento - Proj. n.º 00/20758 - CL & M…, Lda., com o seguinte teor: «Com vista a ser dada a devida sequência à proposta de revogação da decisão de aprovação do financiamento atribuído ao projeto referenciado, presente pelo IAPMEI, através de ofício, de 23/06/2009, em Anexo I, procedeu este Gabinete à análise dos elementos enviados concordando com a proposta de revogação da decisão de aprovação do financiamento do projeto referenciado, cuja fundamentação de direito se consubstancia no enquadramento da conduta tipificada na alínea n), do n.º 1, do 23.º, da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de setembro, com a consequente restituição das verbas já recebidas. (…) Nos termos e para os efeitos do previsto no art. 105.º do CPA, os fundamentos de facto e de direito que sustentam a respetiva proposta de revogação são os que constam da proposta e demais elementos do Anexo I da presente informação e que constituem parte integrante da mesma para os devidos efeitos legais. (…) Neste âmbito, propõe-se nos termos da alínea c) do art. 7.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de setembro, a revogação da decisão de aprovação de financiamento do projeto identificado, nos seguintes termos e fundamentos constantes da informação em Anexos I e II da presente Informação, para os quais se remete para os devidos efeitos legais: (…) a) Revogação da decisão de aprovação do financiamento do projeto; (…) b) Emissão das respetivas ordens de devolução; (…) c) Descativação do Incentivo não reembolsável aprovado, no montante global de 163.114,15€. (…) Salienta-se ainda que, face às irregularidades apuradas pelo IAPMEI, no âmbito dos projetos constantes da presente informação, por configurar indícios de fraude na obtenção do subsídio, irá ser objeto de participação criminal por parte daquele Instituto junto dos serviços do Ministério Público, atendendo ao disposto no n.º 1 do artigo 49.º do Código de Processo Penal. (…) À consideração superior, (…) Lisboa, 30 de junho de 2009. (…) Francisco Ramires (…) Assessor de Coordenação».
II) Em 30.06.2009, sobre a informação referida em I), é aposto pelo Gestor do «COMPETE» o seguinte despacho: «Revogo as decisões de aprovação, nos termos e com os fundamentos expostos. (…) Concordo com a participação ao M. Público …».«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, então, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
I. Sustenta a recorrente que a decisão judicial ao julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva fez errada interpretação e aplicação do disposto, nomeadamente, no art. 10.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
II. Vejamos, sendo que previamente cumpre trazer à colação os normativos legais a aferir na solução a dar à questão em apreciação.
III. Decorre do art. 10.º do CPTA, sob a epígrafe “legitimidade passiva”, que cada “… ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor...” (n.º 1) e que quando “… a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaía o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos …” (n.º 2), sendo que o “… disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence ...” (n.º 4).
IV. Preceitua-se no n.º 2 do art. 78.º do mesmo diploma que na “… petição, deduzida por forma articulada, deve o autor: … e) Indicar o órgão que praticou ou devia ter praticado o ato, ou a pessoa coletiva de direito público ou o ministério a que esse órgão pertence …”, sendo que ainda, nos termos do art. 88.º, quando “… a correção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de exceções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa …” (n.º 2), anulando-se “… os atos do processo entretanto praticados que não possam ser aproveitados, designadamente porque do seu aproveitamento resultaria uma diminuição de garantias para o demandado ou os demandados …” (n.º 3) e a “… falta de suprimento ou correção, nos termos previstos no n.º 2, das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância, sem possibilidade de substituição da petição ao abrigo do disposto no artigo seguinte …” (n.º 4).
V. De acordo com quadro normativo à data vigente que decorre dos arts. 30.º e segs., 40.º e segs., 57.º, 58.º, 60.º e segs. todos do DL n.º 312/07, de 17.09 [com as alterações introduzidas pelo DL n.º 74/08, de 22.04, e pelo DL n.º 99/09, de 28.04] [diploma que define o modelo de governação do «QREN»], 25.º, n.ºs 1 e 4 do DL n.º 54-A/00, de 07.04, 08.º a 10.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/07, de 10.12 [diploma que contém o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito dos programas operacionais financiados pelo FSE], 05.º e 07.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/00, de 15.09 [diploma este revogado pelo DR n.º 84-A/07 e com vigência condicionada], 05.º, 20.º a 24.º da Portaria n.º 799-B/00, de 20.12 [diploma este também revogado pelo DR n.º 84-A/07 e com vigência condicionada], 01.º e 02.º do DL n.º 140/07, de 27.04 [diploma que veio definir nova orgânica e atribuições ao «IAPMEI» em articulação com os respetivos Estatutos (publicados em anexo à Portaria n.º 538/07, de 30.04)], bem como da Resolução do Conselho Ministros n.º 162/07, de 12.10 [que criou as estruturas de missão responsáveis pelo exercício das funções de autoridade de gestão dos programas operacionais] e da Resolução do Conselho Ministros n.º 25/08, de 13.02 e seu Anexo II [que veio aprovar a configuração definitiva das referidas estruturas de missão de forma a garantir uma gestão e execução dos programas operacionais eficiente e eficaz], temos que, no essencial e no que releva, a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais setoriais incluídas nos então «QCA III» e «QREN» incumbe a um Gestor, o qual constitui autoridade de gestão nos termos e para os efeitos do anterior Regulamento (CE) n.º 1260/99 e atual Regulamento (CE) n.º 1083/06 [sucessivamente alterado], sendo que o mesmo lidera e gere uma estrutura de missão a cujo secretariado técnico “… que integra a autoridade de gestão do PO Fatores de Competitividade compete desempenhar as funções que lhe forem conferidas pelo gestor do «PO» …” e em que o “… apoio logístico e administrativo à autoridade de gestão do PO Fatores de Competitividade é assegurado pelo Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas do Ministério da Economia e da Inovação …”, entidade esta que é configurada e qualificada como instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio e que prossegue atribuições do atual «ME» sob superintendência e tutela do respetivo ministro [cfr. arts. 01.º do DL n.º 140/07, 05.º, n.º 1, al. a) do DL n.º 126-C/011, de 29.12, 05.º, al. a) do DL n.º 11/2014, de 22.01], na certeza ainda de que era o então «MEID» quem, nos termos do art. 17.º do citado DL n.º 321/09, enquanto departamento governamental, detinha competência e exercia poderes em sede de “definição das orientações, preparação, acompanhamento, avaliação e controlo global da gestão e execução dos investimentos financiados por fundos comunitários, no âmbito da política de coesão da União Europeia, … em articulação com o Ministro de Estado e das Finanças, assim como com os demais ministros relevantes em razão das respetivas estruturas de gestão …” [sucedendo ao então «MAOTDR» - cfr. art. 16.º da lei orgânica do XVII Governo Constitucional na redação decorrente do DL n.º 201/06], competências essas que foram objeto de delegação de poderes pelo Ministro no Secretário de Estado Adjunto da Indústria e Inovação [cfr. despacho n.º 18602/2009] e subdelegadas por este último no Gestor, mormente, quanto a autorização das “revogações das decisões de atribuição de incentivos com as correspondentes anulações dos projetos e respetivas rescisões” [cfr. despacho n.º 19886/2009 - documentado nos autos a fls. 271/272].
VI. Encerrando aqui o cotejo dos normativos/atos tidos por essenciais e a atender passemos à sua concatenação e interpretação no seio do ordenamento jurídico, fazendo prévio enquadramento do pressuposto processual em crise [o da legitimidade passiva].
VII. Como primeira nota temos que a legitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
VIII. Tal pressuposto, sem margem para dúvidas, deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou ou configurou a relação material controvertida, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação [cfr. arts. 09.º, n.º 1 e 10.º do CPTA].
IX. O n.º 1 do art. 10.º retoma a regra geral enunciada no art. 26.º do CPC, segundo o qual a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua.
X. A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida, pois, pelas afirmações do A. na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objeto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efetiva titularidade da relação material controvertida existente, tomada de forma provisória como objetivamente existente com a configuração que vier a resultar das afirmações do A. e do R., confirmadas pela instrução e discussão da causa.
XI. Nesta sede o preenchimento do requisito da legitimidade processual [entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da ação] não exige a verificação da efetiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade.
XII. Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
XIII. Daí que para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade passiva basta uma afirmação fundamentada em factos decorrente da alegação do A. da titularidade no R. dum interesse direto em contradizer, traduzido na utilidade derivada do prejuízo que da procedência da ação possa derivar.
XIV. Refira-se, todavia, que este regime só faz sentido quando suscitado relativamente ao critério normal de determinação da legitimidade das partes [legitimidade singular e direta], visto que quanto à legitimidade extraordinária [situações de litisconsórcio ou de legitimidade indireta], não basta, nem depende das meras afirmações do A., mas da efetiva configuração da situação em que assenta a legitimidade.
XV. E reportando-nos ao n.º 2 do art. 10.º do CPTA temos, como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que a disposição corresponde a “… uma importantíssima inovação em matéria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto o exercício (ou a recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos da autoria de determinado órgão de um ente público, ou seja, nos processos da ação administrativa especial …”, sendo que quem “… «defende» aqui tais atos, agora, é a entidade pública (ou o ministério, no caso do Estado) de cujos órgãos eles emanaram, e não esses mesmos órgãos, como sucedia no regime anterior em relação aos recursos contenciosos de anulação de atos administrativos e aos restantes processos impugnatórios …” [in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”, vol. I, pág. 167].
XVI. Justificando esta opção legal e para além do que consta da exposição de motivos da proposta de Lei n.º 92/VIII referem os mesmos Autores que “… se a questão já chegou a tribunal, é conveniente que seja a própria pessoa coletiva pública (ou ministério) - necessariamente através de quem a represente e «vincule» externamente - a tomar conta da questão judicial, porque assim está em juízo precisamente o ente (ou o ministério) sobre cuja esfera jurídica recairão as consequências de uma eventual decadência na ação …” [in: ob. cit., pág. 167].
XVII. Pronunciando-se igualmente sobre aquele regime sustentam Mário Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha que a norma em causa “… introduz uma importante novidade, ao permitir identificar como entidade demandada a pessoa coletiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos …” [in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, pág. 84], sendo que a mesma se adequa “… melhor à nova faculdade processual de cumulação de pedidos, especialmente quando se conjuguem pretensões dirigidas à anulação do ato e à reparação de danos, além de que permite superar a imposição do pesado ónus ao recorrente de identificar com precisão o autor do ato recorrido …” [in: ob. cit., pág. 85].
XVIII. Referem os mesmos Autores que a norma em referência deverá ser objeto de uma interpretação restritiva de molde a que se considere que na sua previsão não estão abrangidos “… todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas … e a que há que acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação na prática do ato devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas …, bem como as ações de reconhecimento de direitos e as ações de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo …” [in: ob. cit., pág. 85].
XIX. Atente-se nesta sede ao que o STA sustentou no seu acórdão de 10.05.2007 [Proc. n.º 0886/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»] quando considerou e passa-se a citar que no “… contencioso anulatório disciplinado pela LPTA a legitimidade passiva era determinada em razão do autor do ato (…). … O novo CPTA, porém, preocupado por razões de celeridade e economia, visando facilitar a tarefa do autor que, não raras vezes sente dificuldade em saber a quem atribuir a autoria do ato impugnado, e procurando harmonizar este pressuposto à garantia agora introduzida de uma tutela jurisdicional plena através, por exemplo, de cumulação de pedidos em ações administrativas especiais (…), permitindo a demanda da pessoa que realmente possa vir a sofrer os efeitos jurídicos de uma eventual procedência da ação (…), introduziu um novo paradigma adjetivo em matéria de legitimidade passiva. … No entanto, querendo desse modo abrir caminho a uma mais eficaz utilização das vias processuais ao dispor dos administrados, simultaneamente - como vem sendo reconhecido pela doutrina que sobre o assunto já meditou - introduziu uma inovação que não deixa de gerar embaraço e alguma controvérsia (…). … Presentemente, o Código prescreve uma regra geral: «Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida…». Quer isto dizer que o outro sujeito da relação jurídica - estabelecida com o autor, mas de que adveio uma dissonância e um conflito a carecerem de composição - se apresenta, em princípio, como sendo a parte com interesse em agir (em contradizer, em se defender, entenda-se) e que, portanto, figurará pelo lado passivo da demanda [arts. 26.º, n.ºs 1 e 3 e 467.º do CPC; também art. 78.º, n.º 1, al. e), do CPTA]. … Mas, se a demanda for dirigida contra uma entidade pública, a ação deixa de ser movida contra o «órgão» que praticou ou deveria ter praticado o ato, para ser impulsionada contra a «pessoa coletiva de direito público» de que aquele faça parte. Assim o afirma categoricamente o n.º 2, do art. 10.º …”.
XX. E aprofundando a análise do preceito continua-se no mesmo acórdão afirmando que “… entanto, a mesma norma (n.º 2) acrescenta que, se em causa estiver o Estado, então a legitimidade pelo lado passivo da demanda vem a ser conferida ao «ministério a cujos órgãos seja imputável o ato…» praticado ou que devesse ter sido praticado. … Ora, a dicotomia estabelecida no n.º 2 - para além da excessiva concentração de competências que vai acarretar sobre entidades públicas em matéria de intervenção processual nas ações - gera algumas dificuldades de compreensão. Desde logo, porque «pessoas coletivas de direito público» é expressão sinónima de «pessoas coletivas públicas» (…). O que envolve a dizer que nela se inscrevem os «institutos públicos», as «empresas públicas», as «associações públicas», as «autarquias locais», as «regiões autónomas» e, à frente de todas, o próprio «Estado» (…), enquanto macro pessoa coletiva (…). Assim sendo, a referência à expressão normativa «pessoa coletiva de direito público», na medida em que também abrange o «Estado», só pode ter um sentido inclusivo. Quer dizer, a alusão ao «Estado» não serve para dizer que é coisa diferente de «pessoa coletiva de direito público», mas tem em mente assinalar somente a distinção em relação à legitimidade. No primeiro caso, intervém a entidade pública a que pertença o órgão; no segundo, intervém o ministério em representação do Estado. … Só que, por outro lado, o «Estado» pode ser encarado sob diversas aceções, nomeadamente no que concerne à administração: administração central e periférica, do ponto de vista da influência territorial da sua ação, por um lado, e directa e indirecta, do ponto de vista do exercício material ou da atividade praticada. E aí as dificuldades já se avolumam. É que se na Administração Indireta se incluem os Institutos Públicos e as Empresas Públicas, só para citar dois exemplos, então pode haver o perigo de se pensar que «tudo» cabe no «Estado», pouco sentido fazendo então a diferenciação estabelecida na norma em relação às «pessoas coletivas de direito público». … Na verdade, na administração direta inclui-se a administração central e os órgãos e serviços desconcentrados, porque ela é caraterizada por uma relação de dependência e hierarquia [art. 199.º, al. d), da CRP], enquanto na indireta se incluem os centros de decisão autónomos e dotados de personalidade jurídica, criados especificamente com esse fim, mesmo que desempenhando tarefas do Estado, sujeitando-se nesse caso à superintendência do Governo (…). … Cremos, ainda assim, que o legislador se expressou de maneira a deixar claro que alguma distinção relevante quis, efetivamente, estabelecer. Ao incluir o elemento referenciador «ministério» terá querido abranger não apenas a administração central, mas também a periférica (…), portanto serviços dependentes, ficando de fora, deste modo, a «administração autónoma» e «independente». O que parece ter querido sublinhar foi a chamada «personalidade jurídica una» da administração do Estado, aquela em nome de quem os órgãos e serviços atuam, vinculando-o e responsabilizando-o diretamente, o que é próprio dos fenómenos de desconcentração, caraterísticos da referida administração direta (…). Farão parte, então, da previsão normativa, certamente, os órgãos e serviços centrais e periféricos colocados sob a direção do Governo (Lei n.º 4/2004 …). … Por conseguinte, a administração indireta não faz parte do segmento da norma que se refere à intervenção dos ministérios, ficando para ela (administração indireta) o outro segmento que obriga somente à intervenção da pessoa coletiva de direito público (incluindo empresas públicas [DL 558/99 …] e institutos públicos [Lei n.º 3/2004 …]), de que o órgão faça parte …”.
XXI. Presentes o enquadramento normativo antecedente e os considerandos acabados de expender temos que, inequivocamente, ressalta no nosso entendimento a legitimidade passiva do atual ente demandado «ME» porquanto é o mesmo quem, em termos de departamento ministerial, será imputável o ato impugnado [no caso o despacho de 30.06.2009 proferido pelo Gestor do “COMPETE” - cfr. n.ºs I) a II) dos factos apurados e doc. de fls. 49 a 68 dos presentes autos], na certeza de que, como se decidiu no acórdão deste TCA de 25.05.2012 [Proc. n.º 01505/09.3BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»], tal Gestor não faz parte ou não integra manifestamente o «IAPMEI», pelo que assiste ao R. legitimidade processual passiva no quadro dos arts. 10.º, 57.º e 78.º do CPTA.
XXII. Mas ainda que se entenda que quem deveria ter sido demandado era o próprio Gestor do “COMPETE” enquanto órgão autor do ato impugnado temos que, ainda assim, a decisão judicial recorrida não poderá ser confirmada no que na mesma se conclui e se decide em termos das consequências a extrair daquela constatação.
XXIII. É que por força do que no quadro do art. 88.º do CPTA se determina e impõe ao julgador, em sede do dever de conhecer obrigatoriamente de «todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo», do mesmo ressalta, em decorrência do princípio da cooperação processual [arts. 08.º CPTA e 265.º CPC/07 - atuais arts. 06.º e 4l1.º do CPC/2013], a existência dum dever de providenciar pela prévia correção dos articulados e do suprimento das exceções dilatórias.
XXIV. Na verdade, admite-se no art. 88.º do CPTA não apenas a correção oficiosa de deficiências ou irregularidades de caráter formal de que as peças processuais eventualmente padeçam mas também o suprimento de exceções dilatórias e de irregularidades dos articulados ainda que com anulação de atos processuais caso não possam ser aproveitados, no que configura regime de regularização mais amplo que aquele que se mostrava previsto na LPTA [cfr. seu art. 40.º].
XXV. Configura tal despacho de aperfeiçoamento um convite que o julgador dirige à parte ativa para que esta supra ou corrija o vício de que padeça o articulado inicial em termos de assim se assegurar o prosseguimento do processo.
XXVI. Estando em questão exceção dilatória o seu suprimento e possibilidade de correção na sequência de convite está dependente do facto do vício que as gera não inviabilizar a substituição da petição inicial.
XXVII. Com efeito, o convite não será admissível e como tal haverá proferimento de decisão de absolvição da instância quando estejamos em presença da exceção dilatória insuprível que não consente a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
XXVIII. Ora para além das enunciadas exemplificativamente no art. 89.º, n.º 3 CPTA contam-se, nomeadamente, entre as situações passíveis de suprimento ou correção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões [cfr. art. 89.º, n.º 1, als. d), e), f) e g) do CPTA] [vide M. Aroso Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 584/585].
XXIX. Atente-se, ainda, que a regularização da instância neste quadro não está dependente de qualquer juízo sobre a desculpabilidade ou não do erro cometido.
XXX. Daí que na situação vertente impunha-se ao julgador “a quo” que tivesse formulado, previamente à emissão da decisão de absolvição da instância nos termos em que veio a ocorrer, convite dirigido à A. no sentido desta vir suprir a exceção através da apresentação de nova petição inicial dirigida ao ente administrativo dotado de efetiva legitimidade passiva, aperfeiçoando dessa forma aquele articulado.
XXXI. Não o tendo feito incorreu também aqui em erro de julgamento com consequente revogação da decisão judicial em crise.
XXXII. Não pode, pois, manter-se o decidido pelo TAF de Braga, pelo que, na procedência das conclusões da alegação da recorrente e do presente recurso jurisdicional, se impõe revogar a decisão aqui sindicada.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, consequentemente, revogar a decisão judicial recorrida com todas as legais consequências;
B) Determinar o envio dos presentes autos ao TAF de Braga para prosseguimento dos mesmos com observância e em conformidade com o decidido, caso nada mais obste a tal.
Não são devidas custas nesta instância.
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator [cfr. art. 131.º, n.º 5 do CPC/2013 “ex vi” art. 01.º do CPTA].Porto, 28 de fevereiro de 2014
Ass.: Carlos Carvalho
Ass.: Ana Paula Portela
Ass.: Fernanda Brandão |
