| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
CMFXF, residente no Largo …, instaurou acção administrativa especial contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (DIREÇÃO GERAL DE IMPOSTOS), com sede na Avenida …, visando,
i) a anulação do despacho de homologação da lista de classificação final do estágio, praticado pelo Director Geral de Impostos e publicado por Aviso n.º 1541, no Diário da República, II Série, n.º 163 de 24 de Agosto,
ii) que se ordene a rectificação da classificação do relatório de estágio do A., passando a constar a nota de 15,5 valores e a consequente subida da nota global para 16,425 valores;
iii) que se ordene a elaboração de nova lista de classificação final, classificando o A. em 92.º lugar de acordo com a nova nota de estágio;
iv) que se proceda ao seu ressarcimento pelos prejuízos sofridos pela execução do acto administrativo ilegal, cuja contabilização se remete para execução de sentença.
Por acórdão proferido pelo TAF de Braga foi julgada parcialmente procedente a presente a acção e, em consequência, anulado o despacho de homologação da lista de classificação final do Concurso externo de ingresso para o preenchimento de lugares vagos na carreira de técnicos economistas de 2.ª classe, praticado em 23.7.2007 pelo Diretor Geral de Impostos e condenado o Ministério das Finanças a reunir novamente o júri, devendo este fundamentar a avaliação atribuída ao relatório de estágio do A. quanto ao parâmetro IV – “Forma de expressão escrita e clareza de exposição”, proceder à classificação e emitir uma nova lista de classificação final, a ser objeto de nova homologação.
Deste vem interposto recurso.
Alegando, o Director-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira formulou as seguintes conclusões:
A) Vem interposto o presente recurso jurisdicional contra o entendimento subjacente ao segmento do Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 09/04/2014, que condenou a Entidade Recorrente a a), Anular o despacho de homologação da lista de classificação final do Concurso Externo de ingresso para o Preenchimento de Lugares Vagos na Carreira de Técnicos Economistas de 2ª Classe, praticado em 23/07/2007 pelo Director-Geral dos Impostos; b), Condenar o Ministério das Finanças a reunir novamente o júri devendo este fundamentar a avaliação atribuída ao relatório de estágio do A. quanto ao parâmetro IV – “Forma de expressão escrita e clareza de exposição”, proceder à classificação e emitir uma nova lista de classificação final, a ser objecto de nova homologação.
B) Entender-se-ia, assim, no Acórdão, que o caso concreto não permite identificar como única solução legalmente possível a avaliação do relatório e estágio do A. com 15,5 valores, desde logo, porque a própria avaliação do júri se mostra deficientemente fundamentada no item IV - “IV–Forma de expressão de escrita e clareza de exposição”.
C) De tal consideração parece poder inferir-se que a fundamentação da avaliação do júri exigiria uma maior concretização ou especificação para a manutenção da notação quantitativa em detrimento da notação qualitativa, ou vice-versa.
D) Em causa estará o conteúdo da fundamentação da deliberação do júri do concurso que, como consta na Acta nº 17, de 19/06/2007, reconheceu a divergência entre a notação qualitativa e a quantitativa do parâmetro “IV–Forma de expressão de escrita e clareza de exposição” inscrita na ficha de avaliação do relatório de estágio do A., e considerou que era a menção quantitativa de 100,00 a que efectivamente correspondia à classificação daquele item, tendo corrigido, em consequência, a menção qualitativa de “Muito Bom” para “Bom”. (Cfr. Factos provados 3, 8 e 9) .
E) Assim, o júri fez constar na referida Acta nº 17 que “Após nova leitura dos relatórios dos candidatos acima indicados, o júri reconhece a existência de um erro material na elaboração da ficha individual, tendo decidido manter a expressão quantitativa da nota e alterar em conformidade a expressão qualitativa das respectivas fichas de avaliação individuais, que se juntam em anexo”.
F) Isto é, após reapreciar o relatório de estágio do Recorrido no âmbito das alegações oferecidas no âmbito do direito de audição, o júri manteria a nota quantitativa de 100,00 por entender que era a que efectivamente correspondia ao item “Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos”, dos parâmetros de avaliação definidos na reunião do júri de 25/01/2005.
G) O júri identificou o erro material que consistiria na aposição da notação 100,00 na menção qualitativa de “Muito BOM”, quando, de facto, deveria ter inscrito aquela nota na menção qualitativa de “BOM”.
H) Existiu, de facto, um erro material na colocação da notação quantitativa 100,00 na menção qualitativa de “Muito Bom”.
I) A notação quantitativa era a que, na apreciação do júri, correspondia na verdade à valoração do Relatório de Estágio.
J) Salvo o devido respeito, contrariamente ao entendido no Acórdão recorrido, a fundamentação da manutenção da notação quantitativa está justificada de forma suficiente, clara e perfeitamente apreensível para o seu destinatário.
L) Aliás, se o erro material em causa não tivesse existido e, originariamente, a notação de 100,00 tivesse sido correctamente aposta no item “Bom”, não se suscitaria porventura qualquer dúvida relativamente à fundamentação da classificação.
M) Ou nenhuma se levantaria se, pelo contrário, a notação de 150,00 tivesse sido aposta no item de “Bom”, e, na verdade, correspondesse na apreciação do júri à menção de “Muito Bom”, corrigindo-se o erro nessa conformidade.
N) Na verdade, na descrição dos itens das apreciações de “BOM” e “MUITO BOM” estão evidenciados os diferentes critérios de graduação da avaliação.
O) Aliás, a ampla margem de apreciação da fundamentação dos diversos itens das notações qualitativas e quantitativas é, aliás, reconhecida, e bem, no Acórdão ao referir, a fls. 24, que “É indiscutível que a avaliação dos candidatos a um concurso, designadamente no que corresponde à apreciação de um relatório de estágio, é uma actividade do júri que se insere na sua margem de livre apreciação ou prerrogativa de avaliação, também por vezes apelidada pela doutrina e pela jurisprudência de ‘discricionariedade técnica’ e inserida no âmbito da chamada ‘justiça administrativa’ – no domínio da qual a Administração age e decide sobre a aptidão e as qualidades pessoais (prognoses isoladas), actividade esta, em princípio, insindicável pelo tribunal, salvo com referência a aspectos vinculados ou a erro manifesto ou crasso ou com adopção de critérios ostensivamente desajustados.
E assim sucede com a hipótese dos autos, em que obstante a fixação legal de factores de avaliação e a sua concretização pelo júri através de critérios de valorização, é ainda deixada à Administração uma ampla margem de apreciação dos currículos dos candidatos.” (Destaque nosso)
P) Decorrentemente, o Acórdão viria a entender que, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, o Tribunal apenas podia condenar a Entidade Demandada a reunir novamente o júri, com vista a fundamentar a avaliação atribuída ao relatório do estágio quanto ao parâmetro IV - “IV–Forma de expressão de escrita e clareza de exposição”, e proceder à classificação e emita uma nova lista de classificação final, que deverá ser homologada.
Q) Com todo o respeito, se, no âmbito da avaliação do relatório do júri, o Tribunal veio a reconhecer que a expressão escrita e clareza de exposição vertidas no Relatório de Estágio serão indicadores na apreciação da aptidão e qualidades pessoais dos concorrentes, não se vislumbra a necessidade de complementar a fundamentação da deliberação do júri ao identificar a menção qualitativa como estando errada e manter a notação quantitativa.
R) Por todo o exposto, afigura-se que a avaliação do júri impugnada está suficientemente fundamentada no item IV, não estando eivada de qualquer ilegalidade que justifique a anulação do despacho homologatório da lista de classificação final do Concurso Externo de Ingresso para o Preenchimento de Lugares Vagos na Carreira de Técnicos Economistas de 2ª Classe, datado de 23/07/2007, bem como a realização de nova reunião do Júri com vista a fundamentar a avaliação atribuída ao relatório de estágio do recorrido quanto ao parâmetro IV – “Forma de expressão escrita e clareza de exposição”, e a emitir uma nova lista de classificação final, a ser objecto de nova homologação.
Termos em que, com o suprimento, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente e, em consequência, deve o Acórdão ser revogado no segmento decisório recorrido, com todas as legais consequências.
O Autor contra-alegou e concluiu que:
A– A sentença recorrida não merece qualquer tipo de reparo,
B – O director Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira nas suas alegações de recurso, não invoca qualquer razão de facto ou de direito que ponha em causa a sentença, pretendendo apenas alterar a mesma, por outra que simplesmente corrobore a sua opinião.
C – O Autor/recorrido foi prejudicado de forma grave com a decisão do júri do concurso público de admissão a estágio, sem que lhe tenha sido devidamente explicada e fundamentada a decisão de só lhe atribuírem “Bom” no item (Forma de expressão escrita e clareza da exposição).
D – Não pode a administração fiscal, querer eximir-se à sentença proferida, devendo cumprir na íntegra o acórdão proferido, devendo justificar convenientemente os seus atos administrativos, fazendo-se assim inteira Justiça.
Termos em que,
Por tudo o exposto, e sem necessidade de mais amplas considerações, deverá o Recurso ser julgado improcedente, e consequentemente, confirmada a decisão proferida pelo tribunal a quo com todos efeitos legais.
O MP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. Por despacho do Diretor Geral dos Impostos de 29.11.1999 e publicitado por Aviso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 294, de 20.12.1999, foi aberto Concurso externo de ingresso para o preenchimento de lugares vagos na carreira de técnicos economistas de 2.ª classe. – facto não controvertido.
2. O A. apresentou candidatura ao Concurso tendo sido admitido a estágio pela proposta n.º 421/05 de 11.10.2005. – facto não controvertido.
3. Em 25.11.2005 o júri deliberou, entre o mais,
[imagem omissa]
[...]
[imagem omissa]
- cfr. doc. de fls. 19 e ss. dos autos.
4. Em reunião realizada em 16.3.2007 o Júri deliberou atribuir ao A. a classificação de 15 valores quanto ao relatório de estágio, constando da ficha de avaliação individual,
[imagem omissa]
- cfr. doc. de fls. 39 do pa apenso aos autos.
5. Em reunião de 19.3.2014 o Júri aprovou o projeto de classificação, tendo sido o A. posicionado no 120.º lugar, com as seguintes classificações:
Relatório de Estágio – 15
Classificação de Serviço – 17,5
2.º Teste – 19,00
1.º Teste – 15,50
Nota Final – 16,175
- cfr. doc. de fls. 27 do pa apenso aos autos.
6. Em 2.5.2007 o A. exerceu o direito de audição prévia ao projeto de classificação nos seguintes termos,
[imagem omissa]
- cfr. doc. de fls. 30 e ss. do pa apenso aos autos.
7. Em reunião de 19.6.2007 o júri deliberou,
[imagem omissa]
- cfr. doc. de fls. 40 e ss. do pa junto aos autos.
8. Em reunião de 10.7.2007 o júri deliberou,
[imagem omissa]
[...]
- cfr. doc. de fls. 58 e ss. do pa junto aos autos.
9. Em reunião de 13.7.2007 o júri aprovou a lista de classificação final tendo o A. sido posicionado no 120.º lugar, com as seguintes classificações:
Relatório de Estágio – 15
Classificação de Serviço – 17,5
2.º Teste – 19,00
1.º Teste – 15,50
Nota Final – 16,175
- cfr. doc. de fls. 62 e ss. do pa junto aos autos.
10. Por despacho de 23.7.2007 o Diretor-Geral apôs despacho de “Homologo.” sobre a lista de classificação final referida no ponto anterior. – cfr. doc. de fls. 62 e ss. do pa junto aos autos.
X
DE DIREITO
Está posta em causa a decisão do TAF de Braga que julgou parcialmente procedente a acção e, em consequência, anulou o despacho de homologação da lista de classificação final do Concurso externo de ingresso para o preenchimento de lugares vagos na carreira de técnicos economistas de 2.ª classe, praticado em 23/7/2007 pelo Diretor Geral de Impostos e condenou o Ministério das Finanças a reunir novamente o júri, devendo este fundamentar a avaliação atribuída ao relatório de estágio do A. quanto ao parâmetro IV – “Forma de expressão escrita e clareza de exposição”, proceder à classificação e emitir uma nova lista de classificação final, a ser objeto de nova homologação.
Na óptica do Recorrente o acórdão padece de erro de julgamento de direito, já que, contrariamente ao decidido, a avaliação do júri impugnada está suficientemente fundamentada no item IV, não estando eivada de qualquer ilegalidade que justifique a anulação do despacho homologatório da lista de classificação final do Concurso Externo de Ingresso para o Preenchimento de Lugares Vagos na Carreira de Técnicos Economistas de 2ª Classe, datado de 23/07/2007, bem como a realização de nova reunião do Júri com vista a fundamentar a avaliação atribuída ao relatório de estágio do recorrido quanto ao parâmetro IV - “Forma de expressão escrita e clareza de exposição”, e a emitir uma nova lista de classificação final, a ser objecto de nova homologação.
Cremos que não lhe assiste razão.
Antes, porém, atente-se no seu discurso jurídico fundamentador, na parte que ora interessa:
“
IV.1. DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO DO ATO DE CLASSIFICAÇÃO
O A. invoca a falta de fundamentação do ato de classificação, quanto ao item “forma de expressão escrita e clareza de exposição”, na medida em que tendo sido atribuída a classificação qualitativa de “Muito boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição sem erros ortográficos” foi atribuída apenas a nota quantitativa de 100 valores, sem que, após o exercício do direito de audição prévia, o júri fundamentasse a razão pela qual alterou a nota qualitativa atribuída e porque o relatório do A. não possuía os requisitos para ser atribuída a nota de Muito Bom.
Dispõe o art. 125.º do CPA, referente aos requisitos da fundamentação, que,
“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
[…]”
Em relação às menções obrigatórias do ato administrativo dispõe o art. 123.º, n.º 1 do CPA que devem constar sempre do ato a enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes (al. c)), a fundamentação quando exigível (al. d)) e o conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto (al. e).
Atente-se que a enunciação dos factos ou atos que deram origem ao ato, tratando-se dos pressupostos (de facto) do ato, acaba por se confundir com a fundamentação do mesmo e que, no essencial, consiste na exposição sucinta das razões de facto e de direito da decisão. Ademais do ato deve constar, ainda, não só o conteúdo do ato – o feixe de direitos e obrigações que dele resulta – e o seu sentido, mas também o seu objeto, ou seja, a situação concreta ou as coisas, relações e atos jurídicos sobre que o ato versa.
Quando à fundamentação propriamente dita, estabelece o art. 124.º, n.º 1 a sua obrigatoriedade quanto a atos administrativos que, total ou parcialmente neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções (al. a)) e decidam em sentido contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial (al. b)).
Os normativos citados correspondem ao cumprimento de diretiva constitucional decorrente do atual art. 268.º, n.º 3 da CRP no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjetivo do administrado à fundamentação.
A fundamentação da decisão administrativa consiste na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando, desta feita, impor à Administração que pondere antes de decidir e, assim, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Para tanto basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e de se mostrar contextual.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Nestes termos, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.
Resulta do probatório que o júri, aquando da aprovação dos critérios de classificação, definiu quanto à avaliação do relatório de estágio, entre outros parâmetros de avaliação a Forma de Expressão Escrita e Clareza de Exposição (forma de expressão escrita, estrutura gramatical, clareza de exposição e erros ortográficos) a que atribuiu a cotação de 2 valores. Estabeleceu, ainda, que este parâmetro seria avaliado nos seguintes termos:
Muito Fraco (0 pontos) – Expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição muito fracas, sem erros ortográficos
Fraco (25 pontos) - Expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição fracas, sem erros ortográficos
Razoável (50 pontos) - Expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição razoáveis, sem erros ortográficos
Bom (100 pontos) – Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos
Muito bom (150 pontos) – Muito boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos
Excelente (200 pontos) – Excelente expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos
Ora, em sede de projeto de classificação, na ficha de avaliação individual do A. quanto à apreciação do relatório de estágio, o item IV – Forma de Expressão Escrita e Clareza de Exposição foi avaliado nos seguintes termos “Muito boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos” obtendo 100 pontos.
Ou seja, existindo uma desconformidade entre a notação quantitativa de 100 pontos que correspondia a Bom, com a avaliação qualitativa realizada de “Muito boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos” e cuja notação quantitativa era de 150 pontos.
Na sequência de audiência prévia, o júri veio alterar a ficha de avaliação individual do A. na parte correspondente à apreciação do relatório neste item IV, passando a constar “Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos”, ou seja, a apreciação qualitativa correspondente à notação quantitativa de 100 pontos. Sustentou, para tanto, que “Após nova leitura dos relatórios dos candidatos acima indicados, o júri reconhece a existência de um erro material na elaboração da ficha individual, tendo decidido manter a expressão quantitativa da nota e alterar em conformidade a expressão qualitativa das respectivas fichas de avaliação individuais
[…]”.
E, em consequência, somadas as notações atribuídas aos parâmetros de avaliação do relatório de estágio, o A. obteve neste fator de avaliação a classificação de 15 valores, o que, conjuntamente com as notações dos demais fatores de avaliação (testes e classificação de serviço) conduziu a que, aplicada a fórmula, fosse classificado globalmente com 16,175 valores.
No que se reporta à contrariedade da fundamentação, atentas as diferenças entre a avaliação quantitativa e qualitativa do item IV, cabe referir que a mesma foi suprida na decisão final, que adotou a ficha de avaliação individual retificada e da qual resulta que foi atribuída ao A. a pontuação de 100 pontos com a apreciação “Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos”.
Questão diversa é a de saber se esta fundamentação é suficiente para se aperceber o itinerário cognoscitivo que levou o júri a avaliar o relatório de estágio de A. quanto ao parâmetro “Forma de Expressão Escrita e Clareza de Exposição” com 100 pontos (Bom). E a resposta é negativa.
Com efeito, uma apreciação de um relatório de estágio, quanto a um item em que se pretende avaliar a forma de expressão escrita e a clareza de expressão, assente numa fórmula meramente genérica e conclusiva de “Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos” e que difere apenas das demais apreciações quanto à graduação em termos de “excelente”, “muito boa”, “razoável”, “fraca” ou “muito fraca”, ou seja aduzindo o elemento gramatical – adjetivo - correspondente à nota qualitativa em referência (ie, a nota é de muito bom porque é muito boa a expressão gramatical e escrita), impede naturalmente que se fiquem a conhecer as razões pelas quais se entendeu que o relatório do A. era quanto a este item apenas “Bom”.
No fundo, o ato assenta em considerações neutras e meramente conclusivas, não especificando concretamente as razões factuais que conduziram à valoração realizada pelo júri. Baseando-se em fórmulas genéricas extraídas de um formulário de avaliação preexistente, contendo cláusulas de apreciação gerais. Havendo pois que se concluir que o ato não está fundamentado de facto.
É certo que a fundamentação não tem que ser detalhada ou exaustiva quanto às razões justificativas da pontuação atribuída a este item ou aos aspetos subjetivos sempre subjacentes aos juízos de mérito emitidos, no entanto ela tem que ser suficiente. E essa suficiência há-de ser apreendida se um destinatário normal lograr tomar uma opção quanto a conformar-se ou não com o ato administrativo de forma esclarecida, porque o ato lhe permitiu conhecer o itinerário valorativo do júri.
No caso dos autos, ainda que inerente a esta apreciação uma valoração tendencialmente subjetivista, e não se ignorando que a densidade da fundamentação varia em função do tipo legal de ato e das suas circunstâncias, sendo aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de atos, não se pode reputar que uma apreciação genérica e conclusiva de “Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos” possa considerar-se suficiente. Tal fundamentação não garante o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal, pois que não revela a existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.
Impõe-se, por isso, concluir que o ato de classificação acolhido e apropriado, face a tratar-se de uma homologação em sentido próprio, no despacho de homologação, padece de falta de fundamentação, procedendo quanto a este fundamento a presente ação.
IV.2. DA PRETERIÇÃO DO DIREITO DE AUDIÇÃO PRÉVIA
Sustenta o A. a violação do direito de audição prévia em virtude de não terem sido apreciados os argumentos por si avançados no seu exercício.
……
Termos em que improcede quanto a este fundamento a presente ação.
IV.3. DO DIREITO DO A. À CLASSIFICAÇÃO DO RELATÓRIO DE ESTÁGIO DO A. COM 15,5 VALORES E, EM TERMOS GLOBAIS, COM A NOTA DE 16,425 VALORES, E CONSEQUENTEMENTE, OCUPAR O 92.º DA LISTA DE CLASSIFICAÇÃO
O A. sustenta, ainda, o seu direito a ser classificado com 15,5 valores e, em termos globais, com a nota de 16,425 valores, e consequentemente, ocupar o 92.º da lista de classificação.
Resulta do art. 95.º, n.º 3 do CPTA que “quando, com o pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo, tenha sido cumulado pedido de condenação da Administração à adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato impugnado não tivesse sido praticado, mas a adoção da conduta devida envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, sem que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma atuação como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo da conduta a adotar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração ”.
E, nos mesmos termos, o art. 71.º, n.º 2 do CPTA dispõe que “quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido”.
É indiscutível que a avaliação dos candidatos a um concurso, designadamente no que corresponde à apreciação de um relatório de estágio, é uma atividade do júri que se insere na sua margem de livre apreciação ou prerrogativa de avaliação, também por vezes apelidada pela doutrina e pela jurisprudência de "discricionariedade técnica" e inserida no âmbito da chamada "justiça administrativa" - no domínio da qual a Administração age e decide sobre a aptidão e as qualidades pessoais (prognoses isoladas), atividade esta, em princípio, insindicável pelo tribunal, salvo com referência a aspetos vinculados ou a erro manifesto ou crasso ou com adoção de critérios ostensivamente desajustados.
E assim sucede com a hipótese dos autos, em que não obstante a fixação legal de fatores de avaliação e a sua concretização pelo júri através de critérios de valorização, é ainda deixada à Administração uma ampla margem de apreciação dos currículos dos candidatos.
Sob pena, pois, de violar o princípio da separação dos poderes e sem que o caso concreto permita identificar como única solução legalmente possível a avaliação do relatório de estágio do A. com 15,5 valores, desde logo porque a própria avaliação do júri se mostra deficientemente fundamentada no item IV – “Forma de expressão escrita e clareza de exposição”, ao Tribunal cabe apenas condenar a Administração a praticar o ato sem reincidir na ilegalidade cometida.
Isto é, in casu, apenas pode condenar a Entidade Demandada a reunir novamente o júri, com vista a fundamentar a avaliação atribuída ao relatório de estágio quanto ao parâmetro IV – “Forma de expressão escrita e clareza de exposição, proceda à classificação e emita uma nova lista de classificação final, que deverá ser homologada.
(….)” (sublinhados nossos).
X
Vejamos:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124.º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125.º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125.º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nº 1 e 2, o seguinte:
“1.A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2.Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão -cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14.05.97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos actos administrativos proferidos no âmbito da actividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12.04.2007, no Proc. 0941/05, onde sumariou que: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
No mesmo sentido pronunciou-se o mesmo Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do no artº 487º, n.º 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. n.º 3 do art. 268.º da CRP, e art. 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19.3.81, (rec. 13.031), de 27.10.82 in AD 256/528, de 25.7.84 in AD 288/1386, de 4.3.87 in AD 319/849, de 15.12.87 in AD 318/813, M. Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470”.
Voltando ao caso em concreto, da análise dos elementos constantes do probatório e, bem assim, das considerações de facto e jurídicas explicitadas pelo tribunal a quo, no acórdão recorrido, verifica-se que aí se mostram enunciadas de forma clara, precisa e consistente as razões que justificaram e impuseram a decisão final de procedência parcial da presente acção e de anulação do acto impugnado.
Na verdade, temos que resulta dos autos que o júri, aquando da aprovação dos critérios de classificação, definiu quanto à avaliação do relatório de estágio, entre outros parâmetros de avaliação a Forma de Expressão Escrita e Clareza de Exposição (forma de expressão escrita, estrutura gramatical, clareza de exposição e erros ortográficos) a que atribuiu a cotação de 2 valores. Estabeleceu, ainda, que este parâmetro seria avaliado nos seguintes termos:
Muito Fraco (0 pontos) – Expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição muito fracas, sem erros ortográficos
Fraco (25 pontos) - Expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição fracas, sem erros ortográficos
Razoável (50 pontos) - Expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição razoáveis, sem erros ortográficos
Bom (100 pontos) – Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos
Muito bom (150 pontos) – Muito boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos
Excelente (200 pontos) – Excelente expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos
No que tange ao ora Recorrido, em sede de projecto de classificação, na ficha de avaliação individual do A. quanto à apreciação do relatório de estágio, o item IV – Forma de Expressão Escrita e Clareza de Exposição foi avaliado nos seguintes termos “Muito boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos” obtendo 100 pontos.
Ou seja, existindo uma desconformidade entre a notação quantitativa de 100 pontos que correspondia a Bom, com a avaliação qualitativa realizada de “Muito boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos” e cuja notação quantitativa era de 150 pontos.
É certo que na sequência de audiência prévia, o júri veio alterar a ficha de avaliação individual do A. na parte correspondente à apreciação do relatório neste item IV, passando a constar “Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos”, ou seja, a apreciação qualitativa correspondente à notação quantitativa de 100 pontos. Sustentou, para tanto, que “Após nova leitura dos relatórios dos candidatos acima indicados, o júri reconhece a existência de um erro material na elaboração da ficha individual, tendo decidido manter a expressão quantitativa da nota e alterar em conformidade a expressão qualitativa das respectivas fichas de avaliação individuais
[…]”.
E, em consequência, somadas as notações atribuídas aos parâmetros de avaliação do relatório de estágio, o A. obteve neste fator de avaliação a classificação de 15 valores, o que, conjuntamente com as notações dos demais fatores de avaliação (testes e classificação de serviço) conduziu a que, aplicada a fórmula, fosse classificado globalmente com 16,175 valores.
No que se reporta à contrariedade da fundamentação, atentas as diferenças entre a avaliação quantitativa e qualitativa do item IV, cabe referir que a mesma foi suprida na decisão final, que adotou a ficha de avaliação individual retificada e da qual resulta que foi atribuída ao A. a pontuação de 100 pontos com a apreciação “Boa expressão escrita, estrutura gramatical e clareza de exposição, sem erros ortográficos”.
Ora, reconhecendo o júri o erro cometido e tendo decidido manter a notação quantitativa de 100 pontos e alterar a expressão qualitativa da nota de Muito Boa para Boa, mais se impunha ao mesmo justificar ou fundamentar porque alterou a notação qualitativa de Muito Boa expressão para Boa expressão e não antes a alteração da notação quantitativa de 100 pontos para 150 pontos, de maneira a que um destinatário normal pudesse compreender onde é que estava o erro, se na notação qualitativa ou antes na notação quantitativa, não permitindo dessa forma conhecer o itinerário valorativo do júri. Dito de outro modo, a fundamentação da avaliação do júri exigiria uma maior concretização ou especificação para a manutenção da notação quantitativa em detrimento da notação qualitativa, ou vice-versa.
Desta forma bem andou o Tribunal a quo ao considerar que o acto de classificação acolhido no acto de homologação padece de falta de fundamentação.
Em suma:
-A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
-a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
-dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - entre outros, o ac. do Pleno do STA 1126/02, de 06.12.2005, o ac. do STA 941/05, de 18.09.2008 e, na doutrina, o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138;
-o grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado - ac. do STA de 11.12.2007, no rec. 615/04;
-na hipótese vertente, porque vacilou a sua fundamentação, o Autor não ficou esclarecido quanto ao sentido do acto impugnado.
Têm-se, pois, por desprovidas de fundamento as alegações do Recorrente o que culminará com a manutenção na ordem jurídica do acórdão sob escrutínio.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 17/06/2016
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro |
