| Decisão Texto Integral: | Os recorrentes vieram requerer o decretamento de providência cautelar (suspensão de eficácia de acto administrativo ) contra o recorrida .
Por douta sentença , de fls. 378 e ss , datada de 31-03-2006 , do TAF de Lisboa , foi julgado este Tribunal incompetente em razão da matéria , para julgar a presente providência cautelar e , em consequência , foi absolvida a requerida da instância .
Inconformados com a sentença , os requerentes vieram interpor recurso jurisdicional da mesma , apresentando as suas alegações de fls. 394 e ss , com as respectivas conclusões , de fls. 404 a a 406 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .
O recurso deve ser julgado procedente , revogando-se a mui douta sentença, e substituíndo-a por outra que julgue os Tribunais Administrativos competentes em razão da matéria para conhecer do presente pleito .
A fls. 433 , a entidade recorrida veio apresentar as suas contra-alegações , que de seguida se juntam , por fotocópia extraída dos autos .
Deve ser negado provimento ao recurso .
No seu douto e fundamentado parecer , de fls. 468 a 475 , o Sr. Procurador-
-Geral Adjunto entendeu que deve improceder o presente recurso , mantendo-se a sentença recorrida nos seus precisos termos .
MATÉRIA de FACTO :
Com interesse para a decisão , considero provados e relevantes os seguintes factos :
I)- David Manuel de Jesus Marques e Outros , devidamente identificados a fls. 7 a 9 dos autos , vieram intentar , contra a Fundação D. Pedro IV , providência cautelar , pedindo a suspensão da eficácia da deliberação tomada pelo Conselho de Administração da requerida , datada de 08-07-
-2005 , em que determina a aplicação do regime da renda apoiada aos fogos habitados pelos requerentes e demais moradores do Bairro das Amendoeiras , ao abrigo do disposto no artº 11º , do DL nº 166/93 , de 07-
-05 .
II)- Deliberação de 08-07-2005 , do Conselho de Administração , de aplicação do regime de renda apoiada nos fogos sitos no concelho de Lisboa , a partir da data de 01-01-2006 .
III)- Em função desta deliberação , a Fundação D. Pedro IV , como entidade locadora , conforme o disposto no nº 2 , do artº 11º , do DL nº 166/93 , de 07-05 , definiu :
I-Aplicação do regime de renda apoiada
1) Nos termos da alínea a) , os fogos que a parir da citada data estão sujeitos à aplicação do regime de renda apoiada ;
2) Nos termos da alínea b) , e conforme o artº 4º , do mesmo diploma , adoptar como critério para a determinação do valor dos fogos citados o seu valor actualizado , nos termos do definido no regime de renda condicionada;
3) Nos termos da alínea c) , adoptar como mecanismo para a actualização das rendas :
a) A actualização anual e automática do preço técnico , pela aplicação do coeficiente de actualização dos contratos de arrendamento em regime de renda condicionada ;
b) A actualização anual e automática do montante da renda , em função da variação do rendimento mensal corrigido do agregado familiar , sem prejuízo de reajustamento , a todo o tempo , sempre que se verifique alteração do rendimento mensal corrigido do agregado familiar , resultante de morte , invalidez permanente e absoluta ou desemprego de um dos seus membros .
II- Publicitação da Aplicação do Regime de Renda Apoiada
Para efeitos de cumprimento do estabelecido , conforme os nrs 4 e 5 , do artº 11º , do DL nº 166/93 , de 07-05 , o Conselho de Administração deliberou :
1) Publicitar a aplicação do regime de renda apoiada , nos dias 10 , 11 e 12 de Outubro , de 2005 , através de anúncios publicados nos jornais « 24 horas », «Diário de Notícias » e « Correio da Manhã » . os anúncios identificaram :
a) A Fundação D. Pedro IV como entidade locadora ;
b) O Conselho de Administraçao da Fundação D. Pedro IV , como o orgão que deliberou a aplicação do regime de renda apoiada ;
c) A data de 08-07-2005 , como data da deliberação de aplicação do regime de renda apoiada ;
d) Os fogos a que se aplicou este regime,bem como a data de 01-01-06 a partir da qual o regime passa a ser aplicado ;
e) A sede da Fundação D. Pedro IV como local onde os arrendatários podem ser esclarecidos sobre a aplicação do regime de renda apoiada .
III- Comunicação aos Arrendatários
Nos termos do nº 3 , do artº 11, do DL nº 166/93 , de 07-05 , a Fundação D. Pedro IV já comunicou por escrito aos arrendatários dos fogos que , a partir de 01-01-06 , este regime passa a ser aplicado e os montantes do respectivo preço técnico e da renda apoiada ( Cfr. Doc. nº 58 , de fls. 151 a 152 , dos autos ) .
IV)- Por anúncio publicado no Jornal 24 horas , aos 11-10-2005 , a requerida anunciou :
« A Fundação D. Pedro IV , Instituição Particular de Solidariedade Social , na qualidade de locadora anuncia :
A aplicação do regime da renda apoiada , a partir de 01-01-2006 , conforme a deliberação de 08-06-2005 , do Conselho de Administração desta Fundação , aos fogos constantes do artº 34º , da petição , aqui reproduzidos para os legais efeitos .
V)- Contrato de atribuição de casa , em regime de propriedade resolúvel , entre o Fundo de Fomento da Habitação e José Ricardo de Jesus Ribeiro , com as cláusulas constantes de fls. 68 a 70,aqui reproduzidas para os legais efeitos.
O DIREITO :
Nas alegações de recurso , os requerentes , ora recorrentes , vêm dizer que o recurso tem efeito suspensivo da decisão recorrida , nos termos do artº 143º, 1, do CPTA , por não se tratar de decisão respeitante à adopção de providência cautelar sendo , por essa razão , inaplicável o disposto no nº 2 , do citado artigo .
Nas contra-alegações , a entidade recorrida vem dizer que , em matéria de decisões tomadas em providências cautelares , o recurso jurisdicional de agravo tem sempre efeito meramente devolutivo , como se infere do disposto no artº 143º , nº 2 , do CPTA .
Entendemos que o Mmº Juiz « a quo » decidiu bem ao admitir o recurso , com efeito meramente devolutivo , ao abrigo dos artºs 140º , 141º ,nº 1 , 142º, nº 1 , 143º , nº 2 , e nº 1 , do artº 147º , todos do CPTA .
A douta sentença recorrida refere que os requerentes qualificam a deliberação da entidade requerida em que determina a actualização de rendas como « acto administrativo » por unilateralmente aplicar um regime de renda diferente do que vogorava , mas que , na verdade , consubstancia declaração negocial do senhorio quanto ao valor da renda .
Verifica-se , também , que os documentos em que é determinada pelo Fundo de Fomento a renda inicial devida por cada um dos requerentes ( ex. doc. 15 , de fls. 66 ) , e que estes juntaram aos autos na falta de contratos de arrendamento , são como o seriam os contratos que substituem , de natureza privada , redigidos de acordo com as regras gerais do arrendamento urbano .
Mais se verifica que a actualização das rendas aqui questionada foi efectuada ao abrigo do artº 11º , do DL nº 166/93 , de 07-05 , diploma que estabelece o regime da renda apoiada , para o qual remete o artº 82º , do RAU .
Ora , esta especificidade quanto ao regime da renda não confere natureza administrativa aos « contratos » em causa , nem consubstancia a atribuição de poderes exorbitantes ao senhorio no âmbito do mesmo contrato .
Da mesma forma ,as comunicações de actualização de renda aqui questionadas não traduzem qualquer acto de autoridade ou poder administrativo , mas antes, são declarações negociais do senhorio , proferidas ao abrigo das normas do arrendamento urbano e do regime de renda apoiada , que este entende aplicáveis ao caso , sendo para o efeito indiferente a natureza jurídica , pública ou privada , desse mesmo senhorio .
E conclui que os presentes autos têm por objecto declarações negociais emitidas , no âmbito de uma relação contratual de direito privado que , como tal , está excluída da jurisdição administrativa ( nº 1 , do artº 1º , e al. f) , do nº 1 , do artº 4º , « a contrario » , do ETAF , e artº 68º , do CPC .
Ora , vejamos .
Aos tribunais administrativos cabe apreciar , como regra , as acções e os recursos destinados a dirimir litígios emergentes de relações jurídico-
-administrativas ( artº 1º , nº 1 , do ETAF , e artº 212º , 3 , da CRP ) .
Como se refere no douto Ac. do TCAS , de 01-06-06 , Rec. nº 01618/06 , mostra-se irrelevante para a questão aqui em apreço – a da competência dos Tribunais Administrativos – saber se estará em causa na acção principal um acto administrativo ou um contrato . Essa questão apenas relevará , em termos adjectivos , para o efeito de determinar a forma processual .
Antes importa saber de que tipo de litígio se trata : de natureza jurídico-
-privada ou administrativa .
A propósito da competência dos Tribunais Administrativos formou-se o entendimento dominante , na doutrina e na jurisprudência , de que as relações jurídico-administrativas se definem pelo exercício , por banda de pelo menos uma das partes ,de uma função pública , com prerrogativas de autoridade , ainda que não envolva o uso de meios de coerção , com a consentânea envolvência de normas de direito público e reger tais relações jurídicas ( Vide, entre outros , o Ac. do STA de 27-11-97 , Rec. nº 34 366 ; na doutrina , Vaz Serra , Ver. de Legislação e Jurisprudência , ano 103 , pág. 350-351 , e Marcelo Caetano , Manual de Direito Administrativo , 10ª edição , I Vol. págs. 44 e ss ( ibidem ) .
As Instituições Particulares de Solidariedade Social ( IPSS ) , como é o caso da Fundação D. Pedro IV , ora recorrida , adquirem poe efeito automático do respectivo registo , a natureza de pessoas colectivas de utilidade pública ( artº 8º , do Estatuto aprovado pelo DL nº 119/93 , de 25-02 ) .
Não são , assim , entidades privadas , sem mais .
São pessoas colectivas privadas associadas à prossecução dos « objectivos de desenvolvimento social global de que o Estado é o superior garante » - cfr. preâmbulo do DL nº 119/93 , § 6º , in fine ; o artº 1º , nº 1, do Estatuto das IPSS ; Acs. do STA , de 08-10-2002 , Rec. nº 1308/02 , e o de 14-03-2006 , Rec. nº 976/06 .
Mas para resolver a questão da competência também não é decisivo saber se a Demandada , ora recorrida , é uma pessoa colectiva pública ou privada .
É que tanto as pessoas públicas como as privadas podem ser sujeitos de relações jurídico-administrativas .
Como refere Mário Aroso de Almeida , em « O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos , 2005 , pág. 57 » , « as relações jurídico-
-administrativas não devem ser definidas segundo um critério estatutário , reportado às entidades públicas ,mas segundo um critério teleológico , reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis » .
Ora , no caso « sub judice » , o que está em questão é a aplicação do regime de renda apoiada aos fogos habitados pelos recorrentes , regime este regulado no DL nº 166/93 , de 07-05 .
E este regime , ao contrário do sustentado pela recorrida , não é um regime de direito privado .
Não é fixado por acordo das partes , ao contrário do que sucede com os regimes de renda livre e de renda condicionada – artº 77º , do RAU , aprovado pelo DL nº 321-B/1990 , de 15-10 .
Tem por objecto « todas as habitações destinadas a arrendamento de cariz social , quer tenham sido adquiridas ou construídas pelo Estado , quer pelas autarquias locais ... ( preâmbulo do DL nº 166/93 , de 07-05 , § 2º ) .
E estabelece prerrogativas de autoridade que não existem no arrendamento de natureza jurídico-privada :
A autoridade locadora pode , a todo o tempo , solicitar aos arrendatários quaisquer documentos e esclarecimentos para a instrução e ou actualização dos respectivos processos , fixando-lhes para o efeito um prazo de resposta não inferior a 30 dias ( artº 9º , 2 , do DL nº 166/93 ) ;
O incumprimento injustificado pelo arrendatário do disposto no número anterior dá lugar ao pagamento por inteiro do respectivo preço técnico (artº9º, nº 3);
Nos casos de subocupação da habitação arrendada , a entidade locadora pode determinar a transferência do arrendatário e do respectivo agregado familiar para habitação de tipologia adequada dentro da mesma localidade ( artº 10º , nº 2 ) .
O incumprimento pelo arrendatário , no prazo de 90 dias , da determinação referida no número anterior dá lugar ao pagamento por inteiro do respectivo preço técnico ( artº 10º , 3 ) .
Tais prerrogativas compreendem-se face aos fins de natureza social que a recorrida prossegue , cooperando com o Estado na oferta de habitação a custos suportáveis para os « estratos de população vulnerável » .
Também só face a este escopo de natureza pública se compreende a cedência , sem qualquer contrapartida e sem sujeição às formalidades previstas na lei , de imóveis públicos , incluíndo arruamentos , para instituições privadas ( artº 4º , da Lei da Assembleia da República nº 55-B/2004 , de 30-12 ) .
Sobre o caso dos autos , pronunciou-se o douto Ac. deste TCAS , de 18-05-2006 , Rec. nº 1620/06 , de que o Relator foi Adjunto , o com o qual se concorda integralmente .
Aí se refere , com pertinência , que ao caso dos autos cabe , inteiramente , a seguinte proposição doutrinária e que se transcreve , na parte julgada relevante:
« ( ... ) As marcas de administratividade dos contratos administrativos não residem , portanto , só na atribuição ou assunção explícita da prerrogativa de autoridade (se bem que ela seja ,claro,factor iniludível de administratividade):
há casos em que se chega à existência da prerrogativa , precisamente , através , da presença de outras marcas ou factores de administrativização jurídica da respectiva relação .
Pensamos , aliás , que essa proposta de trazer para o direito administrativo todos os contratos que tragam marcas de administratividade é a única compatível com a imputação constitucional ( artº 214º , nº 3 ) da jurisdição do direito administrativo e das relações jurídico-administrativas aos tribunais administrativos .
Está aí assumido , como está no artº 1º , do ETAF – e agora no CPA ( artºs 178º e 179º ) , que o direito das relações jurídico-administrativas não é um direito que extravaza dos institutos ou categorias do direito privado ,mas é um direito ( potencialmente ) concorrente com ele em todos os domínios ,desde que esteja a regular a vida jurídica de entes encarregados da realização de tarefas da própria colectividade ou o modo de realização de interesses assumidos como sendo públicos , da própria colectividade . ( ... ) .
Daí ser competente , em razão da matéria, o Tribunal Administrativo e Fiscal , para conhecer de mérito , já que o acto que determina a aplicação de um regime da renda apoiada , previsto no DL nº 166/93,é um acto administrativo , pelo que sindicável naquele tribunal , nos termos do artº 51º , 2 , do CPTA , e artº 1º e 4º , nº 1 , al. d) , do ETAF .
DECISÃO :
Acordam os Juízes do TCAS , em conformidade , em conceder provimento ao recurso jurisdicional e , em consequência , revogar a sentença recorrida , por improcedência da excepção de incompetência material , determinando a baixa dos autos à 1ª instância , para aí se conhecer de mérito , fixando-se a pertinente matéria de facto , se nada a tal obstar .
Sem custas , por isenção .
Lisboa , 08-06-06 |
