| Decisão Texto Integral: | Isabel ... e outros, todos com os sinais nos autos, vêm peticionar a anulação do despacho de Sua Exa. o Secretário de Estado da Administração Interna datado de 08.08.2002, concluindo como segue:
1. Não obstante o nomen e o esforço de (des)caracterização que ressalta do texto dos sucessivos contratos dados a assinar a cada um dos aqui recorrentes, nenhuma dúvida resta - e nem o acto recorrido põe em causa semelhante qualificação - de que o convénio que vincula aqueles e a D. G.V. consubstancia um verdadeiro e próprio contrato de trabalho subordinado, ainda que irregularmente constituído, pois exercem a sua actividade sob as ordens, direcção e fiscalizacão da respectiva entidade patronal (a D.G.V.), que é quem lhes determina o lugar, o momento, os meios e o modo de exercício dessa sua actividade;
2. A manutenção da natureza das relações laborais em causa, como contratos sem termo, funda-se na não regularização, pelo empregador (in casu, a D.G.V.) da situação irregular decorrente dos contratos celebrados com cada um dos aqui recorrentes e não numa qualquer conversão ou suposta nulidade de um contrato de trabalho a termo, pelo que não é aplicável ao caso vertente o julgamento de inconstitucionalidade feito pelo TC nos seus Acórdãos n°s 683/99 e 368/2000, nem tampouco se pode invocar o precedente resultante do decidido por esse mesmo Tribunal nos Acórdãos n°s 687/99 e 434/00;
3. Competia à Administração - através de um procedimento de iniciativa oficiosa e por imperativo legal -, desencadear todos os mecanismos tendentes à regularização da situação dos ora recorrentes, em obediência ao disposto no DL n° 81-A/96, de 21.07, na Resolução do Conselho de Ministros n° 23-A/97, no DL n° 103-A/97, de 28.04 e no DL n° 195/97, de 31.07, este último com as alterações introduzidas pelo DL n° 256/98, de 14.08;
4. Não obstante a referida obrigação legal, até ao momento não só nada disso foi feito, como a Administração persiste numa condenável recusa na aplicação desse regime, em clara violação de lei expressa e dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, bem como do princípio da confiança e da boa-fé no exercício da actividade administrativa, consagrados nos arts. 3°, 4°, 5°, n° 2, 6° e 6°-A, todos do C.PA;
5. Apesar de o então Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa ter reconhecido, através de despacho de 15.12.1997 ainda em vigor na ordem jurídica, além do mais, que "dúvida alguma se coloca quanto ao carácter subordinado em que prestam funções", sendo "evidente que esta(s) se destina(m) à satisfação de necessidades permanentes da Direcção-Geral de Viação" e que "devem (...) ser abrangidas pelo processo de regularização regulado pelos já citados Decretos-Lei n°s 81-A/96, de 21 de Junho e 195/97, de 31 de Julho", e do teor da Circular n° 2/DGAP/97, certo é que decorreram já mais de cinco anos e rigorosamente nada foi feito pela D. G.V. no sentido de regularizar a situação dos ora recorrentes, sem que nenhum organismo de tutela (seja do Ministério da Administração Interna, seja do Ministério da Administração Pública) sindique tal inércia e chame a si a resolução da questão;
6. As diversas Informações e Pareceres que instruem o processo administrativo em causa demonstram à saciedade o carácter manifestamente iníquo, incoerente e por vezes até contraditório da actuação da Administração ao longo de todo este procedimento, ao ponto de ter sido expressamente reconhecido no Despacho n° 147/DGV/2002 (emitido a propósito do processamento dos "honorários" alegadamente devidos aos contratados em regime de avença e de tarefa) que a contratação desses profissionais visa "colmatar as necessidades e as exigências imperiosas de serviço" e que "tem vindo a assegurar em boa medida o normal cumprimento da missão e das atribuições deste organismo de Estado";
7. Após a reforma do Código da Estrada, operada pelo DL n° 114/94, de 3 de Maio (diploma esse que entrou em vigor em 01.10.1994), as infracções estradais deixaram de se qualificar como transgressões e passaram a qualificar-se como contra-ordenações, tendo-se desjudicializado o seu conhecimento, que passou para a esfera de competência da DGV e dos Governos Civis, competindo ainda a esse primeiro organismo "assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infracções ao Código da Estrada e legislação complementar";
8. Como toda a gente sabe e resulta inequívoco do próprio texto dos contratos inicialmente celebrados entre a D.G.V. e cada um dos ora recorrentes, a contratação destes últimos, bem como de todos os demais juristas seus colegas, de norte a sul do País, visou justamente o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao Código da Estrada, pelo que o exercício dessa actividade não pode deixar de ser entendido como destinado a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da D.G.V., sendo aqueles elementos indispensáveis ao seu regular funcionamento;
9. Nem outro entendimento seria compaginável com o facto indesmentível - até porque já foi reconhecido pela própria D.G. V. - de tais relações laborais subsistirem há oito anos e meio, período durante o qual os ora recorrentes sempre se dedicaram ao exercício dessas funções, dado que se mantiveram inalteradas as competências da Direcção-Geral de Viação;
10. Não há necessidades transitórias de serviço que se arrastem e protelem por mais de 8 anos, muito menos quando durante esse período continuaram a ser abertos concursos para admissão de novos juristas, por o pessoal existente ser manifestamente insuficiente para dar conta de todo o trabalho acumulado e, mercê disso, terem entretanto prescrito uma série de processos contra-ordenacionais;
11. Ao entender coisa diversa, o acto recorrido assentou em factos erróneos e/ou falsos, pelo que enferma de manifesto erro nos pressupostos de facto, o que se traduz num vício de violação de lei, gerador da sua anulabilidade;
12. Ao longo do procedimento que culminou na prolação do acto recorrido, a Administração actuou de forma injusta e contra lei expressa, em gritante desobediência à lei e ao Direito, assim desrespeitando os direitos e interesses legalmente protegidos dos ora recorrentes, posto que adoptou uma posição ostensivamente contrária às regras de boa-fé que devem pautar a actividade administrativa, sobretudo nas suas relações com os particulares, e acabou por praticar um acto ilegal, que afecta a posição dos recorrentes em termos manifestamente desproporcionados;
13. O acto recorrido, ao sustentar que as funções que os ora recorrentes desempenham não visam satisfazer necessidades permanentes da D.G.V. (ao invés de reconhecer que a actividade dos recorrentes era e é indispensável ao regular funcionamento daquele serviço) e, por via disso, ao negar provimento ao pedido de integração por estes formulado, viola os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, bem como o princípio da confiança e da boa-fé no exercício da actividade administrativa, consagrados nos arts. 3°, 4°, 5°, n° 2, 6° e 6°-A, todos do C.PA, o que igualmente inquina esse acto do vício de violação de lei, conducente, também por esta via, à sua anulação;
14. Acresce que o acto recorrido violou lei expressa, in casu os comandos legais previstos no DL n° 81-A/96, de 21.06, no DL n° 195/97, de 31.07, no DL n° 256/98, de 14.08 e na Resolução do Conselho de Ministros n° 23-A/97, fazendo "tábua rasa" da obrigação, imposta a toda a Administração, de pôr termo a uma prática de emprego tida por insustentável (a dos chamados "falsos tarefeiros", pagos abusivamente a "recibos verdes");
15. O Director-Geral de Viação, enquanto dirigente máximo do serviço, nunca deu cumprimento aos referidos comandos legais, desde logo porque nem sequer chegaram a ser afixadas as listas nominativas a que alude o item n° 5 da Resolução do Conselho de Ministros n° 23-A/97, e depois porque jamais reconheceu, oficiosamente e por meio de despacho fundamentado, o carácter indispensável ou não das funções exercidas pelos aqui recorrentes;
16. O Sr. Secretário de Estado da Administração Interna (a quem foi impetrado o desencadear do procedimento) tinha a obrigação legal de sindicar tal inércia, chamando a si a resolução da questão e despoletando todos os mecanismos destinados a regularizar a situação dos ora recorrentes;
17. Ao sustentar o insustentável e ao praticar aquilo que não permite aos cidadãos, o acto recorrido viola frontalmente o princípio da estabilidade e da protecção do emprego, que tem assento no art. 53° da nossa Lei Fundamental, pelo que também por esta via deve ser anulado, por enfermar do vício de violação de lei;
18. O valor normativo fundamental subjacente aos comandos legais previstos no DL n° 81-A/96, de 21.06, no DL n° 195/97, de 31.07, no DL n° 256/98, de 14.08 e na Resolução do Conselho de Ministros n° 23-A/97 foi, sempre e só, a "proibição de utilização de formas de vinculação precária, de qualquer tipo, para satisfação de necessidades permanentes de serviço", donde resulta que há uma obrigação imposta a toda a Administração - na pessoa do dirigente máximo do serviço onde é prestada a actividade desenvolvida pelos destinatários desses diplomas, do membro do Governo da tutela e dos responsáveis governamentais das Finanças e da Função Pública - no sentido de pôr termo a semelhante prática, a todos os títulos inadmissível;
19. Era esperada, e legalmente exigível, da parte do Sr. Secretário de Estado da Administração Interna, uma pronúncia expressa sobre o fundo da questão que lhe foi apresentada pelos ora recorrentes e, em conformidade, avocar - ou não - a iniciativa que deveria ter sido há muito tomada pelo Director-Geral de Viação;
20. Ao decidir de forma diversa, indeferindo o peticionado pelos aqui recorrentes com base na (alegada) inexistência de um requisito formal - por considerar que o reconhecimento do carácter permanente das funções desempenhadas pelos peticionários sempre teria de ser reconhecida, em primeira linha e apenas, pelo Director-Geral de Viação, enquanto dirigente máximo do serviço -, o acto recorrido faz errada interpretação da lei e incorre em manifesto erro no enquadramento jurídico dos factos que subjazem àquela decisão, o que tudo constitui um vício de violação de lei, desta feita por erro nos pressupostos de direito;
21. Uma das vertentes do direito de audição, consagrado no art. 100° do C.P.A., consiste justamente na obrigação de fundamentação das decisões administrativas, o que passa pela análise de todos e cada um dos pontos propostos pelos peticionários e pela explicitação das razões pelas quais eventualmente não tenha o decisor aderido à argumentação por eles aduzida, constituindo uma emanação dos princípios da transparência do procedimento e da participação;
22. Face aos documentos apresentados pelos ora recorrentes, no exercício do direito de audição prévia, a Administração limitou-se a enunciar, e de forma sintética, alguns dos argumentos utilizados e que poderiam (no entender dos primeiros) inverter o sentido do projecto de decisão que lhes fora comunicado, concluindo depois, de forma genérica e sem qualquer tipo de fundamentação, pela respectiva improcedência;
23. Semelhante actuação está longe de corresponder àquilo que a Lei estipula e mais não traduz do que o cumprimento formal de uma prática rotineira e esvaziada do seu efeito útil, o que inquina o acto recorrido com um vício de forma, por falta de fundamentação, conducente à sua anulabilidade.
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A AR contra.alegou, concluindo como segue:
1. Como se encontra provado no processo, a actividade prestada pelos Recorrentes, em execução dos contratos que celebraram com a Direcção-Geral de Viação - independentemente da natureza que se lhes atribua (de prestação de serviços ou de trabalho) -, não satisfaz a necessidades estruturais e permanentes daquele Departamento, mas, sim, a necessidades temporárias do mesmo (vd., nomeadamente, Informações prestadas, a propósito, pelo respectivo Director-Geral, e constantes do processo);
2. Para que os Recorrentes pudessem ser considerados destinatários das normas contidas no Decreto-Lei n° 81-A/06, de 21 de Junho-diploma convocado pelos Recorrentes a estribar a posição que defenderam nos autos -, necessário seria que desempenhassem, na Direcção-Geral de Viação, funções que correspondessem a necessidade permanentes daquele Serviço;
3. Situação - a da conclusão 2a - que não se verifica no caso da espécie, face aos elementos constantes do processo (vd. concl. 1a);
4. Os ora Recorrentes foram ouvidos no processo, na fase da audiência dos interessados, antes de emitido o acto terminal recorrido, estando a posição da Administração devidamente fundamentada, de facto e de direito;
5. Em resultado das conclusões anteriores, o acto recorrido, que indeferiu um pedido formulado pelos ora Recorrentes, no sentido de serem integrados nos quadros da Direcção-Geral de Viação, ao abrigo do diploma referido na conclusão 2a, não enferma de nenhum factor de invalidade, porquanto, ao invés, se conforma, inteiramente, com a lei.
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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
O presente recurso merece, a meu ver, provimento pois, como os autos revelam, nomeadamente, a documentação junta, a situação jurídica dos recorrentes é a de vinculação ao Estado, DGV, por contrato de
trabalho, a termo certo, ou sem termo, como, aliás, defendem nos art.32 e s.s. das suas alegações.
Não obstante a incerteza do termo do contrato, que nesta sede se mostra irrelevante para o fim em causa, não há duvidas, a meu ver, que a situação dos recorrentes se encontra sob a protecção do DL n.° 81-A/96 e a sua integração nos quadros da DGV - Delegação de Braga devia ter sido oficiosamente desenvolvida pelo respectivo Director-Geral em cumprimento do disposto no art. 1° e s.s. do DL n.° 195/97, de 31 de Julho, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL n.° 256/98, e abrir o respectivo concurso público por imperativo do DL n.° 195/97. 2
O recorrido, como bem se alcança da sua resposta e contralegações, nega a irregularidade do contrato que vincula os recorrente à DGV e, sem explicar a tão prolongada duração destes contratos, afirma que a actividade realizada pelos recorrentes não corresponde a necessidades permanentes dos serviços o que, por carência deste requisito, os afasta do âmbito de aplicação do DL n.° 81-A/96 e s.s.
Ora, salvo sempre melhor opinião, afigura-se-nos incorrecto o entendimento prosseguido pela autoridade recorrida uma vez que, a nosso ver, não esclarece os fundamentos de tal posicionamento.
Os recorrentes, na verdade, como as autoridades coordenadoras da função pública já reconheceram, (conf. art.39 a 47 da petição) facto que o recorrido não contesta, realizam um complexo de tarefas próprias dos serviços de apreciação das contraordenações estradais e que, segundo eles e o serviço em causa, correspondem a necessidades permanentes dos serviços. Mas será que assim é? Vejamos:
Para além do entendimento da Direcção Geral da Administração Pública, constante do documento de fls.63, que me merece todo o crédito, é a própria DGV, como se alcança do art. 48 da petição, facto não contestado, que reconhece, no Despacho n.° 147/DGV/2002, que as tarefas realizadas pelos recorrentes traduzem "... o desempenho normal das funções inerentes à prossecução da missão e das atribuições cometidas à Direcção Geral de Viação..",
E se assim é, facto não desmentido, teremos de concluir que os recorrentes desempenham tarefas que preenchem o conteúdo funcional das atribuições e competências da DGV e são necessários ao seu normal funcionamento.
Por outro lado, mostra-nos o citado Despacho que a informação do Sr. Director-Geral de Viação fornecida no âmbito do Parecer n.° 223-R/02, prestado pela Auditoria Jurídica do MAI, sobre o qual recaiu o despacho impugnado nestes autos, contrasta com o antecedente Despacho e não espelha, com verdade, a realidade funcional dos recorrentes.
E tal informação, ao negar às tarefas realizadas pelos recorrentes o carácter próprio e permanente do conteúdo funcional das atribuições da DGV, esbarra com o imperativo legal do Código da Estrada, aprovado pelo DL n.° 114/94, de 3 de Maio, e com as atribuições da DGV consignadas no art.2° ai. c) do DL n.° 61/94, de 26 de Fevereiro e al. c) e h) do art. 2° do DL n.° 484/99, de 11.10, que aprovou a sua lei orgânica, atribuições e competências estas que, segundo o 4° parágrafo do preambulo deste último diploma, remontam à entrada em vigor do DL n.° 61/94, de 26 de Fevereiro, ano a partir do qual iniciaram a prestação da sua actividade.
E se, como resulta dos autos, os recorrentes realizam as tarefas próprias da função que exprime a medida dos poderes que se enquadram nas atribuições ou fins deste Serviço do Ministério da Administração Interna, na terminologia seguida pelo legislador do DL n.° 61/94, de 26.2, ou neste organismo do Estado, na terminologia do DL n.° 484/99, de 10.11, como poderá negar-se que a sua actividade, que dá vida e permanência à instituição em causa, não corresponde necessidades permanentes do serviço em causa?
Em face do exposto afigura-se-nos que a dita informação não se encontra justificada e compromete irremediavelmente a decisão impugnada que nela se baseou.
Assim o despacho impugnado, ao basear-se na dita informação, absorve factos que não correspondem à realidade e exprime errada qualificação jurídica, motivos por que, tal como os recorrentes, também defendo que o despacho impugnado enferma de erro sobre os pressupostos de facto e de direito que determinam a sua anulação.
Os recorrentes invocam também a violação dos princípios enumerados na conclusão 13a.
Certo é, porém, que a violação de tais princípios não se mostra concretizada pelos recorrentes e os autos, a meu ver, não fornecem elementos que permitam retirar tais conclusões.
E quanto ao vício de forma invocado pelos recorrentes temos para nós que o acto impugnado não enferma de falta de fundamentação já que, como bem se alcança do parecer para o qual a decisão remete, ele
mostra as razões de facto de facto e de direito por que se chegou à conclusão nele contida.
O acto contém, salvo melhor opinião, uma fundamentação errada expressa no assinalado erro sobre os pressupostos que determinaram o acto impugnado.
Nestes termos e nos mais de direito deve dar-se provimento ao recurso e anular-se o acto impugnado. (..)”.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Com base nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso, julga-se provada a seguinte matéria de facto:
1. Os Recorrentes em 6 de Setembro de 1994, com base no despacho de autorização da Tutela, celebraram com a Direcção Geral de Viação o contrato denominado de avença, ao abrigo do DL 41/84 de 3.2, cujo clausulado é o seguinte:
“(..)
CONTRATO DE AVENÇA
Entre a Direcção Geral de Viação, com sede na Rua Artilharia Um, nº 21 – 4º 1200 Lisboa, pessoa colectiva nº 600000214, representada pelo Director Geral de Viação, como 1º outorgante, (..) e (..), como 2º outorgante, é celebrado, ao abrigo do disposto no artigo 17º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro alterado pelo Decreto-Lei nº 330/85 de 12 de Agosto, o seguinte contrato de avença;
1. O 2º outorgante obriga-se a proporcionar ao 1º outorgante o resultado do seu trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contraordenação do âmbito da aplicação do Código da Estrada.
2. Para o desempenho do serviço referido no artigo anterior do presente contrato, resulta a obrigação para o 2º outorgante, de estar disponível, nos locais e períodos acordados com o 1º outorgante.
3. No serviço diário a prestar pelo 2º outorgante inclui-se, designadamente, a obrigação de analisar os processos contraordenacionais, bem como propor a respectiva decisão.
4. O 2º outorgante só não comparecerá em cada dia no local acordado quando previamente com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo.
5. Em contrapartida, poderá o 1º outorgante encarregar diariamente, o 2º outorgante de vários processos simultaneamente.
6. Em cada dia útil que se deslocar ao local acordado entre os outorgantes, o 2º outorgante obriga-se a prestar conta dos processos tratados no dia anterior.
7. O 1º outorgante, como contrapartida dos serviços contratados pagará ao 2º outorgante a quantia mensal de 200.000$00
8. O contrato tem início a partir da data do visto do Tribunal de Contas e a duração de três meses, renovável por idênticos períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com antecedência de 60 dias relativamente ao seu termo
Porto, 6 de Setembro de 1994 (assinaturas e imposto de selo) (..)” – docs. 6 e 7 dos PA apensos.
2. Formado o visto tácito do Tribunal de Contas ex vi artº 15º nº 4 Lei 86/89 de 8.9, os 112 (cento e doze) contratos de avença foram publicitados no DR nº 274, II Série de 26.11.94 – docs. 13 dos PA apensos.
3. Aos mencionados contratos denominados de avença foi alterada a cláusula 7ª, por adenda, passando a ter o seguinte conteúdo:
“(..) ADENDA AO CONTRATO DE AVENÇA
Entre a Direcção Geral de Viação, com sede na Rua Artilharia Um, n° 21, 4° - 1200 Lisboa, pessoa colectiva n° 600000214, representada pelo Director Geral de Viação, como 1° Outorgante, (..) e (..), como 2° outorgante, é celebrado, ao abrigo do disposto no artigo 17° do Decreto-Lei n° 41/84, de 3 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n° 330/85, de 12 de Agosto, o seguinte adicional ao Art° 7° do contrato inicial de avença:
7. O 1° Outorgante, como contrapartida dos serviços contratados pagará ao 2° Outorgante a quantia mensal de 200.000$00, acrescidos de trinta e quatro mil escudos referentes ao IVA à taxa legal, totalizando duzentos e trinta e quatro mil escudos.
Porto, 31 de Março de 1995 (assinaturas e imposto de selo) (..)” – docs. 17 a 19 dos PA apensos.
4. Em 4 de Dezembro de 1997 os Recorrentes e a DGV puseram termo aos contratos de 06.SET.1994, denominados de avença, como segue:
“(..) ACORDO
A Direcção - Geral de Viação, com sede na Avª da República, n° 16, 1050 Lisboa, pessoa colectiva n° 6000 000 214, representada pelo Director-Geral de Viação, como 1° outorgante, (..), e (..), como 2° outorgante, acordam entre si o seguinte:
1º A Direcção - Geral de Viação e o 2° outorgante celebraram entre si um contrato de avença, nos precisos termos nele exarados, que teve início em 2/11/1994.
2º Pelo presente acordo, ambos os outorgantes põem termo àquele contrato de avença, com efeitos a partir da data do início da vigência do contrato de avença a celebrar no âmbito do "Concurso Público n° 1. Contratação de 112 juristas em regime de avença".
Lisboa, 4.DEZ.1997 (assinaturas) (..)” – docs. 30 dos PA apensos.
5. Os Recorrentes em 4 de Dezembro de 1997, celebraram com a Direcção Geral de Viação o contrato denominado de avença, ao abrigo do DL 41/84 de 3.2, cujo clausulado é o seguinte:
“(..)
CONTRATO DE AVENÇA
Entre a Direcção Geral de Viação, com sede na Rua Artilharia Um, nº 21 – 4º 1200 Lisboa, pessoa colectiva nº 600000214, representada pelo Director Geral de Viação, como 1º outorgante, (..) e (..), como 2º outorgante, é celebrado, ao abrigo do disposto no artigo 17º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro alterado pelo Decreto-Lei nº 330/85 de 12 de Agosto, o seguinte contrato de avença;
1. O 2º outorgante obriga-se a prestar ao primeiro outorgante o resultado do seu trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contraordenação do âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente:
- Análise de autos de contra-ordenação;
- Estudo de processos de contra-ordenações e propostas de decisão administrativa;
- Análise formal dos processos para remessa a juízo;
- Parecer sobre recursos das decisões administrativas.
2. O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer sobre todos os processos que lhe forem diariamente distribuídos para esse efeito, até ao limite de 40 processos por dia.
3. Para o desempenho do serviço referido nos artigos anteriores do presente contrato, resulta a resulta a obrigação para o segundo outorgante, de estar disponível, na Delegação Distrital de Viação de (..) em períodos compreendidos entre as 8 horas e as 18 horas.
4. O segundo outorgante só não comparecerá em cada dia no local onde presta o serviço quando previamente com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo.
5. O presente contrato será válido pelo prazo de três meses, automáticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de 60 dias relativamente ao seu termo ou se for rescindido por incumprimentos das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas nos termos do presente contrato, sem obrigações de indemnização.
6. O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços contratados pagará ao segundo outorgante a quantia mensal de 200.000$00, acrescido de IVA à taxa legal em vigor.
7. O presente contrato tem por base o artº 17º do Decreto Lei nº 41/84 de 3 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto lei nº 299/85, de 29 de Julho.
8. O contrato tem início a partir da data em que estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor e em data a acordar pelos outorgantes e não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente.
Lisboa, 4.DEZ.1997 (assinaturas e imposto de selo) (..)” – docs. 31 e 34 dos PA apensos.
6. Em 28.05.98 e 29.05.98 os Recorrentes declararam tomar conhecimento, conforme textos por si manuscritos nos respectivos ofícios da DGV, da denúncia por esta entidade dos contratos denominados de avença, como segue:
“(..) Denúncia de contrato
Nos termos da cláusula 5ª do contrato de avença celebrado com esta Direcção - Geral, comunico que o mesmo é denunciado, cessando a partir do 5 de Setembro de 1998.
Aproveito a oportunidade para agradecer a V. Exa. a colaboração prestada.
Com os melhores cumprimentos.
O Director-Geral (assinatura) (..)” – docs. 36 e 38 dos PA apensos.
7. Os Recorrentes foram informados por ofícios nºs. 10554,10552 e 10551 datados de 17 de Julho de 1998, da decisão administrativa de manutenção dos contratos denominados de avença datados de 1994, nos seguintes termos:
“(..) Denúncia de contrato.
Em cumprimento do despacho do Senhor Director - Geral, de 15-07-98, informo V.Exª que se mantém em vigor o contrato de avença celebrado com V.Exª em 1994, ficando sem efeito a comunicação de denúncia do contrato celebrado em 1997, por se ter considerado que este contrato ainda não entrou em vigor.
Com os melhores cumprimentos.
A Chefe da Repartição de Pessoal e Expediente Geral (por delegação de competências) (..)” – docs. 38 e 39 dos PA apensos.
8. Em 10 e 20 de Outubro de 1999 os Recorrentes e a DGV puseram termo aos contratos de 06.SET.1994, denominados de avença, como segue:
“(..) ACORDO
A Direcção - Geral de Viação, com sede na Av. da República, n° 16, 1050 Lisboa, pessoa colectiva n° 6000 000 214, representada pelo Director - Geral de Viação, como 1° outorgante, (..) e (..) como 2° outorgante, acordam entre si o seguinte:
A Direcção - Geral de Viação e o 2° outorgante celebraram entre si um contrato de avença, nos precisos termos exarados, que teve início em 2-11-1994.
Pelo presente acordo, ambos os outorgantes põem termo àquele contrato de avença, com efeitos a partir da data do início da vigência do contrato de avença a celebrar no âmbito do "Concurso Público n° l. Contratação de 112 juristas em regime de avença".
Lisboa, 20 de Outubro de 1999 (assinaturas) (..)” – doc, fls. 46, 44 e 40 dos PA apensos.
9. Os Recorrentes em 20 de Outubro de 1999, celebraram com a Direcção Geral de Viação o contrato denominado de avença, ao abrigo do DL 41/84 de 3.2, cujo clausulado é o seguinte:
“(..) CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, EM REGIME DE AVENÇA
Entre a Direcção-Geral de Viação, com sede na Avenida da República, n° 16, em Lisboa, adiante designada por primeiro outorgante, neste acto representada pelo Director-Geral de Viação, (..) e (..) doravante designada por segundo outorgante, é celebrado o presente contrato de aquisição de serviços de consultadoria jurídica, em regime de avença, que se rege pelo disposto no Decreto-Lei n° 41/84, de 3 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 299/85, de 29 de Julho e no Decreto-Lei n° 55/95, de 29 de Março, com as alterações subsequentes, e pelas cláusulas seguintes:
1a O segundo outorgante obriga-se, no exercício de profissão liberal, a prestar ao primeiro outorgante o resultado do seu trabalho de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação no âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente: Análise de autos de contra-ordenação;
Estudo de processos de contra-ordenação e propostas de decisão administrativa; Análise da regularidade substancial e formal dos processos para remessa a juízo; Parecer sobre recursos das decisões administrativas.
2a Os serviços de consultadoria jurídica referidos na cláusula 1a são prestados pelo segundo outorgante com autonomia científica e técnica, sem prejuízo de o primeiro outorgante poder estabelecer critérios procedimentais tendentes a garantir a legalidade e a uniformidade de actuação dos serviços da Direcção-Geral de Viação.
3ª O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer, em prazo a fixar pelo responsável do serviço da Direcção-Geral de Viação, sobre todos os processos que lhe forem distribuídos para esse efeito, até ao limite de quarenta processos por dia.
4a Os processos estarão disponíveis para consulta pelo segundo outorgante, entre as oito e as dezoito horas, nas instalações da Delegação Distrital de Viação de (..), donde não podem ser retirados.
Primeiro - Por acordo entre o segundo outorgante e o Delegado Distrital de Viação, pode o período referido na presente cláusula ser alterado.
Segundo - O segundo outorgante compromete-se a comparecer nas instalações do serviço da Direcção-Geral de Viação sempre que isso se torne indispensável.
5a O segundo outorgante obriga-se a manter absoluto sigilo de toda a informação e documentação a que tiver acesso na prestação de serviços que realizar para o primeiro outorgante.
6a O presente contrato é válido pelo prazo de três meses, automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de sessenta dias relativamente ao seu termo, ou se for rescindido por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas, sem o dever de indemnizar.
7ª O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços prestados, pagará ao segundo outorgante a remuneração mensal de 200 000$00 (duzentos mil escudos), acrescida de IVA à taxa legal em vigor.
8a O primeiro outorgante reserva-se o direito de, por razões de interesse público, relacionadas com o funcionamento dos seus serviços, denunciar o contrato em qualquer momento da sua vigência, ficando, no entanto, obrigado a pagar ao segundo outorgante o preço constante da cláusula 7a.
9a O presente contrato não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente administrativo nem quaisquer outros direitos para além dos reconhecidos nas precedentes cláusulas.
10a O presente contrato tem início quando estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor, e no primeiro dia útil posterior à data da sua assinatura pelo segundo outorgante.
Lisboa, 20 de Outubro de 1999 (assinaturas) (..)” – docs. 46, 45 e 41 dos PA apensos.
10. Os Recorrentes foram notificados em 17.07.01, 07.06.01 e 29.06.01 do despacho de Sua Exa. o SEAI datado de 20.04.01 de denúncia de todos os contratos denominados de avença, em vigor, nos termos que seguem:
“(..) Denúncia de contrato de avença.
Através do acórdão de 29-03-01, proferido no processo n.° 3011/99 – lª Secção, 2a Subsecção o Tribunal Central Administrativo anulou o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 02-03-99 que homologou o relatório final e proposta de adjudicação da Comissão de Avaliação das Propostas de 26-02-99 referente ao concurso para aquisição de serviços de consultadoria jurídica em regime de avença para esta Direcção Geral de Viação, publicitado através de anúncio publicado no Diário da República, II série, n.° 110/96, de 11 de Maio.
Tal como foi determinado por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 20-04-01, no acatamento daquela decisão judicial, está esta Direcção Geral impedida de renovar os contratos de prestação de serviços que celebrou com base no acto anulado, devendo proceder à denúncia dos mesmos nos termos contratualmente definidos.
Assim, fica V. Ex.a, desde já, notificado de denúncia do supra citado contrato com respeito pela antecedência mínima de 60 dias relativa ao seu termo, tal como dispõe a sua cláusula 6.a.
Com os melhores cumprimentos.
O Director-Geral (assinatura)
***
“(..) Em aditamento ao referido oficio junto se remete fotocópia do of.° 1564 de 23-04-2001 do Gabinete do Senhor Secretário de Estado de Administração Interna, contendo o despacho exarado no Parecer n.° 258 - R/01 da Auditoria Jurídica de que se anexa fotocópia bem como cópia do acórdão de 29-03-2001 proferido no processo 3011/99 – 1ª secção - 2.a subsecção do Tribunal Central Administrativo.
Com os melhores cumprimentos.
P/ O Director – Geral (assinatura) (..)” – docs. 51, 52,46, 47, 48 e 49 dos PA apensos.
11. Por requerimento entrado na DGV em 05.07.01 a Recorrente Maria de La Salete Santos dos Anjos peticionou junto do Director Geral de Viação a “(..) integração da signatária no quadro de pessoal da Direcção Geral de Viação (..)” – fls. 54 do PA apenso.
12. O Director Geral da DGV por despacho datado de 27.07.01 indeferiu o requerido com fundamento na Informação datada de 18.07.2001, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido – doc. 55 do PA apenso.
13. A Recorrente Maria de La Salete Santos dos Anjos interpôs recurso hierárquico do despacho do Director Geral da DGV de 27.07.01 a que foi negado provimento por despacho de 27.07.2001 de Sua Exa. o SEAI, sobre o qual foi interposto recurso contencioso pendente no TCA Sul sob o nº 6400/00, actualmente nº 11991/03 – docs. 61 a 63 e 71 a 73 do PA apenso.
14. Em 21.07.2001 por Sua Exa. o SEAI foi proferido despacho no sentido de após a anulação dos contratos celebrados em 1997 se retomar a execução dos contratos de prestação de serviço celebrados em 1994, conforme segue:
15. “(..)Independentemente de saber se anulação do concurso público lançado pela Direcção-Geral de Viação em 1996 para a contratação de juristas, e dos contratos de prestação de serviços (designados de avença) que foram com eles celebrados em 1997, em sequência do mencionado concurso, tem como resultado, em sentido técnico-jurídico, a "repristinação" dos contratos de idêntica natureza outorgados pelas mesmas partes em 1994, é certo que os juristas contratantes acordaram na cessação destes porque tinham a expectativa de serem opositores àquele concurso.
Assim, tendo em conta o princípio da confiança, que constitui corolário do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2°da Constituição), determino que, após a anulação dos contratos celebrados em 1997, se retome, nos termos gerais de direito aplicáveis, a execução dos contratos de prestação de serviço celebrados em 1994.
Comunique-se à Direcção-Geral de Viação, que dará conhecimento do presente despacho a cada um dos interessados.
Lisboa, 21 de Setembro de 2001 (assinatura) (..)” – docs. 59, 54 e 55 dos PA apensos.
16. Os Recorrentes em 17 de Dezembro de 2001, celebraram com a Direcção Geral de Viação o contrato denominado de avença, ao abrigo do DL 41/84 de 3.2, cujo clausulado é o seguinte:
“(..) Entre
A Direcção-Geral de Viação, com sede na Avenida da República, n.°. 16, em Lisboa, adiante designada por Primeira Outorgante ou DGV, neste acto especialmente representada pelo Director-Geral de Viação, (..) e (..) adiante designada(o) de Segunda(o) Outorgante, é celebrado o presente contrato de prestação de serviços, que se rege pelo disposto nos artigos 10°., n.°. l, do Decreto-Lei n.°. 184/89, de 2 de Junho, 86°., n.°. l, alínea c), do Decreto-Lei n.°, 197/99, de 8 de Junho e pelas cláusulas seguintes.
Considerando que:
- Nos termos da Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei n.°. 484/99, de 10 de Novembro, nomeadamente do seu artigo 2°., são, entre outras, atribuições da DGV:
• Exercer as competências que lhe são conferidas pelo Código da Estrada e legislação complementar;
• Promover a concretização de medidas que visem o ordenamento e a disciplina do trânsito;
• Assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infracções ao Código da Estrada e legislação complementar.
- A concretização das missões, atribuições e competências da DGV impõe-lhe, em termos de gestão de meios, uma maior flexibilidade e agilidade no processo de decisão e mais eficiência no seu funcionamento, com a consequente melhoria da capacidade de resposta;
- A DGV não dispõe, nem consegue a curto prazo munir-se, de meios humanos próprios em número suficiente e com adequado perfil técnico para assegurar o conjunto de atribuições legalmente conferidas, o que ofende gravemente os princípios da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos e o princípio da decisão, consagrados, respectivamente, nos artigos 4°. e 9°., do Código do Procedimento Administrativo.
- Face ao enquadramento descrito, justifica-se que, excepcionalmente - até ao preenchimento do quadro de pessoal da DGV - e por ponderosos motivos de interesses público, algumas das atribuições e competências da DGV sejam desempenhadas em regime de prestação de serviços, mediante a contratação, naqueles termos e sob aquela forma, de profissionais independentes, com formação académica e profissional específica, capazes de, pelos seus conhecimentos e capacidades, prestarem uma actividade de resultado na prossecução dos objectivos enunciados.
CLÁUSULA PRIMEIRA (Objecto)
1. A DGV contrata a(o) Segunda(o) Outorgante, como profissional por conta própria - com total autonomia técnica e funcional, sem qualquer subordinação jurídica ou hierárquica, não sujeição a qualquer tipo de horário de trabalho e com vista à satisfação de necessidades não permanentes da Primeira Outorgante - para a análise de processos de contra-ordenação, realização de propostas de decisão administrativa, apreciação de processos administrativamente impugnados e a organização de processos para execução, obrigando-se a(o) Segunda(o) Outorgante a elaborar, mensalmente, um mínimo de seiscentas (600) propostas de decisão em processos de contra-ordenação.
2. Sem prejuízo da observância das orientações e indicações que a Primeira Outorgante lhe possa transmitir no que toca ao objectivo a alcançar, a(o) Segunda(o) Outorgante é a(o) única(o) responsável pelo resultado, quantitativo e qualitativo, que se obriga a apresentar através do presente contrato.
3. Fica expressamente vedada(o) à/ao Segunda(o) Outorgante a cessão da posição contratual ou a subcontratação, parcial ou integral, dos serviços que constituem o seu objectos.
CLAUSULA SEGUNDA (Início, duração e renovação do contrato)
1. O presente contrato é celebrado pelo prazo de três (3) meses, com início na data da sua assinatura.
2. O prazo fixado no número anterior é automaticamente renovável, por iguais períodos de tempo, salvo denúncia por qualquer das partes, com, pelo menos quinze (15) dias de antecedência em relação ao termo do prazo que estiver em curso.
3. O contrato só é renovável enquanto subsistirem os motivos excepcionais que ditaram a sua celebração.
CLAUSULA TERCEIRA (Deveres da(o) Segunda(o) Outorgante)
1. Atendendo às especiais características da realidade sobre a qual incide a presente prestação de serviços, designadamente no que se refere à existência, propriedade e ou gestão de bases de dados e programas informáticos, cujo manuseamento e consulta, por razões de protecção individual de dados pessoais, apenas podem ser realizados nas instalações da DGV, sitas em Braga, a(o) Segunda(o) Outorgante, sem prejuízo da sua autonomia funcional e técnica, presta os serviços objecto do presente contrato com recurso a meios informáticos existentes naquelas instalações.
2. No exercício da sua actividade, a(o) Segunda(o) Outorgante obriga-se a manter sigilo relativamente a toda a informação e documentação a que tiver acesso no âmbito da execução prestada, objecto do presente contrato.
CLÁUSULA QUARTA (Retribuição)
Como contrapartida dos serviços prestados referidos no n.°. l da Cláusula Primeira, a Primeira Outorgante paga à/ao Segunda(o) Outorgante a quantia de duzentos mil escudos mensais (200.000$), equivalente a novecentos e noventa e sete euros e sessenta cêntimos (€997,60), acrescidos de IVA à taxa legal em vigor, obrigando-se a(o) Segunda(o) Outorgante à entrega do respectivo recibo.
CLAUSULA QUINTA (Cessação imediata do contrato)
O não cumprimento das obrigações constantes da Cláusula Primeira e a violação dos deveres constantes da Cláusula Terceira constituem motivos de cessação imediata do presente contrato, com dispensa do prazo de aviso prévio, ficando ainda a(o) Segunda(o) Outorgante obrigada(o) a indemnizar a Primeira Outorgante por todos os prejuízos a que der causa, incluindo despesas extraordinárias com a contratação de terceiros destinada a assegurar a continuidade de execução dos serviços objecto do presente contrato.
CLAUSULA SEXTA (Foro)
Qualquer divergência ou litígio relacionado com o presente contrato deve ser submetido ao foro da Comarca de Lisboa.
O presente contrato é celebrado em dois exemplares, ficando um na posse de cada uma das partes, sendo o imposto de selo liquidado nos termos da lei.
Lisboa, 17 de Dezembro de 2001 (assinaturas) (..)” – docs. 67, 55 e 58 dos PA apensos.
17. Em 31.01.2002 deu entrada no Ministério da Administração Interna, dirigido a Sua Exa. o SEAI, requerimento dos Recorrentes e outros, peticionando a integração nos quadros da DGV ao abrigo do DL 81-A/96 de 21.06, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido – docs. 68, 60 e 59 dos PA apensos.
18. A Auditoria Jurídica do MAI emitiu sobre o requerido o Parecer 223-R/02 de 08.04.2002, cujo teor se transcreve:
“(..) Parecer n° 223-R/02
ASSUNTO: PEDIDO DE INTEGRAÇÃO NO QUADRO DA DIRECCÃO-GERAL DE VIAÇÃO. FORMULADO POR ALEXANDRA MARIA PEREIRA PINTO DA SILVA E OUTROS.
1. ALEXANDRA MARIA PEREIRA PINTO DA SILVA E OUTROS, com os demais sinais de identificação constantes do processo, vieram requerer ao Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, fossem integrados, na Direcção-Geral de Viação, ao abrigo do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho.
2. Dignou-se Vossa Excelência, sobre o assunto, colher o parecer desta Auditoria Jurídica.
Que se passa, por isso, a fazer.
3. Na sua petição em apreço - que toda aqui se dá por reproduzida -, solicitam os Requerentes a sua integração, no quadro de pessoal da Direcção-Geral de Viação, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n° 81-A/96, acima citado.
4. Em síntese, referem os Requerentes que prestam serviço à Direcção-Geral de Viação, e que as funções por eles desempenhadas satisfazem a necessidades permanentes daquele Departamento.
5. Na informação que juntou ao processo - prestando esclarecimentos solicitados por esta Auditoria Jurídica -, o Senhor Director-Geral de Viação considera que a actividade prestada pelos ora requerentes não satisfaz a necessidades permanentes daquele Serviço, propugnando pelo indeferimento do pedido.
6. Como resulta do mencionado Decreto-Lei n° 81-A/96, o mesmo apela, com vista à regularização das situações de pessoal nele previstas, que os prestadores de serviço, dele destinatários, desempenhem funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços (cfr., designadamente, arts. 3° e 4° do referido diploma legal).
7. Pelo que precede - e para além de outras questões que o pedido em apreço suscita, e que ficam, necessariamente, prejudicadas -, basta a consideração, feita pelo Senhor Director-Geral de Viação, no sentido de que a actividade prestada pelos Requerentes não satisfaz a necessidades permanentes daquele Departamento para o pedido em causa não poder merecer provimento (vd., nomeadamente, arts. 3° e 4°, citados, do Dec.-Lei n° 81-A/96).
8. Nesta conformidade - e dignando-se Vossa Excelência concordar com este entendimento -, deverá o pedido dos Requerentes ser julgado improcedente.
9. Considerando, contudo, que, no caso sujeito, estamos no âmbito de um procedimento decisório de 1° grau e que o despacho acima mencionado -a ser adoptado - é de conteúdo desfavorável para os Requerentes, impõe-se, previamente, a audição dos mesmos, nos termos legais (cfr., designadamente, arts. 100° a 105° do Código do Procedimento Administrativo).
Assim:
Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer, deverá considerar que é intenção da Administração, face aos elementos até agora carreados para o processo, indeferir o pedido dos Requerentes.
Deverá, ainda, Vossa Excelência ordenar sejam os Requerentes ouvidos, previamente, nos termos dos artigos 100° a 105° do Código do Procedimento Administrativo, acerca de tal projecto de decisão.
Para tal fim, temos a honra de propor a Vossa Excelência seja a Audiência dos Interessados, mencionada, realizada pela Direcção-Geral de Viação.
Lisboa, 8 de Abril de 2002. (assinatura) (..)” – docs. 74, 63 e 62 dos PA apensos.
19. Em anexo ao requerimento de 31.01.2002 supra referido foi junto o Parecer exarado no ofício nº 23774 de 97.11.04 da Presidência do Conselho de Ministro/Direcção Geral da Administração Pública (DGAP/DRT), cujo teor se transcreve:
“(..) ASSUNTO: Decretos Lei nºs. 81-A/96 de 21.06 e 195/97 de 31.97
Requerimentos apresentados ao Director-Geral de Viação por, Carlos ..., Francisco ..., Isabel..., José ..., Maria ..., Maria..., Maria..., Maria..., Maria ..., Maria ..., Marta ..., Maria ..., Mário..., Paula ..., Paulo ..., Teresa ... e Catarina ...
Os requerimentos identificados em epígrafe, todos iguais na fundamentação que expressam, sustentam a aplicabilidade à situação laboral que descrevem, do denominado processo de regularização, aprovado pelos Dcretos-Lei n°s. 81-A/96, de 21 de Junho e 195.97. de 31 de Julho.
Sobre o bem fundado da argumentação neles expendida, tenho a honra de informar V. Exa. do seguinte:
1 - O pressuposto essencial de aplicabilidade do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho., a marca da irregularidade das inúmeras situações existentes na Administração Pública, radica precisamente na satisfação de necessidades permanentes dos serviços prosseguida através da utilização de formas de vinculação precária. Há, pois, uma total desconformidade entre o vínculo jurídico-formal que tal pessoal ostenta e a realidade que lhe subjaz. Por outro lado, essa necessidade permanente, seja ela prosseguida através de uma pessoa colectiva pública, seja através de um serviço público, perdura no tempo ou, para se utilizar uma expressão consagrada, afere-se em relação a "uma organização permanente de actividades humanas ordenadas para o desempenho regular de atribuições de certa pessoa colectiva sob a direcção dos respectivos órgãos" - M. CAETANO - Manual... pág. 1067 e s.s. (II Volume).
2 - Em todos estes casos, "titulados" da mais diversa forma - contratos a termo certo que ultrapassaram o prazo pelo qual foram celebrados, contratos de tarefa e de avença que, desde o seu início ou em momento posterior revestem forma subordinada, aquisições de serviço prolongadas no tempo, ajustes verbais, - o que se constata é a existência de uma relação de trabalho subordinado de carácter duradouro com sujeição a horário completo, pelo que se não compreenderia que a caracterização material de tal relação laboral se limitasse à denominação juridico-formal conferida ao contrato pelas partes.
Conforme vem sendo pacificamente admitido pela jurisprudência (neste sentido o Acórdão R.E. de 01.01.84, Procº nº 68/83, Col. Jur. 1984, 1º - 315), não é a denominação conferida ao contrato que determina a sua natureza ou o regime jurídico a que se encontra sujeito, mas sim o respectivo conteúdo.
3. O reconhecimento da satisfação de necessidades permanentes de serviços integrados na Administração Pública, aliada à verificação material da relação de trabalho subordinada existente, eis o que permite, por opção legislativa inequívoca, a conversão num regime de direito público através da futura integração nos quadros, esta última regulada pelo Decreto-Lei nº 195/97, de 2 de Julho.
4. Vale a pena, então, destacar duas ideias essenciais do processo de regularização:
1ª ideia: tendo presente o objecto e âmbito do Decreto-Lei nº 195/97 (artsº. 1º e 2º) o pressuposto temporal cuja verificação se torna necessário para que o pessoal contratado possa beneficiar do processo de integração e, em alternativa, o seguinte:
a) – Desempenhar, em 10 de Janeiro de 1996, funções correspondentes a necessidades permanentes de serviço, com sujeição hierárquica e horário completo;
b) - Desempenhar funções correspondentes a necessidades permanentes em situação idêntica à referida na alínea anterior, ter sido dispensado antes de 10 de Janeiro de 1996 e posteriormente admitido através do processo de regularização já em curso nessa data;
c) - Ser admitido entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996 para o desempenho de funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços com sujeição hierárquica e horário de trabalho.
2ª ideia: Exceptuado o caso referido na alínea b) do nº 2 do artº 2° do Dec-Lei nº. 195/97, todos os outros casos hão-de verificar um pressuposto processual necessário, sem o qual não é possível entrar na 2ª fase do processo de regularização (aliás 2ª parte do nº 4 do artº 2º do Dec-Lei nº 195/97); deve tratar-se de pessoal a quem já foi aplicado (ou está em vias de o ser) o Dec-Lei nº 81-A/96. Mesmo em relação ao pessoal admitido entre l0 de Janeiro e 26 de Junho, o n° 3 do artº 3º do Dec-Lei n° 195/97, prevê um procedimento análogo ao previsto no Dec-Lei nº 81-A/96.
5 - No caso concreto dos trabalhadores da Direcção Geral de Viação, não obstante todos eles se encontrarem vinculados através de contratos de avença, dúvida alguma se coloca quanto ao carácter subordinado em que prestam funções. Do mesmo modo, atento o conteúdo funcional da sua prestação também resulta evidente que esta se destina à satisfação de necessidades permanentes da Direcção-Geral de Viação.
Em todos estes casos, aliás, é o próprio condicionalismo textual dos contratos que o confirma, como resulta particularmente óbvio das cláusulas 2ª, 3ª, 4ª do documento identificado com o nº 1, em todas as petições apresentadas e de forma ainda mais sugestiva no clausulado da minuta contratual identificada nas petições como documento nº 5.
6. – Conforme resulta do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 11 de Janeiro de 1995 citado em todos os requerimentos destes trabalhadores, são índice de subordinação jurídica, entre outros, a vinculação a horário de trabalho, a existência de um local de trabalho, a existência de contrato externo de prestação de actividade laboral, a obediência a ordens, a modalidade de retribuição certa.
Todos estes elementos estão presentes na situação jurídico-funcional dos requerentes.
7. - Deste modo, sem necessidade de ulteriores considerações, observado que seja o pressuposto temporal identificado no nº 4 do presente ofício, devem estes trabalhadores da Direcção-Geral de Viação ser abrangidos pelo processo de regularização regulado pelos já citados Decretos-Lei nºs 81-A/96, de 21 de Junho e 195/97, de 31 de Julho.
Com os melhores cumprimentos. Pel’O Director-Geral (assinatura) (..)” – docs. 74, 63 e 62 dos PA apensos.
20. Sobre o Parecer exarado no ofício nº 23774 97.11.04 da DGAP por Sua Exa. o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa foi manuscrito o despacho que se transcreve:
“Concordo. Comunique-se.15.12.97 (assinatura)” – docs. 68, 60 e 59 dos PA apensos.
21. Sobre o Parecer nº 223-R/03 por Sua Exa. o Ministro da Administração Interna foi manuscrito em 23.04.2002 o despacho cujo teor se transcreve:
“(..)"Concordo. Comunique-se à DGV para proceder em conformidade com o exposto no presente parecer o qual deverá ser entregue aos notificandos juntamente com a informação n° 97/02 de 11 de Março da DGV. 23.04.02 (assinatura) (..)” - docs. 74, 63 e 62 dos PA apensos.
22. Os Recorrentes foram notificados por carta registada com aviso de recepção para os efeitos dos artºs. 100º e 101º CPA nos termos que se transcrevem:
“(..)Notificação do despacho de 23 de Abril de 2002, de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Interna, que recaiu sobre o pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viação, ao abrigo do regime instituído pelo Dec-Lei n° 81-A/86, de 21 de Junho, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n°s. 195/97, de 31 de Julho e 256/98, de 14 de Agosto, formulado por V. Exa.
Audiência escrita nos termos dos artigos 100° e 101°, do Código de Procedimento Administrativo.
Proc. V/163; V/379, de 5.Fev.02; 20.MAR.02; NI Nº. 398/02-Pº 190/00-SEAI.
1- Em cumprimento e com os fundamentos do despacho de 23 de Abril de 2002, de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Interna, exarado no parecer n° 223-R/02, de 8 de Abril de 2002, da Auditoria Jurídica, para efeitos do disposto nos artigos 100° e 101°, do Código de Procedimento Administrativo, fica V. Exa. notificada que é intenção da Administração indeferir o pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viação, formulado mediante o seu requerimento apresentado a 31 de Janeiro de 2002, no Gabinete do Sr. SEAI.
2- Mais se notifica V. Exa. que poderá dizer o que se lhe oferecer sobre tal projecto de decisão de indeferimento do pedido de integração, por escrito, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data de recepção do presente ofício.
3- Poderá o processo administrativo ser consultado, das 09H00 às 12H00 e das 14H00 às 17H00, na secretaria do Gabinete Jurídico e de Contencioso, da Direcção-Geral de Viação, sito na Av. da República, n° 16, 7° Andar, 1050 Lisboa.
4- Com a presente notificação junto se remete cópia do parecer n° 223-R/02, de 8 de Abril de 2002, da Auditoria Jurídica e da informação n° 97 do Gabinete Jurídico e de Contencioso, de 14 Março de 2002, acompanhada de doze documentos.
Com os melhores cumprimentos.
A Directora do Gabinete Jurídico e de Contencioso (assinatura) (..)” – docs. 76, 65 e 64 dos PA apensos.
23. Os Recorrentes apresentaram alegações escritas no âmbito dos artºs. 100º e 101º do CPA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido – docs. 81, 69 e 66 dos PA apensos.
24. Em sede de relatório do artº 105º CPA, a DGV pronunciou-se através da Informação nº 261/6JC de 15.07.2002, PP 89/02, nos termos que se transcrevem:
“(..) Informação nº 261/6JC de 15.07.2002, PP 89/02
ASSUNTO: Relatório a que se refere o artigo 105°, do Código do Procedimento Administrativo - Pedido de integração no quadro de pessoal da Direcção-Geral de Viação formulado por Alexandra ... e Outros, ao abrigo do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho.
A coberto do ofício datado de 27 de Junho de 2002, com fundamento em despacho de Sua Exa. o Ministro da Administração Interna, de 23 de Abril de 2002, promove o Sr. Auditor Jurídico que pela Direcção-Geral de Viação seja elaborado, «(..) o relatório a que se refere o artigo 105° do Código do Procedimento Administrativo, no qual deve ser referido o entendimento que esse Departamento tem sobre o mérito do pedido (..)», anexando cópias das observações produzidas pelos interessados na fase de audiência prévia.
Determinou o Sr. Director-Geral, a 3 do corrente mês, a elaboração da competente resposta.
Em cumprimento do determinado, analisadas as controvertidas observações, foi elaborado o relatório a que se refere o artigo 105°, do CPA, sustentado em documentação que se junta e identifica como Docs. l a 6, o qual poderá ser acolhido pela Auditoria Jurídica, salvo melhor entendimento em sentido contrário.
Assim, propõe-se, a remessa à Auditoria Jurídica da presente informação e relatório que a acompanha.
Eis, quanto, a propósito do assunto em epígrafe cumpre informar, porém superiormente melhor se decidirá.
ANEXO: Relatório elaborado nos termos do artigo 105°, do CPA.
//--//
Relatório final ao abrigo do artigo 105º do Código do Procedimento Administrativo
I - O pedido dos interessados:
l - Alexandra ..., Ana ..., António ..., Isabel ..., Isabel ..., José..., Luís ..., Luísa ..., Maria ..., Maria ..., Maria..., Paula... e Paulo ..., vieram requerer junto do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, em 31 de Janeiro de 2002, que lhes fosse aplicado o regime instituído pelo Decreto-Lei n.°. 81-A/96, de 21 de Junho, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n°(s) 195/97, de 31 de Julho e 256/98, de 14 de Agosto.
2. Por solicitação da Auditoria Jurídica, em 7 de Fevereiro de 2002 a coberto do ofício n° 86, foi a petição apreciada pela Direcção-Geral de Viação que, depois de considerar os argumentos aduzidos pelos Interessados, sustentou em informação nº 97/02-GJC, de 14 de Março, não haver razões que determinem uma modificação das posições até agora sustentadas, remetendo para o entendimento manifestado nas informações n°(s) 96/97-DSA/RPEG, de 2 de Setembro, 119/97-DSA/RPEG, de l de Outubro, 137/97-DSA/RPGE, de 6 de Outubro, 165/97-DSA/RPGE, de 21 de Novembro, 44/98-SEAPMA, de 27 de Março, 12/98-SDG, de 6 de Abril e informação DSA/DPEG, de 18 de Julho de 2001, ainda para o parecer n° 501-R/99, de 22 de Setembro, da Auditoria Jurídica, o qual mereceu despacho de concordância do Sr. SEAMAI, de 12 de Outubro de 1999, documentação que ali se dá por reproduzida.
Afirmavam em síntese as aludidas informações e Parecer que os Requerentes não estavam sujeitos nem praticavam horário completo de trabalho; não satisfaziam necessidades permanentes do serviço tendo sido solicitada a sua colaboração como profissionais liberais para acudir a necessidades transitórias; não prestavam a sua actividade com subordinação jurídica e ordens emanadas dos órgãos da DGV; não ter existido o preenchimento dos pressupostos necessários à aplicação do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho, como sejam, a declaração pelo Sr. Director-Geral de Viação da natureza permanente das necessidades satisfeitas pelos Interessados, a proposta à Tutela e a não verificação do requisito temporal previsto nos artigos 1° e 2°; não haver qualquer decisão judicial que reconheça aos Requerentes a qualidade de trabalhadores da DGV ou que obrigue este Departamento à sua integração nos quadros de pessoal, desse modo concluindo a identificada informação n° 97/02-GJC, no sentido de ser negado provimento ao pedido formulado pelos interessados.
3. Em 18 de Março de 2002, a coberto do ofício n° 255, foi remetido ao Sr. Auditor Jurídico a informação n° 97/02-GJC, de 14 de Março e parecer que a acompanha.
4. Acolhendo a proposta feita pelo Sr. Director-Geral de Viação em informação n° 97/02-GJC, no sentido de que a actividade prestada pelos Requerentes não satisfaz necessidades permanentes, entendeu a Auditoria Jurídica em parecer n° 223-R/02, de 8 de Abril, dever o pedido ser julgado improcedente.
5. Concordando com parecer n° 223-R/02, da Auditoria Jurídica, de 8 de Abril, determinou Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, em 23 de Abril de 2002, que a Direcção-Geral de Viação procedesse à audiência prévia dos interessados, nos termos dos artigos 100° a 105°, do Código do Procedimento Administrativo, acerca do projecto de decisão da Administração.
6. Foi tal fase procedimental cumprida, conforme cópias de ofícios numerados de 416 a 428, 445 a 457, 510, 511 e 516 e originais dos avisos de recepção que os acompanham em anexo.
II - O conteúdo do procedimento:
l - Em cumprimento e com os fundamentos do despacho de 23 de Abril de 2002, de Sua Exa. o Ministro da Administração Interna, sobre o pedido de integração em apreço, foram os juristas impetrantes notificados nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100° e 101°, do CP A, da intenção da Administração indeferir o pedido de integração formulado mediante requerimento apresentado em 31 de Janeiro de 2002, no Gabinete do Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Interna.
No âmbito da respectiva audiência escrita, apresentaram observações, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido, os(as) seguintes juristas:
1.1. Alexandra .... e Isabel ..., as quais alegam em síntese que:
- Por requerimento datado 3 de Julho de 2001, as juristas solicitaram ao Sr. Director-Geral de Viação que desencadeasse o processo previsto no Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho, cujo pedido foi indeferido por despacho de 27 de Julho de 2001, exarado em informação de 18 de Julho de 2001, do qual interpuseram recurso;
- As funções exercidas visavam a satisfação de necessidades tidas por permanentes da Direcção-Geral de Viação;
- Desde 2 de Novembro de 1994, as exponentes se encontram vinculadas à DGV através de uma relação laboral contínua e sem prazo;
O entendimento do Secretário de Estado da Administração Pública, exarado no parecer com referência entrada n° 23774, de 4 de Novembro de 1997, vai no sentido da integração nos quadros de pessoal da DGV;
Com fundamento em citações da materialidade alegada em informações n°(s) 12/98, de 6 de Abril, 44/98, de 27 de Março, informação de 18 de Julho de 2001 e informação de 7 de Agosto de 2001, elaborada no Gabinete do Sr. Secretário da Administração Pública e da Modernização Administrativa, o "carácter manifestamente dúbio, incoerente e por vezes contraditório" da Administração na condução do processo;
Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências, juntando 5 documentos.
1.2. Paulo ..., o qual invoca em síntese o seguinte:
- Por requerimento datado 5 de Julho de 2001, o jurista solicitou ao Sr. Director-Geral de Viação que desencadeasse o processo previsto no Decreto-Lei n.°. 81-A/96, de 21 de Junho, cujo pedido foi indeferido por despacho de 27 de Julho de 2001, exarado em informação de 18 de Julho de 2001, do qual interpôs recurso;
Que ao contrário do que consta em parecer anexo à informação n° 97/02-GJC, maxime a fls. 4, alínea C, o exponente impugnou a decisão de indeferimento proferida pelo Sr. Director-Geral, a 27 de Julho de 2001;
As funções exercidas visavam a satisfação de necessidades tidas por permanentes da Direcção-Geral de Viação;
- Desde 2 de Novembro de 1994, o exponente se encontra vinculado à DGV através de uma relação laboral contínua e sem prazo;
O entendimento do Secretário de Estado da Administração Pública, exarado no parecer com referência entrada n.°. 23774, de 4 de Novembro de 1997, vai no sentido da integração nos quadros de pessoal da DGV;
Com fundamento em citações da materialidade alegada em informações n°(s) 12/98, de 6 de Abril, 44/98, de 27 de Março, informação de 18 de Julho de 2001 e informação de 7 de Agosto de 2001, elaborada no Gabinete do Sr. Secretário da Administração Pública e da Modernização Administrativa, o "carácter manifestamente dúbio, incoerente e por vezes contraditório" da Administração na condução do processo;
Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências, juntando 3 documentos.
1.3. Isabel ..., José ... e Maria..., invocando no essencial que:
- Por requerimento datado 3 de Julho de 2001, os juristas solicitaram ao Sr. Director-Geral de Viação que desencadeasse o processo previsto no Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho, cujo pedido foi indeferido por despacho de 27 de Julho de 2001, exarado em informação de 18 de Julho de 2001, do qual interpuseram recurso.
- Por despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Interna, de 4 de Abril de 2002, exarado no parecer n° 187-R/02, da Auditoria Jurídica, foi negado provimento ao recuso interposto pela jurista Maria de La Salette, não tendo ainda havido pronuncia em relação aos restantes;
- As funções exercidas visavam a satisfação de necessidades tidas por permanentes da Direcção-Geral de Viação;
- Desde 2 de Novembro de 1994, os exponentes se encontram vinculados à DGV através de uma relação laboral contínua e sem prazo;
O entendimento do Secretário de Estado da Administração Pública, exarado, no parecer com referência entrada n° 23774, de 4 de Novembro de 1997, vai no sentido da integração nos quadros de pessoal da DGV;
- Com fundamento em citações da materialidade alegada em informações n°(s) 12/98, de 6 de Abril, 44/98, de 27 de Março, informação de 18 de Julho de 2001 e informação de 7 de Agosto de 2001, elaborada no Gabinete do Sr. Secretário da Administração Pública e da Modernização Administrativa, o "carácter manifestamente dúbio, incoerente e por vezes contraditório" da Administração na condução do processo;
Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências, juntando 7 documentos e, ainda, por requerimento entrado a 3 de Junho de 2002, no Gabinete do Sr. Ministro da Administração Interna, solicitam a junção de 6 depoimentos escritos.
l .4. Luísa ..., que aduz: O âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 81-A/96 de 21 de Junho, tem como pressuposto temporal o facto do trabalhador se encontrar a prestar funções em 10 de Janeiro de 1996;
Contradita a alínea B), fls. 4, do anexo à informação nº 97/02-GJC;
«(..) é certo que a aqui exponente só celebrou contrato de avença com a DGV em 2 de Dezembro de 1997.», «Mas também não é menos certo que, em 10 de Janeiro de 1996, se encontrava a exercer funções na DGV, funções essas que correspondiam exactamente às mesmas que os seus colegas avançados desempenhavam, na área dos processos de contra-ordenações decorrentes das infracções ao Código da Estrada e legislação complementar.»;
- Ter sido admitida pela DGV em l de Abril de 1994, para a área dos processos de contra-ordenação ao Código da Estrada, encontrando-se em 10 de Janeiro de 1996, a prestar funções na Av. da República;
- Não ter sido concluído o procedimento relativo ao requerimento entrado em 26 de Junho de 1998, na DIRP/MAI;
- A entrega de exposição dirigida ao Sr. Director-Geral de Viação na sequência de reunião havida em 25 de Junho de 2001, entrada em 16 de Julho, conforme Doe. n° 8 da audiência escrita;
- Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n°195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências, juntando 15 documentos.
1.5. Paula ..., que alega em resumo:
Efectuou um pedido de integração nos quadros da DGV ao abrigo do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho, em Setembro de 1997, pedido renovado em Janeiro de 1998, tendo sido indeferido;
- Em 25 de Junho de 2001 reuniu com o Sr. Director-Geral de Viação uma comissão de juristas avençados a solicitar a repristinação dos contratos celebrados em 1994, vindo a ser « (...) abordada a situação irregular, dos juristas avançados que exercem funções desde 1994 (...)».;
A entrega de novo pedido de integração dirigido ao Sr. Director-Geral de Viação na sequência de reunião havida em 25 de Junho de 2001, entrado em 11 de Julho, conforme Doc. Nº.4 da audiência escrita,
- As funções exercidas visavam a satisfação de necessidades tidas por permanentes da Direcção-Geral de Viação;
- Desde 2 de Novembro de 1994, a exponente se encontra vinculada à DGV através de uma relação laboral contínua e sem prazo;
O entendimento do Secretário de Estado da Administração Pública, exarado no parecer com referência entrada n° 23774, de 4 de Novembro de 1997, vai no sentido da integração nos quadros de pessoal da DGV;
Com fundamento em citações da materialidade alegada em informações n°(s) 12/98, de 6 de Abril, 44/98, de 27 de Março, informação de 18 de Julho de 2001 e informação de 7 de Agosto de 2001, elaborada no Gabinete do Sr. Secretário da Administração Pública e da Modernização Administrativa, o "carácter manifestamente dúbio, incoerente e por vezes contraditório" da Administração na condução do processo;
Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências, juntando 6 documentos.
1.6. António ..., Maria ... e Maria ..., que referem o seguinte:
A entrega de requerimento datado de 17 de Julho, impetrando junto do Sr. Director-Geral de Viação que desencadeasse o processo de regularização;
As funções exercidas visavam a satisfação de necessidades tidas por permanentes da Direcção-Geral de Viação;
- Desde 2 de Novembro de 1994, os exponentes se encontram vinculados à DGV através de uma relação laboral contínua e sem prazo;
O entendimento do Secretário de Estado da Administração Pública, exarado no parecer com referência entrada n° 23774, de 4 de Novembro de 1997, vai no sentido da integração nos quadros de pessoal da DGV;
Com fundamento em citações da materialidade alegada em informações n°(s) 12/98, de 6 de Abril, 44/98, de 27 de Março, informação de 18 de Julho de 2001 e informação de 7 de Agosto de 2001, elaborada no Gabinete do Sr. Secretário da Administração Pública e da Modernização Administrativa, o "carácter manifestamente dúbio, incoerente e por vezes contraditório" da Administração na condução do processo;
Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências.
1.7. Ana ..., que alega:
As funções exercidas visavam a satisfação de necessidades tidas por permanentes da Direcção-Geral de Viação;
- Desde 2 de Novembro de 1994 até Março de 2000, se encontra vinculada à DGV através de uma relação laboral contínua e sem prazo;
- O entendimento do Secretário de Estado da Administração Pública., exarado no parecer com referência entrada n° 23774,de 4 de Novembro de 1997, vai no sentido da integração nos quadros de pessoal da DGV;
- Com fundamento em citações da materialidade alegada em informações nº(s) 12/98, de 6 de Abril, 44/98, de 27 de Março, informação de 18 de Julho de 2001 e informação de 7 de Agosto de 2001, elaborada no Gabinete do Sr. Secretário da Administração Pública e da Modernização Administrativa, o "carácter manifestamente dúbio, incoerente e por vezes contraditório" da Administração na condução do processo;
Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei n°. 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências, juntando l documento.
1.8. Luís ..., que alega em síntese:
As funções exercidas visavam a satisfação de necessidades tidas por permanentes da Direcção-Geral de Viação;
- Desde 2 de Novembro de 1994, se encontra vinculado à DGV através de uma relação laborai contínua e sem prazo;
O entendimento do Secretário de Estado da Administração Pública, exarado no parecer com referência entrada n° 23774, de 4 de Novembro de 1997, vai no sentido da integração nos quadros de pessoal da DGV;
Com fundamento em citações da materialidade alegada em informações n°(s) 12/98, de 6 de Abril, 44/98, de 27 de Março, informação de 18 de Julho de 2001 e informação de 7 de Agosto de 2001, elaborada no Gabinete do Sr. Secretário da Administração Pública e da Modernização Administrativa, o "carácter manifestamente dúbio, incoerente e por vezes contraditório" da Administração na condução do processo;
Culminando pelo pedido de alteração do sentido da decisão final, deferindo a pretensão de integração nos quadros da DGV e por via disso praticar todos os actos que se mostrem necessários à integral e efectiva aplicação do regime instituído pelo Decreto-Lei n.°. 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n°195/97, de 31 de Julho, com as legais consequências.
2. Sobre o requerido pedido cumpre referir:
2.1. Sobre os juristas, Alexandre ..., Diogo ..., Susana..., Nuno ..., João... e Maria..., arrolados em oficio n° 562/02, de 27 de Junho, da Auditoria Jurídica, não constam os mesmos do pedido que deu entrada em 31 de Janeiro de 2002, na DIRP/MAI, por esse motivo não foram notificados, nos termos dos artigos 100° a 105°, do CPA, acerca do projecto de decisão da Administração.
2.2. Mereceu o recurso hierárquico interposto pela jurista, Maria ..., do despacho de 27 de Julho de 2001, do Sr. Director-Geral de Viação, indeferindo o seu pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viação ao abrigo do Decreto-Lei n°81-A/96, de 21 de Junho, apresentado em 3 de Julho de 2001, despacho de não provimento de 24 de Abril de 2002, do Sr. SEAI, conforme Doc. l que se anexa.
2.3. A jurista Luísa ..., só celebrou contrato de avença com a DGV em 5 de Dezembro de 1997 (conf. Doc. 2 junto na informação detalhada a si respeitante em nº 8 da Pasta III), integrando a 10 de Janeiro de1996 a Comissão de acompanhamento do Código da Estrada criada pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Interna, de acordo com Doc. 2 que se junta.
No tocante ao pedido de integração no quadros na DGV e entrado a 26 de Junho de 1998 no DIRP/MAI, expressou a DGV a sua posição em ofício nº 1096 de 21 de Janeiro de 1999, (conf. Doc. 9 junto na informação detalhada a si respeitante em n°8 da Pasta III).
Sobre a entrega de exposição, em 16 de Julho de 2001, compulsado o processo administrativo respectivo não foi possível apurar a tramitação que tal requerimento mereceu.
2.4. Quanto à materialidade alegada pelas juristas Alexandra ... e Isabel ..., não se vislumbra, pelos Docs. 3 e 4 por si juntos em audiência escrita, onde se refere expressamente que se trata de uma reclamação de denúncia de contrato, recepcionados a 28 de Junho de 2001, que respeitem a uma petição de recurso hierárquico necessário do despacho de 27 de Julho do Sr. Director-Geral de Viação, que indeferiu o seu pedido de integração nos quadros de pessoal da DGV.
2.5. O recurso hierárquico interposto pelo jurista, Paulo ..., do despacho de 27 de Julho de 2001, do Sr. Director-Geral de Viação, indeferindo o seu pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viação ao abrigo do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho, apresentado em 3 de Julho de 2001 mereceu, por despacho de 4 de Abril de 2002, exarado pelo Sr. SEAI em parecer n° 182-R/02, da Auditoria Jurídica, negação de provimento, conforme Doe. 3 que se anexa.
2.6. Sobre o pedido de integração entregue pela jurista Paula ..., em 11 de Julho de 2001, compulsado o processo administrativo respectivo não foi possível apurar qual a tramitação que incidiu sobre tal requerimento.
2.7. No que concerne à entrega pelos juristas, António ..., Maria ... e Maria de Lurdes..., de requerimento datado de 17 de Julho impetrando junto do Sr. Director-Geral de Viação que desencadeasse o processo de regularização, compulsado o processo administrativo respectivo não foi possível apurar a tramitação que tal requerimento mereceu, nem os Requerentes juntaram cópia do mesmo.
III. Proposta de decisão:
1. Tendo em conta as observações produzidas em sede de audiência de interessados - questões suscitadas que pela DGV já foram repetidamente apreciadas, posição acolhida e assente pela Tutela, conforme despachos de concordância exarados em pareceres n°(s) 501-R, de 22 de Setembro de 1999, 187-R, de 19 de Março de 2002 e 182-R, de 18 de Março de 2002, da Auditoria Jurídica - não foi produzida qualquer argumentação que justifique a modificação da posição até agora acolhida.
Reitera-se, assim, o entendimento perfilhado em parecer constante de informação n° 97/02-GJC, de 14 de Março.
2. Salienta-se ainda que por Resolução do Conselho de Ministros n° 97/2002, de 18 de Maio, está a Administração impedida de proceder ao recrutamento externo para dotação de lugares no quadro, conf. n° l da identificada Resolução que se junta como Doc.4.
3. Por se considerar pertinente para a apreciação do mérito do pedido em análise, junta-se cópia da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, proferida na acção de reconhecimento de direito intentada por Ana Cristina V. B. Cruz contra o Sr. Director-Geral de Viação e Outros, requerendo a abertura de concurso no âmbito da calendarização prevista no artigo 4°, n° l e 2, alínea b), do Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, para lhe ser permitida a integração nos serviços distritais da DGV, que se junta como Doc. 5.
Tal decisão julgou improcedente o pedido entendendo aquele Tribunal não ser aplicável à autora o regime de regularização constante dos Decretos-Leis n° 81-A/96 e 195/97 ou, ainda que o fosse, «(...) certamente teria que se concluir estarmos perante diplomas inconstitucionais.». Acresce que foi admitido o recurso interposto pelo Ministério Público para o Tribunal Constitucional, com ele se pretendendo a apreciação da constitucionalidade do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho e Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, conforme Doc. 6 que se junta.
Em face do exposto, julga-se que as observações dos Requerentes não devem proceder, convertendo-se em definitivo o projecto de decisão constante do despacho do Sua Excelência o Ministro da Administração Interna exarado em parecer n° 223-R/02, de 8 de Abril, da Auditoria Jurídica, indeferindo o pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viação, de Alexandra Maria Pereira Pinto da Silva e Outros 12 juristas identificados no processo. (..)” – docs.87, 73 e 76 dos PA apensos.
25. A Auditoria Jurídica do MAI emitiu o Parecer nº 447-R/02 de 23.07.2002, cujos termos se transcrevem:
“(..) Parecer n° 447-R/02
ASSUNTO: PEDIDO DE INTEGRAÇÃO NO QUADRO DA DIRECÇÃO-GERAL DE VIAÇÃO. FORMULADO POR ALEXANDRA....E OUTROS.
1. ALEXANDRA.... E OUTROS, com os demais sinais de identificação constantes do processo, vieram requerer ao Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, fossem integrados, na Direcção-Geral de Viação, ao abrigo do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho.
2. Sobre o assunto acima referido dignou-se Sua Excelência o Ministro da Administração Interna colher o parecer desta Auditoria Jurídica; tendo sido emitido, a propósito, o parecer n° 223-R/02.
3. No citado parecer - que todo aqui se dá por reproduzido -, considerou-se que, perante a informação prestada no processo, pelo Senhor Director-Geral de Viação, no sentido de que os Requerentes não satisfazem a necessidades permanentes daquele Serviço, não poderia o pedido formulado merecer provimento (cfr, nomeadamente, arts. 3° e 4° do Dec.-Lei n° 81-A/96, mencionado).
4. Tendo em atenção, no entanto, que, no caso da espécie, estamos perante um procedimento decisório de primeiro grau - e uma vez que a decisão final a adoptar, em consonância com o exposto no referido parecer n° 223-R/02, desta Auditoria Jurídica, seria de conteúdo desfavorável para os Requerentes -, este Serviço Consultivo formulou proposta, no citado parecer, no sentido de se proceder, previamente, nos termos da lei, à audiência dos interessados.
5. Com o parecer a que nos vimos de referir, dignou-se concordar Sua Excelência o Ministro, que, no mesmo, exarou o despacho de 23 de Abril deste ano, determinando se procedesse àquela audiência e acolhendo, outrossim, sugestão, formulada por esta Auditoria Jurídica, no sentido de a referida diligência instrutória ser realizada pela Direcção-Geral de Viação.
6. Remetido, agora, a esta Auditoria, o relatório a que se refere o artigo 105° do Código do Procedimento Administrativo, no mesmo reitera o Senhor Director-Geral de Viação o entendimento, já manifestado no início do processo, de que os Requerentes não satisfazem a necessidades permanentes do Serviço.
7. Pelo que precede - e face ao disposto nos artigos. 3° e 4°, citados, do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho -, deve ser julgado improcedente o pedido formulado pelos Requerentes.
Assim:
Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer -e tendo presente o despacho n° 12 050/2002, de 7.5.2002, de Sua Excelência o Ministro da Administração Interna -, deve ser negado provimento ao pedido em apreço.
Lisboa, 23 de Julho de 2002. (assinatura) (..)” - docs. 88, 74 e 71 dos PA apensos.
26. Sobre o Parecer nº 447-R/02 de 23.07.2002 por Sua Exa. o Ministro da Administração Interna foi exarado em 08.08.2002 o despacho cujo teor se transcreve
“(..) Concordo.
Nos termos e com os fundamentos do presente parecer e do parecer 223-R/01, indefiro os pedidos de Alexandra ... e outros, id. na Inf. 261/GJC, de 15-7-02, PP.89/02 da DGV. Comunique-se à DGV, que notificará os interessados. Lisboa, 08-08-2002. O Secretário de Estado da Administração Interna (assinatura) (..)” – docs. 88, 74 e 71 dos PA apensos.
DO DIREITO
Vem assacado o acto impugnado de incorrer nos seguintes vícios:
1. violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito (natureza das funções desempenhadas pelos peticionários e subsunção no domínio de aplicação do DL 81-A/96 de 21.06 e diplomas subsequentes .................. ítens 1 a 20 das conclusões;
2. vício de forma por falta de fundamentação …………… itens 21 a 23 das conclusões.
***
O cerne da impugnação do despacho de 08.08.2002 de Sua Exa. o Ministro da Administração Interna no tocante à questão da violação de lei fundada em erro de facto sobre os pressupostos, prende-se com a natureza jurídica dos vínculos estabelecidos entre os Recorrentes e a Administração no domínio dos denominados contratos de avença no âmbito da afectação de recursos humanos junto da Direcção Geral de Viação por força da tramitação administrativa dos ilícitos por contravenção ao regime jurídico em sede do novo Código da Estrada, aprovado pelo DL 114/94 de 3.Maio, em vigor a partir de 1.OUT.1994.
Ou seja, em termos simples, dada a descaracterização dos ilícitos substantivos criminais (transgressões) para ilícitos de mera ordenação social (contraordenações) e consequente trânsito da competência sancionatória do foro dos Tribunais Comuns da República para o domínio de competência da Administração Central, cumpre saber em que é que essa descaracterização se traduziu no tocante ao conteúdo funcional da actividade desempenhada pelos Recorrentes, pessoas incumbidas de preencher a materialidade das novas atribuições da DVG configuradas nos procedimentos administrativos abertos em função das contraordenações por incumprimento das normas do novo Código da Estrada.
Como é óbvio e de conhecimento notório, em caso de contraordenação por violação do Código da Estrada aprovado pelo DL 114/94 de 03.05, “alguém” tem que dar andamento ao procedimento administrativo materializado nos diversos actos jurídicos pré-ordenados e consequentes segundo a ritologia adjectiva tipificada, a tramitar na autoridade administrativa cuja competência para o efeito também decorre de determinação legal expressa.
No caso concreto, esse “alguém” são os Recorrentes.
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Por Acórdão de 23.MAR.2006 deste Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Rec. Nº 6613/02, a sobredita questão da natureza jurídica dos vínculos contratuais estabelecidos entre os particulares e a Administração foi objecto de decisão conforme discurso jurídico fundamentador que se transcreve, na íntegra.
Para cabal entendimento dos fundamentos de direito deste Acórdão de 23.MAR.2006 do TCA Sul, cumpre ter em conta que no caso concreto relevavam, ainda, a efectivação de um concurso externo de recrutamento de juristas para a DGV e consequente Portaria de descongelamento de vagas, concurso entretanto anulado e repetido por despacho do SEAI de 19.10.98.
Os factos em causa tomaram a seguinte conformação no respectivo probatório:
“(..)
iv. Entretanto, através do aviso n° 9449/97 [2a série], publicado no DR, II Série, n° 270, de 21-11-97, a Direcção-Geral de Viação abriu concurso externo geral de admissão a estágio para ingresso na carreira de jurista, com vista ao preenchimento de 41 lugares de técnico superior de 2a classe no respectivo quadro de pessoal [Cfr. fls. 206 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. O descongelamento das vagas referidas em iv. foi autorizado pelo Despacho Conjunto n° 119/97, de 20 de Junho de 1997, do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças, publicado no DR, II Série, n° 153, de 5-7-97, com o seguinte teor:
"A Portaria n°433/96, de 3 de Setembro, aprovou o quadro de pessoal não dirigente da Direcção-Geral de Viação.
A referida portaria criou lugares na carreira de jurista e de oficial administrativo considerados necessários à prossecução das atribuições e competências conferidas à Direcção-Geral de Viação pela Lei Orgânica aprovada pelo Decreto-Lei n° 61/94, de 26 de Fevereiro, e ainda, as decorrentes da aplicação do Código da Estrada.
Considerando a dificuldade no recrutamento de pessoal qualificado para preenchimento dos lugares criados nas mencionadas carreiras, nomeadamente para assegurar o funcionamento das delegações distritais de viação, criadas pela actual Lei Orgânica, que têm vindo a desenvolver as
suas actividades com o recurso a pessoal requisitado, avençado e contratado a termo certo;
Considerando que o imediato preenchimento dos lugares possibilita o normal funcionamento dos serviços: Torna-se necessário recorrer ao descongelamento de admissões.
Assim, ao abrigo do n° 7 do artigo 12°do Decreto-Lei n°41/84, de 3 de Fevereiro, na redacção dada pelo artigo 15° do Decreto-Lei n° 215/87, de 29 de Maio, determina-se o seguinte:
1 - São descongelados, a título excepcional, para o ano de 1997, as admissões de 43 técnicos superiores da carreira de jurista e de 45 oficiais administrativos para o quadro de pessoal da Direcção-Geral de Viação.
2 - As quotas de descongelamento serão utilizadas exclusivamente no primeiro provimento dos lugares". (..)”
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Acórdão de 23.MAR.2006 deste Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Rec. Nº 6613/02
“(..)
III - FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, cumpre agora proceder ao respectivo enquadramento jurídico, tendo em atenção os vícios assacados ao despacho recorrido.
Sustenta o recorrente que resulta inequívoco do texto do contrato que celebrou com DGV em 6-9-94, que a sua contratação, bem como de todos os demais juristas seus colegas, de norte a sul do País, visou justamente o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao Código da Estrada, pelo que o exercício dessa actividade não pode deixar de ser entendido como destinado a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo aqueles elementos indispensáveis ao seu regular funcionamento.
Aliás, nem outro entendimento seria compaginável com o facto indesmentível - até porque já foi reconhecido pela própria DG V - de tal relação laborai subsistir há mais de oito anos e meio, período durante o qual o recorrente sempre se dedicou ao exercício dessas funções, dado que se mantiveram inalteradas as competências da Direcção-Geral de Viação. Assim, por entender que não há necessidades transitórias de serviço que se arrastem e protelem por mais de 8 anos, muito menos quando durante esse período continuaram a ser abertos concursos para admissão de novos juristas, por o pessoal existente ser manifestamente insuficiente para dar conta de todo o trabalho acumulado e, mercê disso, terem entretanto prescrito uma série de processos contra-ordenacionais, o acto recorrido, ao entender coisa diversa, assentou em factos erróneos e/ou falsos, pelo que enferma de manifesto erro nos pressupostos de facto, o que se traduz num vício de violação de lei, gerador da sua anulabilidade.
Significa isto que para determinar a existência do apontado vício - violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto - há que formular e dar resposta às seguintes questões:
· o contrato celebrado entre o recorrente e a DGV, não obstante a denominação que lhe foi dada, pode ser qualificado como "contrato de avença" ?
· e o serviço prestado pelo recorrente, ou seja, para que foi contratado, destinava-se ou não a satisfazer necessidades permanentes da Delegação Distrital de Viação de Braga ?
A resposta a tais questões já foi dada, ainda que indirectamente, em vários arestos, nomeadamente do Tribunal Constitucional [Acórdão n° 172/2001, de 18-4-2001], do Supremo Tribunal Administrativo [Acórdãos de 27-5-98, da 3a Subsecção, proferido no âmbito do recurso n° 43.855, e de 28-4-99, do Pleno, proferido no âmbito do recurso n° 44.616], e do Tribunal de Conflitos [Acórdão de 27 de Janeiro de 2004, proferido no âmbito do recurso n° 018/03].
Com efeito, no já aludido Acórdão do Pleno do STA, de 28 de Abril de 1999, proferido no âmbito do recurso n° 44.616, escreveu-se, a propósito de situação em tudo idêntica à dos presentes autos, que pela pertinência de que se reveste para a apreciação do mérito do presente recurso, tomamos a liberdade de transcrever, o seguinte:
(..)
Face ao teor das cláusulas do anúncio transcrito, impõe-se, desde logo, a conclusão de que, apesar das menções em contrário dele constantes, o contrato a celebrar entre a Administração e os juristas seleccionados não pode ser qualificado como contrato de avença.
Este contrato está definido no artigo 17°do DL n°41/84, de 23 de Fevereiro, na redacção dada pelo DL n° 299/95, de 29 de Julho, que, sob a epígrafe contratos de tarefa e de avença, dispõe:
l - Os serviços e organismos poderão celebrar contratos de tarefa e de avença sujeitos ao regime previsto na lei geral quanto a despesas públicas em matéria de aquisição de serviços.
2-(...)
3 - O contrato de avença caracteriza-se por ter como objectivo prestações sucessivas no exercício de profissão liberal, apenas podendo os serviços recorrer a tal tipo de contrato quando no próprio serviço não existam funcionários ou agentes com as qualificações adequadas ao exercício das funções objecto da avença. (...)."
*
Idêntica definição do contrato de avença é dada no n°3 do artigo 7°do DL nº 409/91, de 17 de Outubro, que procedeu à aplicação à administração local autárquica do regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública definida pelo DL n° 427/89, de 7 de Dezembro.
Ora, nos termos do artigo 53°, n° l, do Estatuto da Ordem dos Advogados, aprovado pelo DL n° 84/84, de 16 de Março, “(..) só os advogados e advogados estagiários com inscrição em vigor na Ordem dos Advogados podem, em todo o território nacional e perante qualquer jurisdição, instância, autoridade ou entidade pública ou privada, praticar actos próprios da profissão e, designadamente, exercer o mandato judicial ou funções de consulta jurídica em regime de profissão liberal remunerada (..)”.
Daqui resulta que, embora aos candidatos ao concurso em causa fosse exigida a licenciatura em Direito, o facto de não ser exigida a qualidade de advogado ou de advogado estagiário com inscrição em vigor na Ordem dos Advogados desde logo impede que as funções de consultadoria jurídica que por eles venha a ser exercida possa ser qualificada como exercício de profissão liberal, o que inexoravelmente afasta a possibilidade de qualificação dos contratos a celebrar como contratos de avença, pois estes - como se viu - pressupõem que o prestador do serviço o faça no exercício de profissão liberal.
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Afastada a qualificação dos contratos como contratos de avença, surge como mais adequada à definição do regime do contrato, tal como ele resulta do teor do anúncio do respectivo concurso, a sua qualificação, não como contrato de prestação de serviço [designadamente na modalidade de contrato de tarefa], mas como contrato de trabalho a termo certo, que, a par da nomeação do contrato administrativo de provimento, é uma das formas de constituição de relação Jurídica de emprego na Administração Pública [cfr. artigos 3°e 14°do DL n°427/89, de 7/12], e que o n° l do artigo 18°do mesmo diploma define como "o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, com carácter de subordinação, a satisfação de necessidades transitórias dos serviços de duração determinada que não possam ser asseguradas nos termos do artigo 15o [relativo ao contrato administrativo de provimento].
Como é sabido [cfr. acórdão de 5-12-95, processo n° 37.780], a distinção entre contrato de prestação de serviço e contrato de trabalho radica fundamentalmente na autonomia do prestador do primeiro, que apenas está obrigado a certo resultado do seu trabalho [artigo 115° do Cód. Civil], enquanto o objecto do contrato de trabalho é a própria actividade desenvolvida em situação de subordinação jurídica e económica [artigos 1152° do Cód. Civil, e 1° do Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, aprovado pelo DL n° 49.408, de 24-11-69].
Como se salienta no citado acórdão de 5 de Maio de 1998, processo n° 43.338 [publicado em Cadernos de Justiça Administrativa, n° 11, págs. 50-55], “(..) a subordinação, que é a pedra de toque dos contratos de trabalho, consiste em a entidade patronal poder, de algum modo, orientar a actividade em si mesma, quanto mais não seja no tocante ao lugar e momento da sua prestação (..)”, mas este “(..) requisito de subordinação jurídica tem de definir-se com bastante latitude e flexibilidade de modo a abranger as variadíssimas graduações de que é susceptível (..)”, já que “(..) o trabalhador subordinado pode ser um empregado altamente qualificado e com funções directivas ou um operário que realize labor predominantemente manual, pode estar submetido a estrita direcção ou gozar de autonomia técnica, trabalhar em exclusivo para uma entidade patronal ou para várias, achar-se ou não sujeito a horário, etc.(..)”.
É que, “(..) com a evolução do direito do trabalho, cada vez a subordinação jurídica apresenta maior gama de cambiantes e se maleabiliza mais no seu conteúdo (..)”.
Também Francisco Liberal Fernandes, em anotação publicada no citado número dos Cadernos de Justiça Administrativa, págs. 56-59, alude à “(..) erosão das fronteiras entre o contrato de trabalho e o contrato de prestação de serviço (..)”, derivada, por um lado, da desactualização do estereótipo da subordinação do operário da fábrica e da crescente flexibilidade e elasticidade das relações laborais que leva a que a afirmação do vínculo de subordinação caracterizador do contrato de trabalho radica cada vez mais a nível as obrigações acessórias que recaem sobre o trabalhador, como, por exemplo, a existência de um horário de trabalho ou afixação do local de trabalho pela entidade empregadora, e, por outro lado, do facto de, no contrato de prestação de serviço, o credor gozar de poderes para fixar condições que interferem com o modo de actuação do devedor, restringindo-lhe assim a respectiva liberdade de execução do serviço contratado [artigo 1161°do Cód. Civil, "ex vi" artigo 1156° do mesmo Código] situação que de certa forma, aproxima aquela figura do contrato de trabalho.
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Apesar dessas eventuais dificuldades de diferenciação entre as duas figuras, no presente caso são evidentes os sinais da existência de uma subordinação, jurídica e económica, dos juristas contratados à Administração, que permitem qualificar os contratos em causa como contratos de trabalho [a termo certo].
“(..) Com efeito - como salienta Liberal Fernandes, na aludida anotação -, tal como vem identificada a obrigação que é objecto das relações laborais a constituir, pode concluir-se que o referido anúncio não procede propriamente à individualização de trabalhos ou serviços concretos a realizar pelos contratados, antes contém uma definição genérica do conteúdo de uma certa actividade laboral.
Ou seja, daquele texto decorre que a obrigação que recai sobre os contratados não visa proporcionar àquela Direcção-Geral um certo resultado [obrigação de meios], mas tem por objecto o exercício de determinada prestação de trabalho obrigação de facere (..)”.
Acresce que as funções que, segundo o n° 2 do anúncio do concurso, lhes competem são perfeitamente similares às que os numerosos juristas em funções na Administração nos diversos serviços de apoio e de consultadoria jurídica existentes prestam aos órgãos administrativos decidentes: análise e estudo dos processos administrativos, feitura de propostas de decisões administrativas, análise formal dos processos para remessa ajuízo e elaboração de pareceres sobre recursos das decisões administrativas.
Competirá naturalmente aos dirigentes das delegações distritais da Direcção-Geral de Viação a organização e distribuição das tarefas a executar pelos diversos juristas afectos a cada delegação, isto é, estes ficarão subordinados, no desempenho concreto do seu trabalho, à direcção de um órgão de administração.
Eles ficam ainda sujeitos à fiscalização da mesma entidade administrativa no que concerne à assiduidade e comparência no local de trabalho, sendo obrigados a justificar as faltas em caso de impossibilidade de comparência e sendo-lhes vedado retirar os processos das respectivas instalações.
E também a menção do anúncio [embora em termos apenas de preferência na selecção] ao não exercício de qualquer actividade dependente da entidade pública ou privada [n° 7.1] surge como condicionante mais própria do contrato de trabalho [garantindo a exclusividade da dedicação do trabalhador à respectiva entidade patronal] do que dos contratos de prestação de serviço.
Como se constatou no citado acórdão de 5 de Maio de 1998, “(..) o recorrente é candidato a uma contratação a prazo certo, renovável, para prestar trabalho, sob as ordens e fiscalização da autoridade recorrida, perante a qual tem que justificar as respectivas faltas, em local e em tempo por esta designados para exercer as funções que lhe são atribuídas e para que está tecnicamente habilitado, determinadas pela entidade empregadora, visando preparar, no âmbito do serviço daquela entidade e dentro da organização por ela estabelecida para o bom funcionamento desse serviço, as respectivas decisões sobre assuntos da competência da mesma entidade empregadora, percebendo uma remuneração mensal certa (..)”.
Ou, como se refere na aludida anotação, “(..) dos termos do concurso deduz-se igualmente que o cumprimento da actividade em causa fica sujeito à direcção e controlo da entidade empregadora; na verdade, sem prejuízo da autonomia técnica usufruída pelos trabalhadores a contratar - artigo 5°, n° 2, do Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho [DL n° 49.408, de 22 de Novembro de 1969] —, o anúncio determina que é da competência da entidade empregadora, designadamente:
i) a atribuição e definição das funções que cada jurista deverá realizar - é o que decorre da forma como vem especificado o próprio objecto da relação contratada;
ii) a determinação do respectivo local e tempo de trabalho - quando se impõe aos contratados um estrito dever de assiduidade [a comparência diária no local de trabalho], ainda que sem fixação prévia do respectivo horário de trabalho;
iii) o controle do modo de exercício das funções in obligatio - ao proibir-se que os contratados possam trabalhar fora do local definido pela Direcção-Geral;
iv) o exercício do poder disciplinar - ao exigir-se a justificação pela não comparência ao trabalho;
v) o fornecimento dos instrumentos de trabalho pela entidade recrutadora (..)”.
Conclui-se, assim, que “(..) a previsão de semelhante conjunto de condições - na verdade, o cumprimento da prestação exigida tem lugar sob a hierarquia e disciplina da Direcção-Geral de Viação, além de que fica sujeito a um horário de trabalho a definir por esta entidade - é de molde a conferir aos contratos postos a concurso uma natureza idêntica à que caracteriza a relação de emprego público, tal como vem definida (...) no artigo 3°, n° l, do DL n° 184/89 (..)”.
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Atenta a similitude de situações - em ambos os processos referenciados está em causa a natureza jurídica do vínculo existente entre um determinado número de juristas, entre os quais se encontrava o aqui recorrente, e a DGV, independentemente do "nomen iuris" atribuído ao contrato celebrado entre aquelas partes - não vemos razão para concluir de forma diferente do aresto acima citado, ou seja, a de que a relação estabelecida entre a Direcção-Geral de Viação e o recorrente era, do ponto de vista substantivo, um contrato de trabalho a termo certo e não um contrato de avença.
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E, sendo um verdadeiro contrato de trabalho a termo certo, destinava-se ou não o mesmo a satisfazer necessidades permanentes do serviço ?
A contratação do recorrente - bem como dos demais juristas - por parte da DGV teve a sua razão de ser na reforma do Código da Estrada, operada pelo DL n° 114/94, de 3 de Maio, cuja entrada em vigor ocorreu em 1-10-94. Com efeito, as infracções estradais que até aí eram qualificadas como transgressões, passaram a qualificar-se como contra-ordenações, com a consequente desjudicialização do seu conhecimento, que passou para a esfera de competência da Administração, através dos serviços da DGV e dos Governos Civis, competindo ainda a esse primeiro organismo "assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infracções ao Código da Estrada e legislação complementar".
Isso mesmo resulta inequívoco do próprio texto do contrato celebrado entre a DGV e o ora recorrente em 6-9-94, ou seja, a contratação deste último, bem como de todos os demais juristas seus colegas, de norte a sul do País, visou justamente o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao novo Código da Estrada.
Perante este quadro factual, o exercício dessa actividade por parte do recorrente não pode deixar de ser entendido como destinando-se a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo mesmo aqueles elementos, então objecto de contratação pela DGV, indispensáveis ao seu regular funcionamento.
Com efeito, essa relação laboral - com subordinação hierárquica, económica e jurídica - subsistiu, no caso do recorrente, durante mais de oito anos e meio, dado que se mantiveram inalteradas as competências cometidas pelo Código da Estrada à Direcção-Geral de Viação.
Acresce que, durante esse período continuaram a ser abertos concursos para admissão de novos juristas - como o atesta o ponto iv. da parte II do presente acórdão [Fundamentação de Facto] -, por se ter verificado que o pessoal existente era manifestamente insuficiente para dar conta de todo o trabalho acumulado.
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Ora, à semelhança do entendimento sufragado pelo recorrente, entendemos também que não pode haver necessidades transitórias de serviço que se arrastem e protelem por mais de 8 anos, visto que, perante o novo elenco de competências cometidas à DGV e decorrentes da aplicação do Código da Estrada, aprovado pelo DL n° 114/94, de 3/5, e regulamentado pelo DL n° 190/94, de 18/7, as necessidades em dotar as delegações distritais de viação de juristas, a fim de fazer face aos novos desafios impostos pela entrada em vigor daquele Código da Estrada, só podiam ser permanentes e não meramente temporárias, como resulta aliás, claramente, não só do despacho conjunto n° 119/97, de 20/6 [cfr. ponto v. da fundamentação de facto], como também do entendimento sufragado pela DGAP, e consubstanciado no ofício de 4-11-97, dirigido ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, junto por cópia a fls. 196/200 dos autos [cfr. ponto iii. da fundamentação de facto].
Donde e, em conclusão, o serviço prestado pelo recorrente na Delegação Distrital de Braga da Direcção-Geral de Viação, desde finais de 1994 até 2001, destinava-se a satisfazer necessidades permanentes de serviço, nomeadamente por força das competências àquela cometidas pelo Código da Estrada aprovado pelo DL n° 114/94, de 3/5.
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Aqui chegados, importa determinar se o recorrente tinha ou não direito a que lhe fosse aplicado o regime de regularização instituído pelo DL n° 81-A/96, de 21/6, e diplomas subsequentes, nomeadamente os DL's n°s 103-A/97, de 28/4, 195/97, de 31/7, e 256/98, de 14/8, ou, como sustenta o parecer jurídico de que se apropriou o Director-Geral de Viação para indeferir pretensão nesse sentido formulada pelo recorrente, se o concurso aberto pelo aviso n° 9449/97 [2a série], publicado no DR, II Série, n° 270, de 21-11-97, através do qual a Direcção-Geral de Viação abriu concurso externo geral de admissão a estágio para ingresso na carreira de jurista, com vista ao preenchimento de 41 lugares de técnico superior de 2a classe no respectivo quadro de pessoal, se destinava a regularizar a situação dos vários juristas que, à semelhança do recorrente, prestavam serviço nas diversas delegações distritais da DGV.
Vejamos, pois.
O DL n° 81-A/96, de 21/6, como é sabido, veio iniciar um percurso legislativo com vista a suprimir a precariedade de emprego na Administração Pública.
Para alcançar tal desiderato, o artigo 3° desse diploma determinou a prorrogação, até 30-4-97, dos contratos de trabalho a termo certo que estivessem em vigor em 10-1-96 e que comprovadamente visassem “(..) satisfazer necessidades permanentes dos serviços (..)”.
Por seu turno, o artigo 4° estabeleceu que o pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10-1-96, desempenhasse funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que então contasse com mais de três anos de trabalho ininterruptos, seria contratado a termo certo até 30-4-97.
Por sua vez, o artigo 5°, n° l, do DL n° 81-A/96, dizia textualmente o seguinte: “(..) nos casos em que a relação de trabalho existente em 10 de Janeiro de 1996 subsista há menos de três anos, mas em que seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço, que obtenha a concordância do membro do Governo da tutela, que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço, pode ser celebrado contrato de trabalho a termo certo, nos termos previstos no n° l do artigo anterior (..)” ou seja, um contrato “(..)a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997 (..)”.
Como resulta da matéria de facto assente, a situação do recorrente encontrava acolhimento no artigo 5° do DL n° 81-A/96, de 21/5, já que tendo este iniciado as suas funções ao serviço da DGV em Novembro de 1994, estas não subsistiam há mais de três anos, tendo por referência o dia 10 de Janeiro de 1996.
Simplesmente, o dirigente máximo do serviço - o Director-Geral de Viação - jamais reconheceu, em proposta fundamentada, ou sequer submeteu à consideração do membro do Governo da tutela, que a prestação do serviço levada a cabo por aqueles juristas era indispensável - como concluímos que era - ao regular funcionamento dos serviços, permitindo assim a celebração de contratos de trabalho a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997, prazo esse posteriormente prorrogado até 31 de Julho de 1997 pelo DL n° 103-A/97, de 28/4 - cujo artigo 2° veio admitir que, no âmbito da execução do DL n° 81-A/96, continuava a haver contratos a termo certo por celebrar.
Mais tarde, o DL n° 195/97, de 31/7 - que entrou em vigor em 1-8-97 [cfr. o seu artigo 13o] - veio admitir que havia ainda pessoal abrangido pelos artigos 4° e 5° do DL n° 81-A/96 cujos contratos de trabalho a termo certo não estariam celebrados em 1-8-97 [cfr. a alínea a) do n° 2 do artigo 2°]; por isso, esse diploma dispôs, no seu artigo 9°, que esses contratos, a celebrar ulteriormente, se considerariam prorrogados até à data da nomeação do 1° classificado no concurso que viesse a ser aberto para o lugar correspondente às funções exercidas - isto no caso de o trabalhador contratado não vir a ser aprovado no concurso.
Refira-se que tais concursos, tendentes à integração do pessoal em situação precária, haveriam de ser abertos, o mais tardar, em 1999 [cfr. o artigo 4° do mesmo DL n° 195/97], sendo o pessoal abrangido por este diploma candidato obrigatório aos concursos abertos nos respectivos serviços.
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Ora, no caso concreto, a DGV não só não procedeu à regularização intercalar dos juristas em situação irregular, mediante a celebração de contratos de trabalho a termo certo, como também nunca chegou a abrir qualquer concurso com vista à integração daqueles profissionais.
Com efeito, o concurso externo geral de admissão a estágio para ingresso na carreira de jurista, aberto pelo aviso n° 9449/97 [2a série], publicado no DR, II Série, n° 270, de 21-11-97, através do qual a Direcção-Geral de Viação visou o preenchimento de 41 lugares de técnico superior de 2a classe no respectivo quadro de pessoal, não foi nem podia ter sido aberto em cumprimento do disposto no artigo 5° do DL n° 195/97, de 31/7, já que não só não respeitou a tramitação própria imposta por aquele artigo, como também o despacho que o autorizou - Despacho Conjunto n° 119/97, de 20/6, do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças - expressamente lhe nega essa natureza, ao admitir que o normal funcionamento das delegações distritais de viação vinha sendo desenvolvido com o recurso a pessoal requisitado, avençado e contratado a termo.
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Ora, no caso do presente recurso contencioso, a ilegalidade apontada ao acto recorrido consistiu no facto de, ao invés do aí pressuposto, ter o dirigente máximo do serviço - o Director-Geral de Viação - considerado que o trabalho do ora recorrente não era indispensável ao regular funcionamento do serviço regional da DGV - Delegação Distrital de Viação de Braga - onde aquele se encontrava colocado e, como tal, não se destinava a satisfazer necessidades permanentes de serviço, entendimento esse com o qual concordou o Secretário de Estado da Administração Interna, ao indeferir o recurso hierárquico interposto pelo recorrente daquele despacho do Director-Geral de Viação.
Porém, como acima se deixou amplamente demonstrado, tal entendimento não tinha correspondência com a realidade dos factos, já que as funções exercidas pelo recorrente - bem como pelos demais juristas "avençados" pela DGV - se destinavam efectivamente a satisfazer necessidades permanentes dos serviços distritais da DGV, resultantes das competências que o novo Código da Estrada havia transferido para os aludidos serviços, nomeadamente com a tramitação, acompa e decisão dos processos de contra-ordenação levantados na sequência de infracções estradais.
Donde, e em consequência, o despacho objecto do presente recurso contencioso, ao negar provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente, fazendo seus os argumentos constantes do despacho do Director-Geral de Viação, datado de 27-7-2001, e do parecer de que este se apropriou [cfr. pontos xix. e xx. da fundamentação de facto], mostra-se inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, fundamento bastante para conceder provimento ao presente recurso contencioso.
E, por que assim é, torna-se desnecessário conhecer dos demais vícios imputados pelo recorrente ao despacho recorrido.
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conceder provimento ao presente recurso contencioso e, em consequência, anular o despacho da autoria do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, e datado de 14 de Novembro de 2002, que indeferiu expressamente o recurso hierárquico necessário interposto pelo recorrente do despacho do Sr. Director-Geral de Viação, de 27-7-2001, e exarado na Informação intitulada "Juristas avençados - Pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viação". (..)”.
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Em face do discurso jurídico fundamentador do transcrito Acórdão de 23.MAR.2006 deste Tribunal proferido no Rec. Nº 6613/02 que a presente formação também sufraga sem nenhuma declaração de voto contrária, conclui-se que o despacho de 08.08.2002 de Sua Exa. o Ministro da Administração Interna, ora impugnado, é inválido por incorrer em erro de facto sobre os pressupostos evidenciado no segmento da fundamentação constituída pelo Parecer nº 447-R/02 de 23.07.2002, em remissão expressa para o parecer n° 223-R/02 de 08.04.2002 – cfr. pontos 18, 25 e 26 do probatório - no sentido de que “(..) resulta do mencionado Decreto-Lei n° 81-A/96 (..) com vista à regularização das situações de pessoal nele previstas, que os prestadores de serviço, dele destinatários, desempenhem funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços (cfr., designadamente, arts. 3° e 4° do referido diploma legal) (..)” sendo que “(..) a actividade prestada pelos Requerentes não satisfaz necessidades permanentes daquele Serviço (..)”.
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Pelo que vem dito mostra-se prejudicado o conhecimento da questão trazida aos autos nas conclusões 21 a 23.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso e anular o despacho de 08.08.2002 proferido por Sua Exa. o Ministro da Administração Interna.
Sem tributação.
Lisboa, 11.OUT.2006,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Xavier Forte) |
