A… e M…, devidamente identificados como requerentes nos autos de outros processos cautelares instaurados contra o Município de Loulé, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 10.11.2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, que indeferiu a providência requerida.
Nas respectivas alegações, os Recorrentes formularam as conclusões e pedido, que seguidamente se reproduzem:
«1) A Entidade Recorrida, na sua oposição deduziu as exceções dilatórias supra mencionadas;
2) A douta decisão em crise foi proferida pelo Mm.º Juiz a quo sem que, previamente, os Recorrentes fossem notificados para se pronunciarem quanto a essas exceções;
3) Encontrando-se a douta decisão inquinada de nulidade por violação do princípio do contraditório (Cfr. art.º 3º do CPC, ex vi artº 1º do CPTA);
4) A proibição das “decisões surpresa” é um das exigências fundamentais do processo equitativo;
5) Sendo a gravidade desse vício, aliás, de conhecimento oficioso. Cfr., LUÍS CORREIA DE MENDONÇA, in «O contraditório e a proibição das decisões surpresa», ROA, Lisboa, Ano 82, v. 1-2 (jan.-jun. 2022) p. 237;
6) E sendo as normas que corporizam o princípio do contraditório aplicáveis aos processos cautelares;
7) Não sendo, por efeito, em sede do presente o momento próprio para os Recorrentes exercerem o seu direito de defesa quanto às exceções deduzidas na oposição.
8) Foi negado aos Recorrentes o direito à tutela jurisdicional efetiva consagrada nos n.ºs 4 e 5 do artigo 20.º da CRP, razão pela qual as normas dos art.ºs 95º, nº 3 e art.º 3º do CPC, devem ter-se por inconstitucionais se interpretadas no sentido de que no âmbito dos processos cautelares não cabe ao Juiz ordenar a notificação da parte a facultar-lhe a resposta às exceções deduzidas pela contraparte;
9) Sem conceder, apenas por mera cautela de patrocínio, a douta sentença em crise padece de erro de julgamento, por errada subsunção e estatuição do artigo 120º do CPTA;
10) Há necessidade justificada, razoável, fundada, de lançar mão do processo cautelar, pelas razões expostas no corpo das alegações, não se verificando a invocada exceção de falta de instrumentalidade.
Nestes termos, e nos demais de Direito e com o douto suprimento de Vªs Exªs, ao presente recurso deve ser concedido integral provimento, devendo declarar-se a nulidade da douta decisão decorrente da falta de cumprimento do contraditório, concretizada na sua não notificação para se pronunciarem ao abrigo do disposto no art.º 3º do CPC, ex vi artº 1º do CPTA, ordenando-se a baixa dos autos à primeira instância para que aí seja assegurado o exercício do direito de contraditório e prolatada a subsequente decisão.».

O Recorrido contra-alegou, sem formular conclusões, pugnando pela improcedência do recurso.

O juiz a quo proferiu despacho, admitindo o recurso e sustentando o decidido na sentença por a mesma não padecer da nulidade indicada.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, não emitiu parecer.

As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, no essencial, em saber se a sentença recorrida está inquinada de nulidade por violação do princípio do contraditório e se incorre em erro de julgamento ao indeferir a providência por falta de instrumentalidade.

Sem vistos por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão aos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o mesmo à sessão para julgamento.

A decisão da matéria de facto, constante da sentença recorrida não foi objecto de impugnação no recurso pelo que se dá a mesma aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 663º do CPC, ex vi o nº 3 do artigo 140º do CPTA.
Ao abrigo do disposto no artigo 662º, nº 1 do CPC adita-se o seguinte circunstancialismo processual, por relevante à decisão a proferir:
EE) Em 28.8.2025 foi instaurada a presente providência de suspensão de eficácia “do despacho da Srª Vereadora H…, por delegação do Presidente da Câmara Municipal de Loulé datado de 18.02.2021 que decidiu pela conversão do projeto de decisão em ordem de demolição e de reposição definitiva, do despacho datado de 28.07.2022 que determinou a tomada de posse administrativa praticado pelo Srº Presidente da Câmara e do ato administrativo subsequente, praticado pelo Srº Presidente da Câmara, que ordenou a tomada de posse administrativa, que integra o procedimento administrativo com o n.º 223/07 [que foi notificado a 5.8.2025]” Petição Inicial (240498) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (004999949) de 28/08/2025 19:59:00
FF) Em 25.9.2025 o Requerido apresentou nos autos oposição/contestação, defendendo-se por excepção e por impugnação, e juntou o processo administrativo instrutor - Contestação (Comprovativo Entrega) (241652) Contestação (Comprovativo Entrega) (005010308) de 25/09/2025 09:31:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241653) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010311) de 25/09/2025 09:56:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241654) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010314) de 25/09/2025 09:56:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241655) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010317) de 25/09/2025 09:55:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241656) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010322) de 25/09/2025 09:55:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241657) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010325) de 25/09/2025 09:55:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241659) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010332) de 25/09/2025 09:54:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241660) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010338) de 25/09/2025 09:54:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241661) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010341) de 25/09/2025 09:54:00 Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (241662) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (005010345) de 25/09/2025 09:54:00
GG) Por notificação electrónica de 25.9.2025 a ilustre Mandatária dos Requerentes foi notificada pelo TAF de Loulé, Unidade Orgânica 1, da apensação do processo administrativo instrutor aos autos e da oposição/contestação apresentada, com remessa do duplicado desta - Notificação - Apensação do PA e cópia da contestação (005010491) de 25/09/2025 12:22:00;
HH) Em 10.11.2025 foi proferido despacho que considerou desnecessária a abertura de instrução e prolatada a sentença recorrida Sentença (29988823) Sentença (71327749) de 31/10/2025 15:08:00

Da nulidade processual
Alegam os Recorrentes que: a sentença recorrida foi proferida sem que, previamente, tivessem sido notificados para se pronunciar sobre as excepções dilatórias deduzidas na contestação do Recorrido, em violação do princípio do contraditório, previsto no artigo 3º, nº 3 do CPC, sendo uma decisão surpresa; o recurso não é o momento próprio para apresentarem a sua defesa contra tais excepções; foi-lhes negado o direito à tutela jurisdicional efectiva, prevista no artigo 20º, nºs 4 e 5 da CRP, pelo que os artigos 95º, nº 3 do CPTA e 3º do CPC, devem ter-se por inconstitucionais se interpretados no sentido de que nos processos cautelares não cabe ao juiz ordenar a notificação para facultar a resposta às excepções deduzidas pela contraparte.
Em face do alegado, entendem os Recorrentes que ocorreu uma nulidade processual por preterição do dever do juiz a quo em determinar a sua notificação para se pronunciarem, em certo prazo, sobre as excepções invocadas na oposição do Recorrido, que, a proceder, implica a anulação do processado subsequente, em que se inclui a sentença recorrida.
O referido o nº 3 do artigo 3º estatui que o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
Por sua vez o nº 1 do artigo 195º do CPC determina que fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
Ora, os artigos 118º e 119º do CPTA, sobre a tramitação das providências cautelares, apenas prevêem que, juntas as oposições ou decorrido o respectivo prazo, o processo é concluso ao juiz, podendo haver lugar à produção de prova, quando este a considere necessária, e que, no prazo de cinco dias contado da apresentação da última oposição ou do decurso do respectivo prazo ou da produção de prova, o juiz profere decisão.
Apesar do que, tem vindo a ser entendido pela jurisprudência que, sendo deduzida matéria de excepção na oposição, deve o requerente ter oportunidade para se pronunciar sobre a mesma, precisamente, ao abrigo do disposto no artigo 3º nº 3 do CPC.
Questão diversa é saber se impende sobre o juiz titular do processo o dever de notificar o requerente para o efeito, como parecem entender os Recorrentes.
Na falta de norma específica na parte do CPTA referente aos processos cautelares, deve procurar-se outra/s que, com as devidas adaptações, possa/m regular a situação em análise.
Começando pela versão inicial do CPTA, o artigo 87º do CPTA, relativo ao despacho saneador nas acções administrativas especiais, dispunha que, findos os articulados – petição e contestação - o processo é concluso ao juiz relator, que profere despacho saneador quando deva: a) conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo.
Na redacção actual do CPTA, alterada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro e pela Lei nº 118/2019, de 17 de Setembro, a fase dos articulados da acção administrativa admite réplica e tréplica – v. artigo 85º-A -, sendo na réplica que o autor, responde, designadamente, às excepções deduzidas na contestação, devendo ser apresentada no prazo indicado no nº 3, a contar da data em que seja ou se considere notificada a apresentação da contestação. No despacho pré-saneador o juiz providencia, mormente, o suprimento de excepções dilatórias – v. artigo 87º, nº 1 alínea a). No despacho saneador o juiz conhece das excepções dilatórias e nulidades suscitadas pelas partes ou que deva apreciar oficiosamente – v. o artigo 88º, nº 1 alínea a).
Em face do que se constata que na versão inicial do CPTA o juiz só podia conhecer no despacho saneador das excepções depois de ouvir o autor no prazo de 10 dias, significando que, concluso o processo e constando da contestação matéria de excepção, impendia sobre o juiz o dever de ordenar previamente a notificação do autor para o efeito. Se não o fizesse omitia a prática de uma formalidade que a lei lhe impunha no referido artigo 87º, o que, a verificar-se os demais pressupostos previstos no artigo 195º do CPC, consubstanciaria uma nulidade processual, determinante da anulação do despacho saneador.
Na versão actual essa exigência legal desapareceu. O autor é notificado da contestação pelo tribunal (v. o artigo 25º nº 2 do CPTA), começando a contar da data em que se concretiza essa notificação o prazo para apresentar réplica, ou seja, para se pronunciar sobre a matéria de excepção aduzida pelo demandado.
Os processos cautelares, ainda que com tramitação própria, são instrumentais, dependentes de uma acção administrativa, pretendendo assegurar a utilidade da sentença de procedência que venha a ser proferida nesta (artigos 112º e 113º do CPTA).
Se na acção, que não tem tramitação urgente, o legislador entendeu que a notificação pela unidade orgânica da contestação e do processo instrutor é suficiente para o autor saber que se iniciou o prazo para apresentar réplica, no cautelar, processo urgente, em cuja tramitação o legislador entendeu fixar prazos curtos para o juiz, após os articulados, decidir se é necessário abrir instrução e/ou decidir, também se afigura suficiente e idónea a notificação da oposição pelo tribunal para que o requerente saiba, com as devidas adaptações, que deve, se pretender exercer o direito ao contraditório, não apresentar réplica, mas requerimento de pronúncia sobre a matéria de excepção aí deduzida.
Só assim não será se por qualquer razão anómala a secretaria não notificar o requerente da oposição apresentada ou, efectuada essa notificação, o juiz proferir decisão sem aguardar a pronúncia do requerente ou o decurso do prazo para o efeito, situações em que se deve considerar que o tribunal não assegurou o exercício do direito ao contraditório.
Na situação em apreciação os Requerentes foram notificados, a 25.9.2025, da oposição/contestação – tendo o Requerido deduzido as excepções de i) falta de instrumentalidade do processo cautelar na parte em que vem requerida a providência de suspensão de eficácia do despacho, de 18.2.2021, que ordenou a demolição das obras, ii) decurso do prazo de impugnação deste acto, e iii) inimpugnabilidade dos actos subsequentes, ou seja, do que ordenou a posse administrativa e do que fixou o dia para o efeito, por serem meros actos de execução -, e só em 10.11.2025 o juiz a quo proferiu a sentença recorrida. Em face do que a não apresentação de pronúncia sobre as excepções por parte dos Requerentes só a estes pode ser imputada dado que, como resulta do disposto no nº 3 do artigo 3º, tiveram a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
Consequentemente, a apreciação e decisão na sentença recorrida dessas excepções não consubstancia qualquer decisão surpresa.
Também não ocorre a alegada, em termos genéricos, violação do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva.
Com efeito, da actuação do tribunal recorrido não resulta a negação do acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos Recorrentes [v. artigo 20º, nº 1 da CRP], mormente, para adopção de medidas cautelares [v. o nº 4 do artigo 268º idem e alínea q) do nº 2 do artigo 2º do CPTA], pois puderam apresentar e apresentaram requerimento inicial junto do tribunal recorrido, dando início ao presente processo cautelar, que foi tramitado e decidido. E foi assegurado o direito a um processo equitativo [cfr. o artigo 2º, nº 1 do CPTA], que pressupõe a efectividade do direito de defesa, designadamente, pelo exercício do direito ao contraditório, uma vez que, conforme exposto, foram notificados pelo tribunal a quo da oposição e, por isso, ficaram a conhecer da matéria de excepção e de impugnação, aí deduzida, e possibilitados de se pronunciarem sobre a primeira, antes de ser proferida a sentença recorrida.
Carece, assim, de fundamento a alegação dos Recorrentes, não densificada, de que as normas dos artigos 95º, nº 3, e artigo 3º do CPC, devem ter-se por inconstitucionais se interpretadas no sentido de que no âmbito dos processos cautelares não cabe ao Juiz ordenar a notificação da parte a facultar-lhe a resposta às excepções deduzidas pela contraparte.
Uma última nota sobre o indicado artigo 95º: os Recorrentes não explicam a sua referência, uma vez que o artigo 95º do CPC respeita a norma de competência convencional, que nada tem a ver com a situação em apreciação. Se pretenderam referir o artigo 95º do CPTA, o mesmo concerne ao objecto e limites da decisão, prevendo no nº 3, que nos processos impugnatórios, o tribunal deve identificar as causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório. Logo, a ser esta a norma referida no recurso, não tem aplicação no caso em apreciação que concerne a uma decisão cautelar e à apreciação, designadamente, de excepções alegadas na oposição apresentada nos autos (e não de invalidades do acto suspendendo suscitadas oficiosamente).
Donde, não se verifica a arguida nulidade processual.

Do erro de julgamento:
Alegam os Recorrentes que: o tribunal a quo efectuou uma errada subsunção e estatuição do artigo 120º do CPTA que prevê que as providências são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a assegurar no processo principal e, cumulativamente seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente; a providência requerida foi indeferida por falta de instrumentalidade, uma das características das providências; não apresentaram em momento anterior a acção principal e fundamentaram o seu pedido cautelar no receio de que o acto de demolição viesse a ser consumado; no sentido de que o meio processual não é desadequado indicam o acórdão do TCAN, de 19.11.2021, no proc. nº 00223/20.6BEMDL-A; o artigo 129º do CPTA prevê a suspensão de eficácia de um acto executado, desde que exista para o requerente utilidade relevante; imputam ao acto suspendendo vícios próprios quanto à sua oportunidade e legalidade, pelo que é impugnável; a tomada de posse administrativa implica a compressão do seu direito à habitação e inova a sua situação jurídica, por criar uma nova realidade fáctico-jurídica, traduzida numa efectiva e grave lesividade dos seus direitos e interesses; e importa a cessação de utilização da sua habitação não abrangida no regime legal do artigo 115º do RJUE, exigindo o recurso à tutela cautelar, no mesmo sentido indicam o acórdão do TCAN, de 15.7.2015, proc. nº 00649/12.9BEPRT-A; pelo que, há necessidade justificada, razoável, fundada, de lançar mão do processo cautelar, não se verificando a invocada falta de instrumentalidade.
Na sentença recorrida o juiz a quo fundamentou o decidido nos seguintes termos:
«O procedimento cautelar caracteriza-se pela sua instrumentalidade — dependência da ação principal — provisoriedade — por não estar em causa a resolução definitiva de um litígio — e por ser sumário — porque implica uma cognição sumária da situação em litígio através de um procedimento simplificado e rápido.
Estas características ou princípios estruturantes da tutela cautelar encontram acolhimento na lei processual administrativa, nomeadamente nos artigos 112.°/1/113.°/114.°/2/3/e/i/120.°/123.°, todos do CPTA.
O procedimento cautelar destina-se, na sua essência, a garantir, a quem o invoca, a titularidade do direito contra a ameaça ou risco que sobre ele paira e que é tão premente que a sua tutela não pode aguardar a decisão da lide com cognição plena. E daqui decorre a sua instrumentalidade, na medida em que existe para servir uma ação definitiva, isto é, para garantir que no tempo que medeia até à decisão da ação principal são tomadas medidas que, no entretanto, garantem a utilidade da decisão principal.
E à instrumentalidade anda associada a provisoriedade, que se traduz na temporalidade e precariedade dos efeitos da decisão cautelar, que sempre se encontram dependentes do julgamento do processo principal.
A instrumentalidade e a provisoriedade constituem, portanto, limites internos ao exercício do poder cautelar do Juiz administrativo.
Ora, na ação principal a propor os requerentes irão sindicar a validade dos três atos suspendendos:
i. O despacho de 18.02.2021 que determinou a demolição das obras levadas a cabo no prédio em apreço (factos A a D e J);
ii. O despacho de 28.07.2022 que determinou a tomada de posse administrativa (facto P);
iii. O ato que fixou em 04.09.2025 a tomada de posse administrativa (facto AA).
E, na sua oposição, começa o requerido por alegar que falta instrumentalidade a este processo cautelar, na parte em que vem pedida a suspensão de eficácia do despacho que ordenou a demolição das obras, em 18.02.2021 (facto J).
Diz o RJUE, no seu artigo 106.°, que cabe determinar a demolição de obras insuscetíveis de legalização.
E, a propósito da ação destinada à impugnação do ato que ordena a demolição, diz ainda o RJUE, no seu artigo 115.°, que:
«[...] 1 - A ação administrativa especial dos atos previstos no artigo 106.° tem efeito suspensivo.
2 - Com a citação da petição de recurso, a autoridade administrativa tem o dever de impedir, com urgência, o início ou a prossecução da execução do ato recorrido.
3 - A todo o tempo e até à decisão em 1ª instância, o juiz pode conceder o efeito meramente devolutivo à ação, oficiosamente ou a requerimento do recorrido ou do Ministério Público, caso do mesmo resultem indícios da ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência.
4 - Da decisão referida no número anterior cabe recurso com efeito meramente devolutivo, que sobe imediatamente, em separado [...]».
Ou seja, o próprio legislador deu à propositura dessa ação administrativa um efeito suspensivo automático, equivalente ao efeito que é concedido pelo artigo 128.°/CPTA com a propositura de um processo cautelar, como o presente, e que é, por seu turno, o efeito que a procedência da presente ação cautelar terá, caso assim seja julgada. Ou seja, neste momento, os requerentes beneficiam de um efeito suspensivo, mas que não serve à propositura e pendência de uma ação administrativa futura, uma vez que essa própria ação administrativa, proposta em que data for, dará automaticamente o efeito suspensivo que por esta via cautelar querem os requerentes vir obter — e diga-se, sem necessidade de prova ou alegação que qualquer fumus ou periculum, o que é manifestamente mais benéfico para os requerentes.
Não estando "ao serviço" de nenhuma ação administrativa, na parte em que pede a suspensão de eficácia de um ato que ordena a demolição (facto J), a presente ação cautelar é de indeferir, uma vez que a apresentação da ação administrativa dará, ela própria, a suspensão do ato que sindica, nos termos do artigo 115.°/1/RJUE.
Donde, face à matéria em crise, resulta a desnecessidade do recurso à tutela cautelar, pois que a própria ação administrativa, prevista no artigo 115.° do RJUE, de impugnação do ato que determina a demolição das construções existentes (facto J), beneficia, ela própria de efeito suspensivo, bastando ser intentada.
No sentido aqui decidido, decidiu também o TCAS, no seu acórdão de 16.12.2015 (processo n.° 12666/15):
«[…]».
Também o TCAN, em 13.01.2011(Processo n° 01885/10.8BEPRT), decidiu já que:
«[…]».
Termos em que, quanto à suspensão de eficácia do despacho que ordena a demolição, não é de adotar a providência, por falta de instrumentalidade. E isto, reitera-se, sem prejuízo dos requerentes poderem obviar a tal propondo a respetiva ação administrativa, nos termos do artigo 115.°/RJUE (até porque não vem alegada qualquer dificuldade ou constrangimento para tal).
Por seu turno, também não há qualquer instrumentalidade quanto aos demais "atos" suspendendos, a saber, o ato suspendendo que determinou a tomada de posse administrativa (facto P) e o ato pelo qual foi fixado dia para tal tomada (facto AA). É que, igualmente, os ditos "atos" ficarão suspensos com a propositura da ação destinada à impugnação do ato que ordenou a demolição, uma vez que são meros atos de execução dessa mesma decisão, tomados nos termos do artigo 107.°/RJUE. São, portanto, atos que apenas executam, ou concretizam, aquela ordem de demolição que, por não ter sido voluntariamente acatada pelo requerente, passará a ser realizada pelos serviços da própria autarquia. A este propósito, veja-se se, por exemplo, o que refere o TCAN, no seu acórdão de 19.06.2015 (processo n.° 2760/10.1BEPRT):
«[…]».
Em suma, não está o presente processo em auxílio de nenhuma ação principal, mas está, até, em substituição da mesma, produzindo já um efeito que a dita ação, por ela própria, e desde a propositura, trará.
Ou seja, o presente processo cautelar não tem como fito a ação principal, mas antes está "em vez" da ação principal — que, sublinhe-se, neste caso, tem ela própria natureza conservatória.
No fundo, os requerentes procuraram, isso sim, antecipar o efeito suspensivo da própria ação principal.
Ora, não é para isso que serve a tutela cautelar.
Neste sentido, o eventual decretamento da providência, com vista a assegurar a efetividade do processo principal, tal como os requerentes configuraram a causa no requerimento inicial, contende com os limites intrínsecos da tutela cautelar e, designadamente, com a sua natureza instrumental.
A instrumentalidade própria da tutela cautelar impede, então, que o Tribunal adote uma providência que não dependa da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito, mesmo que tal causa seja a intentar, mas que pode até ser um artifício para dilatar a propositura da ação principal — e isto quando, ela própria, poderia já estar a dimanar efeito suspensivo, estivesse já proposta (propositura que só depende dos requerentes).
Termos em que concluímos que os limites da tutela cautelar, impostos, maxime, pela instrumentalidade, não consentem o decretamento da providência de suspensão dos atos requerida, uma vez que essa suspensão é alcançável, já hoje, pela propositura da ação prevista no artigo 115.°/RJUE. Sentido em que adiante se decidirá, ficando prejudicado o conhecimento do demais.».
E o assim bem decidido é para manter, porquanto o alegado no recurso não é suficiente nem adequado para o infirmar.
Explicitando.
As providências cautelares visam assegurar a utilidade da sentença de procedência que venha a ser proferida na acção que julga, de forma definitiva, a pretensão do requerente, atendendo à demora expectável da sua tramitação e decisão.
Dito de outra forma, em regra, a impugnação judicial de um acto administrativo não tem efeito suspensivo, significando que a Administração pode, na pendência da acção instaurada para o efeito, prosseguir com a respectiva execução.
A providência de suspensão de eficácia de acto administrativo, nos termos do previstos no artigo 128º do CPTA, paralisando os efeitos do acto impugnado na acção principal, instaurada ou a instaurar, impede a Administração de iniciar ou prosseguir com a sua execução até à decisão do processo cautelar (se não for adoptada) ou até à sentença proferida na acção principal (se não ocorrerem, em momento anterior, factos determinantes da sua revogação, alteração ou caducidade, nos termos do disposto nos artigo 123º e 124º do CPTA).
Mas existem situações para as quais a lei prevê um regime especial, atribuindo efeito suspensivo à acção de impugnação de certos actos administrativos.
É o caso, designadamente: das acções de contencioso pré-contratual para impugnação de actos de adjudicação, previstas no artigo 103º-A do CPTA; das acções de impugnação das decisões proferidas nos procedimentos de protecção internacional, cfr. artigos 22º nº 1, 25º nº 1, 30º nº 1, 33º nº 6 e 33º-A nº 6 da Lei nº 27/2008, de 30 de Junho; e das acções de impugnação de actos administrativos quando esteja apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatória e tenha sido prestada garantia, cfr. o artigo 50º, nº 2 do CPTA, e que determinem a demolição de obra e reposição do terreno, cfr. o artigo 115º do RJUE.
As primeiras têm natureza urgente e prazos muito curtos para a respectiva instauração.
As últimas têm tramitação não urgente, podendo a sua instauração estar sujeita a prazo ou não, dependendo da consequência invalidante dos vícios que forem imputados aos actos impugnados, ou seja, se determinarem a sua anulabilidade, devem ser instauradas no prazo de três meses, se implicarem a sua nulidade, podem ser instauradas a todo o tempo – cfr. artigo 58º do CPTA.
Os Recorrentes concordam que, depois de instaurada acção de impugnação de acto que determina a demolição de obras, ao abrigo do disposto no artigo 115º do RJUE, é inútil requerer a providência de suspensão de eficácia desse acto porque aquela já tem efeito suspensivo.
No entanto, por não terem instaurado a acção principal, sustentam que houve necessidade justificada, razoável, fundada, de lançar mão do processo cautelar pelo receio de que o acto de demolição viesse a ser consumado, sem densificar. A saber, não explicaram no requerimento cautelar, nem explicam no recurso, qual a justificação dessa alegada necessidade de instaurar a providência em vez da acção de impugnação desse acto que, por ter efeito suspensivo automático, lhes permitiria obstar, de igual modo, à execução do acto de demolição na pendência da acção, sem as desvantagens decorrentes da instauração de dois processos distintos, nos pressupostos e finalidades. Nem explicam por que ainda não instauraram a acção do artigo 115º do RJUE, isto é, com efeito suspensivo, e por que insistem na necessidade de ser decretada a providência requerida para obter o mesmo efeito, sem terem de demonstrar que se verificam dos pressupostos previstos no artigo 120º do CPTA.
Mas independentemente do que terá motivado os Recorrentes a optarem pela providência - uma efectiva convicção de ser o adequado para o fim pretendido, ou para ganhar tempo, ou para confrontar a Administração com várias frentes de litigância –, é ao tribunal que compete aferir e decidir da idoneidade do meio utilizado ou, no caso, da necessidade em o usar.
Donde, à semelhança de outras situações em que o interessado instaura uma providência cautelar que o tribunal entende não ter a ver com a pretensão que vai formular na acção principal ou que esgota o objecto desta, carecendo, por isso, de instrumentalidade ou provisoriedade, respectivamente, cumpre ao juiz do processo, nas situações como a dos presentes autos, logo no despacho liminar, indeferir o requerimento inicial se entender ser manifesta a desnecessidade da tutela cautelar (cfr. o disposto na alínea e) do nº 2 do artigo 116º do CPTA), ou, caso o admita e determine a citação da entidade requerida [como sucedeu no caso em análise], decidir na sentença, não decretar a providência por falta de instrumentalidade - questão suscitada na oposição ou oficiosamente, desde que observado o direito ao contraditório -, ou, por ter sido, entretanto, instaurada a acção principal, julgar extinta a instância cautelar por inutilidade superveniente da lide.
O que o juiz não deve é prosseguir para análise dos pressupostos de decretamento da providência requerida, previstos no artigo 120º do CPTA, por tal consubstanciar a prática de actos inúteis (que lhe está vedada, v. o artigo 130º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA), dado que a instauração da acção principal irá necessariamente suspender a eficácia do acto.
Ocorre, assim, na situação em apreciação nos autos, um uso indevido, por desnecessário, da tutela cautelar pois, como evidencia o juiz a quo, a providência requerida não visa assegurar a utilidade da sentença a proferir na acção principal – objectivo da tutela cautelar, como dispõe no artigo 112º do CPTA -, mas tão só antecipar o efeito suspensivo automático da acção prevista no artigo 115º do RJUE.
Acção que, a proceder o entendimento dos Recorrentes - de que uso da providência de suspensão de eficácia do acto de demolição de obra se justifica e é adequado - sempre teria ou terá de ser atempadamente instaurada, para que a providência assegure a sua utilidade e não caduque – cfr. o artigo 123º nº 1 alínea a) e nº 2, do CPTA.
Em suma, prevendo o artigo 115º do RJUE que a acção de impugnação dos actos previstos no artigo 106º tem efeito suspensivo, a providência cautelar de suspensão de eficácia, prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 112º do CPTA, não é a adequada a assegurar a utilidade que venha a ser proferida naquela acção, por desnecessidade da tutela cautelar.
O alegado quanto à suspensão de eficácia do acto executado, prevista no artigo 129º do CPTA, não se aplica ao caso em apreciação uma vez que o acto que ordenou a demolição da habitação dos Recorrentes não foi ainda executado.
Quanto aos actos suspendendos que i) determinou a tomada de posse administrativa e ii) fixou o dia dessa tomada de posse, os Recorrentes alegam que: imputam aos actos executórios vários vícios próprios quanto à sua oportunidade e legalidade e, por isso, são impugnáveis; a tomada de posse administrativa implica, no seu caso, a compressão do seu direito à habitação, criando uma nova realidade na sua situação jurídica, traduzida numa efectiva e grave lesividade dos seus direitos e interesses; acresce que importará a cessação de utilização da habitação, imposição não abrangida pela acção prevista no artigo 115º do RJUE.
Ora, resulta da sentença recorrida que o juiz a quo entendeu que, instaurada a acção do artigo 115º do RJUE, estes actos suspendendos, também ficarão suspensos por serem meros actos de execução da decisão de demolição, tomados nos termos do artigo 107º do mesmo diploma legal, carecendo igualmente a providência requerida quanto a eles de instrumentalidade.
Ou seja, a decisão recorrida não teve como fundamento [directo] a impugnabilidade ou não, destes actos – como parecem entender os Recorrente -, mas sim a circunstância de serem actos subsequentes, de execução do acto que determinou a demolição, pelo que se a eficácia deste ficar suspensa com a instauração da correspondente acção impugnatória, o mesmo sucederá com estes actos, cuja existência depende ou apenas se justifica para consumar aquele.
Quanto à susceptibilidade destes actos terem efeitos inovatórios e lesivos, em relação ao determinado no acto que ordenou a demolição, os Recorrentes limitam-se a uma alegação genérica e abstracta, de compressão do seu direito à habitação, sem distinguirem ou identificarem do que, de cada um desses actos, vai além do já “comprimido” pelo acto de demolição, pelo nada cumpre a este Tribunal pronunciar a seu propósito.
Para suportar a alegação de que a tomada de posse administrativa terá como efeito a cessação da utilização da sua habitação que, por não abrangido no regime legal do artigo 115º do RJUE, exige o recurso à tutela cautelar, indicam o acórdão do TCAN, de 15.7.2015, proc. nº 00649/12.9BEPRT-A.
Contudo, tal aresto, como resulta do excerto reproduzido no recurso, respeita ao incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, visando um despacho camarário que ordenou a cessação de utilização de um parque de estacionamento e a demolição da construção associada ao parque, deduzido na acção administrativa, instaurada ao abrigo do artigo 115º do RJUE, entendendo o TCAN que o referido incidente apenas pode ser deferido parcialmente, quanto à ordem de demolição pois o efeito suspensivo automático apenas abrange os actos previsto no artigo 106º e neles não se inclui o de cessação da utilização do terreno.
Nos presentes autos o tribunal recorrido considerou indiciariamente provado, em suma, que o Requerente, proprietário de um prédio, efectuou no mesmo obras – de construção de um muro, de uma moradia, de garagem, de armazém, de alpendre e vários anexos - sem estar munido de autorização ou licença para o efeito, obras que foram consideradas ilegais e insusceptíveis de legalização, pelo que, ouvido o Requerente, foi decidido determinar a respectiva demolição e reposição do terreno, e porque não foram realizadas as obras de demolição e reposição, foi determinada a tomada de posse administrativa do prédio e marcado dia para o efeito.
Donde, não foi determinada a cessação da utilização da habitação porque a mesma resulta de obras ilegais e sem a necessária autorização ou licenças de construção e de utilização. O mesmo é dizer que não foi praticado acto que visasse a cessação de licença de utilização existente, como sucede na situação apreciada no aresto do TCAN referido.
Com efeito, ainda que, no plano dos factos, a demolição das obras de construção da habitação, em referência nos presentes autos, implique o fim do respectivo uso, não foi praticado acto administrativo expresso para o efeito porque os Recorrentes não são titulares do direito a essa utilização, que carece de prévia autorização camarária, que não alegaram nem demonstraram, deter.
Em face do que, não procede a alegação dos Recorrentes de que a cessação da utilização da habitação, ilegalmente construída, constitui um efeito inovatório do acto de tomada de posse administrativa do prédio em relação ao acto executado, o que ordena a demolição, não enquadrável na acção prevista no artigo 115º do RJUE e no respectivo efeito suspensivo.

Não procedendo os fundamentos alegados pelos Recorrentes, não pode ser dado provimento ao recurso.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida na ordem jurídica.

Custas pelos Recorrentes.

Registe e notifique.

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2026.