Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local e Regional, Empresas Públicas, Concessionárias e afins intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção administrativa especial contra o Município de Arruda dos Vinhos, pedindo que seja declarada nula ou anulada a deliberação da Câmara Municipal de Arruda dos Vinhos, de 31/08/2015, que aprovou o Regulamento Interno para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (álcool e outras drogas), “com as legais consequências, nomeadamente que a Câmara Municipal de Arruda dos Vinhos seja condenada à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado ou nulo não tivesse sido praticado [alínea b) do n.º2 do art. 47º do CPTA], isto é, a reformulação e alteração das normas regulamentares consideradas ilegais” constantes daquele Regulamento.

Por sentença proferida em 02/04/2025, o Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a acção improcedente e absolveu a entidade demandada dos pedidos.

Inconformado, o autor interpôs recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

A. Tendo o A. sido notificado da douta sentença do Tribunal a quo no sentido de improcedência do seu pedido, vem o R. manifestar a sua total discordância!

B. A 27.11.2015 o R., interpôs Acção Administrativa Especial de Impugnação da Deliberação de 31 de Agosto de 2015, do Município de Arruda dos Vinhos, que decidiu aprovar o Regulamento Interno Para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (Álcool e outras Drogas), do qual o A., entendeu conter normas ilegais que lesam e lesavam os direitos dos trabalhadores da Autarquia;

C. Notificado do despacho de 29.09.2021, do Tribunal a quo, o R. manifesta que a presente lide é importante e matem o interesse na prossecução da lide;

D. De acordo com o n.°2 do art. 12° e n.°1 do 56º da CRP e n.° 2 e 3 do art 338°da LTFP, esta é a legítima forma que o R. tem para legitimar a representação e defesa dos interesses colectivos dos seus associados (representação processual activa);

E. A Deliberação de 31 de Agosto de 2015, que decidiu aprovar o Regulamento Interno Para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (Álcool e outras Drogas), contem normas ilegais, que lesam os direitos do “colectivo” dos trabalhadores da Autarquia;

F. Este Acto Administrativo (Deliberação) é a fonte que deu origem (aprovou) o Regulamento. Este só por si não tem qualquer eficácia! Esta é o autêntico Acto Administrativo impugnável!

G. A aprovação de um Regulamento Interno, é uma das competências materiais da Câmara Municipal (vide alínea K) do n.° 1 do art. 33 da Lei 75/2013, 12.09), pelo que, sem deliberação da mesma aquele (Regulamento) não poderia existir, a própria Deliberação ao aprovar normas ilegais está ferida de ilegalidade, é esta, que tem que ser atacada!

H. Não estamos perante qualquer ineptidão da p.i. já que existe compatibilidade formal entre o pedido (Impugnação do Acto administrativo/deliberação) e causa de pedir (conjunto de factos que o R. pretende que venham a ser considerados ilegais “I -...donde emerge o direito que o autor invoca e pretende fazer valer. II-... constituída pelos factos jurídicos em cuja eficácia se encontra o efeito tutelar que a Autora pede ao tribunal." (vide Proc. n.° 2325/18.0BELRS, 30.03.2023 in https://www.dgsi.pt/jtca.nsfi;

I. A tese do tribunal a quo não pode vingar! É que não estamos perante dois actos distintos (uma deliberação e um regulamente). MAL! Foi a deliberação (acto administrativo) que aprovou o regulamento, por si só, o regulamento não tem qualquer validade!

J. Veja-se a este propósito o sapiente aresto do TAC de Lisboa de 20.01.22, in Proc. 826/20.09 BELSB – 5º U.O., acção esta interposta pelo presente R., em que a mesma foi julgada procedente e em consequência anulada a deliberação, que tinha aprovado o Regulamento Interno Para Prevenção e Controlo do Consumo de Bebidas Alcoólicas, por conter normas ilegais;

K. Esta deliberação é um Acto Administrativo impugnável, nos termos do artigo 51º CPTA, não omitindo, dessa forma, o poder de cognição jurisdicional;

L. Nesse sentido cabe ao Tribunal a quo julgar se a deliberação que decidiu aprovar Regulamento Interno Para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (Álcool e outras Drogas), está ou não ferido das ilegalidades que lhe são assacadas e que entende o R. conter normas ilegais que lesam os direitos e interesses dos trabalhadores da Autarquia.

M. O Tribunal a quo refere ainda que pode a Recorrida (se entender), afastar as normas que considere ilegais e manter em vigor o restante regulamento (4§ da sentença a fls. 31), é preciso que esta alteração seja sujeita a aprovação de uma deliberação da Recorrida, caso contrário o Regulamento não tem qualquer eficácia, dando razão ao que invoca o R.;

N. Não foi bem o tribunal a quo ao decidir pela improcedência da presente acção administrativa parecendo revelar aquele um desconhecimento das formalidades do Procedimento Administrativo.

A entidade demandada apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:

I. Com os presentes autos o Recorrente pretende pôr em crise o acto administrativo consubstanciado na Deliberação da Câmara Municipal de Arruda dos vinhos de 31.08.2015 que aprovou o Regulamento Interno para a Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoactivas (Álcool e Outras Drogas).

II. Sem, contudo, lhe imputar vicio algum.

III. Ao invés, imputa ao próprio Regulamento um conjunto de ilegalidades, aliás sem razão alguma, mas preterindo a forma de processo especial que o CPTA contempla para pôr em crise normas legais.

IV. Sem pôr em crise a decisão do Tribunal “a quo” sobre a matéria de facto, razão pela qual esta se deve considerar como definitivamente assente.

V. Acresce que o Recorrente, imputando à sentença recorrida erro na aplicação Direito, não cumpre o ónus previsto no nº 2 do artigo 639º do CPC.

VI. Bem decidiu, assim, o Tribunal “a quo” ao julgar totalmente improcedente a acção, dela absolvendo o Município de Arruda dos Vinhos.

Tendo em consideração que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, a questão a decidir é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, em virtude de a deliberação impugnada constituir um acto administrativo impugnável, devendo o Tribunal a quo julgar se a mesma padece das ilegalidades que lhe são imputadas pelo autor/recorrente.

3.1 – De Facto

Nos termos do artigo 663.º, n.º6, do CPC, remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto.

Na presente acção, o autor, ora recorrente, impugna a deliberação da Câmara Municipal de Arruda dos Vinhos, de 31/08/2015, que aprovou o Regulamento Interno para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (álcool e outras drogas).

O Tribunal a quo julgou a acção improcedente, constando da sentença recorrida, designadamente, o seguinte: “(…) devidamente explicada a situação processual bem como as consequências, após convite para o Autor indicar de forma expressa o que pretendia com a presente acção, veio aquele dizer que impugna o acto administrativo consubstanciado na deliberação da Câmara Municipal de Arruda dos Vinhos, de 31.08.2015, que aprovou o regulamento, entendendo que a eventual invalidade de alguma das suas normas redundavam na invalidade da deliberação de aprovação.

Reiterou o seu entendimento ainda nas alegações.

Estamos, pois, perante a outra situação descrita no despacho de 29.09.2021: “[não existe causa de pedir, uma vez que não é alegado nenhum vício próprio da deliberação de aprovação. O que importa a manifesta improcedência da acção”.

(…)

E, conforme resulta de tudo o que antecede, não sendo suscitados quaisquer vícios ao acto impugnado (deliberação de aprovação do regulamento), mas apenas impugnadas determinadas normas do regulamento aprovado (as quais, de resto, a serem ilegais permitiriam a vigência do regulamento com afastamento dessas normas, sem prejuízo da vontade da Câmara Municipal em, eventualmente, modificá-lo), nem vislumbrando este Tribunal quaisquer vícios quer na deliberação em si mesma quer no procedimento que a ela conduziu, tem manifestamente de improceder a acção”.

A improcedência da acção encontrou, assim, o seu fundamento na circunstância de o recorrente não ter suscitado quaisquer vícios próprios do acto impugnado, qual seja, e como já referimos, a deliberação camarária que aprovou o Regulamento Interno para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (álcool e outras drogas), sendo que o assim decidido tem como pressuposto necessário o entendimento segundo o qual o acto de aprovação de um regulamento é um acto administrativo impugnável por vícios próprios.

No presente recurso, o recorrente alega, em suma, que o acto de aprovação do mencionado Regulamento constitui um acto administrativo impugnável e que é aquele acto que deve ser “atacado”, ou seja, e em rigor, impugnado, o que terá subjacente o entendimento de que a ilegalidade das normas regulamentares aprovadas se repercute na validade do acto de aprovação.

Contudo, ao contrário do que pretende o recorrente, o acto de aprovação de um regulamento não é um acto administrativo, mas sim um trâmite procedimental, que, ocorrendo na fase constitutiva do procedimento regulamentar, marca o momento de perfeição do regulamento” [Ana Raquel Gonçalves Moniz, A Aprovação de Um Regulamento é um Acto Administrativo?, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1.ª Secção), de 11.03.2010, P. 1172/09, in “Estudos sobre os Regulamentos Administrativos, 2013, páginas 166 a 172 e 177), sendo, pois, destituído de autonomia funcional relativamente ao objecto aprovado, qual seja, o regulamento.

O acto de aprovação de um regulamento administrativo não contém as características que define o acto administrativo, sendo que “a dimensão decisória ínsita neste último (corporizada na «estatuição autoritária») pressupõe que o mesmo implique a produção de efeitos jurídicos autónomos, assumindo-se como “acto jurídico regulador, conformador ou concretizador de relações jurídicas externas” – aspecto que permite acentuar a «função definitória imperativa» do acto administrativo. Ora, a aprovação do regulamento, por si só, não introduz qualquer modificação no sistema jurídico, exprimindo, como acertadamente enfatiza a doutrina alemã, o facto de que uma norma jurídica foi emitida. A nova regulação de situações jurídicas decorre não da aprovação, mas do regulamento administrativo aprovado” [Ana Raquel Gonçalves Moniz, A Aprovação de Um Regulamento é um Acto Administrativo?, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1.ª Secção), de 11.03.2010, P. 1172/09, in “Estudos sobre os Regulamentos Administrativos, 2013, páginas 166 a 172 e 177].

Em suma, e tendo presente o conceito de acto administrativo que consta do artigo 120.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, em vigor à data em que foi praticado o acto impugnado, o acto de aprovação de um regulamento não consubstancia uma decisão da Administração que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, sendo o seu conteúdo voluntário apenas as normas regulamentares aprovadas.

Atenta a já referida falta de autonomia funcional entre o acto de aprovação do regulamento e o regulamento, a invalidade dos actos (lato sensu) praticados no âmbito do procedimento regulamentar repercute-se na validade das normas regulamentares aprovadas, e já não na validade do acto de aprovação, pois, e recorrendo aqui à jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 11/11/2003, proferido no Processo n.º1215/02, todos os vícios que possam infirmar aquele acto “são também vícios do conteúdo aprovado, não existem vícios próprios da vontade que não se repercutam no conteúdo objectivável sobre o qual a vontade se manifestou”.

A distinção, que se situa ao nível do direito substantivo, entre vícios próprios e vícios derivados das normas regulamentares, ou seja, que as normas regulamentares podem ser inválidas por o seu conteúdo se mostrar desconforme às normas legais que constituem parâmetro da sua validade, bem como por serem inválidos os actos (lato sensu) praticados no âmbito do procedimento regulamentar [v.g., incompetência do autor do acto de aprovação do regulamento, falta de fundamentação, preterição das formalidades essenciais do procedimento, como a audiência dos interessados e a apreciação pública, a que se referem os artigos 117.º e 118.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro], está subjacente ao regime de impugnação de normas que consta do CPTA.

Assim, nos termos do artigo 72.º, n.º1, do CPTA, “A impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objecto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação”.

O regime de impugnação das normas administrativas corrobora, assim, o entendimento segundo o qual o acto de aprovação do regulamento não é um acto administrativo, na certeza de que, se fosse, tal acto, decorrido o prazo de impugnação dos actos administrativos, consolidaria os seus efeitos na ordem jurídica, não sendo, pois, possível obter, por a tanto obstar essa consolidação, a declaração de ilegalidade das normas aprovadas com fundamento na invalidade dos actos praticados no âmbito do procedimento.

Acresce, o que é determinante, que, na presente acção, a causa de pedir é a invalidade das normas do Regulamento Interno para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (álcool e outras drogas), designadamente, das normas dos artigos 9.º a 15.º e do Anexo II, e não a invalidade do acto de aprovação, ou seja, e no pressuposto, que não acompanhamos, de que este acto é um acto administrativo, o autor, ora recorrente, nada alega susceptível de consubstanciar um vício próprio daquele acto.

Com efeito, ainda que se considerasse que o acto de aprovação do regulamento é um acto administrativo, certo é que tal acto apenas seria impugnável por vícios próprios, e já não com base na ilegalidade das normas regulamentares que aprovou, uma vez que esta ilegalidade, ao contrário do que parece pressupor o recorrente, não se repercute na validade do acto de aprovação.

Como pode ler-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11/03/2010, proferido no Processo n.º1172/09, em que estava em causa a impugnação da deliberação que aprovou o regimento camarário, mas cuja jurisprudência é inteiramente transponível para a situação dos autos, “Ora, o único vício atribuído pelo autor ao acto impugnado consiste numa ilegalidade discernida no regulamento que, «contra legem», não teria previsto um «período de antes da ordem do dia». Sendo assim, o vício arguido pelo MºPº localiza-se no regulamento – e não no acto de 26/10/2005, que globalmente o aprovou.

Mas é imperioso distinguir entre as ilegalidades ínsitas nos regulamentos – as quais são susceptíveis de impugnação autónoma através do meio processual previsto no art. 72º e ss. do CPTA – e as que porventura existam nos actos administrativos que os aprovem. É que, por severas que sejam as ilegalidades das normas regulamentares, tais actos aprovadores dos regulamentos só podem ser frutiferamente atacados por vícios próprios, sem que o que se desnaturaria a respectiva impugnação e se confundiriam duas críticas, afinal diversas – a dirigida a um acto administrativo e a apontada às normas que ele simplesmente mobilizou.

(…)

É agora óbvio o motivo por que soçobra a acção dos autos.

Mesmo que o regimento enferme da ilegalidade arguida, o correspondente vício não está no acto impugnado nem lhe é atribuível, situando-se alhures. Assim, e não sofrendo o acto do vício que o MºPº lhe imputa, tem de improceder fatalmente o pedido de que, por via dessa ilegalidade, se anule a deliberação camarária 26/10/2005”.

Assim, atendendo a que, como já referimos, a causa de pedir da presente acção é a ilegalidade das normas do Regulamento Interno para Prevenção e Controlo do Consumo de Substâncias Psicoativas (álcool e outras drogas), nada sendo alegado susceptível de consubstanciar um vício próprio do acto de aprovação, ainda que se considerasse que o acto de aprovação do regulamento é um acto administrativo, sempre a acção teria de improceder.

Pelo exposto, considerando que o acto impugnado não é um acto administrativo e que, ainda que fosse, o mesmo sempre seria insusceptível de padecer das ilegalidades invocadas pelo recorrente, uma vez que estas se situam nas normas regulamentares aprovadas, não consubstanciando, pois, vícios próprios daquele acto, resta-nos concluir, tal como concluiu o Tribunal, pela improcedência da acção.

Cumpre, pois, negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.