| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
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RELATÓRIO
X “... - ... , S.A.”, com os demais sinais dos autos, deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pela Mmª. Juíza do T.A.F. de Beja, exarada a fls.354 a 362 do processo, através da qual julgou totalmente improcedente a impugnação visando acto de liquidação de taxa, efectuado pela sociedade recorrida "... , S.A.", devida pela emissão da licença relativa a afixação de publicidade no posto de abastecimento de combustíveis sito junto ao IC 1, ao Km 674,200, em Ourique, prevista no dec.lei 13/71, de 23/1, com nova redacção dada pelo dec.lei 25/2004, de 24/1, e no valor total de € 1.874,07. X O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.383 a 408 dos autos) formulando as seguintes Conclusões:
1-A sentença recorrida fixa e aprecia incorrectamente a matéria de facto dos presentes autos e, nessa medida, viola os artigos 74, n°1 e 99, da LGT; 13, n°1, 100, 115, n°2 e 125, n°1, do CPPT; e 6, nº.1, 7, nºs. 2, 3 e 4, e 417, do CPC;
2-Com efeito, a matéria de facto dada como provada não permite concluir como foi feito o apuramento e a mensuração da área de 33m2, e que consta do posto de abastecimento de combustível sito junto ao IC 1 km 674,200, concelho de Ourique;
3-A douta sentença recorrida erra na interpretação e aplicação dos artigos 10, n°1, b), 11, 12 e 15, n°1, al.j) do Decreto-Lei 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1, nºs.1, 2 e 3 e 2, nºs. 1 e 2, da Lei 97/88, de 17 de Agosto; os artigos 3, n°3, al. e) e 23, do Decreto-Lei 148/2007, os artigos 4, 8 e 10 do Decreto-Lei 374/2007, de 7 de Novembro;
4-Com efeito, a douta sentença recorrida decidiu erradamente que a Lei 97/88 não teria revogado o artigo 10°, n° 1, al. b), do Decreto-Lei 13/71, e que esta última norma continuaria a atribuir à entidade recorrida, enquanto sucessora da JAE, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas, numa faixa de 100 metros para além da zona «non aedificandi» - nos termos designadamente dos artigos 1, 2, 3, 10 e 15, n° 1, alínea j), do DL 13/71, de 23 de Janeiro;
5-A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei 13/71, do Decreto-Lei 637/76, da Lei 97/88, do Decreto-lei 105/98 e do Decreto-lei 25/2004, no quadro de princípio das regras previstas no artigo 9, nºs.1 e 2 do C.Civil;
6-Como foi decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2a Secção no processo n° 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da entidade recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação colecta;
7-Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 637/76, de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3, n°1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências;
8-A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei 97/88, como inequivocamente resulta dos seus artigos 1 e 2, e como se diz no douto acórdão da 2a Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Junho de 2013, acima abundantemente citado;
9-Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à entidade recorrida, a douta sentença recorrida entende, erradamente, que a criação do InIR - Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei 148/2007, de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da entidade recorrida - transformada em Novembro de 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos;
10-O erro em que incorre a douta sentença recorrida reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei 148/2007, ocorreu previamente à transformação da ... . na entidade recorrida;
11-A ... , ... foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei 374/2007, de 7 de Novembro - a entidade recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão;
12-Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos artigos 3, n°.3, al. e), e 23, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei 148/2007;
13-Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1a Instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do artigo 133, n° 2, al.b), do CPA, como sempre sustentado nos autos;
14-Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a entidade recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, n° 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n° 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei n° 13/71 neste âmbito;
15-Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à entidade recorrida - nem tal é indicada no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu Artigo 3;
16-Pelo que, a douta sentença recorrida merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados artigos 10, n° 1, b), 11, 12 e 15, n° 1, al. j), do Decreto-Lei 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1, nos 1, 2 e 3 e 2, nºs.1 e 2 da Lei 97/88, de 17 de Agosto; os artigos 3, n° 3, al. e), e 23 do Decreto-Lei 148/2007, os artigos 4, 8 e 10, do Decreto-Lei 374/2007, de 7 de Novembro;
17-Só com a indicação dos motivos da liquidação, a identificação de cada um dos painéis publicitários e respectivas características, designadamente a sua área, altura, profundidade, largura ou qualquer outro elemento indispensável ao apuramento da liquidação da taxa publicitária e os seus cálculos - é que a impugnante pode verificar se não houve qualquer ilegalidade ou erro na liquidação e conformar-se ou não com ela;
18-Nesta medida a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente as normas constantes dos artigos 268, n.°3, da CRP, 77 n.° 6, da LGT, e 124 e 125 do CPA;
19-A sentença recorrida considera publicidade a identificação do titular do estabelecimento, reflectindo assim uma errada interpretação e aplicação das normas previstas nos artigos 3 e 4 do Código da Publicidade;
20-Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita Justiça!X Contra-alegou o recorrido (cfr.fls.410 a 415 dos autos), o qual pugna pela confirmação do julgado, sustentando nas Conclusões:
1-Não merece censura a, aliás douta e muito bem fundamentada, sentença do Tribunal a quo - o Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja;
2-A jurisprudência administrativa e tributária vem definindo claramente a legalidade da actuação da autoridade administrativa rodoviária, a Concessionária Nacional Pública EP, SA no que a taxas de autorização para a publicidade no meio rodoviário respeita;
3-Quer publicidade em postos de abastecimentos quer em suportes e edifícios visíveis da estrada;
4-A legalidade da actuação da ... , SA vem sendo reafirmada, quer em acções administrativas especiais, quer em processos tributários;
5-A publicidade, de marcas, produtos, serviços, campanhas e promoções, nos postos de abastecimento de combustíveis e a sua conformação, ou não, com o meio rodoviário carece de obrigatória autorização da EP, SA sob pena de ser ilegal e ter de ser removida;
6-O facto jurídico é pagar uma taxa pela autorização de conformação da publicidade com o ambiente rodoviário;
7-Trata-se da aplicação de uma taxa sobre a publicidade instalada em bem privado mas na exigência do cumprimento dos preceitos do Decreto-Lei 13/71, de 23 de Janeiro que ainda está em vigor e é lei especial;
8-Desde 1971 que é afirmado: "a importância vital da rede de estradas nacionais impõe que se protejam essas vias em todos os aspetos que o seu uso postula, especialmente no que respeita à segurança do trânsito, protecção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes";
9-O processo de fiscalização e a aplicação de taxa visa a garantia do bom cumprimento dos comportamentos dos condutores e a proibição de atividades ou instalação de equipamentos vários que os venham a distrair da condução ou os confundam na interpretação da sinalização ou causem sedução apelativa ao olhar aquando da condução de viaturas;
10-A taxa dos autos incide sobre a área da efectiva publicidade (não é só a referência a preços) - art° 3° do Código da Publicidade, por remissão da alínea a) do art° 2° do Decreto-Lei 105/98 de 24 de Abril;
11-Para os efeitos da Concessão Pública celebrada, à ... , SA cabe, no terreno, exercer a salvaguarda do estatuto da estrada, detendo, em concreto, os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado - Decreto-Lei 374/2007, de 7 de Novembro, designadamente art°s. 2, 3, 8, 10 e 13;
12-O Venerando Supremo Tribunal Administrativo, no Processo n° 244/09 de 25 de Junho de 2009 decidiu que: "O IEP - Instituto das Estradas de Portugal (EP, SA por sucessão legal) goza de habilitação legal ou competência para a cobrança por meio de execução fiscal de taxas de licença para a implantação de tabuletas ou objetos de publicidade na denominada zona de proteção à estrada";
13-A lei confere o poder da EP, SA de, não só exigir a conformação da publicidade, como até o direito de recurso à execução fiscal para a cobrança executiva coerciva, quando da falta de pagamento da taxa;
14-A legislação aplicável é a especial sobre a estrada, ou seja, Lei n° 2037 de 19 de Agosto de 1949 (Estatuto das Estradas Nacionais) Decretos-lei n° 13/71, 13/94 e 83/2008, respetivamente de 23 de Janeiro, 15 de Janeiro e 20 de Maio;
15-Existe legalidade de taxar a publicidade em edifícios próprios, reconhecida pelo acórdão do Tribunal Constitucional n° 177/2010;
16-Entre outros, o acórdão n° 243/2009, do Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de Junho julgou no sentido da total legalidade da EP, SA para cobrar taxa, mesmo que seja com recurso ao procedimento da execução fiscal;
17-Também as primeiras instâncias julgam ter a EP poderes para cobrar taxas sobre publicidade nas Estradas Nacionais - Reproduz-se nestas alegações, o rol de sentenças anexados com a contestação dos presentes autos;
18-Nestes termos, e nos demais de Direito, se requer a V. Exas, Excelentíssimos Juizes Desembargadores, que seja julgado improcedente o presente recurso, confirmando-se a douta sentença, que aliás segue a melhor jurisprudência do nosso Supremo Tribunal Administrativo, mantendo-se a legalidade do acto tributário e sendo a ... - ... , SA condenada nas custas judiciais e de parte.X O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer no sentido de se negar provimento ao recurso e se manter a sentença recorrida (cfr.fls.435 e 436 dos autos).X Com dispensa de vistos legais, atenta a natureza das questões a dirimir, vêm os autos à conferência para decisão.X
FUNDAMENTAÇÃO
X
DE FACTO
X A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.355 e 356 dos autos):
1-No âmbito da acção de fiscalização ao Posto de Abastecimento de Combustível, localizado junto ao IC 1, km 674,200 junto a ... , Ourique, a "EP -Estradas de Portugal, SA", Delegação Regional de Beja, constatou "a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, (...)" (cfr.documento junto a fls.30 a 34 dos presentes autos);
2-A impugnante foi notificada do supra exposto e concluído em acção de fiscalização (cfr.documento junto a fls.30 a 34 dos presentes autos);
3-Através de decisão datada de 13/06/2012 do Director da Delegação Regional de Beja da entidade impugnada foi a impugnante notificada da decisão de aplicação de taxas no valor de € 1.874,07 correspondente à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade concedendo um prazo para pagamento voluntário de 10 dias (cfr.documento junto a fls.24 a 27 dos presentes autos);
4-Em 18/09/2012 é entregue neste tribunal a petição inicial que deu origem à presente impugnação (cfr.data de entrega de documento constante do comprovativo junto a fls.2 dos presentes autos).X A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Não existem factos relevantes para a decisão que resultem como não provados…”.X Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A convicção do tribunal formou-se com base no teor dos documentos juntos aos autos designadamente juntos com a petição inicial e constantes do processo administrativo os quais sendo conhecidos das partes os não vieram impugnar…”.X Levando em consideração que a decisão da matéria de facto em 1ª. Instância se baseou em prova documental constante dos presentes autos e apenso, este Tribunal julga provada a seguinte factualidade que se reputa igualmente relevante para a decisão do recurso e aditando-se, por isso, ao probatório nos termos do artº.662, nº.1, do C.P.Civil (“ex vi” do artº.281, do C.P.P.Tributário):
5-No âmbito da acção de fiscalização identificada no nº.1 supra, concluiu-se que o espaço de publicidade em causa atingia cerca de 33 m2, encontrando-se os diversos espaços publicitários devidamente identificados a fls.32 a 34 dos presentes autos e sendo que cada metro quadrado, ou fracção, devia pagar uma taxa de € 56,79, assim se cifrando o montante a saldar no total de € 1.874,07 (cfr.documento junto a fls.30 a 34 dos presentes autos);
6-A p.i. que originou os presentes autos, articulado que a ora recorrente titula como impugnação tributária, apresenta os seguintes fundamentos:
a)Incompetência absoluta da entidade impugnada para a liquidação da taxa;
b)Inexigibilidade da taxa impugnada, por violação de lei;
c)Inconstitucionalidade do tributo em causa (cfr.conteúdo da p.i. junta a fls.3 a 23 dos presentes autos).X Alicerçou-se a convicção do Tribunal, no que diz respeito à matéria de facto estruturada supra, no teor dos documentos referidos em cada um dos números do probatório.X
ENQUADRAMENTO JURÍDICO
X Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida, em síntese, julgou totalmente improcedente a impugnação que originou o presente processo, mais julgando válida e legal a liquidação do tributo notificado à sociedade impugnante no valor total de € 1.874,07 e objecto destes autos (cfr.nº.3 do probatório).X Desde logo, se dirá que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artº.639, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6; artº.282, do C.P.P.Tributário).
O recorrente discorda do julgado, alegando, em primeiro lugar e como supra se alude, que a sentença recorrida fixa e aprecia incorrectamente a matéria de facto dos presentes autos e, nessa medida, viola os artºs.74, n°1 e 99, da L.G.T., 13, n°1, 100, 115, n°2 e 125, n°1, do C.P.P.T., e 6, nº.1, 7, nºs. 2, 3 e 4, e 417, do C.P.C. Que a matéria de facto dada como provada não permite concluir como foi feito o apuramento e a mensuração da área de 33m2, e que consta do posto de abastecimento de combustível sito junto ao IC 1 km 674,200, concelho de Ourique (cfr.conclusões 1 e 2 do recurso), com base em tal alegação pretendendo consubstanciar, segundo entendemos, um erro de julgamento de facto da decisão recorrida.
Examinemos se a decisão objecto do presente recurso padece de tal vício.
Segundo o princípio da livre apreciação da prova, o Tribunal baseia a sua decisão, em relação às provas produzidas, na sua íntima convicção, formada a partir do exame e avaliação que faz dos meios de prova trazidos ao processo e de acordo com a sua experiência de vida e de conhecimento das pessoas. Somente quando a força probatória de certos meios se encontra pré-estabelecida na lei (v.g.força probatória plena dos documentos autênticos - cfr.artº.371, do C.Civil) é que não domina na apreciação das provas produzidas o princípio da livre apreciação (cfr.artº.607, nº.5, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6; Prof. Alberto dos Reis, C.P.Civil anotado, IV, Coimbra Editora, 1987, pág.566 e seg.; Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, pág.660 e seg.).
Relativamente à matéria de facto, o juiz não tem o dever de pronúncia sobre toda a matéria alegada, tendo antes o dever de seleccionar apenas a que interessa para a decisão, levando em consideração a causa (ou causas) de pedir que fundamenta o pedido formulado pelo autor (cfr.artºs.596, nº.1 e 607, nºs.2 a 4, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6) e consignar se a considera provada ou não provada (cfr.artº.123, nº.2, do C.P.P.Tributário).
O erro de julgamento de facto ocorre quando o juiz decide mal ou contra os factos apurados. Por outras palavras, tal erro é aquele que respeita a qualquer elemento ou característica da situação “sub judice” que não revista natureza jurídica. O erro de julgamento, de direito ou de facto, somente pode ser banido pela via do recurso e, verificando-se, tem por consequência a revogação da decisão recorrida. A decisão é errada ou por padecer de “error in procedendo”, quando se infringe qualquer norma processual disciplinadora dos diversos actos processuais que integram o procedimento aplicável, ou de “error in iudicando”, quando se viola uma norma de direito substantivo ou um critério de julgamento, nomeadamente quando se escolhe indevidamente a norma aplicável ou se procede à interpretação e aplicação incorrectas da norma reguladora do caso ajuizado. A decisão é injusta quando resulta de uma inapropriada valoração das provas, da fixação imprecisa dos factos relevantes, da referência inexacta dos factos ao direito e sempre que o julgador, no âmbito do mérito do julgamento, utiliza abusivamente os poderes discricionários, mais ou menos amplos, que lhe são confiados (cfr. ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 11/6/2013, proc.5618/12; ac.T.C.A. Sul-2ª.Secção, 10/4/2014, proc.7396/14; Prof. Alberto dos Reis, C.P.Civil anotado, V, Coimbra Editora, 1984, pág.130; Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, Almedina, 9ª. edição, 2009, pág.72).
Ainda no que diz respeito à disciplina da impugnação da decisão de 1ª. Instância relativa à matéria de facto, a lei processual civil impõe ao recorrente um ónus rigoroso, cujo incumprimento implica a imediata rejeição do recurso, quanto ao fundamento em causa. Ele tem de especificar, obrigatoriamente, na alegação de recurso, não só os pontos de facto que considera incorrectamente julgados, mas também os concretos meios probatórios, constantes do processo ou do registo ou gravação nele realizadas, que, em sua opinião, impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados, diversa da adoptada pela decisão recorrida (cfr.artº.685-B, nº.1, do C.P.Civil, “ex vi” do artº.281, do C.P.P.Tributário; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 20/12/2012, proc.4855/11; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 2/7/2013, proc.6505/13; José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, C.P.Civil anotado, Volume 3º., Tomo I, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2008, pág.61 e 62; Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 9ª. edição, Almedina, 2009, pág.181).
Tal ónus rigoroso deve-se considerar mais vincado no actual artº.640, nº.1, do C.P. Civil, na redacção resultante da Lei 41/2013, de 26/6 (cfr.ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 31/10/2013, proc.6531/13; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 14/11/2013, proc.5555/12; ac.T.C.A. Sul-2ª.Secção, 10/4/2014, proc.7396/14).
No caso concreto, não pode deixar de estar votado ao insucesso o fundamento do recurso em análise devido a manifesta falta de cumprimento do ónus mencionado supra, desde logo, quanto aos concretos meios probatórios, constantes do processo que, em sua opinião, impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados, diversa da adoptada pela decisão recorrida.
Apesar de tudo o acabado de mencionar, sempre se remete o recorrente para a factualidade aditada ao probatório (cfr.nº.5 da matéria de facto provada).
Concluindo, este Tribunal não tem obrigação de conhecer do presente esteio da apelação.
Argui o apelante, igualmente e conforme acima se refere, que a sentença recorrida decidiu erradamente que a Lei 97/88 não teria revogado o artigo 10, n°1, al. b), do Decreto-Lei 13/71, e que esta última norma continuaria a atribuir à entidade recorrida, enquanto sucessora da JAE, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas, numa faixa de 100 metros para além da zona «non aedificandi» - nos termos designadamente dos artigos 1, 2, 3, 10 e 15, n° 1, alínea j), do mesmo Dec.Lei 13/71, de 23 de Janeiro. Que a disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei 13/71, do Decreto-Lei 637/76, da Lei 97/88, do Decreto-lei 105/98 e do Decreto-lei 25/2004, no quadro de princípio das regras previstas no artigo 9, nºs.1 e 2, do C.Civil (cfr.conclusões 4 a 8 do recurso). Com base em tal alegação pretendendo concretizar erro de julgamento de direito da decisão recorrida.
Apuremos se a decisão objecto do presente recurso comporta tal vício.
Antes de mais, se dirá que é hoje pacífico que as leis fiscais se interpretam como quaisquer outras, havendo que determinar o seu verdadeiro sentido de acordo com as técnicas e elementos interpretativos geralmente aceites pela doutrina (cfr.artº.9, do C.Civil; artº.11, da L.G.Tributária; José de Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, Editorial Verbo, 4ª. edição, 1987, pág.335 e seg.; J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1989, pág.181 e seg.; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, II, Cadernos de C.T.Fiscal, nº.174, 1996, pág.363 e seg.).
Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 27/3/2014, proc.7188/13; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2013, pág.37 e seg.).
A taxa em causa nos presentes autos foi criada pelo dec.lei 13/71, de 23/1, tendo sido actualizada por diversos diplomas legais posteriores, então da área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas e no seu artº.15 (norma que define a incidência objectiva do mesmo tributo), estão consagrados os montantes a pagar por autorização ou licença, previstos nos actos elencados nas suas alíneas a) a k), sendo que na alínea j) se prevê a taxa pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos: Esc.500$00. A tal Junta, que havia sido criada em 1927, veio a suceder a "EP-Estradas de Portugal, E.P.E." (cfr.dec.lei 239/2004, de 21/12), tendo a ora "EP-Estradas de Portugal, S.A.", por força do disposto, entre outros, no artº.2, do dec.lei 374/2007, de 7/11, vindo a suceder na universalidade dos direitos e obrigações daquela primeira. Por outro lado, o InIR foi criado pelo dec.lei 148/2007, de 27/4, veio a suceder a esta última, mas só nas matérias relativas à supervisão das infra-estruturas rodoviárias, como desde logo ressalta do preâmbulo do dec.lei 132/2008, de 21/6, e do artº.23, nº.1, do mesmo dec.lei 148/2007, de 27/4, continuando a EP com as restantes competências, não inseridas nestas matérias atribuídas ao InIR. Neste sentido veja-se o artº.13, nº.1, al.c), do dec.lei 374/2007, de 7/11, norma que prevê que constituem suas receitas, o produto das taxas cobradas, pelo que se entende que a mesma continua a deter as atribuições previstas no citado artº.15, do dec.lei 13/71, de 23/1 (com a redacção do artº.1, do dec.lei 25/2004, de 24/1, normativo que actualizou o montante da taxa em causa para o quantitativo de € 56,79, por cada metro quadrado ou fracção), de autorização ou licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade em postos de combustível, instalados na sua área de jurisdição, bem como a liquidar e a cobrar as correspondentes taxas por esses factos, mais se devendo levar em consideração que a mesma autorização ou licenciamento somente pode ser concedida quando a entidade recorrida verifique que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afectados pelas citadas tabuletas ou objectos de publicidade, nos termos do artº.12, do aludido dec.lei 13/71, de 23/1 (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 3/4/2013, rec.1316/12; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 17/4/2013, rec.1477/12; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 9/7/2013, proc.5766/12; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 27/3/2014, proc.7188/13; Sérgio Vasques, O Sector Industrial e as Taxas de Licenciamento da Estradas de Portugal, in Taxas e Contribuições Sectoriais, Sérgio Vasques e Outros, Almedina, 2013, pág.233 e seg.).
Passemos à exegese do dec.lei 637/76, de 29/7, diploma que, segundo defende o recorrente, passou o licenciamento da publicidade para a exclusiva competência das câmaras municipais, assim retirando tal competência da então Junta Autónoma de Estradas, no caso "sub judice".
O citado dec.lei 637/76, de 29/7, em traços gerais, consagra os princípios controladores da actividade publicitária, fazendo a destrinça entre a afixação de publicidade nas áreas urbanas e fora das áreas urbanas, mais proibindo esta última, e cometendo o respectivo regime de licenciamento à câmara municipal do local onde for produzida (cfr.artºs.1 a 3 do dec.lei 637/76, de 29/7). Não contendo este diploma qualquer norma revogatória, não pode o intérprete concluir pela revogação, efectuada por este decreto-lei, do regime previsto no dec.lei 13/71, de 23/1, visto que regime/lei especial (cfr.artº.7, nº.3, do C.Civil).
Idênticos considerandos se devem tecer no que respeita à lei 97/88, de 17/8, diploma que regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade de natureza comercial e de propaganda, sendo que, quanto às primeiras (mensagens de publicidade de natureza comercial) o pedido de licenciamento ser dirigido ao presidente da câmara municipal da área onde se pretende afixar ou inscrever a mensagem publicitária em causa, sem prejuízo da intervenção necessária de outras entidades (cfr.artºs.1 e 2, da lei 97/88, de 17/8). Não contendo este diploma qualquer norma revogatória, não pode o intérprete concluir pela revogação, efectuada por esta lei, do regime previsto no dec.lei 13/71, de 23/1, visto que regime/lei especial (cfr.artº.7, nº.3, do C.Civil).
Por último, examinemos o dec.lei 105/98, de 24/4, diploma que regula a afixação ou inscrição de publicidade na proximidade das estradas nacionais e fora dos aglomerados urbanos, mais proibindo, em regra, a afixação ou inscrição desta publicidade, embora com excepções (cfr.artºs.1 a 4 do dec.lei 105/98, de 24/4). Também este diploma não contém qualquer norma revogatória, antes prevendo o seu artº.1, nº.2, que o regime nele consagrado não prejudica a aplicação de quaisquer outras regras legais ou regulamentares mais restritivas da publicidade na zona das estradas nacionais ou nos terrenos limítrofes. Em conclusão, também este diploma não operou a revogação do regime previsto no dec.lei 13/71, de 23/1, enquanto regime/lei especial (cfr.artº.7, nº.3, do C.Civil).
Rematando, deve concluir-se, com a decisão recorrida, que o dec.lei 13/71, de 23/1, com as alterações introduzidas pelo dec.lei 25/2004, de 24/1, se mantém em vigor, assim improcedendo o presente fundamento do recurso.
Aduz o apelante, igualmente e em síntese, que relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à entidade recorrida, a douta sentença recorrida entende, erradamente, que a criação do InIR - Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei 148/2007, de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da entidade recorrida - transformada em Novembro de 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos. Que a ... , ... foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei 374/2007, de 7 de Novembro - a entidade recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão. Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos artigos 3, n°.3, al. e), e 23, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei 148/2007. Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1a Instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do artigo 133, n° 2, al.b), do C.P.A. (cfr.conclusões 9 a 16 do recurso). Com base em tal argumentação pretendendo, segundo cremos, assacar à decisão recorrida mais um vício de erro de julgamento de direito.
Deslindemos se a sentença recorrida comporta tal vício.
Remetendo para o exarado supra no que diz respeito à continuação em vigor do dec.lei 13/71, de 23/1, com as alterações introduzidas pelo dec.lei 25/2004, de 24/1, deve concluir-se que a recorrida "EP-Estradas de Portugal, S.A." detém competência para a liquidação e cobrança da taxa prevista no artº.15, nº.1, al.j), do mesmo diploma (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 25/6/2009, rec.244/09; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 27/3/2014, proc. 7188/13).
Em conclusão, o acto tributário impugnado não padece do vício de incompetência, assim não violando o disposto no artº.133, nº.2, al.b), do C.P.A., e mais devendo improceder o presente alicerce do recurso.
Alega, também, o recorrente que só com a indicação dos motivos da liquidação, a identificação de cada um dos painéis publicitários e respectivas características, designadamente a sua área, altura, profundidade, largura ou qualquer outro elemento indispensável ao apuramento da liquidação da taxa publicitária e os seus cálculos - é que a impugnante pode verificar se não houve qualquer ilegalidade ou erro na liquidação e conformar-se ou não com ela. Que nesta medida a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente as normas constantes dos artºs.268, nº.3, da C.R.P., 77, nº.6, da L.G.T., e 124 e 125 do C.P.A. (cfr.conclusões 17 e 18 do recurso). Com base em tal argumentação pretendendo assacar à decisão recorrida mais um vício de erro de julgamento de direito.
A questão sob apreciação não foi invocada na petição inicial (cfr.nº.6 do probatório). Na verdade, não se alcança da p.i. que a matéria vertida nas conclusões que se deixaram expostas haja sido alegada em 1ª. Instância, pelo que não poderia ser objecto de conhecimento e correcção pelo Tribunal “a quo”, sendo nesta sede de recurso pela primeira vez suscitada. Igualmente, sendo matéria que não é de conhecimento oficioso.
É que o direito português segue o modelo do recurso de revisão ou reponderação (modelo que tem as suas raízes no Código Austríaco de 1895). Daí que o Tribunal “ad quem” deva produzir um novo julgamento sobre o já decidido pelo Tribunal “a quo”, baseado nos factos alegados e nas provas produzidas perante este. Os juízes do Tribunal de 2ª. Instância, ao proferirem a sua decisão, encontram-se numa situação idêntica à do juiz da 1ª. Instância no momento de editar a sua sentença, assim valendo para o Tribunal “ad quem” as preclusões ocorridas no Tribunal “a quo”. Nesta linha, vem a nossa jurisprudência repetidamente afirmando que os recursos são meios de obter o reexame de questões já submetidas à apreciação dos Tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do Tribunal de que se recorre, visto implicar a sua apreciação a preterição de um grau de jurisdição (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 22/1/1992, rec.13331; ac.S.T.J., 25/2/1993, proc.83552; ac.T.C.A.Sul-2ª. Secção, 1/3/2011, proc.2442/08; ac.T.C.A.Sul-2ª. Secção, 8/8/2012, proc.5857/12; ac.T.C.A.Sul-2ª. Secção, 9/7/2013, proc.6817/13). Não vale, contudo, também entre nós, em toda a sua pureza, o modelo de recurso de reponderação. Além de outras excepções (v.g.as partes podem acordar, em 2ª. Instância, a alteração ou ampliação do pedido - cfr.artº.264, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6), o Tribunal “ad quem” pode conhecer de questões novas, ou seja, não suscitadas no Tribunal recorrido, desde que de conhecimento oficioso e ainda não decididas com trânsito em julgado. E essas questões podem referir-se, quer à relação processual (v.g.excepções dilatórias, atento o disposto no artº.578, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6), quer à relação material controvertida (v.g.prescrição e duplicação de colecta - cfr.artº.175, do C.P.P. Tributário). No que respeita à matéria de direito, são os Tribunais de recurso inteiramente livres quanto à determinação, interpretação e aplicação das normas jurídicas ao caso ajuizado, devendo, mesmo, tomar em consideração as modificações da lei sobrevindas após o julgamento ocorrido na instância inferior, caso elas abranjam a relação jurídica litigiosa (cfr.António Santos Abrantes Geraldes, Recurso em Processo Civil, Novo Regime, 2ª. Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, pág.92 e seg.; Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 9ª. edição, Almedina, 2009, pág.153 e seg.; Armindo Ribeiro Mendes, Direito Processual Civil III, Recursos, AAFDL, 1982, pág.174).
Concluindo, o recorrente pretende a emissão de pronúncia sobre questão nova, o que o mesmo é dizer que o tema suscitado nas conclusões apelatórias em análise excede o objecto do recurso, implicando a sua apreciação a preterição de um grau de jurisdição, pelo que dele se não conhece.
Por último, aduz o apelante que a sentença recorrida considera publicidade a identificação do titular do estabelecimento, reflectindo assim uma errada interpretação e aplicação das normas previstas nos artºs.3 e 4 do Código da Publicidade (cfr.conclusão 19 do recurso). Com base em tal argumentação pretendendo, segundo cremos, assacar à decisão recorrida mais um vício de erro de julgamento de direito.
Analisemos se a decisão recorrida sofre de tal pecha.
O Código da Publicidade foi aprovado pelo dec.lei 330/90, de 23/10, estipulando no seu artº.3, o seguinte:Artº.3
(Conceito de publicidade)
1 - Considera-se publicidade, para efeitos do presente diploma, qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de:
a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços;
b) Promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições.
2 - Considera-se, também, publicidade qualquer forma de comunicação da Administração Pública, não prevista no número anterior, que tenha por objectivo, directo ou indirecto, promover o fornecimento de bens ou serviços.
3 - Para efeitos do presente diploma, não se considera publicidade a propaganda política.
A publicidade consiste na acção dirigida ao público com o objectivo de promover, directa ou indirectamente, produtos, serviços ou uma actividade económica. Nestes termos, a exposição no exterior de um edifício da denominação da empresa e respectivo logotipo, enquanto sinal distintivo dos comerciantes, não deixará de ter de se considerar como publicidade, ainda que de forma mitigada.
A identificação do estabelecimento permite identificar a empresa e, consequentemente, a actividade comercial que desenvolve, assim devendo considerar-se um factor de publicidade.
No caso "sub judice", tornar-se-á até desnecessário aferir se a identificação do titular do estabelecimento constitui verdadeira publicidade ou mera informação ao público sobre a existência das bombas de gasolina, dado que sempre estaria sujeita a fiscalização da entidade recorrida nos termos do citado artº.12, do dec.lei 13/71, de 23/1, pois esta entidade tem de aferir se os logotipos em causa não impedem a perfeita visibilidade da estrada e do trânsito. Nestes termos, a aposição da denominação comercial da empresa no posto de abastecimento, onde quer que se encontre, é sujeita a fiscalização por razões de segurança rodoviária, pelo que, não se chega sequer ao plano da discussão sobre se nos encontramos, ou não, perante elementos publicitários.
Por último, sempre se dirá que o Tribunal Constitucional já considerou constitucional a taxa de licenciamento prevista especificamente no examinado artº.15, nº.1, al.j), do dec.lei 13/71, de 23/1 (cfr.ac.Tribunal Constitucional 288/2010, de 13/7/2010).
Arrematando, julga-se improcedente o recurso sob exame e, em consequência, mantém-se a decisão recorrida, embora com a presente fundamentação, a qual não padece dos vícios que lhe são assacados pelo recorrente, ao que se provirá na parte dispositiva deste acórdão.X
DISPOSITIVO
X Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA, embora com a presente fundamentação. X Condena-se o recorrente em custas.X Registe.
Notifique.X
Lisboa, 29 de Maio de 2014
(Joaquim Condesso - Relator)
(Catarina Almeida e Sousa - 1º. Adjunto) (Não acompanho a presente decisão por aderir à jurisprudência seguida, entre outros, nos acórdãos do STA de 26/06/213 e de 20/02/14, proferidos nos processos n.ºs 232/13 e 01418/13, respectivamente e, bem assim, no acórdão deste TCA de 10/04/14, proferido no processo nº 7178/13)
(Pereira Gameiro - 2º. Adjunto)
(Observando que não concordo com o aditamento do n.º 6 do probatório por não se tratar de matéria de facto a levar a tal fase do processo) |
