Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05508/09

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	04/30/2015

Relator:	NUNO COUTINHO

Descritores:	LICENCIAMENTO DE OBRAS CONJUNTOS IMOBILIÁRIOS LOTEAMENTO

Sumário:	I – O artº 31º/2 do RPDM da Amadora não permite interpretação no sentido de abranger os conjuntos imobiliários em regime de propriedade horizontal, previstos supervenientemente no nosso sistema jurídico, e que, em termos urbanísticos, podem ser equiparados aos loteamentos urbanos previstos nessa norma regulamentar, quando as sucessivas alterações ao referido Regulamento, posteriores à alteração do RJUE introduzida pelo D.L. nº 177/2001, de 4 de Junho, não previram, alterando o referido artigo 31º nº 2, os aludidos conjuntos imobiliários






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório

Ilda ……………………… intentou acção administrativa especial, visando acto proferido pelo Presidente da Câmara Municipal da Amadora, em 22 de Novembro de 2006, nos termos do qual foi indeferido o pedido de licenciamento de obras de edificação para o terreno sito na Rua …………………, tendo peticionado, para além do pedido de declaração de inexistência ou anulação do aludido despacho, pretensão de condenação do R. Município na prática de acto administrativo devido, deferindo o pedido de licenciamento, bem como pretensão indemnizatória de condenação do R. no pagamento da quantia de € 1.307.417,80, acrescida de juros legais, contados desde a data da propositura da acção até integral execução da sentença.

Por Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi julgada improcedente a acção.

Inconformada com o decidido, a A. recorreu para este TCA Sul, tendo formulado as seguintes conclusões:

1ª) A Mma. Juiz a quo, na douta sentença recorrida faz errada interpretação do art.° 31.°/1 do RPDM e dos arts. 57.° e 43º do RJUE da Amadora e igualmente errada interpretação do art.° 9.° do Código Civil, preceitos que assim se mostram violados.
2ª) Com efeito a unidade do sistema jurídico impõe que o artº 31º/2 do RPDM da Amadora seja interpretado no sentido de abranger uma operação urbanística, como é o caso dos conjuntos imobiliários em regime de propriedade horizontal, que veio a ser prevista supervenientemente no nosso sistema jurídico e que, em termos urbanísticos, é legalmente equiparada aos loteamentos urbanos previstos nessa norma regulamentar, conforme resulta da conjugação do disposto nos arts. 57º e 43º do RJUE.
3ª) Assim, por via da interpretação actualista do citado artº 31.°/2 (i.e. de acordo com o espírito do sistema e tendo em atenção as circunstâncias ao tempo da publicação do PDM da Amadora e as actuais), deve concluir-se que os condomínios constituídos por conjuntos imobiliários constituem uma operação urbanística subsumível àquela previsão normativa.
4º) Em suma, face ao bloco legal actualmente vigente conclui-se que o disposto no artº 31.°/2 do RPDM da Amadora deve ser interpretado no sentido de se aplicar tanto aos terrenos passíveis de operação de loteamento, como aos terrenos passíveis de operações urbanísticas com impactes semelhantes, i.e. os condomínios constituídos por conjuntos imobiliários, como é o caso da operação urbanística cujo licenciamento foi formulado pela Autora ora recorrente.
5ª) Sendo também este o entendimento sufragado pelo Réu Município, ora recorrido, até à prolação do acto impugnado, conforme fluí com meridiana clareza do desenrolar do procedimento administrativo, ao longo de vários anos, tal qual resulta dos factos provados.
6ª) Ora, a errada interpretação que a Mma. Juiz a quo faz do artº 31.°/2 do RPDM constitui o fundamento essencial da decisão tomada de julgar a acção improcedente pois não existe qualquer outro fundamento que obste ao deferimento do pedido de licenciamento indeferido pelo acto impugnado.
7ª) Na verdade, como bem refere a sentença recorrida, em matéria de urbanismo, construção e planeamento do território o poder administrativo não é discricionário, mas antes um poder vinculado.
8ª) Por isso que, sendo certo que a operação urbanística cujo pedido de licenciamento foi formulado pela Autora cumpre com todos os índices e parâmetros aplicáveis, mostrando-se em estrita conformidade com as regras urbanísticas previstas pelo PDM da Amadora, não existe, por conseguinte, qualquer fundamento legal que obste ao licenciamento da operação urbanística em apreço.
9ª) E, por outro lado, verificam se provados os requisitos da responsabilidade civil extracontratual e o correlativo dever do Município, ora recorrido, indemnizar a Autora, ora recorrente, por todos os prejuízos causados, abrangendo danos emergentes e lucros cessantes.

O R. contra alegou concluindo da seguinte forma:

1ª) Não se conformando com a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no sentido de julgar improcedente a acção movida por ILDA ……………………, vem da mesma interpor o presente recurso.

2ª) O acto em crise não enferma de qualquer vício, sendo perfeitamente legal e justo.

3ª) Discorda a recorrente da apreciação formulada na douta Sentença recorrida, quando se refere ao vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito do acto administrativo em crise, por errada interpretação e aplicação dos artigos 31º, 32º, 57º e 59º do RPDM da Amadora e dos artigos 57º, 43º e 24° do RJUE invocados pela recorrente.
4ª) A aprovação de qualquer operação urbanística está sujeita ao cumprimento dos Planos Municipais de Ordenamento do Território, devendo ser precedida de uma análise de conformidade da pretensão formulada pelo particular com os parâmetros e condicionamentos constantes do Plano em vigor para o local.
5ª) Conforme resulta do disposto no artº 68º, alínea a) do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção, são nulas as licenças ou autorizações que violem o disposto no Plano Municipal de Ordenamento do Território, logo a pretensão formulada pela recorrente teria que ser compatível com o preceituado no Regulamento do Plano Director Municipal.
6ª) Da análise efectuada pelos serviços do projecto resulta que a pretensão formulada pela requerente viola o disposto no art. 31°, n° 2, cio Regulamento do PDM / Amadora.
7ª) A pretensão formulada pela autora, insere-se em espaço urbano, de acordo com a carta de Ordenamento do PDM/ Amadora.
8ª) Do preceituado no art. 31º, do Regulamento do Plano, resulta, que em áreas não abrangidas por Plano de Pormenor ou de Plano de Urbanização, o alinhamento, a escala e a altura das fachadas são definidas de acordo com as características urbanas da zona.
9ª) A área em causa não dispõe de elementos que permitam definir os alinhamentos, escalas e altura das fachadas, e não dispõe de PU ou de PP, logo a sua edificação apenas será possível através de uma operação de loteamento.
10º) A introdução operada pelo Decreto - Lei n° 267/94, de 25 de Outubro do artigo 1438° - A no Código Civil, passou a admitir a constituição de propriedade horizontal para “… conjuntos de edifícios contíguos parcialmente ligados entre si pela existência de partes comuns...”, no entanto, esta possibilidade legal, nada tem a ver com o disposto no art. 31º, nº 2, do Regulamento do Plano Director Municipal da Amadora, o qual exige que a edificação de novas construções em parcelas cuja dimensão permita o seu loteamento, só serão permitida mediante a aprovação de uma operação de loteamento.
11ª) Bem decidiu a entidade demandada ao indeferir o projecto de construção apresentado pela recorrente, uma vez, que o mesmo não respeitava o definido para o local no Regulamento do Plano Director Municipal.
12º) Não enferma o acto impugnado do alegado vício de violação de lei ou como também refere a recorrente de erro na interpretação e aplicação da lei, ou de qualquer outro.
13ª) O que a informação dos serviços refere, é que a aludida operação urbanística terá que ser precedida de uma operação de loteamento, sendo certo que o Regulamento do Plano, impõe a prévia aprovação de uma operação de loteamento.
14ª) Não foram suscitadas quaisquer dúvidas quanto à edificabilidade do terreno e em momento algum foi negada à recorrente a possibilidade de proceder à edificação da parcela de terreno da qual é proprietária.
15ª) Apenas se exige o cumprimento das normas legais e regulamentares ao caso aplicáveis, nomeadamente o preceituado no Plano Municipal de Ordenamento do Território.
16ª) Dos factos descritos pela recorrente não resulta a prática de quaisquer irregularidades ou ilegalidades na condução e apreciação do projecto pelos serviços.
17ª) Nem a entidade demandada, nem os seus órgãos ou agentes praticaram qualquer acto (ou omissão) do qual possam ter resultado para a autora quaisquer prejuízos, uma vez que, a actuação da entidade demandada tem-se pautado, no presente processo, bem como no n° 131-PO/00, pelo estrito cumprimento da lei.
18ª) Todas as alterações ao projecto foram apresentadas pela recorrente, tendo em vista a conformação da sua pretensão com as normas legais e regulamentares ao caso aplicáveis.
19ª) De todo o modo, a entidade recorrida não é minimamente responsável pelos danos que supostamente a recorrente terá sofrido.

II) No Acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

A) A Autora é proprietária de um prédio misto, sito em ………….., freguesia da ………., concelho da Amadora, com a área total de 8.119m2 – parte urbana com área de 440m2 e parte rústica com a área de 7.679m2, descrito sob o nº ………….. na Conservatória do Registo Predial da Amadora e aí inscrito a seu favor – ver doc nº 2 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea A) dos factos assentes).

B) O referido prédio, de acordo com o PDM da Amadora, localiza-se na Unidade Operativa 01 e integra-se na classe de espaço urbano de …………- por acordo (al B) dos factos assentes).

C) Em 9.12.1998 António ……………., marido da Autora, acompanhado do engenheiro Manuel …………, técnico a quem havia sido encomendado o projecto, reuniram- se na Câmara Municipal, com o arquitecto José …………, o qual confirmou que o terreno estava inserido em área urbana e era edificável, tendo aconselhado que o projecto de edificação fosse desenvolvido como um condomínio fechado – por acordo (al C) dos factos assentes).

D) Mais recomendou o arquitecto José ………… que, embora o PDM não se referisse a este tipo de empreendimentos, deveriam ser cumpridas minimamente as prescrições aplicáveis aos loteamentos, designadamente as respeitantes a áreas, cérceas básicas do núcleo urbano em que se insere a zona, densidade e organização dos espaços – por acordo (al D) dos factos assentes).

E) Com base nestas recomendações foi elaborada uma intenção de projecto que foi apresentada ao referido técnico camarário, o qual considerou que esta reunia condições para ser aceite, aconselhando ainda que fosse consultado outro técnico camarário, o arquitecto S……….que foi da mesma opinião e sugeriu que a dita fosse igualmente apresentada ao Chefe de Divisão, arquitecto C………. – por acordo (al E) dos factos assentes).

F) Em reunião realizada com o arquitecto C ………….foi também por este afirmado que a proposta reunia condições para ser aceite pela Câmara Municipal – por acordo (al F) dos factos assentes).

G) Na sequência destas reuniões foi desenvolvido o projecto de construção da ora Autora, cujo pedido de licenciamento deu entrada em 5.7.2000, dando origem ao processo camarário nº 131PO/ 2000 – ver processo administrativo apenso (al G) dos factos assentes).

H) O processo seguiu os seus trâmites sofrendo diversas alterações relacionadas com questões atinentes aos acessos ao empreendimento – ver processo administrativo apenso (al H) dos factos assentes).

I) De acordo com a Informação nº 303/00 – DAESP – TT da Câmara Municipal da Amadora, datada de 16.8.2000, foi solicitado à ora Autora uma planta de pormenor da zona de entrada da urbanização, em que serão assinaladas as zonas pedonais com ligação ao existente (…). No que respeita ao estacionamento à superfície, o mesmo deverá ser reformulado de modo a garantir um maior número de parqueamentos. (…) É ainda de salientar que um dos estacionamentos apresentado encontra-se disposto contrariamente à circulação automóvel. Solicita-se informação acerca da circulação de veículos de recolha de resíduos sólidos no interior da Urbanização, pois os arruamentos da mesma não dispõem de raios de curvatura para este tipo de veículos. Todas as edificações deverão garantir acesso a utentes de mobilidade reduzida, bem como todos os passeios deverão ter largura mínima regulamentar de 2,25m. Deverá o requerente apresentar um projecto de sinalização vertical e horizontal no interior da urbanização (…) – ver doc nº 3 junto com a petição inicial (al I) dos factos assentes).
J) Em 23.1.2001 a Autora introduziu as correcções solicitadas e deu entrada ao projecto devidamente corrigido – ver processo administrativo apenso (al J) dos factos assentes).
K) Em 30.9.2003 a Autora foi notificada da Informação nº 75/02 que vem solicitar a construção de uma rotunda para acesso ao empreendimento – ver processo administrativo apenso (al K) dos factos assentes).
L) Em 18.10.2002 o processo é apreciado pelo DAU através de informação subscrita pelo arquitecto José ……… onde se pode ler «(…) Em conclusão, julgo que se trata de uma solução que valoriza o espaço em que se insere, e não deixa que o mesmo seja objecto de uma intervenção típica que tanto caracteriza a Amadora e que acarreta todas as custas de manutenção do espaço público para o Município» ver doc nº 4 junto com a petição inicial (al L) dos factos assentes).

M) Em 17.10.2003 o IEP emite parecer favorável – ver doc nº 5 junto com a petição inicial (al M) dos factos assentes).

N) Em 5.11.2003 a Lisboagás emite também parecer favorável – ver doc nº 6 junto com a petição inicial (al N) dos factos assentes).

O) Em data que a Autora já não pode precisar o seu marido, António …………, e o engenheiro Manuel ……… reuniram-se com o engenheiro Gabriel …………que acabou por prescindir da exigência da construção da rotunda aconselhando porém algumas correcções na entrada do empreendimento – por acordo (al O) dos factos assentes).

P) Na sequência dessa reunião foi pelos mesmos realizada uma reunião com o arquitecto José Rosa que solicitou que o novo projecto corrigido, juntamente com todos os documentos e pareceres obtidos, desse entrada como um novo processo, afirmando que tal facilitaria a análise do processo – por acordo (al P) dos factos assentes).

Q) Em 26.1.2004 a ora Autora requereu o licenciamento desse projecto devidamente corrigido, que deu origem ao processo de licenciamento nº 22 – PO/2004 – ver fls 2 do processo administrativo apenso (al Q) dos factos assentes).

R) O processo correu novamente os diversos serviços camarários, tendo sido objecto da Informação nº 155/ 04 – DTMJ, datada de 25.10.2004, que refere o empreendimento como sendo um loteamento, propõe a semaforização do entroncamento, suscita a necessidade de aumentar o número de estacionamentos e de sinalização dentro do lote – ver doc nº 7 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (al R) dos factos assentes).

S) Na sequência da Informação nº 155/04 teve lugar nova reunião entre o marido da Autora, António ………….., o engenheiro Manuel ……… e o arquitecto Clemente, tendo este sugerido nova alteração do projecto considerando as recomendações constantes da citada Informação, a fim de dar cumprimento ao PDM – por acordo (al S) dos factos assentes).

T) Em 23.5.2005 é apresentado projecto reformulado de acordo com as recomendações que haviam sido efectuadas, na sequência do qual teve lugar nova reunião com o arquitecto C………., o qual aconselhou a realização de uma reunião com o engenheiro Adelino ……(al T) dos factos assentes).

U) O marido da Autora, António …………, e o engenheiro Manuel ……..tiveram então uma reunião com o engenheiro Adelino ………., na qual este os informou que a colocação da semaforização seria objecto de estudo por uma empresa da especialidade, aceitando no entanto que, na fase em que se encontrava o projecto, fosse apenas apresentado o esquema da sinalização, tendo inclusive colaborado na elaboração do esquema a apresentar, fornecendo indicações e sugestões para o posicionamento dos semáforos – por acordo (al U) dos factos assentes).

V) Mais uma vez o projecto foi reformulado de acordo com todas as recomendações dadas pelos serviços técnicos camarários, tendo sido apresentado em 26.8.2005 – ver processo administrativo apenso (al V) dos factos assentes).

X) Na sequência do que o marido da Autora, António ………, e o engenheiro Manuel ………realizaram mais uma reunião com o arquitecto C …………, na qual foram informados que o processo carecia apenas de uma informação final do DAU, mas que o arquitecto R…….. estaria ausente – por acordo (al X) dos factos assentes).

Z) Logo que o arquitecto José ……….. regressou ao serviço o marido da Autora, António ……………, e o engenheiro Manuel ……….. reuniram-se com ele, tendo-lhe sido solicitado um aditamento à memória descritiva do projecto para evitar dúvidas quanto à questão da semaforização – por acordo (al Z) dos factos assentes).

AA) O referido aditamento foi entregue em 4.1.2006 – ver processo administrativo apenso (al AA) dos factos assentes.

BB) Mais uma vez o marido da Autora, António ……….., e o engenheiro Manuel ………..marcaram uma reunião com o Director do DAU para saber informações sobre o andamento do processo. Desta feita a reunião foi com o engenheiro ……………. que substituiu no cargo o arquitecto C ……….., o qual, depois de lhe ter sido exposta a situação, afirmou que iria enviar o processo para o sector do trânsito para obter informação sobre o aditamento apresentado pela Autora – por acordo (al BB) dos factos assentes).

CC) Em 12.5.2006 a Autora é notificada, por ofício nº 010719, datado de 10.5.2006, de uma proposta de indeferimento do processo com base em informação do arquitecto José …….., datada de 5.5.2006, de que consta:
«O presente Req – 925/04 refere-se a um pedido de licenciamento de obras de edificação para o terreno sito na Rua ……….., …………., freguesia de São Brás.
O espaço sujeito a intervenção tem 7679.00m2, sendo constituído pela parte rústica do prédio misto com um total de 8.119,00m2 (prédio rústico – 7679.00m2; prédio urbano – 440.00m2).
O prédio misto de 8.119.00m2 é o resultante da expropriação de 6384.00m2 por parte da JAE, sobre o prédio inicial de 14.503.00m2.
Segundo o PDM o terreno localiza-se na Unidade Operativa 01, incluído na freguesia de São Brás. Integra-se na classe de espaço urbano, sendo a edificabilidade deste espaço definida no art 31º secção I e capítulo III do regulamento do PDM e secção III do referido Capítulo referente a estacionamentos e garagens, em conformidade com a nova redacção introduzida pela Declaração nº 85/2003 (2ª série) de 3.3.2003.
O requerente propõe a construção de um núcleo habitacional em condomínio fechado, com acesso único pela Rua ………………...
O presente pedido iniciou-se com o Req – 925/04, ao qual posteriormente foram anexados elementos sob Req – 7482/05, Req – 12811/05 e Req – 158/06.
Os elementos gráficos que baseia a proposta são os constantes no req – 12811/05.
A proposta contempla a construção dos edifícios ao longo do declive do terreno, sendo os diversos núcleos habitacionais interligados ao nível das caves de estacionamento.
O conjunto habitacional baseia-se num conjunto de 8 edifícios com uma implantação de 2537,00m2, para 36 fogos com tipologias variáveis entre T1 a T5, assim como 100 lugares de estacionamento no interior dos edifícios e 72 lugares no exterior.
Volumetricamente a proposta desenvolve-se principalmente em 3 pisos, mais caves, variando estas em conformidade com o declive do terreno e necessidade de ligação dos pisos de estacionamento.
Analisando os elementos em conformidade com o disposto no art 31º secção I e capítulo III do Regulamento do PDM, conclui-se que tendo em conta que não existem para o local em causa instrumentos de planeamento previstos no DL nº 69/90, de 2.3, planos de urbanização ou planos de pormenor, assim como elementos que permitam definir os alinhamentos, escalas e alturas das fachadas, nos termos definidos nas als a), b) e c) do ponto 1 do art 31º do PDM, a presente proposta não se enquadra no previsto no art 31º secção I e capítulo III do Regulamento do PDM.
Proponho que o presente requerimento seja indeferido com base no art 24 ponto 1, al a) do DL nº 555/99, promovendo-se a audiência prévia do interessado nos termos do art 100º e segs do Código do Procedimento Administrativo» – ver fls 204 e 206 do processo administrativo apenso (al CC) dos factos assentes).

DD) Seguiram-se reuniões do marido da Autora, António ……….., e do engenheiro Manuel …………., primeiro, com o arquitecto José ………, depois, com o arquitecto Rui ……… (chefe de divisão Gestão Urbanística) e, por fim, com o Presidente da Câmara Municipal e o Director do DAU, engenheiro ………….., em que este último sugeriu que fosse apresentado outro projecto contemplando «edifícios tipo moradias unifamiliares em banda, geminadas e dispersas pelo terreno», apesar de não se enquadrar directamente no art 31º do PDM – ver fls 209 e 210 do processo administrativo apenso (al DD) dos factos assentes).

EE) O marido da Autora, António …………, e o engenheiro Manuel ………. consideraram não aceitável a solução apresentada pelo Director do DAU – por acordo (al EE) dos factos assentes).

FF) Em 17.7.2006 a ora Autora, por lhe ter sido prorrogado o prazo para audiência prévia até 30 de Julho, dirigiu à Câmara Municipal o documento de fls 210 do processo administrativo apenso, com o teor seguinte:
«No seguimento da reunião com o Sr arquitecto Rui ………., de 11.6.2006, e com o Exmo Sr Presidente e engenheiro ……….. no passado dia 28.6.2006, vimos assim dar resposta ao V. ofício 010719, de 10.5.2006, conforme acordado nas mesmas, informando V Exas que estamos a estudar eventuais soluções com vista a ultrapassar a situação conhecida» – ver fls 204 verso e fls 210 do processo administrativo apenso (al FF) dos factos assentes).

GG) A fls 205 do processo administrativo apenso consta o seguinte despacho: «Na sequência do ofício 10719 de 10.5.2006 o requerente pronunciou-se (DF 11304 de 18.7.2006) indicando que irá estudar novas soluções para o local, aceitando assim o parecer emitido e a proposta de indeferimento constante no mesmo.
Assim (palavra imperceptível) que seja de indeferir o pedido constante no requerimento 925/04, com base na fundamentação indicada – al a) do nº 1 do art 24º do DL nº 555/99, alterado pelo DL nº 177/01, de 4.6. 14.11.2006. Rubrica ilegível – ver fls 205 do processo administrativo apenso e documento nº 1 junto com a petição inicial (al GG) dos factos assentes).

HH) O despacho antes transcrito é seguido por um datado de 18.11.2006 e outro datado de 20.11.2006 – constantes de fls 205 frente e verso do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido – no último dos quais pode ler-se «É de indeferir o Req. 925/2004», estando assinado com rubrica ilegível e sem qualquer carimbo –ver fls 205 do processo administrativo apenso e doc nº 1 junto com a petição inicial (al II) dos factos assentes).

II) Acto impugnado: Com data de 22.11.2006 encontra-se aposto, no requerimento registado na Câmara Municipal com o nº 925/04, a fls 2 do processo administrativo apenso nº 22PO/2004, um carimbo de cor vermelha com os seguintes dizeres: «Indefiro nos termos da informação dos serviços». Este despacho está assinado com uma rubrica ilegível – ver fls 2 do processo administrativo apenso nº 22PO/ 2004 (al JJ) dos factos assentes).

JJ) Por ofício nº 24579, datado de 12.12.2006, enviado por carta recebida a 15.12.2006, a Autora foi notificada do seguinte:
«Assunto: Comunicação de Despacho
Processo nº 22/04
Local: ……………………., 69
Serve o presente para informar que o requerimento registado nesta Câmara Municipal com o nº 925/04, obteve em 2006/11/22 o despacho de INDEFERIDO, nos termos da informação dos serviços de que se anexa fotocópia.
Com os melhores cumprimentos.
Por delegação do Presidente, o Director do Departamento de Administração Urbanística, rubrica ilegível, José ………….., engenheiro» – ver doc nº 1 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e por confissão (quanto à data da recepção)
(al KK) dos factos assentes).

KK) Em 1.3.2007 a Autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal a indicação do Autor do despacho que indeferiu o pedido de licenciamento e a indicação da qualidade em que o Autor do despacho em referência praticou o acto de indeferimento – ver fls 215 do processo administrativo apenso e doc nº 8 junto com a petição inicial (al LL) dos factos assentes).

LL) A 15.3.2007 o mandatário da Autora recebeu o ofício nº 104, da Presidência da Câmara Municipal da Amadora, no qual é expressamente afirmado que o Autor do acto de indeferimento foi o Presidente da Câmara Municipal, no uso de competências delegadas por deliberação da Câmara Municipal – ver doc nº 9 junto com a petição inicial (al MM) dos factos assentes).

MM) A rubrica aposta no despacho «É de indeferir o Req 925/2004», datado de 20.11.2006, é do Director do DAU, engenheiro …………….. (resposta ao quesito 1º).

NN) A rubrica aposta no despacho «Indeferido nos termos da informação dos serviços», com data de 22.11.2006, é do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, Joaquim …………… (resposta ao quesito 3º).

OO) Há sete anos atrás o valor do terreno em função do projecto objecto do pedido de licenciamento – quer do inicial quer daquele que agora foi indeferido – era de aproximadamente €: 2.250.000 (dois milhões duzentos e cinquenta mil euros), calculados na base de €: 62.500/ fogo, em 28.9.2000 (resposta ao quesito 5º).

PP) Agora, devido à crise do mercado imobiliário, o valor do terreno em função do projecto objecto do pedido de licenciamento é €: 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil euros), calculados na base de €: 50.000/ fogo( resposta ao quesito 6º).

III) Fundamentação jurídica

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações importa entrar no conhecimento do mesmo.

A ora recorrente refere que no Acórdão recorrido foi feita incorrecta interpretação do artº 31º do Regulamento do P.D.M. da Amadora, bem como dos artigos 57º e 43º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e 9º do Código Civil, pelo que importa transcrever as referidas normas, quer do Regulamento do P.D.M. da Amadora, quer do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, começando por estas últimas:

Artigo 43 (1).º
Áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos

1 - Os projectos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos.
2 - Os parâmetros para o dimensionamento das áreas referidas no número anterior são os que estiverem definidos em plano municipal de ordenamento do território, de acordo com as directrizes estabelecidas pelo Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território e pelo plano regional de ordenamento do território.
3 - Para aferir se o projecto de loteamento respeita os parâmetros a que alude o número anterior consideram-se quer as parcelas de natureza privada a afectar àqueles fins quer as parcelas a ceder à câmara municipal nos termos do artigo seguinte.
4 - Os espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de natureza privada constituem partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos e regem-se pelo disposto nos artigos 1420.º a 1438.º-A do Código Civil.”

Artigo 57º (2)
Condições de execução

1 - A câmara municipal fixa, com o deferimento do pedido de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) e d) do n.º 2 e c) a e) do n.º 3 do artigo 4.º, as condições a observar na execução da obra.
2 - As condições relativas à ocupação da via pública ou à colocação de tapumes e vedações são estabelecidas mediante proposta do requerente, não podendo a câmara municipal alterá-las senão com fundamento na violação de normas legais ou regulamentares aplicáveis, ou na necessidade de articulação com outras ocupações previstas ou existentes.
3 - No caso previsto no artigo 113.º, as condições a observar na execução das obras são aquelas que forem propostas pelo requerente.
4 - O alvará de autorização de obras de construção situadas em área abrangida por operação de loteamento não pode ser emitido antes da recepção provisória das respectivas obras de urbanização ou da prestação de caução a que se refere o artigo 49.º, n.º 2.
5 - O disposto no artigo 43.º é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) e d) do n.º 2 e d) do n.º 3 do artigo 4.º, bem como as referidas na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º em área não abrangida por operação de loteamento, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por regulamento municipal.
6 - O disposto no n.º 4 do artigo 44.º é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) e d) do n.º 2 e d) do n.º 3 do artigo 4.º quando a operação contemple a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamentos de uso privativo.
7 - O disposto no número anterior é igualmente aplicável aos pedidos de licenciamento de autorização das obras referidas na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º desde que esteja prevista a sua realização em área não abrangida por operação de loteamento.

Por sua vez dispõe o artigo 31º do Regulamento do P.D.M. da Amadora, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 44/94, de 22 de Junho:

“Artigo 31º
Espaços urbanos

Os espaços urbanos delimitados na carta de ordenamento correspondem à área urbanizada do município da Amadora.
1. Cabe aos instrumentos de planeamento previstos no Decreto-Lei n.º 69/90 de 2 de Março, planos de urbanização e planos de pormenor, definir as melhorias na sua requalificação e estruturação interna, tendo em conta os requisitos específicos das unidades operativas em que se inserem. Na falta de planos plenamente eficazes, as novas construções deverão respeitar as características urbanas de zona.
a) Alinhamento: Deverão ser mantidos os alinhamentos que definem as ruas e as praças, salvo se existir projecto aprovado que em situação particular defina novos alinhamentos.

b) Escala: Deverá ser mantida a escala tradicional do núcleo onde se insere a construção, quer na envolvente de espaços públicos quer nas dimensões das fenestrações, tipos de materiais de revestimento, cores, ritmos de cheios e vazios, etc.

c) Altura de Fachada: Consideram-se estabilizadas as alturas dos edifícios cujas cérceas estejam dentro do valor modal do quarteirão onde se inserem.
Nos restantes casos os novos edifícios a construir terão uma altura de fachada principal que é dada pelo maior dos seguintes valores:

Altura da fachada principal do edifício demolido;

Valor modal das alturas das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra o novo edifício, no troço de rua compreendida entre duas transversais, de características tipológicas homogéneas.

2.Nas parcelas cuja dimensão permita o seu loteamento urbano, a edificabilidade será permitida por respectivo processo de licenciamento de loteamento e sujeitar-se-á no quadro descrito no presente Regulamento e à disciplina descrita no Decreto-Lei n.º 448/91, de, 29 de Novembro.”

O desacordo entre recorrente e recorrido reside, conforme se refere na decisão proferida pelo T.A.F. de Sintra, quanto aos elementos que permitem definir os alinhamentos, escalas e alturas das fachadas da zona, defendendo o recorrido que, dado não existirem para o local em questão planos de urbanização, planos de pormenor, a pretensão da ora recorrente, face ao artº 31 do RPDM da Amadora, supra transcrito, não pode ser licenciada; ao invés a ora recorrente alegou que a edificabilidade do terreno será a permitida pelo respectivo processo de licenciamento, defendendo uma interpretação actualística do artº 31º nº 2 do RPDM da Amadora, que deveria aplicar aos conjuntos imobiliários previstos no artº 1438-A do Código Civil, o estatuído para as operações de loteamento.

É certo que o conceito de conjuntos imobiliários previsto no artº 1438-A, preceito introduzido pelo artº 2º do D.L. nº 267/94, de 25 de Outubro – com início de vigência em 1 de Janeiro de 1995 – surge consagrado, no Código Civil, após a ratificação do P.D.M. da Amadora - ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 44/94, de 22 de Junho - prevendo o preceito em apreço que “o regime previsto neste capítulo pode ser aplicado, com as necessárias adaptações, a conjuntos de edifícios contíguos funcionalmente ligados entre si pela existência de partes comuns afectas ao uso de todas ou algumas unidades ou fracções que as compõem.”, tendo sido intenção do legislador, conforme se retira do preâmbulo do diploma, “…estender o âmbito de incidência do instituto (de propriedade horizontal), por forma a ser possível submeter ao respectivo regime conjuntos de edifícios.”

É inequívoco que o nº 5 do artº 57º do RJUE – na versão supra transcrita – expressamente refere que o disposto no artigo 43º é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras (….) bem como as referidas nas alíneas c) e d) do nº 3 do artigo 4º em área não abrangida por operação de loteamento, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir em regulamento municipal.”

Conforme referem Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, (3) “…resulta claro que existia à luz dos anteriores regimes jurídicos do licenciamento de obras particulares dos loteamentos urbanos (e continua a existir actualmente à luz do presente diploma, embora de uma forma mais atenuada…), um profundo desequilíbrio em matéria de encargos entre aqueles dois tipos de operações urbanísticas. Este sistema profundamente desequilibrador e demasiado “pesado” no que concerne aos loteamentos urbanos comparativamente com o regime aplicável ao licenciamento de obras particulares acabou por fomentar, durante muito tempo, verdadeiras fugas para a figura da propriedade horizontal sobre conjuntos imobiliários que, embora sobrecarreguem, em igual medida, a ocupação dos solos, não se encontravam, contudo, sujeitos aos encargos a que as operações urbanísticas se encontravam subordinadas.
(….)
Podemos, assim, afirmar que a partir deste diploma legal, fundamental não é o modo de licenciamento, até porque se harmonizaram os requisitos, mas o impacto urbanístico da operação, uma solução que visa claramente salvaguardar o interesse público.
Note-se, contudo, que a possibilidade de exigir o cumprimento do mesmo tipo de encargos neste tipo de projectos de edificação apenas poderá ocorrer nas situações em que tal se encontre expressamente previsto em regulamento municipal, o que significa que cabe ao município, e não propriamente ao legislador, a definição das obras de edificação que devem ficar sujeitas aos mesmos encargos dos loteamentos.”

Voltando à pretensão formulada pela ora recorrente, a mesma, conforme resulta da conclusão 3ª das respectivas alegações – resume-se na pretendida interpretação actualística do artº 31º nº 2 do RPDM da Amadora, que expressamente prevê que “nas parcelas cuja dimensão permita o seu loteamento urbano, a edificabilidade será permitida por respectivo processo de licenciamento de loteamento e sujeitar-se-á no quadro descrito no presente Regulamento e à disciplina descrita no Decreto-Lei n.º 448/91, de, 29 de Novembro”, do qual se retira a clara e expressa intenção de, sempre que a dimensão das parcelas o permita, submeter as mesmas a operação de loteamento, que ditará a futura edificabilidade, intenção que foi mantida nas alterações a que foi sucessivamente sujeito o Regulamento do PDM da Amadora, mencionadas no Acórdão recorrido: declaração nº 3/2001, de 25.5.2000, publicada no Diário da República, 2ª série, de 3 de Janeiro de 2001; declaração nº 312/2002, de 1 de Fevereiro de 2001, publicada no Diário da República, 2ª série, de 11 de Outubro de 2002, declaração nº 85/2003, publicada no Diário da República, 2ª série, de 3 de Março de 2003 (que aditou a anterior declaração), tendo ainda sofrido as alterações resultantes da Declaração nº 64/2004, de 23 de Março, publicada no Diário da República, 2ª série de 23 de Abril de 2004 e da Declaração nº 78/2006, de 17 de Maio, publicada no Diário da República IIª Série de 17 de Maio de 2006.

Assim, ao contrário do sustentado pela recorrente o artº 31º nº 2 do RPDM da Amadora não pode ser interpretado no sentido de se aplicar tanto aos terrenos passíveis de operação de loteamento como aos terrenos passíveis de operações urbanísticas com impactes semelhantes – no caso condomínios constituídos por conjuntos imobiliários – dado tal interpretação não encontrar abrigo na letra da lei, pelo que não se mostra violado o artº 9º do Código Civil, sendo a pretendida interpretação actualística sustentada pela recorrente afastada, também, pela circunstância de a redacção do artº 31º nº 2 do RPDM se manter inalterada, não obstante as alterações que se registaram no Regulamento do PDM em apreço, pelo que concluindo-se pela improcedência da pretensão anulatória formulada nos autos, improcederá, igualmente, o pedido indemnizatório deduzido, dado o acto impugnado se mostrar conforme à ordem jurídica, não se mostrando preenchidos os pressupostos legalmente consagrados da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, devendo ser negado provimento à pretensão recursiva formulada pela recorrente.

III) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente

Lisboa, 30 de Abril de 2015

Nuno Coutinho

Carlos Araújo

Pedro Marchão Marques

(1) Na redacção conferida pelo D.L.nº 555/99, de 16 de Dezembro, versão vigente à data da prática do acto.
(2) Na versão introduzida pelo D.L. nº 177/2001, de 4 de Junho, com a Declaração de Rectificação nº 13-T/2001, de 30 de Junho.
(3) “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – Comentado”, pág. 317.