“1ª - Ao não recorrer da matéria de facto que alicerça a sentença, a Rte reconhece necessariamente a dispensabilidade da produção de prova testemunhal, que de resto o próprio elenco da (matéria) fixada justifica, pelo que carece não só de razoabilidade, como é sindicável de incoerência a censura feita à falta de uma fundamentação expressa da declarada desnecessidade da realização dessa prova -supra. 1 a 3.

2ª - É entendimento pacífico que o sentido da norma da alª a) do nº 1 do art 120º terá de ter uma aplicação restritiva, uma vez que configura uma situação excecional, isto é, aplicável apenas a situações de manifesta, ostensiva e grave ilegalidade, sumariamente demonstrada -supra, 4 a 10.

3ª - Na verdade, é esse o sentido evidenciado na doutrina e na jurisprudência, reiterada e uniforme, quer dos Tribunais Centrais, nomeadamente do TCA Sul, quer do Supremo Administrativos, em arestos que se extrataram ou indicaram acima, de 7 a 10.

4ª - Abra-se aqui um parêntesis, para notar que a douta sentença considerou (numa linha de coerência que continuou a seguir quanto aos alegados vícios da deliberação sindicada) não caber nos estreitos limites de uma apreciação meramente sumária o conhecimento da exceção de inimpugnabilidade do ato sindicado invocado pelo ora Rdo, por entender não ser esta evidente e implicar um labor teórico que a natureza dos autos não consentiam, mas não deixa de ser questionável a admissibilidade teórica da suspensão da eficácia de um ato que pode nem sequer ser impugnável - supra, 11 a 15.

5ª - A Rte, no seu argumentário, acaba por subverter o programa normativo do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RIGT), que recordamos acima, em 19, extraindo ilações abusivas para sustentar a alegação de pretensos erros de julgamento , não se coibindo sequer de voltar a tentar aproveitar-se de um erro de escrita constante da ata da reunião de Câmara Municipal que deliberou proceder à abertura do período de discussão pública (e reproduzido no aviso que a publicitou), pois que o objeto da mesma não foi "a proposta final" da revisão do Plano Diretor Municipal de .............. (PDMB), que só poderá surgir em fase ulterior e terá de ter precisamente em conta o resultado da discussão pública, mas tão só uma proposta que corresponde à versão construída até essa fase do procedimento de revisão (discussão pública)- supra, 15 a 22.

6ª - Está longe de ser adquirido ter havido violação e muito menos "ostensiva" do art 77º, nº 9, do RIGT, sendo que há bastos argumentos, de resto aduzidos pelo ora Rdo, que apontam no sentido oposto, ou seja o da inexigibilidade de a determinação do período de abertura da discussão pública de um plano em elaboração ser feita em reunião pública, pelo que a questão nunca podia ser dirimida em sede cautelar- supra, 23 a 35.

7ª - Não houve violação, e muito menos ostensiva do art 77º, nº 3, do RIGT, que a ora Rte filiava na alegação de que o parecer final da Comissão Técnica de Acompanhamento da revisão do PDMB (CTA), previsto no art 75º-A, nº 4, era um emitido em 15/07/2014, quando esse Parecer Final foi o emitido em 05/07/2011.

8ª - Face à matéria provada e ao programa normativo do RIGT, que não admitia mais que um parecer final da CTA (que aliás nele se esgota), a Rte veio alterar no recurso a causa de pedir que submeteu a julgamento, dizendo agora que a pretensa ilegalidade residiria no facto de o parecer de 15/07/2014 ser o parecer final da concertação, sem o qual a Câmara Municipal do Rdo não podia abrir o período de discussão pública.

9ª - Para além de não ser admissível invocar questões não submetidas a julgamento corporizado na douta sentença, que é o objeto do recurso jurisdicional, não assiste a mínima razão à Rte, sendo que não existe no RIGT lugar a um qualquer parecer final da concertação, que o regime da concertação não só não prevê, como não o suscita e que a lei tem soluções para eventuais incompatibilidades de plano municipal que venha a ser aprovado, que não passam, nem podem passar pela supremacia da vontade das entidades que acompanharam a sua elaboração - sobre as conclusões 7ª a 9ª, supra 36 a 49.

10ª-Não é verdade que o regime legal da REN, plasmado no Decreto-Lei nº 166/2008, de 22/8, consigne a obrigatoriedade de parecer da Comissão Nacional da REN sobre a respetiva delimitação, pois que esta só tem lugar nos casos expressamente previstos (em que não se subsume a situação vertente) e tem caráter facultativo. A alegação da Rte, a não ser liminarmente arredada (como deveria ter sido), implicaria, para levar à conclusão de ter ou não havido uma violação manifesta do regime da REN (que manifestamente não houve), uma análise do regime legal da REN que não é consentânea com o imediatismo de uma decisão cautelar - supra, 50 a 58.

11ª -A Rte subverte o regime da RAN, que tem por assento o Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/3, ao voltar a alegar que a respetiva delimitação tinha que ser aprovada pela Comissão Regional da Reserva Agrícola, quando a participação desta (aliás, agora da Entidade Nacional da RAN) é facultativa e se traduz em parecer emitido a solicitação da câmara municipal ou, excecionalmente, de outra entidade que comparticipe no procedimento de elaboração de plano municipal e quando a entidade competente para a aprovação da delimitação da RAN é a direção regional de agricultura e pescas (no caso, a DRAPLVT), que se pronunciou favoravelmente à proposta apresentada pela Câmara Municipal.

12ª - Também não houve qualquer violação, e muito menos '"ostensiva" do regime legal da RAN, facto que, quanto ao Rdo, deveria ter levado a uma rejeição sumária do argumentário da Rte, mas ao considerar a necessidade de ponderação do regime da RAN e do parecer da DRAP, a douta sentença não poderia optar por outra solução que não fosse a de protrair a decisão quanto a esta matéria para a ação principal - sobre as conclusões 11ª e 12ª, supra, 59 a 63.

13ª - A douta sentença não tinha que se pronunciar sobre a (infundada) alegação defraude à lei (à Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo - Lei nº 31/2014, de 30/5), pois que, ao não considerar (e bem) como evidente a falta de pressupostos para a abertura do período de discussão pública determinada pela deliberação sub judice, não podia dela conhecer - supra, 64, 65 e 67.

14ª - A alegação de fraude à lei decorre também de uma interpretação superficial e incorreta, por meramente literal, do art 82º, nº 1, da Lei de bases gerais, pois que deixaria por explicar a persistência na ordem jurídica do RIGT, que regula o procedimento de elaboração e aprovação dos planos de ordenamento do território, como o em causa, e cuja revisão a mesma lei, pelo art 81º, remete expressamente para diploma complementar.

15ª - O sentido do nº 1 do art 82º da Lei de Bases Gerais, quanto às matérias disciplinadas por diplomas a rever, não pode ser outro, em termos lógicos, que não seja o que decorre da interpretação do segmento "à data da sua entrada em vigor" como à data da sua efetiva entrada em vigor, o que vale por dizer, à data em que se tome aplicável, o que supõe, no caso do RIGT, a edição do diploma complementar previsto no art 81º - sobre as conclusões 14ª e 15ª, supra, 66 e 68 a 78.”

No recurso que interpôs da decisão que indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de acto de execução indevida, formulou a recorrente as seguintes conclusões:

1. No presente incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (TAF Leiria), proferida nos autos à margem referenciados, datada de 4 de Dezembro do 2014, e de que ora se recorre, foi indeferido o pedido de declaração de ineficácia, por execução indevida, da deliberação de 27.10.2104 da Câmara Municipal de .............. que determinou a reabertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 11 de Novembro de 2014 a 2 de Janeiro de 2015, cujo Aviso n.º 12303-A/2014 foi publicado no DR, 2ª série, n.º 212, de 3 de Novembro de 2014;

2. Para fundamentar tal decisão, a sentença socorreu-se dos argumentos expendidos no Acórdão de 5.06.2012 do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA), proferido no processo nº 900/11, o qual considerou que “tendo o recurso da decisão judicial do pedido cautelar, seja esta de deferimento ou de recusa desse pedido, efeito meramente devolutivo (art° 143º, nº 2 do CPC) (neste sentido, vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilhe, CPTA, 2’ edição revista, 2007, p. 824.), isso significa que essa decisão judicial, embora ainda não transitada em julgado, produz efeitos imediatos, pelo que se a decisão judicial de 1ª Instância for de concessão da suspensão de eficácia fica, a partir dela e por força dela, proibida a execução do acto suspendendo até decisão definitiva da providência e, se for de indeferimento, ficará, a partir dela e por força dela, permitida a sua execução até ao transito dessa decisão.”

3. Isto porque, no caso dos autos, a providência cautelar de suspensão de eficácia fora indeferida pelo mesmo TAF Leiria;

4. Contudo, a sentença não sopesou toda a fundamentação desse Acórdão, nem os argumentos apresentados pela requerente, ora recorrente, de que aquele mesmo Venerando Tribunal (STA), por Acórdão de 23 de Outubro de 2013, da 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 01361/13, julgou que “enquanto persistir a possibilidade de interposição de recurso da decisão de indeferimento do pedido de suspensão de eficácia (ainda que para só para o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo ou para o Tribunal Constitucional) importa conservar a garantia de que, na eventualidade de provimento do recurso e do consequente decretamento da suspensão de eficácia, a suspensão provisória tenha persistido para manter a utilidade daquela providência”;

5. Esclarecendo o mesmo Acórdão: “ainda que o pedido de suspensão de eficácia tenha sido julgado improcedente ou o juiz se tenha negado a adoptar a providência, nada obsta a que se reconheça o pedido de declaração de ineficácia dos actos controvertidos, atenta a redacção do n.º 4 do art. 128º do CPTÁ, donde se extrai que, ao contrário do que sucedia no domínio do art. 80° da LPTA, esse pedido pode ser formulado até ao trânsito em julgado da decisão proferida no processo, seja ela qual for”.

6. Ainda no mesmo aresto, parafraseando o entendimento perfilhado por Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3a Ed., p. 860 e segs., «não obsta à declaração de ineficácia dos actos de execução indevida a circunstância de, no processo cautelar, ser proferida em 1’ instância decisão que não deu provimento à providência e contra a qual foi interposto recurso jurisdicional, pese embora este recurso não tenha efeito suspensivo. É que o n° 4 do art. 128º “permite expressamente que a declaração de ineficácia seja requerida até ao trânsito em julgado da decisão do processo cautelar, seja ela proferida em que sentido for. Fica assim reforçada a ideia de que o incidente se destina a preservar o efeito útil da providência, quando venha a ser decretada, podendo, por isso, ser suscitado em qualquer momento do processo cautelar, desde que este ainda não tenha sido dado como findo, e só deixando de ter relevo quando seja proferida decisão definitiva que, ou conceda a providência, caso em que a impossibilidade de prosseguir a execução resulta da própria decisão cautelar, ou a denegue, caso em que caduca a proibição da execução do acto. Deste modo, assegura-se ao interessado a possibilidade de reagir contra a prática de actos de execução indevida, mesmo num momento em que já tenha sido proferida uma decisão cautelar desfavorável à pretensão do requerente “»;

7. Como bem se sublinha no Acórdão do STA a que nos vimos reportando, “só a negação definitiva da providência cautelar tem o efeito de fazer caducar a proibição de executar os actos que constituem o objecto da presente providência cautelar. Pelo que o indeferimento do pedido de suspensão de eficácia, confirmado na primeira parte deste acórdão, não prejudica o conhecimento do pedido de declaração de ineficácia do acto de alegada execução indevida.” (sublinhado nosso);

8. O que, aliás, também vem reconhecido no Acórdão do STA de 5.06.2012 do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, que serve de fundamento à sentença ora recorrida, apesar de omitido nesta parte, quando este reconhece que “o referido incidente pode mesmo ser deduzido até ao trânsito em julgado da decisão no pedido cautelar”, sublinhando que nos termos do n°4 do citado art°128°, «O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida», sendo que nos termos do seu n°3,

«Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n°1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta»;

9. O que significa, ao invés do decidido na sentença recorrida, que o próprio Acórdão do STA, cuja suposta jurisprudência apoiaria a decisão de indeferimento, conclui que deve ser considerada indevida a execução que careça de resolução fundamentada que a fundamente, como claramente sucede no caso dos presentes autos.

Nestes termos e nos melhores de Direito, com o douto suprimento de V. Exas., deverá ser concedido provimento ao presente recurso, anulando-se a sentença recorrida e declarando-se a ineficácia, por execução indevida, da deliberação de 27.10.2104 da Câmara Municipal de .............. que determinou a reabertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 11 de Novembro de 2014 a 2 de Janeiro de 2015, cujo Aviso nº 12303-A/2014 foi publicado no DR, 2’ série, nº 212, de 3 de Novembro de 2014.

Neste recurso contra-alegou o recorrido, concluindo da seguinte forma:

1 - Defende a Rte, pretendendo contraditar o decidido, que, nas providências cautelares, se a Administração não usar da faculdade da emissão da resolução fundamentada a que alude o art 128º, nº 1, do CPTA, não pode dar execução ao ato suspendendo, mesmo que, como no caso vertente, seja negado provimento à providência, antes do trânsito em julgado da decisão negatória, não obstante o recurso ter efeitos meramente devolutivos.

2 - Fá-lo, questionando a sentença por, segundo as suas palavras, não ter sopesado os argumentos que, na linha que defende, extrai do Ac. de 23/10/2013 (P° 1361/13) da 2 Secção do STA, que diz ser a jurisprudência mais recente do mesmo Alto Tribunal.

3 - Não pode afirmar-se que o aresto de 2013 configure a jurisprudência mais recente do STA, quando há dois acórdãos de sinal contrário, citados na sentença sob recurso, tendo um deles, que é nela perfilhado em boa medida, datado de 05/06/2012, sido prolatado por unanimidade pelo Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA (P° 0900/11).

4 - O Ac. de 23/10/2013 da 2 Secção do STA, convocado pela Rte, louva-se em boa medida em Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Comentado, 2a ed., rev., 2007., sendo contudo de notar que os dois outros acórdãos também os citam.

5 - Ressalvada a elevada consideração que merecem estes autores, afigura-se ao Rdo que na referida obra, citada por todos os arestos, se surpreende uma duplicidade interpretativa e mesma contradição.

6 - Na verdade, enquanto na nota 4 ao art 128º e na nota 1 ao art 143º afirmam que o efeito meramente devolutivo do recurso jurisdicional de decisões respeitantes à adoção de providências cautelares “(...) significa que a proibição de executar o ato administrativo cessa se, em primeira instância, for julgado improcedente o pedido de suspensão da eficácia” (supra, 7, 8 e 13), na nota 6 ao art 128º fazem uma inflexão no discurso, escrevendo, a dado passo, que “não parece obstar à declaração de ineficácia dos atos de execução indevida a eventual circunstância de, no processo cautelar, ser proferida decisão que, em primeira instância, não dê provimento à pretensão do requerente, contra a qual este interponha recurso” (supra, 10 a 13).

7 - Essa dualidade interpretativa manifesta-se também no Ac. de 23/10/2013 da 2 Secção do STA (supra, 15).

8 - A tese perfilhada neste aresto não parece alcançar a mens legis, pois que induz a surpreender alguma incoerência no sistema, o que não aconteceria se tomasse por decisivo, com todas as suas consequência, o efeito devolutivo que o CPTA atribui expressamente ao recurso interposto de decisões respeitantes à adoção de providências cautelares — supra, 19 a 24.

9 - Afigura-se ao Rdo que a melhor doutrina é a acolhida no Ac. de 24/05/2011 (Proc. nº 01047/10) da Secção do Contencioso Administrativo do STA, que concluiu que a «proibição de execução prevista no artigo 128.º, nº 1, do CPTA, não se prolonga para além da sentença que decide a providência, já que é uma medida provisória no quadro da própria providência» e, mais desenvolvidamente, no citado Ac. de 05/06/20 12 (P° 0900/l1), do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA, que ponderou (nomeadamente) que a resolução fundamentada prevista no art 128°, n° 1, do CPTA e a proibição de execução do ato suspendendo imposta pela mesma norma visam acautelar os interesses, respetivamente público e privados em presença, «até obtenção, em 1ª Instância, de uma decisão sobre o pedido cautelar» e que a partir do momento em que existe uma decisão judicial, a conceder ou a indeferir a providência «(...) a questão da execução do acto suspendendo, em caso de recurso dessa decisão, passa, naturalmente, a depender do efeito atribuído ao recurso e não já de qualquer resolução administrativa que, obviamente, não se lhe poderia opor» - supra, 25 a 29.

10 - Como bem conclui o Mmo. Juiz do Tribunal a quo, tendo a deliberação em causa nos autos “sido praticada depois da decisão cautelar de indeferimento, e tendo o recurso desta efeito meramente devolutivo, não pode aquela ser considerada acto de execução indevida” - supra, 30 e 31.

II) Na sentença que indeferiu a pretensão cautelar foram dados como assentes os seguintes factos:
A) Em 3.9.2001 a Câmara Municipal de .............. deliberou proceder à revisão do PDM de .............., deliberação que foi publicada no Diário da República, II série, n.º 257, de 6.11.2001 (documento n.º 2 junto com o requerimento inicial);
B) Através do despacho n.º 5109/2002, do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, de 18.2.2002, publicado no Diário da República, II série, n.º 56, de 7.3.2002, foi aprovada a constituição da comissão técnica de acompanhamento da revisão do PDM de .............. (documento n.º 3 junto com o requerimento inicial);
C) Em 5.7.2011 a comissão técnica de acompanhamento da revisão do Plano Director Municipal de .............. emitiu parecer «nos termos e para os efeitos previstos no nº 4 do artigo 75º-A do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro (…)» (fls. 145 a 180 do processo administrativo – pasta 5);
D) Em 10.8.2011 o presidente daquela comissão elaborou uma nota introdutória ao referido parecer, da qual consta, nomeadamente, que «[e]ste parecer constitui o elemento final do acompanhamento feito aos trabalhos da elaboração da proposta de revisão do PDMB, que se iniciaram em 2004», o qual «marca o fim dos trabalhos deste órgão, nos termos legais vigentes» (fls. 181 e 182 do processo administrativo – pasta 5, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
E) Em 11.5.2012 ocorreu uma reunião, nas instalações da CCDRLVT, com elementos da CCDRLVT e da Câmara Municipal de .............., de cuja ordem de trabalhos constava a «Revisão do PDM de .............. – Procedimentos», tendo sido feito constar da respectiva acta o seguinte (fls. 305 a 308 do processo administrativo – pasta 5, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
«(…)
Tendo surgido dúvidas durante a reunião, sobre o entendimento relativo aos procedimentos a adotar para a conclusão do processo, e após um período de debate a CCDRLVT transmitiu que considerava que havia apenas 2 vias:
- O Parecer Final da CTA emitido no âmbito do artigo 75 -A do RJGIT é mantido e no final do período de concertação as entidades que integram a CTA voltam a reunir-se para emitir um parecer final de concertação conjunto à proposta de plano reformulada de acordo com as posições assumidas nas concertações.
- A CTA volta a emitir novo Parecer Final no âmbito do artigo 75 -A do RJGIT.
A CMB considerou que se optasse pela 2ª hipótese o processo sofreria um retrocesso incompatível com posições já assumidas pela autarquia, pelo que a 1ª hipótese seria a que melhor se coadunava com os objectivos municipais.
Mais informou que esta questão seria colocada ao Sr.ª Presidente da CMB e posteriormente confirmada junto da CCDRLVT.
Neste contexto foi acordado o cronograma dos trabalhos de revisão do plano, que se anexa a esta ata. Mais se acordou que a ARH do Tejo seria convocada para a reunião final de concertação, apesar de não fazer parte da CTA».

F) Da mesma acta, e ao nível das decisões tomadas, consta o seguinte (fls. 307 do processo administrativo – pasta 5, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Elaborar Cronograma dos trabalhos de elaboração e acompanhamento da revisão do plano»;

G) Esse cronograma foi elaborado, dele constando, nomeadamente, o seguinte (fls. 300 e 301 do processo administrativo – pasta 5, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

«A CM envia a versão final da proposta de plano para parecer da CTA e à ARH do Tejo que não integra a CTA, em conjunto com as atas de concertação e identificando as alterações efectuadas na sequência da mesma..…………………………. 16 -07-2012

A CTA realiza reunião plenária para aprovação do Parecer de Concertação … 27 -07- 2012».
H) Em 3.6.2014 a Câmara Municipal de .............. enviou à CCDR, a coberto do ofício n.º 2475, a «Proposta de Plano versão Maio 2014» para «parecer após concertações» (fls. 172 do processo administrativo – pasta 6);
I) Em 6.6.2014 a Câmara Municipal de .............. remeteu para apreciação, através do ofício n.º 2546, uma nova proposta de delimitação da reserva ecológica nacional para a sua área concelhia (fls. 475 do processo administrativo – pasta 6);
J) Por deliberação de 13.6.2014, publicitada através do aviso n.º 7301/2014,publicado no Diário da República, 2.ª série, de 20.6.2014, a Câmara Municipal de .............. determinou a «abertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de ..............» (documento n.º 1 junto com o requerimento inicial);
K) Do referido aviso consta, nomeadamente, o seguinte (documento n.º 1 junto com o requerimento inicial):

«O período de discussão pública e de consulta pública será de 28 de junho a 31 de outubro, nos termos do n.º 4 do artigo 77.º e da alínea a) do n.º 4 do artigo 148.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, na sua redação atual, dando-se igual conhecimento que o referido plano, acompanhado dos necessários pareceres da Comissão Técnica de Acompanhamento e demais pareceres emitidos, nomeadamente os resultados da concertação bem como o Relatório Ambiental, estarão disponíveis para consulta no portal do município e no Gabinete do Plano Diretor Municipal (…)».
(…)

Em paralelo a este procedimento, está em curso o processo de aprovação final da proposta de revisão da delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Concelho de ...............»;

L) A reunião da Câmara (1) Municipal de .............. na qual foi tomada a deliberação suspendenda não ocorreu em sessão pública (acordo);
M) Através de ofício de 14.7.2014 a Direcção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo informou a CCDRLVT de que «a proposta de Plano ora apresentada – versão de Maio de 2014 – acolhe todas as alterações propostas pela DRAPLVT e aprovadas em reunião de concertação quanto ao cumprimento das normas e regulamentares aplicáveis, compatibilidade e conformidade com os instrumentos de gestão territorial e delimitação da Reserva Agrícola Nacional, nada tendo a obstar à proposta apresentada» (fls. 300 do processo administrativo – pasta 6);
N) Em 15.7.2014 a comissão técnica de acompanhamento da revisão do Plano Director Municipal de .............. emitiu «Parecer Final da CA previsto no nº 4 do artigo 75º-A do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de setembro (…)» (fls. 294 a 296 do processo administrativo – pasta 6);
O) Do referido parecer, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 338 a 392 do processo administrativo – pasta 6):

«(…)

O processo de acompanhamento da Comissão Técnica de Acompanhamento da revisão do Plano Diretor Municipal de .............. (PDMB) culminou na reunião plenária realizada a 5 de julho de 2011, com a emissão do parecer final à proposta de plano, nos termos do Art. 75ºA do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 46/2009, de 20 de Fevereiro, adiante designado Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial ou simplesmente RJIGT.

Atendendo à composição restrita da Comissão Técnica de Acompanhamento foi considerado relevante na altura, solicitar a pronúncia de diversos serviços da administração direta ou indirecta do Estado que asseguram a prossecução dos interesses públicos sectoriais com relevância no concelho.

Na sequência da emissão de pareceres favoráveis condicionados de diversas entidades e da emissão do parecer desfavorável por parte da CCDR -LVT e do Turismo de Portugal (entidade externa) a CMB iniciou em 12 de julho a fase de concertação.

No entanto, na referida reunião plenária, foi manifestada disponibilidade em continuar os trabalhos e emitir novo parecer, caso a autarquia o entendesse por conveniente, dado que a proposta não se encontrava ainda estabilizada, nomeadamente por falta de adequação ao regime da Reserva Ecológica Nacional Reserva Agrícola Nacional, (REN) e ao regime da Reserva Agrícola Nacional (RAN), por inexistência de validação das respectivas delimitações no âmbito do processo de revisão em curso.

Assim o presente parecer, relativo à proposta de plano resultante da fase de concertação, é emitido nos termos e para os efeitos previstos no nº4 do artigo 75º-A do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial.

Este parecer constitui o elemento final do acompanhamento feito aos trabalhos de elaboração da proposta de Revisão do Plano Diretor Municipal de .............. que teve início com a deliberação da Câmara Municipal de .............. (CMB) de 3 de Setembro de 2001.

(…)

2. OBJECTO DO PARECER

O presente parecer tem por objecto a Proposta de Revisão do Plano Diretor Municipal de .............., versão maio 2014, adiante abreviadamente designada por Proposta de Plano ou Proposta de PDMB.

(…)

São igualmente submetidas a apreciação as propostas de delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) e da Reserva Agrícola Nacional (RAN).

(…)

Tendo a autarquia optado por não converter a CTA, quando do 1º parecer emitido à proposta da revisão do PDMB (Versão Abril 2011), atendendo à sua composição e tendo em vista uma apreciação mais abrangente e melhor fundamentada sobre a Proposta de Plano considerou esta CCDR-LVT em conjunto com a CMB, solicitou a pronúncia de diversos serviços da administração direta ou indireta do Estado que asseguram a prossecução dos interesses públicos sectoriais com relevância no concelho.

(…)

4.1.6. Decreto-Lei nº 166/2008 de 22 de Agosto – Reserva Ecológica Nacional

Nos termos dos procedimentos previstos no DL 93/90, de 19 de março, e em articulação com os princípios constantes no DL 166/2008, de 22 de agosto, encontra - se em curso um procedimento de delimitação da REN, em simultâneo com a presente elaboração do Plano Diretor Municipal.

REN Bruta

A autarquia apresentou a esta CCDR, uma proposta de revisão da delimitação da Reserva Ecológica Nacional do município que visa substituir a carta actualmente em vigor (…). A referida proposta na fase “REN Bruta” foi objecto de pareceres desta CCDR e da APA, na sequência do qual foi remetida para parecer da Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional ao abrigo do n.º 2 da Resolução de Conselho de Ministros n.º 81/2012, de 3 de Outubro, para efeitos do previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, por via da aplicação do n.º 3 daquela resolução.

(…)

A CMB veio a remeter, em 6 de Junho do presente ano, nova proposta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional para a sua área concelhia (REN Bruta e Propostas de Exclusão, maio de 2014), sobre a qual ainda não se pronunciou a Agência Portuguesa do Ambiente, pronúncia que ocorrerá em sede de parecer da Comissão Técnica de Acompanhamento.

(…)

A autarquia identificou as áreas a excluir da Reserva Agrícola Nacional a partir da sobreposição da proposta de ordenamento e da carta da RAN validada pela DRAPLVT, apresentando ainda os termos e fundamentos para a sua exclusão das áreas de RAN do território concelhio.
Tendo sido identificadas algumas áreas com exploração agrícola relevantes para inclusão na RAN, a autarquia identificou as áreas a incluir na carta da RAN validada pela DRAPLVT apresentando ainda os termos e fundamentos para a inclusão das áreas de RAN do território concelhio.
Caberá ainda à CA pronunciar-se sobre este procedimento, o que exige uma apreciação pela CCDR dos elementos apresentados, nas matérias da sua competência, nomeadamente na concordância com as propostas formuladas para essas áreas que suportam/exigem a sua exclusão, e, se aplicável, com a apreciação efetuada em matéria da REN.

(…)

5. CONCLUSÃO

A C. M. de .............. apresentou a sua 2ª versão da proposta de revisão do seu Plano Diretor Municipal PDM, acompanhada do Relatório Ambiental (RA) e das propostas de delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) e da Reserva Agrícola Nacional (RAN), para efeitos de emissão de parecer nos termos do disposto no artigo 75ºA do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, na sua atual redação (RJIGT).

A análise efectuada aos elementos disponibilizados, na perspectiva do cumprimento integral de normas legais e outros IGT vigentes na área conforme acima expostos evidenciam diversas deficiências e incongruências que carecem de retificação e de aprofundamento, que detalhadamente se descrevem no parecer a CTA. Com efeito o Plano não cumpre integralmente as disposições legais e regulamentares vigentes, apresenta algumas desconformidades com o PROTOVT e carece em determinados domínios de adequada fundamentação.

As entidades da CTA e as entidades externas consultadas que se pronunciaram sobre a proposta de PDM apontam diversas matérias, que será necessário colmatar.
(…)

(…) a Comissão Técnica de Acompanhamento considera que a proposta do Plano Director Municipal de .............. não está em condições de ser aceite nos termos do presente parecer, pelo que emite parecer favorável condicionado ao cumprimento dos aspectos legais identificados, nomeadamente atender à Resolução de Conselho de Ministros n.º 85/2008, de 8 de Maio, que confirmou a localização do Novo Aeroporto de Lisboa no Campo de Tiro de Alcochete (NAL no CTA).
Consideram as entidades que a versão corrigida na sequência do presente parecer, deverá ser de novo avaliada por parte das entidades que emitiram parecer.»;
P) Da acta da reunião da comissão de 15.7.2014 consta, nomeadamente, o seguinte

(fls. 294 a 296 do processo administrativo – pasta 6);

«(…)

A CCDRLVT começou por agradecer a colaboração das entidades para a emissão do parecer em tão curto espaço de tempo, face à premência na elaboração e na aprovação do parecer final, para que fosse possível o enquadramento do plano na norma transitória expressa no n.º 82 da Lei n.º 31/2014 de 30 de Maio de 2014 – Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos de Ordenamento do Território e de Urbanismo.

As entidades presentes, nomeadamente o ICNF, que integra a CTA, e a DGAOR e a DGAID – MDN, entidades consultadas, transmitiram a sua surpresa ao terem detetado que a versão agora apresentada revelava a existência de questões que tinham sido assinaladas no parecer emitido à versão Abril de 2011, e que posteriormente tinham sido concertadas com a CM de .............. e, por isso, eram consideradas ultrapassadas. Assim, estas entidades identificaram de novo estas questões no parecer agora emitido.
(…).»;
Q) Em 25.7.2014 a Agência Portuguesa do Ambiente remeteu à CCDRLVT o parecer sobre a revisão do PDM de .............. e delimitação ecológica nacional de .............. (fls. 478 a 521 do processo administrativo – pasta 6).

No despacho que indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida foram dados como assentes os seguintes factos:

A) Através de decisão cautelar proferida nos presentes autos em 15.10.2014 foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 13.6.2014 da Câmara Municipal de .............. através da qual determinou a “abertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de ...............

B) Por deliberação de 27.10.2014 a Câmara Municipal de .............. determinou a reabertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 11.11.2014 a 2.1.2015, cujo aviso, com o nº 12303-A/2014, foi publicado no Diário da República 2ª série, nº 212, de 3.11.2014.

O EMMP emitiu parecer no sentido da procedência do recurso interposto do despacho que indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de acto de execução indevida.

III) Fundamentação jurídica

Tendo presente que o âmbito dos recursos é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, importa analisar a pretensão formulada pelo recorrente, que se insurge contra a decisão recorrida de indeferimento da pretensão cautelar dado entender que se mostra preenchido o critério de decisão plasmado na alínea a) do nº 1 no artigo 120º do C.P.T.A., importando, para tal, começar por referir que o invocado na conclusão 1) das respectivas alegações, a falta de fundamentação do despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal não é susceptível de abalar o sentido da decisão recorrida, dado a recorrente não questionar a matéria de facto dada como assente pelo Tribunal, sendo que, analisado o objecto do recurso, o mesmo incide, exclusivamente, sobre a solução jurídica de indeferimento da pretensão cautelar, fundada no invocado preenchimento do critério consagrado na alínea a) do nº 1 do artº 120º do C.P.T.A., não questionando a ora recorrente os demais fundamentos nos quais se estribou a decisão posta em crise para indeferir a pretensão cautelar formulada.

Como se referiu, o primeiro critério de decisão de providências cautelares surge consagrado na alínea a) do art. 120 do C.P.T.A, que passamos a transcrever:

a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.”

As situações consagradas na norma em apreço prendem-se com a existência de ilegalidades manifestas, gritantes que através de uma análise perfunctória, de molde a evitar a antecipação da decisão de fundo sobre a causa, permita, de forma quase imediata e empírica, concluir pela existência de situação de manifesta ilegalidade do acto em apreço, devendo o requerente alegar a existência da referida situação de manifesta ilegalidade.

A este propósito é necessário começar por referir que o critério de concessão de providências cautelares previsto na alínea a) do nº 1 do art. 120 do C.P.T.A. assume um carácter excepcional face aos critérios gerais de concessão das referidas providências plasmados nas alíneas b) e c) do referido preceito, pelo que só perante situações de ofensa manifesta aos princípios ordenadores do direito administrativo é que deverá operar o critério em apreço como suporte de decisão de concessão de providência cautelar.

Importa, nesta sede, chamar à colação Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, no âmbito do Proc. nº 00477/04.5BECBR de acordo com o qual “pelas situações exemplificadas alínea a) do nº 1 do art. 120º, conclui-se que a adopção da providência com base na “aparência de bom direito” é uma situação excepcional perante as demais situações que normalmente justificam as providências cautelares. Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que concretizam uma lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo, e que por isso implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal. O processo cautelar, atenta a sua natureza instrumental, provisória e sumária, não é o meio próprio para se apreciar a existência do direito invocado. A exigência de uma certeza absoluta quanto à existência do direito alegado, própria de um processo de cognição normal, não é compatível com a função da tutela cautelar e, por isso, fora do contexto do art. 121º do CPTA, não se pode transformar ou subverter o fumus iuris boni como se estivéssemos perante uma situação de plena cognitio. Adverte Mário Aroso de Almeida que a apreciação deste requisito deve ser feita “dentro dos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal (cfr. O Novo Regime do processo nos Tribunais Administrativos, 2º ed. pag. 286)”.

Alegou a recorrente que a deliberação suspendenda é manifestamente ilegal, dado ser manifesta a violação do artº 77 nº 9 do Regime Geral dos Instrumentos de Gestão Territorial (doravante RGIT), aprovado pelo D.L. nº 380/99, de 22 de Setembro, de acordo com o qual “são obrigatoriamente públicas todas as reuniões da câmara municipal e da assembleia municipal que respeitem à elaboração ou aprovação de qualquer categoria de instrumento de gestão territorial.”

Se é indiscutível – cfr. alínea L) dos factos assentes – que a reunião da Câmara Municipal de .............. na qual foi tomada a deliberação suspendenda não teve lugar em sessão pública, não pode o Tribunal deixar de acolher o argumento traduzido aos autos pelo recorrido, em sede de oposição, acolhidos na sentença proferida pelo T.A.F. de Leiria, que se transcrevem: “«s»e há razão para, em cumprimento da lei, promover reuniões públicas em que os interessados possam assistir e até intervir na discussão da elaboração e da aprovação do plano – que é claramente o caso da deliberação da câmara municipal que determina os termos elaboração do plano e da que aprova a versão final do projecto e ainda da aprovação do mesmo pela assembleia municipal -, não se vê que essa formalidade se imponha quando a câmara municipal procede à abertura de um período de discussão pública, para o qual a lei define até os prazos mínimos de anúncio prévio (cinco) dias e de discussão (trinta) dias”, argumentação que, pelo menos, é susceptível de abalar e impedir a conclusão de a deliberação suspendenda ser manifestamente ilegal e que não é afastado pela alegação, aduzida pela recorrente, segundo a qual, tal entendimento parte da “…premissa, não verdadeira, de que com aquela deliberação não se teria aprovado, também e necessariamente, uma proposta de Plano” dado toda a argumentação e contra argumentação aconselhar a uma melhor análise em sede de processo principal, devendo ser evitados juízos antecipatórios e quase definitivos quanto à validade da deliberação suspendenda quando a mesma não resultar manifesta.

Considerou ainda a sentença recorrida não ser a deliberação suspendenda manifestamente ilegal por não ser palmar, manifesta, a violação do artº 77º nº 3 do RGIT, de acordo com o qual “concluído o período de acompanhamento e, quando for o caso, decorrido o período adicional de concertação, a câmara municipal procede à abertura de um período de discussão pública, através de aviso a publicar no Diário da República e a divulgar através da comunicação social e da respectiva página da Internet, do qual consta a indicação do período de discussão, das eventuais sessões públicas a que haja lugar e dos locais onde se encontra disponível a proposta, o respectivo relatório ambiental, o parecer da comissão de acompanhamento ou a acta da conferência de serviços, os demais pareceres eventualmente emitidos, os resultados da concertação, bem como da forma como os interessados podem apresentar as suas reclamações, observações ou sugestões.”, tendo alegado que em 5 de Julho de 2011 a CTA emitiu um “parecer final” desfavorável sob a proposta de Plano existente àquela data, o que determinou um período adicional de concertação “o que equivale a dizer que ocorreu um período adicional de concertação que mediou entre 05.07.2011 e Maio de 2014, esta última data referente à conclusão da proposta de revisão do plano, reformulada, significando que o parecer emitido em 15.07.2014, independentemente de poder ser rotulado como o “parecer final” a que alude o nº 4 do artigo 75-A do RGIT, é seguramente o parecer final de concertação que pôs termo a este período inicial” pelo que a deliberação camarária de 13 de Junho de 2014 foi extemporânea por não estar ainda concluída a fase de acompanhamento – cfr. conclusões 8º a 12º.

Apreciando, para o que não pode o Tribunal deixar de concordar com o recorrido quando refere que – cfr. conclusão 8ª das contra alegações – a recorrente “…veio alterar no recurso a causa de pedir que submeteu a julgamento, dizendo agora que a pretensa ilegalidade residiria no facto de o parecer de 15/07/2014 ser o parecer final da concertação, sem o qual a Câmara Municipal do Rdo não podia abrir o período de discussão pública”. Com efeito, o que foi alegado no requerimento inicial foi que o parecer de 15/07/2014 – cfr. item 25º da aludida peça processual – constituiu o parecer final da Comissão Técnica de Acompanhamento, pelo que foi à luz desta alegação que o Tribunal a quo analisou a manifesta ilegalidade da deliberação suspendenda. E fê-lo da seguinte forma:
(…)
“Vejamos, então, a respectiva factualidade. Em 5.7.2011 a comissão técnica de acompanhamento da revisão do Plano Director Municipal de .............. emitiu parecer (incidente sobre a versão de Abril de 2011) «nos termos e para os efeitos previstos no nº 4 do artigo 75º-A do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro (…)» [C) do probatório]. De acordo com o normativo citado, «[a] comissão fica obrigada a um acompanhamento assíduo e continuado dos trabalhos de elaboração do futuro plano, devendo, no final, apresentar um parecer escrito, assinado por todos os seus membros, com menção expressa da orientação defendida, que se pronuncie sobre os aspectos seguintes:

a) Cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis;
b) Compatibilidade ou conformidade da proposta de plano com os instrumentos de gestão territorial eficazes;
c) Fundamento técnico das soluções defendidas pela câmara municipal».

Em face do que consta do corpo do dispositivo legal transcrito, dúvidas não existem de que o documento exarado pela comissão técnica de acompanhamento consubstanciava o parecer final ali referido. Isso mesmo, aliás, foi afirmado pelo presidente daquela comissão, o qual, em escrito de 10.8.2011, afirmava que «[e]ste parecer constitui o elemento final do acompanhamento feito aos trabalhos da elaboração da proposta de revisão do PDMB, que se iniciaram em 2004», o qual «marca o fim dos trabalhos deste órgão, nos termos legais vigentes» [D) do probatório].

Sucede, no entanto, que os autos mostram outros factos relevantes. Na verdade, em 11.5.2012 ocorreu uma reunião, nas instalações da CCDRLVT, com elementos da CCDRLVT e da Câmara Municipal de .............., de cuja ordem de trabalhos constava a «Revisão do PDM de .............. – Procedimentos», tendo sido feito constar da respectiva acta o seguinte [E) do probatório]: «Tendo surgido dúvidas durante a reunião, sobre o entendimento relativo aos procedimentos a adotar para a conclusão do processo, e após um período de debate a CCDRLVT transmitiu que considerava que havia apenas 2 vias:

- o Parecer Final da CTA emitido no âmbito do artigo 75 -A do RJGIT é mantido e no final do período de concertação as entidades que integram a CTA voltam a reunir-se para emitir um parecer final de concertação conjunto à proposta de plano reformulada de acordo com as posições assumidas nas concertações.

- A CTA volta a emitir novo Parecer Final no âmbito do artigo 75 -A do RJGIT.

A CMB considerou que se optasse pela 2ª hipótese o processo sofreria um retrocesso incompatível com posições já assumidas pela autarquia, pelo que a 1ª hipótese seria a que melhor se coadunava com os objectivos municipais.
Mais informou que esta questão seria colocada ao Sr.ª Presidente da CMB e posteriormente confirmada junto da CCDRLVT.

Neste contexto foi acordado o cronograma dos trabalhos de revisão do plano, que se anexa a esta ata. Mais se acordou que a ARH do Tejo seria convocada para a reunião final de concertação, apesar de não fazer parte da CTA».

Da mesma acta, e ao nível das decisões tomadas, consta o seguinte: « Elaborar Cronograma dos trabalhos de elaboração e acompanhamento da revisão do plano » [F) do probatório]. Esse cronograma foi elaborado, dele constando, nomeadamente, o seguinte [G) do probatório]:

«A CM envia a versão final da proposta de plano para parecer da CTA e à ARH do Tejo que não integra a CTA, em conjunto com as atas de concertação e identificando as alterações efectuadas na sequência da mesma …………………………. 16-07-2012

A CTA realiza reunião plenária para aprovação do Parecer de Concertação … 27 -07- 2012».

Posteriormente, em 15.7.2014, a comissão técnica de acompanhamento da revisão do Plano Director Municipal de .............. emitiu o que foi designado por «Parecer Final da CA previsto no nº 4 do artigo 75º-A do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de setembro (…)» [N) do probatório].

Ora, em face desta factualidade, a ocorrer a ilegalidade invocada pela Requerente, ela não será evidente, na medida em que a acta da reunião de 11.5.2012 dá conta de um acordo quanto ao procedimento a adoptar, sendo que há notícia de que os representantes da Câmara Municipal de .............. nessa reunião optaram pela primeira das opções suscitadas («o Parecer Final da CTA emitido no âmbito do artigo 75-A do RJGIT é mantido e no final do período de concertação as entidades que integram a CTA voltam a reunir-se para emitir um parecer final de concertação conjunto à proposta de plano reformulada de acordo com as posições assumidas nas concertações»), afastando-se a segunda («a CTA volta a emitir novo Parecer Final no âmbito do artigo 75 -A do RJGIT»). Portanto, e num juízo perfunctório, não se pode afirmar com segurança que o parecer final exarado em cumprimento do disposto no artigo 75.º-A/4 do RJIGT é o de 15.7.2014, situação que, essa sim, determinaria a violação ostensiva do artigo 77.º/3.”

O juízo perfunctório formulado na decisão posta em crise afigura-se absolutamente correcto, manifestando, notoriamente, a matéria de facto cuja exaustiva análise é necessária para concluir pela manifesta validade ou invalidade da deliberação suspendenda a impossibilidade de, sem antecipar o juízo da causa principal, concluir mostrar-se preenchido o critério de decisão – manifesta ilegalidade do acto – plasmado na alínea a) do nº 1 do artº 120º do C.P.T.A.

Questionou igualmente a recorrida a solução a que chegou a decisão recorrida quanto à falta do parecer final da Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional, bem como a falta de parecer sobre a delimitação da zona de reserva agrícola nacional, tendo referido, em síntese que “..a irrelevância dada a esses vícios procedimentais – já que é evidente que a proposta de Plano foi aprovada antes desses pareceres terem sido emitidos e decorrendo ainda o prazo legal para a sua emissão – só seria admissível se, com tal conduta, aquela omissão ou preterição de formalidades não tivesse impedido a consecução do objectivo visado pela Lei ao exigi-las” – cfr. conclusão 14º das alegações do recurso ora em análise.

É referido na decisão recorrida o seguinte, quanto a estas matérias:
(…)
“É igualmente invocada a ilegalidade da deliberação suspendenda na medida em que não é legal e constitucionalmente possível apresentar a respectiva proposta de revisão do PDM a discussão pública sem que seja emitido o parecer final da Comissão Nacional da REN sobre a delimitação da REN. Isto porque aquela Comissão Nacional ainda não emitiu o parecer referido no artigo 28.º/2 do regime jurídico da REN (RJREN) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, o qual é emitido em simultâneo com o parecer da comissão de acompanhamento do plano, nos termos do artigo 15.º/2/b) (cfr. os artigos 72.º e 73.º do requerimento inicial).

No entanto, importa ponderar – tal como resulta da alegação da Entidade Requerida – a natureza do parecer da Comissão Nacional da REN no âmbito do artigo 11.º/6 e 7 da versão original (n.º 9 da actual redacção) com o regime da Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2012, de 3 de Outubro, a efectuar na acção principal. Isto porque, e em face da configuração da ilegalidade dada pela Requerente, a solução a dar à questão não se mostra evidente, com a natureza ostensiva que o eventual preenchimento da previsão constante do artigo 120.º/1/a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos exigiria.

5. À mesma conclusão se chegará quanto à ilegalidade relativa à delimitação da zona da reserva agrícola nacional, até porque há que ter presente que importa ponderar as consequências de, em 14.7.2014, a Direcção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo ter informado a CCDRLVT de que «a proposta de Plano ora apresentada – versão de Maio de 2014 – acolhe todas as alterações propostas pela DRAPLVT e aprovadas em reunião de concertação quanto ao cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, compatibilidade e conformidade com os instrumentos de gestão territorial e delimitação da Reserva Agrícola Nacional, nada tendo a obstar à proposta apresentada» [M) do probatório].

Também quanto a estas invalidades, igualmente assacadas à deliberação suspendenda, se afigura ter decidido bem o Tribunal a quo, dado estarmos em presença de questões em que, quer a matéria de facto, quer, sobretudo e no que concretamente diz respeito às duas últimas questões – a complexidade da matéria de direito, nomeadamente a questão da natureza do parecer da Comissão Nacional da REN no âmbito do artº 11º nº 9 do D.L. 166/2008, de 22 de Agosto – na actual redacção - não permitem chegar à conclusão segundo a qual as invalidades assacadas à deliberação impugnada são palmares, evidentes, antes exigindo, todas, uma análise quer da matéria de facto – vasta, conforme se depreende dos factos dados como assentes na sentença ora posta em crise – quer da matéria de direito – igualmente complexa – que não se compadece com um juízo de natureza de manifesta evidência que está subjacente à alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, pelo que não pode o Tribunal concluir, ao contrário do sustentado pela recorrente, que a deliberação suspendenda configura uma “fraude à lei.” para impedir a aplicação do regime consagrado na Lei nº 32/2014, de 30 de Maio – Lei de Bases da Política Pública de Solos e de Ordenamento do Território e de Urbanismo.

Concluindo, a vastidão de argumentos esgrimidos pelas partes, bem como a complexidade quer da matéria de facto relevante, quer das questões jurídicas, igualmente complexas, que suscitam a deliberação suspendenda impedem que se conclua pela manifesta invalidade da deliberação suspendenda pelo que o presente recurso está votado ao insucesso.

II – O recurso interposto da decisão proferida em 4 de Dezembro de 2014, que indeferiu a pretensão de declaração de ineficácia, por execução indevida, da deliberação proferida pela Câmara Municipal de .............. em 27 de Outubro de 2014.

Insurgiu-se a recorrente contra a decisão proferida pelo T.A.F. de Leiria que indeferiu a declaração de ineficácia, por execução indevida, da deliberação proferida pela Câmara Municipal de .............., em 27 de Outubro de 2014, nos termos da qual foi determinada a reabertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 11 de Novembro de 2014 a 2 de Janeiro de 2015.

O T.A.F. de Leiria indeferiu o incidente em apreço estribando-se em entendimento vertido em Acórdão proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo em 5 de Junho de 2012, no âmbito do Proc. 900/11, de acordo com o qual, sinteticamente, se a decisão judicial de 1ª instância for de indeferimento da providência ficará, a partir de tal decisão, e atento o efeito devolutivo do recurso que da mesma seja interposto, permitida a execução do acto até ao trânsito da decisão”, tendo a recorrente, para estribar a sua pretensão de recurso, lançado mão do entendimento vertido em Acórdão proferido pela 2ª Secção do STA em 23 de Outubro de 2013, no qual se expendeu o seguinte entendimento:
(…)
“E enquanto persistir a possibilidade de interposição de recurso da decisão de indeferimento do pedido de suspensão de eficácia (ainda que para só para o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo ou para o Tribunal Constitucional) importa conservar a garantia de que, na eventualidade de provimento do recurso e do consequente decretamento da suspensão de eficácia, a suspensão provisória tenha persistido para manter a utilidade daquela providência.”

Sustentou, naturalmente, o recorrido dever prevalecer o entendimento vertido no Acórdão proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo.

Perante estas teses antagónicas, importa decidir.

Dispõe o nº 1 do artº 128º do C.P.T.A. que “quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público”, prevendo o nº 3 do mesmo preceito considerar-se “…indevida a execução quando falte a resolução fundamentada prevista no nº 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.”, prescrevendo o nº 4 que “o interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.”

No caso em apreço, dúvidas não existem que não foi proferida a resolução fundamentada prevista no nº 1 do artº 128º do CPTA e que, quando a ora recorrente suscitou o incidente em apreço, já o T.A.F. de Leiria tinha indeferido a pretensão cautelar, o que, conforme se referiu, foi fundamento da decisão de indeferimento do aludido incidente.
Desde já se adianta que o Tribunal adere à posição expendida no Acórdão proferido pela 2ª Secção do S.T.A. em 23/10/2013, no âmbito do Proc. 1361/13, acompanhando os respectivos fundamentos que, parcialmente, se transcrevem:
(…)
“E enquanto persistir a possibilidade de interposição de recurso da decisão de indeferimento do pedido de suspensão de eficácia (ainda que para só para o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo ou para o Tribunal Constitucional) importa conservar a garantia de que, na eventualidade de provimento do recurso e do consequente decretamento da suspensão de eficácia, a suspensão provisória tenha persistido para manter a utilidade daquela providência.

Pelo que, ainda que o pedido de suspensão de eficácia tenha sido julgado improcedente ou o juiz se tenha negado a adoptar a providência, nada obsta a que se reconheça o pedido de declaração de ineficácia dos actos controvertidos, atenta a redacção do n.º 4 do art. 128º do CPTA, donde se extrai que, ao contrário do que sucedia no domínio do art. 80º da LPTA, esse pedido pode ser formulado até ao trânsito em julgado da decisão proferida no processo, seja ela qual for.”

É este, no entender do Tribunal o argumento decisivo, para aderir à tese sustentada pela recorrente, estribando-se, precisamente no Acórdão supra parcialmente transcrito. Com efeito, se de acordo com o nº 4 do artº 128º “o interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida”, independentemente de a decisão proferida em 1ª instância ter deferido ou indeferido a pretensão cautelar, então a decisão sobre determinada providência cautelar, não transitada em julgada, é irrelevante para determinar a sorte de um incidente de declaração de actos de execução indevida, a que acresce ainda o argumento de que só este entendimento acautela, verdadeira e cabalmente, o efeito útil de uma decisão final de eventual deferimento da pretensão cautelar formulada.

Conforme refere Vieira de Andrade, citado no Acórdão do 2ª Secção do S.T.A. a que se adere: “A possibilidade de se declarar ineficazes os actos de execução do acto suspendendo, apesar de já se ter indeferida a providência, acentua a razão de ser do pedido incidental: o que se pretende com esta espécie de “providência cautelar secundária” (cfr A Justiça Administrativa, 10ª ed. pág. 369, nota, 863), é garantir o “efeito útil” da providência principal. O indeferimento da suspensão de eficácia em primeira instância faz cessar a proibição de executar o acto e renova a autotutela executiva da autoridade administrativa, situação que se mantêm na pendência do recurso jurisdicional, uma vez que recurso não tem efeito suspensivo (art. 143º, nº 2, do CPTA)».

A este propósito importará, igualmente, chamar à colação Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 18/02/2011, no âmbito do Proc. 00940/10, igualmente mencionado no Acórdão da 2ª Secção do S.T.A. a que se adere: não há que associar o destino da questão incidental do art. 128º ao destino da providência cautelar em si, «uma vez que, em face do que dispõe actualmente o nº 4 do art. 128º do CPTA, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida não tem como pressuposto o deferimento do pedido de suspensão de eficácia. Além de ter um domínio próprio de aplicação, valendo para os actos de execução que se praticarem entre o recebimento do “duplicado do requerimento” e a data em que se decide a providência, os critérios legais de apreciação são diferentes. Quer isto dizer que, apresar do indeferimento da suspensão de eficácia, a declaração judicial de ineficácia dos actos indevidamente executados pode ainda ocorrer até ao trânsito em julgado dessa decisão.”

Assim, no caso em apreço constitui entendimento deste Tribunal que a circunstância de ter sido indeferida, por sentença não transitada em julgado, a pretensão cautelar não inviabiliza o deferimento do incidente de actos de execução indevida, pelo que não tendo sido proferida a resolução fundamentada prevista no nº 1 do artº 128º deve julgar-se procedente, ao contrário do decidido pelo T.A.F. de Leiria, o incidente suscitado, declarando-se a ineficácia da deliberação proferida pela Câmara Municipal de .............. em 27 de Outubro de 2014 nos termos da qual foi decidida a reabertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 11 de Novembro a 2 de Janeiro de 2015, publicitado pelo Aviso nº 12303-A/2014, publicado na IIª Série do D.R. nº 212, de 3 Novembro de 2014.






IV) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em:
a) negar provimento ao recurso interposto da decisão de indeferimento da pretensão de suspensão de eficácia da deliberação proferida pela Câmara Municipal de .............. em 13 de Junho de 2014, confirmando assim a decisão recorrida;
b) conceder provimento ao recurso interposto da decisão proferida em 4 de Dezembro de 2014, declarando a ineficácia da deliberação proferida pela Câmara Municipal de .............. em 27 de Outubro de 2014, nos termos da qual foi decidida a reabertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 11 de Novembro a 2 de Janeiro de 2015, publicitado pelo Aviso nº 12303-A/2014, publicado na IIª Série do D.R. nº 212, de 3 Novembro de 2014.
Custas pelo Município de .............., no recurso da decisão proferida pelo T.A.F em 4 de Dezembro de 2014, na 1ª instância e neste Tribunal Central, estando das mesmas isenta a Quercus – cfr. artº 4º nº 1 alínea b) do R.C.P..
Lisboa, 26 de Fevereiro de 2015


Nuno Coutinho


Carlos Araújo


Rui Belfo Pereira (Vencido, pois entendo que o acto suspendendo não constitui objecto idóneo para ser impugnado, ou seja, não constitui acto lesivo susceptível de ser suspenso na respectiva eficácia).

(1) Corrigindo-se assim o mero lapso constante da decisão recorrida, na qual consta ser a deliberação da autoria da Assembleia Municipal.