| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
“Companhia ……………… – C………………, SA”, com sede em Lisboa, intentou no TAF de Beja contra a Presidência do Conselho de Ministros uma providência cautelar de suspensão de eficácia, na qual peticiona a suspensão da eficácia do despacho da autoria da Directora-Geral do Património Cultural, datada de 16-11-2012, que indeferiu a reclamação que apresentou à proposta de fixação da Zona Especial de Protecção aos núcleos do Sítio Arqueológico de Abul.
Em 18-2-2013 foi proferida decisão, a julgar improcedente a providência requerida [cfr. fls. 80/85 dos autos].
Inconformada, a requerente interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, em cujas alegações enunciou as seguintes conclusões:
“A) O despacho da Senhora Directora-Geral do Património Cultural, datado de 16-11-2012 – junto como doc. nº 8 que instruiu a PI – e que indeferiu a pretensão manifestada pela mesma autora em sede de audiência de interessados, é um acto imediatamente impugnável na medida em que é dotado de eficácia externa, é susceptível de lesar a plena fruição do direito de propriedade da recorrente, e tem conteúdo decisório por ter indeferido a sua pretensão – "ex vi" artigo 51º, nº 1 do CPTA.
B) A eficácia externa do acto traduz-se na circunstância dos seus efeitos não esgotarem a sua eficácia no interior do próprio procedimento administrativo, projectando-se para o exterior, maxime na esfera jurídica do administrado.
C) Assim, sendo o acto administrativo impugnado susceptível de imediata impugnação judicial, a sentença recorrida deveria ter conhecido do mérito da questão, em vez de se ter limitado a julgar procedente a excepção de inimpugnabilidade daquele acto.
D) Nos termos do disposto no artigo 149º, nº 4 do CPTA, não se tendo o tribunal de 1ª instância pronunciado sobre o fundo da questão, cabe a este Tribunal revogar a decisão anterior e conhecer do mérito da causa.
E) Verificam-se os pressupostos previstos no artigo 120º, nº 1 do CPTA de que depende a procedência do procedimento cautelar: o "fumus boni iuris" ou aparência do bom direito e o "periculum in mora".
F) A aparência de bom direito materializa-se na manifesta ilegalidade do despacho impugnado que, conforme alegado na petição inicial, é anulável por vício de forma – falta de fundamentação adequada – sendo assim provável a procedência desse pedido.
G) O "periculum in mora" traduz-se na susceptibilidade de, durante a pendência do referido processo de anulação, a fruição do direito de propriedade da recorrente permanecer limitada, que é precisamente o dano que se pretende evitar.
H) Aquilo que a ora recorrente pretende acautelar é precisamente a verificação do dano que se consubstanciará com a provável publicação da portaria de fixação da ZEP que onerará, a seu ver injustificadamente, o seu prédio.
I) A presente providência perderia a sua oportunidade caso fosse publicada a referida portaria de fixação da ZEP, porque nessa hipótese verificar-se-ia o dano que se pretende acautelar.
J) Pelo exposto devem ser julgados procedentes os pedidos formulados na petição inicial de suspensão provisória da eficácia do despacho impugnado, bem como, de proibição da administração de executar o acto nos termos do disposto no artigo 128º do CPTA.
L) Julgando como julgou, a douta sentença impugnada violou os artigos 268º, nº 4 da CRP, 51º, nº 1, 112º e 120º, nº 1 do CPTA, e 120º, 124º e 125º do CPA.” [cfr. fls. 94/104 dos autos].
A entidade requerida contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 117/123 dos autos].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer.
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. A requerente é dona e legítima possuidora do prédio rústico denominado "A……..", sito no concelho de …………, freguesia de Santa ………….., inscrito na respectiva matriz cadastral sob o artigo primeiro da Secção ………….. e descrito na Conservatória do Registo Predial de …………. sob o nº ………..
ii. Em tal prédio estão implantadas umas ruínas fenícias denominadas “Núcleos do Sítio Arqueológico de A…….”, constituído por dois núcleos distintos: a feitoria fenícia e zona industrial romana [núcleo A] e o santuário fenício [núcleo B] que, pelo Decreto-Lei nº 31-L/2012, de 31/12, foram classificadas como monumento nacional.
iii. A requerente foi notificada do projecto de classificação dos Núcleos bem como da proposta de fixação da respectiva zona especial de protecção [ZEP] mediante ofício do Senhor Director de Bens Culturais com a Refª. DBC CS 814751, em 26-9-2012.
iv. Relativamente a esta classificação a requerente exerceu o direito de audiência prévia, remetendo em 2-11-2011 à Directora Regional de Cultura do Alentejo requerimento através do qual não a coloca em causa enquanto Monumento Nacional mas pugnando pela redução dos limites da ZEP consignados no projecto de decisão publicado.
v. Nessa vertente, a requerente opôs-se aos limites da ZEP, considerando-a inútil, uma vez que se encontra salvaguardada pelas áreas classificadas da Reserva Natural do Estuário do Sado, da Zona de Protecção Especial do Estuário do Sado e a Rede Natura 2000. Mais, que os mesmos são excessivos pois não atendem aos obstáculos naturais e humanos existentes no terreno. Acrescenta não fazer sentido incluir na ZEP a parte urbana do imóvel localizada perto do Núcleo B por se tratarem de edificações do século XX, nada terem que ver como achado arqueológico e servir de apoio à actividade agrícola explorada.
vi. Conclui pela redução da área proposta no projecto de decisão, sugerindo a fixação de duas Zonas Especiais de Protecção, sendo uma para cada um dos Núcleos, A e B, inseridos no imóvel da requerente, sob pena de ver agravados desnecessariamente os seus custos de actividade.
vii. Relativamente a esta posição emitiu parecer a Directora Regional de Cultura do Alentejo, em 8-11-2012, no qual consagra as seguintes conclusões:
“Considerações Finais
a) A classificação dos núcleos do Sítio Arqueológico de A……… como Monumento Nacional encontra-se praticamente concluída e não é objecto de reclamação na fase de audiência prévia, pelo que o documento em análise não inviabiliza o processo em curso.
b) A proposta da requerente de estabelecer duas ZEP's distintas não poderá ser considerada pois obrigaria à reclassificação individual de cada um dos núcleos o que não se justifica nesta fase do processo.
c) No entanto, considera-se que ao abrigo do ponto 4 do artigo 45º do Decreto-Lei nº 309/2009, as observações dos interessados poderão ser justificadas pois têm como objecto a excessiva amplitude ou onerosidade da ZEP globalmente considerada ou/e as restrições impostas pelo respectivo zonamento nomeadamente na definição de uma zona "non eadificandi".
d) Em Agosto de 2006 foi proposta uma delimitação de ZEP onde se procurou ...a definição de um perímetro razoável para a protecção das estruturas, envolver os três núcleos e encontrar limites físicos duradouros que permitam uma leitura desta zona de protecção ... E a 18 de Maio de 2010 o Subdirector do IGESPAR emite um despacho sobre uma informação enviada por esta Direcção Regional onde refere a obrigatoriedade da zona "non aedificandi".
e) Tendo em conta que a reclamação apresentada se encontra em parte justificada e a complexidade deste processo desde o seu início em 1997 considera-se que a proposta desta ZEP deverá ser reavaliada com a presença de técnicos desta Direcção Regional e do proprietário, de forma a propor, se tal se justificar, alterações à zona proposta e respectiva zona "non aedificandi" que tenham em conta a ocupação agrária actualmente existente e as diferenças de topografia referidas no documento em análise”.
viii. Este parecer foi remetido para apreciação à Direcção-Geral do Património Cultural que, em 16-11-2012, proferiu o seguinte despacho:
“Indefiro a reclamação”.
E, por se mostrar também com interesse para a decisão, ao abrigo do disposto no artigo 712º, nº 1, alínea a) do CPCivil, aplicável “ex vi” artigo 1º do CPTA, adita-se à matéria de facto dada como assente na 1ª instância, o seguinte facto:
ix. A decisão de indeferimento referida em viii. foi precedida de informação elaborada em 15-11-2012 pelo Director dos Bens Culturais da Direcção-Geral do Património Cultural, Luiz de ……………….., transcrita a fls. 49 e 52 dos autos, que concluiu que a reclamação apresentada pela recorrente “não apresenta argumentação que fundamente uma alteração da proposta de delimitação da zona especial de protecção”.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante dada como assente pela decisão recorrida, apreciemos então o mérito do recurso interposto.
A sentença recorrida começou por apreciar uma questão que havia sido suscitada na resposta da entidade demandada, qual seja, a da desnecessidade da tutela cautelar em virtude de o acto suspendendo se conter a um acto de trâmite ou preparatório à tomada de um outro, esse definitivo e potencialmente impugnável nos termos gerais, caso fosse alheio ao interesse da requerente.
Para tanto, considerou que os actos cuja suspensão de eficácia foi requerida constituíam fases procedimentais necessárias e obrigatórias à tomada da decisão final que constitui a Zona Especial de Protecção em causa. E, com base nesses considerandos, veio a concluir que os ditos actos, de natureza preparatória e intra-procedimental da tomada de decisão que consubstancia a prática de um acto administrativo definidor de uma situação fáctico-jurídica destinado a produzir efeitos externos, quer perante a requerente quer terceiros, não eram impugnáveis, por não se tratarem de verdadeiros actos administrativos definidores de uma situação individual e concreta e, em consequência, julgou improcedente o pedido cautelar formulado.
Ou seja, a decisão recorrida entendeu que o despacho suspendendo, identificado no ponto viii. da matéria de facto supra mais não era do que um acto de trâmite, logo insusceptível de impugnação e/ou tutela cautelar, enquadrando a situação na parte final da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, ou seja, na existência de circunstâncias que obstavam ao conhecimento de mérito da providência.
Vejamos se a decisão recorrida ajuizou acertadamente.
Como decorre do nº 1 do artigo 112º do CPTA, as providências cautelares existem para assegurar a utilidade das sentenças a proferir nos processos judiciais, nomeadamente para prevenir a inutilidade, total ou parcial, das sentenças, seja por infrutuosidade, seja por retardamento. E, por outro lado, outro traço característico da tutela cautelar, se não o seu traço principal, é a sua instrumentalidade: as providências cautelares existem em função dos processos em que se discute o fundo das causas, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças a proferir no âmbito desses processos, que, por isso, são qualificados como processos principais, por contraponto aos processos cautelares [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª edição, a págs. 742].
Por outro lado, as providências cautelares conservatórias desempenham a função de evitar a deterioração do equilíbrio de interesses existente naquele momento, procurando que ele se mantenha, a título provisório, até que a questão de fundo seja dirimida no processo principal. Visam dar resposta a interesses dirigidos à conservação de situações jurídicas já existentes no momento em que se constituiu o litígio – interesses cuja satisfação, no processo principal, depende da emissão de sentenças que determinem ou imponham, também elas, a manutenção dessas situações.
Disso constitui exemplo a clássica providência de suspensão da eficácia de actos administrativos, mencionada na alínea a) do nº 2 do artigo 112º do CPTA. Com efeito, a suspensão da eficácia de um acto administrativo, ao paralisar os efeitos do acto, impede a inovação que ele visava introduzir na ordem jurídica, fazendo com que, durante a pendência do processo principal, tudo se passe como se o acto não tivesse sido praticado e, portanto, com que tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado e, portanto, no momento imediatamente anterior àquele em que se constituiu o litígio. Trata-se, assim, de uma providência cuja adopção está ao serviço de pretensões dirigidas à obtenção, no processo principal, de uma sentença que, anulando o acto impugnado, assegure a manutenção do “statu quo ante” [cfr. ob. cit., a págs. 745/746].
Ora, em nossa opinião, é precisamente neste particular que claudica a pretensão da recorrente, na medida em que o pretenso acto cuja suspensão de eficácia é pedida não se enquadra na definição legal de acto administrativo contida no artigo 120º do CPA, ou seja, não se trata duma decisão dum órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Como notam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no Comentário ao CPTA, o acento tónico da caracterização dum acto administrativo como impugnável, é colocado na sua eficácia externa, ou seja, na susceptibilidade que tem de produzir efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa [cfr. ob. cit., a págs. 339].
Como a factualidade apurada nos dá conta, está-se perante um procedimento administrativo de definição de uma zona especial de protecção dos “Núcleos do Sítio Arqueológico de A………”, previsto no artigo 41º do DL nº 309/2009, de 23/10, constituído por dois núcleos distintos [uma feitoria fenícia e zona industrial romana (núcleo A) e um santuário fenício (núcleo B)], implantados em prédio pertencente à recorrente [e, entretanto, classificados como monumento nacional pelo Decreto nº 31-L/2012, de 31/12].
Porém, de acordo com o disposto no artigo 45º do DL nº 309/2009, após a elaboração do projecto de decisão de definição de zona especial de protecção, procede-se à audiência prévia dos interessados, nomeadamente para os fins consignados no nº 4 do normativo em causa, como sejam a ilegalidade, inutilidade, excessiva amplitude ou onerosidade da zona especial de protecção globalmente considerada ou das restrições impostas pelos respectivos zonamentos e demais especificações.
Ora, foi sobre os fundamentos da pronúncia da interessada, e ora recorrente, que recaiu o despacho de indeferimento cuja suspensão de eficácia vem requerida.
Contudo, importa salientar que o aludido procedimento não se esgota aí.
Com efeito, de acordo com o estipulado no artigo 47º do DL nº 309/2009, após a pronúncia dos interessados, o IGESPAR, IP, elabora relatório final do procedimento onde se apreciam as observações apresentadas no âmbito da audiência prévia e a pronúncia da direcção regional de cultura territorialmente competente e o resultado de eventuais diligências complementares, competindo ao respectivo director formular uma proposta de decisão de definição de zona especial de protecção, especificando a respectiva extensão e restrições e remetê-la, para decisão final de fixação de zona especial de protecção, ao membro do Governo responsável pela área da cultura, decisão essa que reveste a forma de portaria [cfr. artigo 48º, nº 1 do DL nº 309/2009].
Sendo assim, o acto cuja suspensão de eficácia vem peticionada não é idóneo a produzir quaisquer efeitos externos na esfera jurídica da recorrente. Mas mais: uma eventual suspensão da sua eficácia não seria susceptível de assegurar a manutenção do “statu quo ante”, na medida em que não tem a virtualidade de parar o procedimento administrativo de definição da zona especial de protecção dos “Núcleos do Sítio Arqueológico de A……..”, nomeadamente a elaboração do respectivo relatório final e a formulação pelo director do IGESPAR, IP, da proposta de decisão de definição da zona especial de protecção, com a especificação da respectiva extensão e restrições, e posterior remessa, para decisão final de fixação da ZEP, ao membro do Governo responsável pela área da cultura, mediante portaria.
Ora, como decorre do disposto no artigo 120º do CPTA, as providências cautelares são adoptadas: a) quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente [artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA]; ou b) quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito [artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA].
No caso presente, o carácter preparatório ou de trâmite e meramente interno do despacho suspendendo constitui uma circunstância que obsta ao conhecimento do respectivo mérito e, como tal, constitui fundamento para o indeferimento da providência cautelar requerida, por inviabilidade manifesta da respectiva acção principal.
Donde e em conclusão, improcede o presente recurso jurisdicional, com a consequente manutenção da decisão recorrida na ordem jurídica.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente/requerente.Lisboa, 9 de Maio de 2013
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David]
[Carlos Araújo] |
