| Decisão Texto Integral: | ACORDA-SE, EM CONFERÊNCIA, NA 2ª SECÇÃO DO TCA SUL
1. A FAZENDA PÚBLICA, com os sinais dos autos, recorre da sentença proferida pelo Mmº Juiz do TAF de Sintra que julgou procedente a presente impugnação deduzida por Mário ................... contra a 2a avaliação da fracção autónoma designada pela letra "F", do prédio sito no lote 10 do ................, concluindo assim as suas alegações:
“I)A comissão da segunda avaliação considerou por maioria, serem de manter os valores atribuídos à fracção cuja avaliação ora se encontra em crise, em sede da primeira avaliação
II)Ora, atendendo a que a segunda avaliação é feita a requerimento quer da Administração Fiscal quer do contribuinte que não concorde com o resultado da primeira avaliação, verifica-se que, a segunda avaliação corresponde a um acto que faz parte, conjuntamente com a primeira avaliação, de um procedimento tendente à determinação do valor patrimonial de um dado prédio.
III) Deverá deste modo ser atendida, para efeitos da decisão de atribuição do valor patrimonial em sede da segunda avaliação, a fundamentação constante da acta da primeira avaliação, integrando-se a mesma com os elementos nela constantes no iter cognoscitivo e valorativo seguido pela segunda comissão de avaliação que decidiu manter os valores apurados na primeira avaliação, para a qual remete na acta por si lavrada, sendo certo que é admissível nos termos do art. 77° n.° 1 da LGT a fundamentação por remissão, como sucedeu neste caso.
IV) Nestes termos, a fundamentação subjacente ao acto de avaliação da primeira comissão deveria ter sido levada ao probatório.
V) E considerando que a Comissão de avaliação para a sua decisão teve em conta e ponderou os diversos factores que devem ser tidos em conta para avaliar o bem em questão, identificando-os e dando-os a conhecer ao contribuinte, como sejam a área de construção, os materiais utilizados, a localização, as infra-estruturas da urbanização e os sinais de conforto, deverá concluir-se que foram dadas a conhecer ao contribuinte as razões subjacentes à avaliação que foi feita e bem assim que a decisão se encontra fundamentada, nos termos do art. 77° n.° 1 da LGT.
VI) De facto, a determinação do valor patrimonial, antes da vigência do CIMI, comportava um certo grau de discricionariedade e subjectividade valorativa por parte de cada louvado, pois, inexistiam em muitos casos, critérios objectivos com base nos quais fosse possível fundamentar a decisão.
VII) Exemplificativo desta realidade, é o facto do perito nomeado pela parte entender que o valor a atribuir ao prédio em causa ser correspondente a 850€/m2, para tanto invocando os elementos que constam da acta da segunda comissão de avaliação.
VIII) Certo é que, os referidos elementos foram tomados em consideração quer aquando da primeira avaliação quer aquando da segunda avaliação, inexistindo qualquer critério indicado por este perito para justificar que o valor por si indicado é mais correcto do que o valor ora impugnado.
IX) Na ausência de critérios objectivos, susceptíveis de determinar a ponderação dos diversos factores a ter em conta na avaliação, sempre o resultado da avaliação irá variar consoante a sensibilidade e a valoração subjectiva feita por cada perito relativamente aos elementos considerados para efeito de avaliação, donde a fundamentação do acto terá de resultar da indicação dos factores ponderados para fixação do valor, o que sucedeu no caso dos presentes autos.
X) No entanto, certo é que, a decisão de anulação do acto tal como consta da douta sentença recorrida, assenta apenas na falta de fundamentação do acto de segunda avaliação.
XI) Havendo que distinguir a fundamentação formal da fundamentação substancial.
XII) Porém, a fundamentação formal existe, como se viu, tendo sido dado a conhecer o modo e as razões porque se decidiu nos termos em que se decidiu a comissão de avaliação, pelo que a sentença recorrida, que apenas apreciou esta fundamentação formal, não deve ser confirmada.
XIII) Questão diferente seria se a douta sentença entendesse que a fundamentação substancial era incorrecta, isto é que o modo como foi decidida a fixação do valor patrimonial enfermava de ilegalidades, contudo essa apreciação material não foi objecto da sentença.
XIV) A sentença recorrida, ao assim não entender, apresenta-se ilegal por desconformidade com os preceitos acima assinalados, não merecendo por isso ser confirmada.
Termos em que, com o mui douto suprimento de V. Exas., deverá ser considerado procedente o recurso e revogada a douta sentença recorrida, como é de Direito e Justiça.”
Não houve contra -alegações.
A EPGA pronunciou-se pelo improvimento do recurso.
Os autos vêm à conferência com dispensa de vistos.* 2. – Na sentença recorrida, com interesse para a decisão, com base na documentação junta aos autos, bem como na posição assumida pelas partes, foram considerados provados os seguintes factos:
a) Em 30 de Novembro de 2001, S..........-Investimentos ................, Lda, requereu ao Chefe do Serviço de Finanças de .......... (Sintra 4), a 2a avaliação da fracção autónoma designada pela letra "F", do prédio sito no lote 10 do ................, referindo que tinha sido avaliada sob o n° ....... da caderneta de avaliação n°./2000 e inscrita sob o artigo n° .......... da freguesia de ........., e invocando o seguinte:
" (...) A avaliação realizada determina um rendimento anual manifestamente exorbitante face:
1) à tipologia e às áreas em causa;
2) ao que é admissível praticar nesta região tendo em conta o carácter periférico da sua localização, contígua a V........ e A ...............;
3) à exígua frequência de transportes e à ausência de escolas e espaços comerciais nas proximidades;
4) a avaliações de habitações de natureza similar realizadas quer na mesma urbanização, quer em zonas com melhores infraestruturas e localização na área de Lisboa;
5) ao facto de nesta urbanização as infraestruturas terem sido todas resultantes de investimento privado o qual se repercute directamente nos proprietários que têm de suportar contribuições mensais, com vista à sua manutenção, para além do custo das mesmas ter sido imputado ao preço de aquisição dos seus andares;
6) por último não pode a avaliação fiscal tomar por base os valores de mercado imobiliário, altamente especulativos e inflaccionados, sob pena de se tornar o próprio Estado conivente com essa mesma especulação que diz combater.(...)"— Cfr. documento a fls. 13 e 14 do PAT apenso aos autos;
b) No requerimento referido na alínea antecedente a Requerente indicou um louvado -Cfr. documento a fls. 14 do P AT apenso aos autos;
c) Em 4 de Outubro de 2002 foi lavrado termo de avaliação, referente à fracção identificada em a) (entre outras), no qual consta o seguinte: "(...) Verifica-se que as três fracções foram avaliadas por valores que correspondem a cerca de 1050 €/m2, o que, para o empreendimento "................", se afigura ajustado, pelo que a Comissão, por maioria, mantém os três valores atribuídos na 1ª avaliação.
O perito da parte alega que os valores a considerar, perfeitamente justificados no presente caso, resultam do carácter periférico da região (V.........., A............. e C.............) e sem apoio de transportes públicos, escolas, serviços e comércio, considerando, ainda, que avaliações fiscais similares, quer na urbanização, quer nas zonas envolventes, conduziram a valores inferiores aos considerados agora (e sem ter em conta os encargos de manutenção das infraestuturas envolventes, a cargo do condomínio), pelo que, os valores a atribuir seriam de 850 €/m2. (...)" - Cfr. documento a fls. 31 do PAT apenso aos autos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido;
d) Em 23 de Dezembro de 2002 foi recebida pela S.........-Investimentos ....................., Lda, notificação referente ao resultado da 2a avaliação referida na alínea antecedente - Cfr. documentos a fls. 32 e 33 do PAT apenso aos autos;
e) Em 14 de Março de 2003 deu entrada a presente Impugnação Judicial - Cfr. carimbo aposto no rosto da p.i. a fls. 1.* Ao abrigo do artº 712º do CPC adita-se ao probatório a seguinte factualidade que se entende relevar para conhecer da questão suscitada na conclusão III em que a recorrente refere que a fundamentação do acto de 2ª avaliação do imóvel, foi feita por remissão:
f) – Do termo referido em c), que se encontra a fls. 31 do P.A.T. em apenso, verifica-se que no respectivo texto não é feita qualquer remissão para os termos da 1ª avaliação, mencionando-se apenas que são os valores atribuídos porque “para o empreendimento “................”, se afigura ajustado”, pelo que a Comissão, por maioria, mantém os três valores atribuídos na 1ª avaliação”.* Nada mais se provou com interesse para a decisão da causa.* A convicção do Tribunal quanto aos factos considerados provados resultou do exame dos documentos, não impugnados, e das informações oficiais constantes dos autos, conforme referido no probatório.* 3. -Fixada a factualidade relevante, vejamos agora o direito donde emerge a solução do pleito, sendo certo que as conclusões de quem recorre balizam o âmbito de um recurso concreto ( artºs. 684º e 690º do CPC).
É inquestionável o regime segundo o qual este Tribunal aplica o Direito ao circunstancialismo factual que vem fixado, pelo que a questão que se impõe neste recurso é a de juridicamente aferir se o acto impugnado está fundamentado de acordo com os ditames legais.
Neste âmbito, substancialmente, a tese do impugnante que o Mº Juiz recorrido acolheu, era a de que que o acto impugnado não está adequadamente fundamentado pois o valor surge justificado com recurso a expressões vagas, conclusivas e sem qualquer concretização dos critérios enunciados ao caso vertente, pelo que se impõe a anulação desse acto.
Com efeito, para concluir que o acto da 2.a avaliação, não se encontra devidamente fundamentado sob o ponto de vista formal, não tendo permitindo ao contribuinte sopesar se com tal avaliação se deveria conformar, atenta a bondade da sua fundamentação, e considerar procedente a impugnação judicial, aduziu o Mº Juiz «a quo» a seguinte fundamentação, que se excerta na parte julgada essencial e que, antecipe-se, se subscreve na íntegra:
“A avaliação dos prédios urbanos, no caso, tem em vista alcançar-se o seu valor patrimonial de acordo com os índices contidos nos artigos 113.° e segs do CCPIIA, sendo que, no caso de o contribuinte não concordar com o resultado da l.a avaliação, pode requerer uma 2.a avaliação nos termos do artigo 279.° do mesmo Código, a efectuar por louvados diferentes da primeira, em número de três, a que são aplicáveis, quanto ao mais, as regras da l.a avaliação - cfr. artigos 219°, corpo do artigo in fine e 283.° único do mesmo Código.
As avaliações, nos termos do disposto no artigo 130.° do mesmo Código, serão efectuadas com precedência de vistoria e terão por fim determinar o rendimento colectável (valor tributável, ou seja o que resultar da capitalização do rendimento colectável, através do factor de aplicação 15, nos termos do artigo 6.° n.°l do Dec-Lei n.° 442.°-C/88) tal como é definido nos artigos 36.° e 125.°.
A decisão sobre o valor patrimonial fixado, registável como "actualização do valor tributável dos prédios", artigo 14.° n.°3 b) do CCA, porque se imporá a uma generalidade de contribuintes e a uma pluralidade de actos tributários periódicos, logra um processo independente do que de qualquer destes, para o qual, quer o CPT (art.° 155.°, n.°6), quer o CPPT (art.° 134.°, n.°7), prescreveram um regime especial de impugnação, susceptível de gerar caso decidido e consequente preclusão processual, de que derivará a irrecorribilidade da matéria decidida em sede de impugnação dos actos de liquidação da contribuição autárquica respeitante ao prédio avaliado.
Tanto a primeira avaliação com a segunda, têm em vista o mesmo fim, ou seja encontrar o valor tributável do prédio, tendo em conta então, os citados índices dos artigos 113.° e segs do citado Código, sendo autónomas uma da outra, não se tratando a segunda de um recurso da primeira ou de um seu complemento, mas de uma avaliação completamente nova, distinta e autónoma, efectuada por louvados diferentes que não tenham intervindo na primeira, como se dispõe na norma do citado artigo 279.° do mesmo CCPIIA. Assim sendo, como não poderá deixar de ser, a fundamentação de uma não pode relevar para a fundamentação da outra, tendo a fundamentação de cada uma delas de ser analisada e ponderada de per si, que não como complemento ou acréscimo de fundamentação de uma em relação à outra.
In casu, resulta do probatório (alínea c)) que, no Termo de Avaliação lavrado aquando da realização da 2a avaliação, apenas consta, como fundamentação o seguinte:
"(...) Verifica-se que as três fracções foram avaliadas por valores que correspondem a cerca de 1050 €/m2, o que, para o empreendimento "................", se afigura ajustado, pelo que a Comissão, por maioria, mantém os três valores atribuídos na 1a avaliação..(...) "
Desta factualidade, não pode deixar de resultar que o acto da 2.a avaliação não se mostra suficientemente fundamentado, não só porque do mesmo não se descortinam as razões que levaram os peritos àquela conclusão relativamente ao valor, quer porque nenhuma palavra se escreveu rebatendo a argumentação apresentada pelo Sujeito Passivo, no requerimento em que solicitou a 2a avaliação. Ora, tal omissão não pode deixar de adensar a falta de fundamentação (formal), do acto de avaliação em causa. Desta forma, os louvados que fizeram vencimento em tal avaliação, não fundamentam os seus laudos, de modo claro, susceptível de tornar perceptível o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para apurar aquele valor patrimonial e não qualquer um outro, não indicando os concretos motivos, com a densidade adequada ao caso, não esclarecendo o contribuinte, das concretas razões por que aquele valor foi considerado o "ajustado", o mesmo sendo de dizer que tal acto não se encontra devidamente fundamentado sob a vertente formal, desta forma inquinando de anulação o resultado alcançado, ou seja a segunda avaliação efectuada.”
A nosso ver e summo rigore, o acto impugnado está inquinado do vício de insuficiência de fundamentação pois a entidade decidente estava obrigada a fundamentar a sua decisão mas as razões aduzidas são de tal forma vagas, indeterminadas e desmotivadas que não suportam um acto que se possa considerar como verdadeiramente fundamentado.
A lei (art. 124º CPA, artº 77º da LGT) estabelece o dever de fundamentação dos actos administrativos, que «deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão» (art.125º, nº 1 CPA, artº77º, nºs 1 e 2 da LGT).
A fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber porque se decidiu em determinado sentido vd. acórdãos do Pleno da 1ª Secção, de 28.5.87 e 11.5.89, citados pelos Cons. S. Botelho, P. Esteves e C. Pinho, in CPA Anot. e Com., 5ª ed., 715., assegurando-se a dupla finalidade, visada pela lei e pela própria Constituição (art.268º, nº3), de acautelar, por banda da Administração, a adequada reflexão na decisão a proferir e, por parte do administrado, uma opção esclarecida entre a aceitação e a eventual impugnação de uma tal decisão - vd. acórdão do Pleno, de 21.3.91 (Rº 24555), in AA. e Loc. cit., 719.
No caso sujeito, a deliberação da Comissão de Avaliação impugnada, refere o seguinte:
“Verifica-se que as três fracções foram avaliadas por valores que correspondem a cerca de 1050 €/m2, o que, para o empreendimento "................", se afigura ajustado, pelo que a Comissão, por maioria, mantém os três valores atribuídos na 1ª avaliação.”
Na conclusão III afirma a recorrente FP que a fundamentação do acto de 2ª avaliação do imóvel, foi feita por remissão, sendo portanto admissível nos termos do artº 77º, nº 1 da LGT.
Ora, como consta do aditamento ao probatório, no texto da acata não é feita qualquer remissão para os termos da 1ª avaliação e, como bem observa a EPGA no seu douto parecer, “existe somente um juízo conclusivo relativamente aos valores atribuídos porque “para o empreendimento “................”, se afigura ajustado”, pelo que a Comissão, por maioria, mantém os três valores atribuídos na 1ª avaliação”, não se vislumbrando que deste texto se possa inferir uma fundamentação séria para os valores encontrados, não sendo legitima a interpretação da recorrente quando apela à fundamentação por remissão, o que claramente não acontece.
Se a 2ª avaliação é requerida é determinante que na mesma venham a estar expressos os fundamentos que levam à alteração dos valores atribuídos na 1ª avaliação ou levaram à sua demonstração.”
E se os argumentos usados na 1ª avaliação não se mostraram satisfatórios para o requerente, devia a Comissão explanar devidamente o iter cognitivo que veio a determinar na 2ª avaliação, à manutenção dos referidos valores.
Face ao teor da decisão no segmento transcrito, entendemos que a mesma está insuficientemente fundamentada pois que, qualquer destinatário normal colocado na situação do destinatário, não percebe as razões que levaram o órgão a apontar aquele valor porque “para o empreendimento “................”, se afigura ajustado”, pelo que a Comissão, por maioria, mantém os três valores atribuídos na 1ª avaliação”, se não foram indicadas as concretas razões que torna o valor “ajustado” para o empreendimento “................”; com efeito, aquelas afirmações têm um carácter tão vago e genérico que afecta a clareza da decisão, a qual, como premissa do silogismo efectuado, impunha que se indicassem aquelas concretas razões, para aferir da justeza do valor encontrado.
Doutro modo, não são explicados os fundamentos de facto e de direito da decisão que, assim, não é clara, não permitindo, através dos seus termos, que se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decidiu, nem suficiente, por não possibilitar ao administrado um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou, e muito menos congruente, pois a decisão não constitui conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, não envolvendo entre eles um juízo de adequação.
Suficientes têm de ser os fundamentos no sentido de aptos a dar a perceber o processo lógico e jurídico que levou à decisão consubstanciada no acto concretamente praticado.
Daí que se deve ter como insuficiente a fundamentação só de facto ou só de direito, ou meramente conclusiva ou vagamente qualificativa de factos não expressamente indicados.
Congruentes, ou não contraditórios, na terminologia da lei (nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei 256-A/77), significa que, relacionados com a concreta decisão tomada, a deduzir deles, os elementos fundamentadores se mostram logicamente aptos a que a decisão deles se extraia - cfr. Acórdão do TCA de 25/11/03, no Recurso nº 4898/01.
Perante o que se conclui que a deliberação não indica, com clareza e congruência, os elementos de facto e de direito que determinaram a atribuição do valor em causa.
A fundamentação tinha de conter um esclarecimento concreto suficientemente apto para sustentar a decisão, não podendo assentar em meros juízos conclusivos ou em factos que os não suportam, sob pena de ficar prejudicada a compreensão da sua motivação e, consequentemente, qualquer das suas funções.
É por demais evidente que da exposição de motivos aduzidos pela entidade decidente não ficou o contribuinte a saber o porquê de tal decisão já que não esclarece as razões de facto e de direito que determinaram aquela.
A fundamentação do acto administrativo tem como escopo fundamental evitar tratamento discriminatório e a permissão do administrado do uso correcto de todos os meios processuais de defesa em relação à Administração, defesa essa que só é susceptível de ser bem sucedida se àquele for dada a conhecer a razão de ser do procedimento tomado e que ao caso se ajuste.
Significa que para o contribuinte não foram pela entidade decidente apontados os motivos que, em base coerente e credível, serviram de suporte do acto de que visam ser fundamento e que o seu destinatário não ficou em condições de entender porque razão a entidade decidente actuou daquela forma e não de outra.
Em consonância com o ponto de vista atrás afirmado e porque no n° 2 do art° 125º do CPA, se faz equivaler à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto o que vai contra quer o art° 1°, n°1 do próprio diploma, quer o art° 268° da Constituição da República, em termos de se considerar preterida uma formalidade essencial, teremos de concluir que o acto recorrido não se encontra claramente suportado pelos elementos de facto e de direito como o revela a materialidade que deflui dos autos.
O processo gracioso tem por fim a descoberta da verdade material relativa aos factos; nele, os particulares intervêm na produção das provas, no cumprimento de um dever de colaboração; é conduzido pela Administração que nele enverga as roupagens de órgão de justiça e de parte imparcial; desenvolve-se segundo um princípio contraditório; e culmina com a prática de um acto estritamente vinculado, que traduz um juízo subsuntivo de aplicação da lei, em muitos pontos semelhante à sentença de um tribunal.
Por isso mesmo se considerou no Acórdão do Tribunal Constitucional de 24/7/84, publicado no BMJ 354º-229, que a fundamentação tem de ser clara, suficiente, congruente e exacta de modo a permitir a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelos seus autores, sob pena da verificação de vício de forma recondutível a preterição de formalidade essencial prevista na lei.
Daí que na fundamentação terá de existir o mesmo nexo lógico que entre as premissas de um silogismo e a sua conclusão.
No caso concreto e face ao que se provou, estamos, manifestamente, perante «fundamentação que não é fundamentação», o que vale por dizer que a fundamentação aduzida não só não é clara nem concisa como também não é suficiente para determinar e tornar eficaz o próprio acto pois não é compreensível a declaração fundamentadora à luz de um juízo de normalidade.
Face a este quadro, dúvidas não sobram de que este discurso fundamentador padece dos vícios que se lhe apontaram indistinção, confusão, dúvida, obscuridade, ambiguidade, incongruência, sendo uma declaração externadora eivada de ilogicidade, incoerência, insensatez, não justificativo dos motivos da decisão que dele se apropriou.
Face a um tal desiderato, teremos de concluir que um declaratário normal, posto perante a declaração fundamentadora e o acto administrativo nela suportado, dificilmente capta o «iter» funcional, cognoscitivo e valorativo do seu autor.
Ora, como “ex-abundantis” se demonstrou, a fundamentação do acto impugnado, é manifestamente insuficiente, obscura e contraditória, pelo que este viola o disposto nos artigos 268°, n° 3, da Constituição da República, 125° do Código do Procedimento Administrativo, devendo ser anulado.* 4. -Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso e confirmar-se a sentença recorrida.
Sem custas, por isenção legal.*
Lisboa, 06/07/2010
(Gomes Correia)
(Pereira Gameiro)
(Aníbal Ferraz) |
