II. Nos termos do artigo 69.º do CPTA, em situações de inércia da Administração, contrariamente ao previsto no nº 2 do artº 58º do CPTA, o direito de ação apenas caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido.

III. Numa situação em que decorrem 6 (seis) meses desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido e a data em que deu entrada em juízo a ação, não se poderá lançar mão do disposto no nº 2 do artº 38º do CPTA para obstar à convolação da ação na espécie processual devida.

O Recorrente formulou as seguintes conclusões:

“1ª O que se encontra em discussão nossa autos é a da forma de processo adequada para fazer valer o direito que o recorrente pretende ver judicialmente tutelado, a saber: a ação administrativa comum ou a ação administrativa especial.
2 ª A sentença recorrida entendeu que a forma de processo adequada é a ação administrativa especial, entendimento com o qual a recorrente discorda porque in casu não se encontram preenchidos os requisitos legalmente exigidos para o efeito.
3ª Com efeito, no caso elos autos, e como ficou demonstrado (cfr. docs. 7 e 8 juntos à p.i.), o recorrente não pretendeu a apreciação da legalidade e a consequente anulação de qualquer ato administrativo, mas obter a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestação diretamente decorrentes de normas jurídico­administrativas que têm por objeto o pagamento de uma quantia.
4ª Os documentos nºs 7 e 8 juntos à p.i. confirmam, não só que a exposição apresentada pelo recorrente apenas teve como objetivo o pagamento dos créditos decorrentes da cessação de funções por motivo de aposentação, como a resposta que à mesma foi dada não consubstancia um ato de autoridade mas um mero esclarecimento dos serviços.
5ª Ou seja, o que está em causa nos autos não é uma pretensão emergente da prática de um ato administrativo ilegal mas antes o reconhecimento de um direito de crédito do recorrente a que
correspondeu ma obrigação de prestar pela Administração por força decorrente da lei (cfr. artigos 172º-e 173º nº 1 e 3 do R.C.T.F.P. e artigo 19º nº 2, da Lei nº 59 / 2000, de 11 de setembro conjugado com o artigo 2°, nº 5 e 13º do D.L. nº 100/99 de 31 de março) .
6ª A pretensão do recorrente, não só não foi previamente definida por ato administrativo como o que está em causa nos autos é o reconhecimento da situação jurídica subjetiva diretamente decorrente da lei.
7ª A forma de processo adequada ao caso em presença é, portanto, a ação administrativa comum, nos termos do artigo 37º nº 2 e) , do C.P.T.A, já que o que está em causa é o cumprimento ou nao de um dever de prestar que decorre diretamente de normas jurídicas sem procedência de ato administrativo.
8ª Ao decidir no sentido de que a forma de processo adequada é a ação administrativa especial, a sentença recorrida não fez a correta interpretação e aplicação do direito pelo que deverá ser revogada.”

O recorrido, por sua vez, apresentou as seguintes contra-alegações:

I. No caso sub judice e discorrendo pela sentença a quo, somos de parecer que, e salvo douta opinião, a mesma submeteu todos os factos a um tratamento jurídico adequado, ou seja, identificou as regras de direito aplicáveis, interpretou essas mesmas regas e determinou os correspondentes efeitos jurídicos, pelo que não lhe pode ser assacado qualquer vício, designadamente, erro de julgamento, na vertente de interpretação e aplicação das normas legais invocadas em contraponto com os factos alegados pelo ora Recorrente.

II. Na verdade, o Recorrente pretende beneficiar do regime jurídico da ação administrativa comum, quando em causa estaria uma ação administrativa especial, nos termos dos artigos 66.º e seguintes do CPTA.

III. O ato que a Administração tinha obrigação de praticar por força de normativos legais foi executado, uma vez que foram processadas as verbas devidas ao Recorrente decorrentes da caducidade do seu contrato de trabalho em funções públicas motivada pela sua aposentação.

IV. Tendo o Recorrente requerido o pagamento de verbas relativas a férias vencidas e não gozadas entre 2010 e 2013, por entender ser um direito que lhe assiste, a Administração pronunciou-se, indeferindo o aludido pedido nos termos dos artigos 175.º e 180.º do RCTFP, aplicável à data.

V. Ato este que se traduz num ato administrativo com eficácia externa, ou seja, cujos efeitos se repercutiram na esfera jurídica do Recorrente.

VI. É este ato que está em causa - recusa do pagamento solicitado - e não o cumprimento de uma vinculação da Administração à obrigação de prestar por força de normas jurídico-administrativas.

VII. Assim, não está em causa a aplicação da alínea e) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA, pretendendo o Recorrente obter com a ação administrativa comum, os mesmos efeitos que obteria numa ação administrativa especial, o que lhe está vedado pelo n.º 2 do artigo 38.º do CPTA.

VIII. E não está em causa a alínea e) do n.º 2 do artigo 37.0 do CPTA, porquanto esta depende da existência de uma vinculação da Administração aos deveres de prestar na sequência de uma norma administrativa ou de um ato administrativo anteriormente praticado, sendo que esta obrigação de prestar, neste caso concreto, foi assegurada pela Administração que deu cumprimento aos direitos emergidos na esfera jurídica do Recorrente decorrentes da caducidade do seu contrato de trabalho por via da aposentação.

IX. Por seu turno, decretando, e bem, o Tribunal a quo a inidoneidade do meio processual utilizado pelo Recorrente, igualmente bem decidido foi o segmento relativo à caducidade do direito de ação, tendo em conta que para acionar a forma de processo adequada - ação administrativa especial de condenação à prática de ato - dispunha o Recorrente do prazo de três meses, de acordo com os artigos 58.º n.º 2, alínea b) e 59.º do CPTA, o que no caso não se verificou.

X. Nestes termos, a sentença a quo não padece de qualquer vício, encontrando-se devidamente sustentada em termos legais, razão pela qual deve o presente recurso improceder.

XI. Acresce apenas que relativamente à questão de mérito, a Administração procedeu ao pagamento de € 6 123,71 (seis mil, cento e vinte e três euros e setenta e um cêntimos) relativo a férias não gozadas de 2012 e vencidas a 1 de janeiro de 2013 (€ 2533,95), aos proporcionais das férias de 2013 (€ 1055,81), às férias não gozadas do ano de 2013 (€ 1055,81) e aos proporcionais de férias entre junho e dezembro de 2013 (€ 1478,14).

XII. O que é consentâneo com o regime implementado pelo artigo 19.º da Lei n.º 59/2008 do RCTFP na redação oferecida pela Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, implicando efeitos nas férias decorrentes de faltas por doença dos trabalhadores em funções públicas integrados no regime de proteção social convergente, designadamente no artigo 179.º do RCTFP.

XIII. Quanto aos anos de 2010 e 2011 foram abonados os respetivos subsídios de férias, sendo certo que, relativamente às férias não gozadas e acumuladas, o correspondente direito caducou e em relação ao ano de 2012 o pagamento do respetivo subsídio foi suspenso por força do artigo 21.º da Lei n.º 64-8/2011, de 30 de dezembro.

XIV. Não existindo, por isso, na esfera jurídica do Recorrente o direito às alegadas férias vencidas, não gozadas e acumuladas, pois o alegado direito padece de sustentação legal, conforme comprovado supra.

XV. Atento o expendido, a decisão ora posta em crise deverá ser mantida, por legal, pois, como ficou demonstrado, o Tribunal a quo, interpretou e enquadrou devidamente a matéria de facto e de direito, não padecendo a respetiva sentença de quaisquer vícios.”

Assim sendo, foi por referência a esse ato de indeferimento que foi, in casu, aferida a verificação da exceção de caducidade do direito de ação do Recorrente e consequente conclusão pela inimpugnabilidade do ato em questão, nos termos e para os efeitos previstos no n. º 2 do artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo o qual“[s]alva disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:

a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;

b) Três meses, nos restantes casos. (…)”

Sucede, contudo, que o tribunal a quo errou na interpretação que fez, quer da lei quer do respetivo emolduramento factual.

Isto porque, não se poderá concluir que o ofício referido no ponto F) dos factos provados consubstancia uma decisão da pretensão do Recorrente.

A mesma traduz, isso sim, uma informação, no sentido de que não assistiria razão ao Recorrente /Autor, mas nunca decidindo, de forma inequívoca, a respetiva pretensão.

Daí que o Recorrente pretenda ver-lhe reconhecido o direito a que se arroga e obter a condenação da Administração ao pagamento de uma quantia.
É para situações como a presente que o artigo 66.º, nº 1, do CPTA, na versão aplicável à data em que foi intentado o presente processo, se refere à acção administrativa especial poder ser “(…) utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado.”
O nº 2 deste preceito diz-nos que “[a]inda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória.”

No artº 67.º estabelecem-se os “Pressupostos” para ser pedida a condenação à prática de acto administrativo legalmente devido nos seguintes termos:

“(…)

a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;

b) Tenha sido recusada a prática do acto devido; ou

c) Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.

2 - Para os efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, a falta de resposta a requerimento dirigido a delegante ou subdelegante é imputada ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este não tenha sido remetido o requerimento.

3 - Para os mesmos efeitos, quando, tendo sido o requerimento dirigido a órgão incompetente, este não o tenha remetido oficiosamente ao órgão competente nem o tenha devolvido ao requerente, a inércia daquele primeiro órgão é imputada ao segundo.”

Por sua vez, nos termos do artigo 68.º do CPTA:

“1 - Tem legitimidade para pedir a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido:

a) Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto;

b) Pessoas colectivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;

c) O Ministério Público, quando o dever de praticar o acto resulte directamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º;

d) As demais pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º

2 - Para além da entidade responsável pela situação de omissão ilegal, são obrigatoriamente demandados no processo os contra-interessados a quem a prática do acto omitido possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.”

Segundo o artigo 69.º do CPTA, relativos aos “prazos” para lançar mão da acção administrativa especial, nos casos em que se pretenda a condenação da Administração à pratica de acto devido:

“1 - Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.

2 - Tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses.

3 - No caso previsto no número anterior, o prazo corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 60.º”

Ou seja, tudo ponderado, em casos como o presente, em que se verificam situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de 1 (um) ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido.

Tendo em conta que o ofício referido em F) foi remetido ao Recorrente/Autor em 02.09.2013, teremos de concluir que o mesmo poderia ter intentado a correspondente ação até 02.09.2014, nos termos dos preceitos acima transcritos.

Portanto, quando a presente ação deu entrada, em 26.03.2014, não tinha caducado o direito de agir do Recorrente, podendo a espécie processual ser convolada de ação administrativa comum em ação administrativa especial de condenação da Administração à pratica de ato devido.

Como tal, não poderia ter concluído, o tribunal a quo, que o prazo de impugnação era de apenas 3 (três) meses e que não se estava em tempo para apreciar da legalidade do ato e, consequentemente, seria inviável a convolação na espécie processual adequada. Muito menos poderia ter concluído, com base nessa premissa, pela verificação da exceção de inidoneidade do meio processual, prevista no artigo 38.º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo o qual “(….) a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.(…)”

Aqui chegados, cumpriria julgar procedente o presente recurso, revogar a decisão em crise, substituindo-se a mesma por outra que, procedendo à convolação da espécie processual em ação administrativa especial de condenação da Administração à pratica de ato devido, nos termos acima, conhecesse do pedido condenatório formulado.

Contudo, nos termos do artigo 91.º do CPTA, na versão aplicável à data em que deu entrada no TAC de Lisboa a presente acção:

“1 - Finda a produção de prova, quando tenha lugar, pode o juiz ou relator, sempre que a complexidade da matéria o justifique, ordenar oficiosamente a realização de uma audiência pública destinada à discussão oral da matéria de facto.

2 - A audiência pública a que se refere o número anterior pode ter também lugar a requerimento de qualquer das partes, podendo, no entanto, o juiz recusar a sua realização, mediante despacho fundamentado, quando entenda que ela não se justifica por a matéria de facto, documentalmente fixada, não ser controvertida.

3 - Quando a audiência pública se realize por iniciativa das partes, nela são também deduzidas, por forma oral, as alegações sobre a matéria de direito.

4 - Quando não se verifique a situação prevista no número anterior e as partes não tenham renunciado à apresentação de alegações escritas, são notificados o autor, pelo prazo de 20 dias, e depois, simultaneamente, a entidade demandada e os contra-interessados, por igual prazo, para, querendo, as apresentarem.

5 - Nas alegações pode o autor invocar novos fundamentos do pedido, de conhecimento superveniente, ou restringi-los expressamente e deve formular conclusões.

6 - O autor também pode ampliar o pedido nas alegações, nos termos em que, neste Código, é admitida a modificação objectiva da instância.”

Neste caso, conforme resulta dos autos, nenhuma das partes renunciou à apresentação das respetivas alegações escritas, devendo o tribunal a quo, feito o saneamento devido, fazer prosseguir os autos, designadamente procedendo à sua notificação para os termos do artº 91º, nº 4 do CPTA (e sem prejuízo do direito de, nestas alegações, o autor poder invocar novos fundamentos do pedido, de conhecimento superveniente, ou restringi-los expressamente e/ou ampliar o pedido, nos termos em que lhe é admitida a modificação objetiva da instância).

Isto posto, cumpre, pois, julgar procedente o presente recurso e revogar a decisão em crise, substituindo-se a mesma por outra que, procedendo à convolação da espécie processual em ação administrativa especial de condenação da Administração à pratica de ato devido, nos termos acima, determine a baixa dos autos à 1ª instância para que, concluído o respetivo saneamento, proceda à tramitação, subsequente e legalmente prevista, nos termos dos artigos 91º e ss. do CPTA.

*O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15.º -A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Ex. Srs. Juízes-Desembargadores, Dr.ª Ana Celeste Carvalho e Dr. Pedro Marchão Marques.