| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
HORTÊNSIA ……………………….. (devidamente identificada nos autos), autora no processo de contencioso de procedimento de massa (previsto no artigo 99º do CPTA, na sua versão atual, resultante do DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro) que instaurou no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP – na qual, por referência ao concurso de promoção na categoria de Técnico de Emprego Especialista da carreira de Técnico de Emprego do IEFP referente ao ano de 2006, peticionou a condenação deste a praticar os seguintes atos: i) a reclassificar a autora na prova escrita de conhecimentos, atribuindo-lhe a classificação global de 14,40 valores; ii) a elaborar e homologar uma nova lista de classificação final, resultante daquela reclassificação, nela posicionando a autora em função da pontuação de 14,40 valores – inconformada com a decisão proferida pela Mmª Juíza do Tribunal a quo em 30-03-2017 que julgou verificada a exceção de caducidade do direito de ação, dela interpõe o presente recurso, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
A - A deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, de 23 de setembro de 2016, que homologou a lista de classificação final do concurso de promoção objeto da ação administrativa instaurada, não é o ato que, face ao disposto no artigo 15.º do RCC aplicável, deve ser jurisdicionalmente impugnado.
B - O prazo de 30 dias relativo ao exercício do direito de ação, a que se reporta o n.0 2 do artigo 99.º do CPTA, não se iniciou, assim, a 27 de setembro de 2016, dia seguinte ao da publicação, no Diário da República, do Aviso n.º 11724/2016, que divulgou a mencionada lista de classificação final.
C - Nem se suspendeu a 10 de outubro de 2016, data em que foi recebida, no IEFP, a reclamação administrativa que a Recorrente interpôs da citada deliberação homologatória, de 23 de setembro de 2016.
D - O ato passível de impugnação jurisdicional seria, nos termos do n.º 2 do artigo 15.º do RCC, a deliberação do Conselho Diretivo do IEFP que deveria ter sido proferida em decisão da mencionada reclamação administrativa.
E - Tal deliberação não foi, até à presente data, notificada à Recorrente, ao arrepio do princípio da boa administração e do princípio da boa decisão (cf., respetivamente, artigos 5.º e 13.º do CPA).
F - A ausência de tal deliberação gerou, nos termos do ponto 1.1 do n.º 1 do artigo 15.0 do RCC, o indeferimento tácito da reclamação administrativa deduzida pela Recorrente.
G - Tal indeferimento tácito formou-se a 8 de novembro de 2016, data do termo do prazo, de 20 dias úteis, fixado no ponto 1.1 do n.º l do artigo 15.º do RCC, para a decisão da mencionada reclamação administrativa.
H - A Recorrente, a partir de 9 de novembro de 2016, ficou habilitada a exercer os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados (cf. artigo 129.º do CPA).
l - O meio processual adequado à defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente consistia, no caso em apreço, na instauração de uma ação de condenação à prática dos atos devidos, ao abrigo do disposto nos artigos 66.º, n.º 1 e 67.º n.º 1, do CPTA.
J - A Recorrente, em 9 de novembro de 2016, dispunha do prazo de 30 dias para instaurar a referida ação condenatória (cf. artigos 69.º, n.º 1 e 99.º, n.º 2, do CPTA).
L - Ou seja, até 9 de dezembro de 2016.
M - A ação foi proposta a 7 de dezembro de 2016 e, portanto, tempestivamente.
N - A sentença recorrida, ao julgar procedente a exceção de caducidade do direito de ação, obstou ao conhecimento e julgamento do mérito da causa, inviabilizando, assim, a emissão de pronúncia sobre a justiça material do caso levado a juízo.
O - Tal decisão, fundada em errada interpretação e aplicação das normas processuais reguladoras do direito de ação, não deu cumprimento ao princípio da promoção do acesso à justiça (artigo 7.º do CPTA), nem ao princípio da tutela jurisdicional efetiva (artigos 268.º, n.º 4, da CRP e 2.º n.º 1, do CPTA).
Contra-alegou o Recorrido IEFP, IP pugnando pela improcedência do recurso com manutenção da decisão recorrida, formulando o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
1ª Ao contrário do ora alegado pela Recorrente, a impugnação administrativa prevista no art.º 15.º do RCC, mediante reclamação para o mesmo órgão que pratica o acto, não retira à homologação da lista de classificação final a susceptibilidade de impugnação contenciosa imediata, nem vem transferir a impugnabilidade judicial só para a decisão, expressa ou tácita, dessa mesma reclamação, ou seja, esta não se encontra instituída como impugnação administrativa necessária.
2ª A reclamação da homologação das listas de classificação final prevista no art.º 15.º do RCC não consagra nenhuma impugnação administrativa necessária, como meio de obtenção de um acto administrativo horizontal e verticalmente definitivo que, nessa medida, seja impugnável contenciosamente.
3ª A ratio legis daquela norma regulamentar é a de facultar aos trabalhadores opositores dos concursos de promoção uma instância de impugnação das listas de classificação final, ainda que junto do próprio órgão que as homologou, sem que fiquem apenas limitados à impugnação contenciosa e aos custos inerentes a esta.
4ª A possibilidade de reclamação da deliberação de homologação pelo (hoje) Conselho Directivo do IEFP, I.P. das listas de classificação final para aquele mesmo órgão, nos termos do art.º 15.º do RCC, de forma alguma retira àquele acto a natureza de acto com eficácia externa e, por isso, susceptível de imediata impugnação contenciosa.
5ª Nem sequer a reclamação prevista no art.º 15.º do RCC pretende retirar a natureza de acto administrativo impugnável ao acto praticado pelo órgão com competência verticalmente definitiva para a homologação das listas de classificação final, a qual, pondo fim aos procedimentos concursais, produz os correspondentes efeitos jurídicos externos na esfera jurídica dos opositores aos concursos de promoção.
6ª Por outro lado, a qualificação ou natureza de impugnação administrativa necessária, nem sequer decorre do texto do referido art.º 15.º do RCC.
7ª Pelo contrário, segundo o disposto no art.º 51.º, n.º 1 do CPTA, não há dúvidas de que os actos de homologação das listas de classificação final dos concursos de promoção do IEFP, I.P. praticados pelo seu Conselho Directivo, a quem compete dirigir e orientar a acção dos órgãos e serviços (art.º 6.º, n.º 2 do Dec.-Lei n.º 143/2012, de 11 de Julho, que aprova a orgânica do IEFP, I.P.), são susceptíveis de impugnação contenciosa directa.
8ª As deliberações do Conselho Directivo do IEFP, I.P. de homologação das listas de classificação final dos concursos de promoção constituem actos administrativos revestidos de definitividade, quer horizontal quer vertical, que põem termo aos respectivos procedimentos concursais e produzem efeitos jurídicos externos em relação a cada um dos opositores ao concurso de promoção, sendo, por isso, susceptíveis de imediata impugnação contenciosa.
9ª Tal não obsta, porém, a que esteja prevista a reclamação facultativa para o próprio órgão que homologa a lista de classificação final.
10ª Não faria, aliás, qualquer sentido, ou, pelo menos, seria redundante que o RCC pretendesse negar o carácter de acto definitivo à homologação das listas de classificação final pelo Conselho Directivo do IEFP, I.P. e a sua susceptibilidade de imediata impugnação contenciosa, mesmo depois de tal homologação, nos termos previstos no n.º 11 do art.º 14º daquele RCC, só ter lugar após a audiência dos interessados e respectiva apreciação pelo júri do concurso a preceder e sustentar a classificação e ordenação final dos candidatos a ser submetida a homologação.
11ª É inatacável, pois, a consideração da douta Sentença de que a deliberação do C.D. de 23 de Setembro de 2016 que homologou a lista de classificação final do concurso de promoção em causa, é susceptível de imediata impugnação contenciosa, a partir da data da notificação da mesma à Recorrente, em 26 de Setembro de 2016.
12ª A douta Sentença recorrida ainda considerou correctamente que, face ao n.º 4 do art.º 59.º do CPTA, o prazo de impugnação contenciosa foi suspenso (e não interrompido) com a utilização da reclamação prevista no art.º 15.º do RCC, tendo, nessa conformidade, tal prazo (30 dias) decorrido entre 27 de Setembro e 9 de Outubro e, depois, de 9 a 29 de Novembro, em 2016.
13ª Ora, tendo a acção sido interposta em 7 de Dezembro de 2016, e não, o mais tardar, até ao dia 29 de Novembro de 2016, o exercício do direito de acção foi intempestivo, não podendo tal caducidade deixar de ser julgada verificada, o que, como excepção dilatória, obsta ao conhecimento do mérito da causa e determina a absolvição dos demandados.
14ª Destarte, a douta Sentença ora recorrida não padece de nenhum dos vícios que a Recorrente lhe pretende agora imputar, pelo que improcedem, na sua totalidade, as conclusões que vêm por si vêm formuladas no presente recurso.
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal, neste notificada a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não emitiu parecer.
Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea b) e nº 2 do CPTA, na sua redação atual.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo (correspondente aos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, a questão essencial colocada a este Tribunal reconduz-se a saber se o Tribunal a quo ao julgar verificada a exceção de caducidade do direito de ação incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação das normas processuais.* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
A) Em execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 17 de Dezembro de 2014, proferido no Proc. 0183/14, o Conselho Directivo do IEFP, I.P., depois de ter fixado, por categoria/carreira, o número de vagas a pôr a concurso, autorizou, por deliberação de 25 de Maio de 2015, a abertura de procedimentos concursais por referência aos anos de 2004, 2005 e 2006 (fl.s 1 do PA, cujo teor se dá por reproduzido);
B) Entre os quais os relativos à promoção à categoria de técnico de emprego especialista, da carreira de técnico de emprego;
C) A Autora, Técnico de Emprego ao serviço do IEFP, I.P., apresentou, em 22 de Setembro de 2015, a sua candidatura aos referidos procedimentos concursais, por referência a cada um dos referidos anos de 2004, 2005 e 2006, tendo, para o efeito, preenchido e remetido, por correio electrónico, o respectivo formulário (alegação não impugnada);
D) A Autora foi um dos 169 candidatos admitidos ao concurso de promoção à categoria de técnico de emprego especialista, da carreira de técnico de em prego do IEFP, I.P., referente ao ano de 2006 (Actas n.ºs 2 e 3 do Júri e listas anexas, juntas de fl.s 207 a 221 e de fl.s 433 a 457 do PA, respectivamente, e cujos teores se dão por reproduzidos);
E) Concluídas a validação da correcção e classificação da prova de conhecimentos, a análise, validação e classificação da avaliação curricular, o Júri aprovou a lista provisória de classificação final na sua reunião de 1 de Julho de 2016 (Acta n.º 4 e respectivos anexos, juntos de fl.s 517 a 643 do PA e cujos teores se dão por reproduzidos);
F) Em 23 de Agosto de 2016, a Autora apresentou as suas alegações, no exercício do direito de audiência prévia, questionando as notações que lhe foram atribuídas na prova escrita nas perguntas 4 e 5 do Grupo A (alegação não impugnada);
G) No dia 7 de Setembro de 2016, o Júri apreciou e decidiu as alegações apresentadas pelos candidatos e aprovou a lista definitiva de classificação final (Acta n.º 5 e respectivos anexos, juntos de fl.s 671 a 827 e cujos teores se dão por reproduzidos);
H) Na Qual a Autora ficou posicionada no 22º lugar, com a classificação de 13,48 valores (fl.s 821 do PA);
I) Fora das 18 vagas postas a concurso;
J) Por deliberação de 23 de Setembro de 2016, o Conselho Directivo do IEFP, I.P., homologou a lista de classificação final aprovada pelo Júri (alegação não impugnada);
K) Lista cuja “notificação” aos candidatos foi feita por meio do Aviso (extracto) n.º 11724/2016, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 185, de 26 de Setembro de 2016 (fl.s 829 do PA, cujo teor se dá por reproduzido);
L) Mediante reclamação dirigida ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP, I.P., em 7 de Outubro de 2016, a Autora impugnou administrativamente a mencionada deliberação homologatória da lista de classificação final do procedimento concursal em apreço (alegação não impugnada);
M) A reclamação foi recebida no IEFP, I.P., no dia 10 de Outubro de 2016 (Aviso de recepção junto com a réplica da Autora);
N) A decisão de tal reclamação não foi, até à presente data, notificada à Autora;
O) A petição inicial da acção foi enviada ao Tribunal, por correio registado, no dia 7 de Dezembro de 2016 (cfr. sobrescrito junto à p.i.);
P) E registada no SITAF no dia 9 de Dezembro de 2016.
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
A ora recorrente HORTÊNSIA ……………………. instaurou o presente processo de contencioso de procedimento de massa (previsto no artigo 99º do CPTA, na sua versão atual, resultante do DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro) contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP, no qual, por referência ao concurso de promoção na categoria de Técnico de Emprego Especialista da carreira de Técnico de Emprego do IEFP referente ao ano de 2006, peticionou a condenação deste a praticar os seguintes atos: i) a reclassificar a autora na prova escrita de conhecimentos, atribuindo-lhe a classificação global de 14,40 valores; ii) a elaborar e homologar uma nova lista de classificação final, resultante daquela reclassificação, nela posicionando a autora em função da pontuação de 14,40 valores.
Na contestação apresentada pela Entidade Requerida foi suscitada a questão prévia da caducidade do direito de ação (vide artigos 7º a 25º daquele seu articulado). Questão que foi também suscitada pela contra-interessada SUSANA …………………….na contestação que apresentou (vide artigos 22º a 26º daquele seu articulado).
Após a autora ter respondido às questões suscitadas, o Mmº Juiz do Tribunal a quo proferiu a decisão recorrida, de 30-03-2017, pela qual julgou verificada a exceção de caducidade do direito de ação. Decisão que tendo por base a matéria de facto que ali deu como provada (vertida supra), a qual não vem impugnada no presente recurso, assentou na seguinte fundamentação, que passa a transcrever:
«Nos termos do n.º 2 do art.º 99º do CPTA, as acções respeitantes à prática ou omissão de actos administrativos nos “procedimentos de massa”, isto é nos procedimentos com mais de 50 participantes, devem ser instaurados no prazo de um mês, contado nos termos do art.º 279º do CC, por força do disposto no art.º 58º, n.º 2, do CPTA, aplicável ex vi art.º 97º, n.º 1, al. b), do CPTA.
Trata-se de um prazo contínuo e de caducidade.
“A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar” (n.º 4 do art.º 59º do CPTA).
Nos termos do ponto 1.1 do n.º 1 do art.º 15º do Regulamento de Carreiras e Concursos (RCC), homologado por despacho do Secretário de Estado do Trabalho, de 2 de Outubro de 2003 (fl.s 11 a 40 do PA), “O prazo de decisão da reclamação [que deve ser apresentada no prazo de 10 dias úteis, de acordo com o n.º 1 do mesmo artigo] é de 20 dias úteis, considerando-se a mesma tacitamente indeferida, quando não seja proferida decisão naquele prazo”.
Em se tratando de uma situação de inércia da Administração, como na circunstância se trata, o direito de acção caduca no prazo de um mês “(…) contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido” (n.º 1 do art.º 69º do CPTA).
No caso dos autos, a Autora teve efectivo conhecimento da consolidação da sua posição na lista definitiva de classificação final mediante a “notificação” operada pelo Aviso n.º 11724/2014, publicado no DR, 2ª série, n.º 185, de 26 de Setembro de 2016 [al. K) do probatório].
A partir de 27 de Setembro de 2016 - dia seguinte ao do evento “notificação”, por força do disposto na al. b) do art.º 279º do CC - começou a correr o prazo de um mês para a eventual instauração da acção, prazo que deveria terminar no dia 27 de Outubro de 2016, mercê do disposto na al. c) daquele art.º 279º. Uma vez que os concorrentes não tinham de ser notificados individualmente da homologação da lista de classificação final, o momento relevante para o início do prazo de propositura da acção é o do efectivo conhecimento, por via de notificação, publicação ou do começo de execução da deliberação (cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, Almedina, 2007, comentário 6 ao art.º 101º do CPTA, versão originária).
Mas como a Autora impugnou administrativamente em 10 de Outubro de 2016 (data da recepção da reclamação), a deliberação do Conselho Directivo do IEFP, I.P., que homologou a classificação final, o prazo de 30 dias deve ser contado do termo do prazo (de 20 dias úteis) que o órgão competente tinha para decidir a reclamação. A este último prazo, todavia, deve ser descontado o tempo que decorreu entre a data da notificação da Autora (26 de Setembro de 2016) e a data em que foi recebida a reclamação no IEFP, I.P. (10 de Outubro de 2016) – mais precisamente o tempo que decorreu entre 27 de Setembro de 2016 e 9 de Outubro de 2016 – durante o qual não operou a suspensão. Isto, porque a impugnação administrativa apenas suspende, não interrompe, o prazo de exercício do direito de acção e não suspende necessariamente todo o prazo de exercício do direito de acção, mesmo que retroactivamente, mas apenas a partir do momento em que a impugnação administrativa é apresentada.
Ora deduzindo ao prazo de 30 dias estabelecido pelo n.º 2 do art.º 99º do CPTA para o exercício do direito de acção os 9 dias úteis que vão de 27 de Setembro de 2016 a 9 de Outubro de 2016 (período em que a suspensão do referido prazo não operou, na justa medida em que a reclamação apresentada pela Autora, com efeito suspensivo do prazo, só foi recebida pelo IEFP, I.P., no dia 10 de Outubro de 2016), a Autora ficou com um crédito de apenas 21 dias, contados do dia seguinte ao termo do prazo de 20 dias úteis que o órgão competente tinha para decidir a reclamação apresentada pela Autora, ou seja contados de 9 de Novembro de 2016, para intentar a acção.
Nestas circunstâncias, a acção devia ter sido intentada, o mais tardar, até ao dia 29 de Novembro de 2016.
Tendo-o sido apenas no dia 7 de Dezembro de 2016, deu-se a caducidade do direito de acção, que é excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa, determinando a absolvição dos demandados da instância [art.º 89º, n.ºs 2 e 4, al. k), do CPTA] e prejudicando o conhecimento das demais questões prévias suscitadas nos autos.»
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2. Da tese da recorrente
Sustenta a recorrente que o Tribunal a quo ao julgar verificada a exceção de caducidade do direito de ação incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação das normas processuais reguladoras do direito de ação, não tendo dado cumprimento ao princípio da promoção do acesso à justiça (artigo 7.º do CPTA), nem ao princípio da tutela jurisdicional efetiva (artigos 268.º, n.º 4, da CRP e 2.º n.º 1, do CPTA). Argumenta para tanto que a deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, de 23 de setembro de 2016, que homologou a lista de classificação final do concurso de promoção objeto da ação administrativa instaurada, não é o ato que, face ao disposto no artigo 15.º do RCC aplicável, deve ser jurisdicionalmente impugnado; que o prazo de 30 dias relativo ao exercício do direito de ação, a que se reporta o n.º 2 do artigo 99.º do CPTA, não se iniciou, assim, a 27 de setembro de 2016, dia seguinte ao da publicação, no Diário da República, do Aviso n.º 11724/2016, que divulgou a mencionada lista de classificação final, nem se suspendeu a 10 de outubro de 2016, data em que foi recebida, no IEFP, a reclamação administrativa que a Recorrente interpôs da citada deliberação homologatória, de 23 de setembro de 2016; que o ato passível de impugnação jurisdicional seria, nos termos do n.º 2 do artigo 15.º do RCC, a deliberação do Conselho Diretivo do IEFP que deveria ter sido proferida em decisão da mencionada reclamação administrativa; que tal deliberação não foi, até à presente data, notificada à Recorrente, ao arrepio do princípio da boa administração e do princípio da boa decisão (cf., respetivamente, artigos 5.º e 13.º do CPA); que a ausência de tal deliberação gerou, nos termos do ponto 1.1 do n.º 1 do artigo 15.0 do RCC, o indeferimento tácito da reclamação administrativa deduzida pela Recorrente; que tal indeferimento tácito formou-se a 8 de novembro de 2016, data do termo do prazo, de 20 dias úteis, fixado no ponto 1.1 do n.º l do artigo 15.º do RCC, para a decisão da mencionada reclamação administrativa; que a Recorrente, a partir de 9 de novembro de 2016, ficou habilitada a exercer os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados (cf. artigo 129.º do CPA); que o meio processual adequado à defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente consistia, no caso em apreço, na instauração de uma ação de condenação à prática dos atos devidos, ao abrigo do disposto nos artigos 66.º, n.º 1 e 67.º n.º 1, do CPTA; que a Recorrente, em 9 de novembro de 2016, dispunha do prazo de 30 dias para instaurar a referida ação condenatória (cf. artigos 69.º, n.º 1 e 99.º, n.º 2, do CPTA), ou seja, até 9 de dezembro de 2016 e que tendo a ação sido proposta a 7 de dezembro de 2016 o foi tempestivamente.
~ 3. Da análise e apreciação da questão
3.1 Cumpre começar por explicitar que estando nós perante um processo de contencioso de procedimentos de massa, que se encontra atualmente previsto no artigo 99º do CPTA, na sua versão resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
3.2 Trata-se de uma nova de uma nova forma de processo urgente (cfr. artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA revisto) respeitante à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, de procedimentos de realização de provas e de recrutamento (cfr. artigo 99º nº 1 do CPTA revisto), com a qual se visa, como é dito no preâmbulo do DL. n.º 214-G/2015, “…dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes” , tendo em vista “…assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo” – sobre este novo meio processual urgente veja-se Carla Amado Gomes, in “Processos em massa e contencioso dos procedimentos em massa: o que os une e o que os separa” - Comentários à Revisão do CPTA e ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, Pág. 629 ss.; Esperança Mealha, in “Contencioso (urgente) dos processos em massa” – CJA nº 106, 2014, pág. 79 ss.; ou João Raposo, in “O novo contencioso urgente dos processo em massa” – CJA nº 106, 2014, pág. 88 ss..
3.3 O processo de contencioso de procedimentos de massa compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos (cfr. nº 1 do artigo 99º do CPTA), podendo assim nele ser formuladas quer pretensões impugnatórias, tendo em vista designadamente a declaração de nulidade ou a anulação de atos administrativos, quer pretensões condenatórias, visando nomeadamente obter a condenação das entidades administrativas na prática de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados.
3.4 Atento o seu objeto e natureza, este processo encontra-se sujeito a um prazo de instauração mais curto do que os estabelecidos para idênticas pretensões quando formuladas no âmbito da ação administrativa, estabelecendo o nº 2 do artigo 99º do CPTA revisto, que salvo disposição legal em contrário, o prazo de propositura dos processos de contencioso de procedimentos de massa é de um mês.
3.5 É incontroverso, no caso, estarmos perante um processo de contencioso de procedimentos de massa previsto no artigo 99º do CPTA revisto, e que o prazo de propositura a que o mesmo se encontra sujeito é o prazo de um mês previsto no nº 2 daquele mesmo normativo. O que não é contestado.
O que vem posto em causa no recurso, é o modo como o Tribunal a quo procedeu à contagem de tal prazo.
3.6 Não prevendo o artigo 99º do CPTA revisto nenhuma outra norma especial, para além da fixação do prazo de 1 mês como prazo de caducidade do direito de ação, a questão de saber como se haverá de proceder à contagem daquele prazo haverá de encontrar resposta nas normas contidas no CPTA referentes às ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos (cfr. nº 1 do artigo 99º).
O que, aliás, foi feito pelo Tribunal a quo, que recorreu ao normativo contido no artigo 59º nº 4 do CPTA, nos termos do qual “…a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”.
3.7 Mas a recorrente põe em causa a aplicação, ao caso, deste normativo (59º nº 4), sustentando que o procedimento concursal objeto da presente ação está sujeito a disciplina normativa especial constante do Regulamento de Carreiras e Concursos do IEFP, IP, em cujo artigo 15º, sob a epígrafe “Impugnação” se dispõe o seguinte:
“1. Da publicitação das listas de classificação final previstas, respectivamente, no número 9 do artigo 6º e número 11 do artigo 14º, cabe reclamação para a Comissão Executiva a interpor no prazo de 10 dias úteis.
1.1 O prazo da decisão da reclamação é de 20 dias úteis, considerando-se tacitamente indeferida, quando não seja proferida decisão naquele prazo.
(…)
2. A decisão proferida pela Comissão Executiva em sede de reclamação é suscetível de impugnação jurisdicional, nos termos legais.”
E retira deste normativo que o ato administrativo passível de impugnação jurisdicional é a deliberação do, hoje designado Conselho Diretivo do IEFP, que indefere expressa ou tacitamente a reclamação administrativa prevista no nº 1 daquele artigo 15º do RCC do IEFP. De modo que o prazo de um mês previsto no artigo 99º nº 2 do CPTA revisto para a instauração da ação não se iniciou em 27-09-2016 como foi considerado pelo Tribunal a quo, mas em 09-11-2016, dia seguinte ao termo do prazo de 20 dias úteis de que o órgão administrativo dispunha para decidir a reclamação deduzida.
Vejamos.
3.8 A suspensão do prazo para a instauração de ação destinada à impugnação de atos administrativos prevista no artigo 59º nº 4 do CPTA apenas ocorre quando o interessado tenha lançado mão de impugnação administrativa (recurso hierárquico ou reclamação graciosa) de natureza facultativa (vide, os Acórdãos do STA de 23-02-2017, Proc. 01268/16 (Pleno); de 03-02-2015, Proc. 01470/14; de 19-06-2014, Proc. 01954/13, in, www.dgsi.pt/jsta).
Nesse caso justifica-se essa suspensão da contagem do prazo judicial, já que o interessado opta, em vez de recorrer imediatamente aos tribunais, impugnando contenciosamente o ato administrativo lesivo, por tentar ainda alcançar, pela via administrativa, a satisfação da sua pretensão, usando da faculdade, genericamente conferida (cfr artigos 191 e 193º do CPA novo).
3.9 Mas já não é assim quando, de acordo com o quadro normativo aplicável se impõe que previamente ao recurso à via judicial o interessado esgote a via administrativa.
Em tal caso, o interessado não está perante uma opção que possa exercer, por o recurso à impugnação administrativa não ser uma faculdade de que possa lançar mão, mas uma imposição legal.
A respeito das implicações das impugnações administrativas necessárias no âmbito do CPTA, entre outros, os acórdãos do STA de 06-05-2010, Proc. 01255/09:e de 04/06/2009, Proc. 00377/08 (Pleno).
3.10 Pelo que, quando, à luz do quadro normativo aplicável, é imposto ao interessado que, previamente ao recurso à via judicial, esgote a via administrativa, através, designadamente, de dedução de reclamação (necessária) para o autor do ato e/ou de recurso hierárquico (necessário) para órgão superior com poder hierárquico, só com a notificação do ato que decide a reclamação ou recurso hierárquico de natureza necessária, ou esgotado o respetivo prazo de decisão, se inicia a contagem do prazo para o recurso à via contenciosa. Que é, afinal, o momento em que lhe é aberta a via judicial que, até então, lhe estava vedada.
O que, atualmente, decorre com toda a clareza do disposto nos artigos 192º nº 3 e 198º nº 4 do CPA novo (aprovado pelo DL. nº 4/2015).
3.11 O Tribunal a quo considerou a circunstância de a autora ter deduzida a reclamação administrativa prevista no artigo 15º do Regulamento de Carreiras e Concursos (RCC) do IEFP, IP.
Mas não a qualificou, como facultativa ou como necessária. Tendo aplicado, sem mais, o preceito do nº 4 do artigo 59º do CPTA.
3.12 Ora, em face do que se referiu, se for de qualificar esta reclamação administrativa como necessária, não se opera a suspensão prevista naquele normativo, precisamente porque o prazo para a instauração da ação só se inicia, em tal caso, com a notificação (conhecimento) da respetiva decisão ou esgotado que seja o respetivo prazo de decisão.
3.13 E somos de entendimento de que, em face dos termos em que se encontra redigido o referido artigo 15º do Regulamento de Carreiras e Concursos (RCC) do IEFP, IP, a reclamação ali prevista tem natureza necessária. O que decorre da conjugação da expressão «cabe reclamação», usada no seu nº 1, com a menção, feita no seu nº 2, de que a decisão dessa reclamação «é suscetível de impugnação jurisdicional, nos termos legais.».
Assim se entendeu, também, no Acórdão do TCA Norte de 03/06/2016, Proc. 216/11.4BECBR, in, www.dgsi.pt/jtcan, onde se sumariou que: «Verificando-se que o artigo 15.º do Regulamento de Carreiras e Concursos, do IEFP, IP, consagra expressamente a necessidade de reclamação hierárquica necessária da deliberação de homologação da lista final de classificação, esse facto impõe a utilização de um meio de reação graciosa, cuja utilização é obrigatória e necessária, sem o que se não mostra possível o recorrer à impugnação contenciosa». O que também havia já sido considerado, ainda que implicitamente, no Acórdão do STA de 13-11-2007, Proc. 01101/06.
3.14 Assiste, pois, razão à recorrente quando sustenta que o prazo legal de um mês (previsto no artigo 99º nº 2 do CPTA revisto), para a instauração da presente ação, só se iniciou em 09-11-2016, dia seguinte ao termo do prazo de 20 dias úteis de que o órgão administrativo dispunha para decidir aquela reclamação.
O que significa que a ação, foi instaurada em 07-12-2016, o foi tempestivamente.
3.15 E assim sendo, merece provimento o recurso, devendo ser revogada a decisão recorrida, baixando os autos à 1ª instância para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
O que se decide.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, baixando os autos à 1ª instância para que prossigam os seus subsequentes termos, se a tanto nada mais obstar. ~ Custas nesta instância pelo recorrido – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.
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Notifique.
D.N.* Lisboa, 5 de Julho de 2017
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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Maria Cristina Gallego dos Santos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela |
