| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:
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I
J ……………………. intentou, em 13.08.2019, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa contra o Centro Hospitalar Universitário Lisboa Norte, E.P.E., peticionando a anulação ou a declaração de nulidade do ato de 3.5.2019 do Conselho de Administração da Entidade Demandada através do qual lhe aplicou uma pena de demissão.
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Por despacho saneador de 9.4.2020 o tribunal a quo julgou «verificada a exceção de inimpugnabilidade e, em consequência, absolve[u] a Entidade Demandada da instância».
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Inconformado, o Autor interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:
1. Nos termos do artº 224º da LGTFP os actos proferidos em sede de procedimento disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente ou jurisdicionalmente e a utilização da conjunção ou é indicativa de que o legislador pretendia que existisse uma opção / alternativa.
2. Ora, tal preceito constitui a concretização no plano disciplinar do acesso à tutela administrativa e jurisdicional, no último caso tal como vem consagrada no artº 268º, nº 4 da CRP.
3. O artº 225º, nº 4 da LGTFP não apresenta a impugnação administrativa na modalidade de recurso, com efeitos suspensivos absolutos, trata-se sim, de uma suspensão mitigada, já que o autor do acto pode ser decidir com fundamento em grave prejuízo do interesse público que essa suspensão não opera.
4. É o grave prejuízo do interesse público que está na fundamentação de uma decisão de demissão, como foi o caso do Recorrente, pelo que a decisão de não efeitos suspensivos ao recurso estaria sempre fundamentada na própria decisão proferida em sede disciplinar.
5. Assim, quando se prevê que nos termos do artº 3º, nº 1, al. c) do CPA que é necessário o recurso sempre que a lei utilize a expressão “(…) suspende ou tem efeito suspensivo dos efeitos do acto impugnado.”, tal não pode ser entendido em conjugação com o artº 225º, nº 4 da LGTFP, como consubstanciador de um recurso necessário, por força da não existência de efeitos suspensivos absolutos nesta última norma, a que acresce o facto de o CPA ter entrado em vigor em data posterior à LGTFP e não pode assim vir conformar a norma com um sentido diferente daquele que o legislador lhe quis atribuir à partida.
6. O artº 53º da CRP garante a todos os trabalhadores a segurança no emprego. A mais importante dimensão deste direito é a proibição dos despedimentos sem justa causa.
7. Esta proibição constitucional implica, desde logo, a legalidade e a consequente nulidade dos actos de despedimento sem justa causa, proibição que vincula quer entidades públicas, quer entidades privadas.
8. A proibição de despedimento sem justa causa implica o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, que garanta que o princípio constitucional não é violado, pelo que sempre o Recorrente e não obstante ser trabalhador em funções públicas, tem o direito a ver apreciada em sede judicial a demissão de que foi alvo.
9. Pelo que sendo a sanção disciplinar aplicada a de demissão, não pode ser precludido o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, mesmo com fundamento na necessidade de recurso administrativo, pois tal constituiria uma clara violação do artº 53º da CRP, ao retirar o direito ao trabalhador a ver o seu despedimento apreciado por uma entidade que não fosse administrativa.
Deve assim ser revogada a douta decisão recorrida, pois a leitura conjugada dos artºs 225º da LGTFP e do artº 3º, nº 1, al. c) do CPA em que se fundamenta, encontra-se ferida de inconstitucionalidade por violação das disposições conjugadas dos artº 53º e artº 268º, nº 4 da CRP e em consequência decidir-se que o acto administrativo que determinou demissão do Recorrente pode ser impugnado judicialmente, sem obrigação prévia e como pressuposto de admissibilidade à via contenciosa, a ter de apresentar um recurso tutelar, com todas as consequências legais.
Termos em que e nos mais de direito devem V. Exas revogar a sentença proferida pelo Tribunal a quo, que decidiu pela absolvição da instância da Recorrida por verificação da excepção de inimpugnabilidade do acto e em consequência devem os autos baixar ao Tribunal a quo para seguirem os ulteriores termos da lei até final, com pronúncia sobre o mérito da causa, com o que se fará a acostumada
JUSTIÇA!
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O Recorrido apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que igualmente se transcrevem:
1. Da análise da Sentença recorrida, não resulta qualquer ilegalidade, muito menos a inconstitucionalidade por violação das disposições conjugadas dos art.53° e art.268, n.4 da CPR, conforme alegado pelo Recorrente.
2. Ficou adequadamente provado que em 03.05.2019, o Conselho de Administração do Centro Hospitalar Universitário de Lisboa Norte, E.P.E. deliberou aplicar a pena de despedimento ao Autor, J …………………, da qual foi notificado em 17.05.2019.
3. Em 13.08.2019, o Autor intentou a presente ação sem que previamente tenha apresentado reclamação ou recurso administrativo da decisão de despedimento.
4. Do quadro legal vigente resulta que as impugnações administrativas das decisões disciplinares, têm caráter necessário e o Autor intentou a ação, sem que tenha, previamente, recorrido a um meio administrativo de impugnação.
5. O Autor não interpôs recurso administrativo necessário, pelo que, decidiu bem, o TACL ao concluir, pela inimpugnabilidade do ato objeto dos presentes autos, e pela consequente absolvição do Réu da instância.
6. A Sentença do TACL, diversamente do alegado pelo Recorrente, não merece qualquer reparo no tocante à sua decisão, afigurando-se que, no presente recurso de Apelação, salvo melhor opinião, deve ser mantida, porque válida, a Sentença que absolveu o Réu da instância.
Termos em que deverá ser negado provimento ao presente recurso mantendo-se a decisão recorrida, com o que farão V. Exas. a Costumada Justiça.
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Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.
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Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
II
Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão inicial que vem submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se o tribunal a quo errou ao considerar procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado.
III
A matéria de facto constante da decisão recorrida é a seguinte:
1. Em 03.05.2019, o Conselho de Administração do Centro Hospitalar Universitário de Lisboa Norte, E.P.E. deliberou aplicar a pena de despedimento ao A., J ……………………;
2. Em 17.05.2019, a decisão referida no ponto antecedente foi comunicada ao A.;
3. Em 13.08.2019, a A. apresentou em juízo a presente ação;
4. O A. não apresentou reclamação ou recurso perante a Administração contra a decisão mencionada no ponto 1.
IV
1. Apreciando a exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado – ato de 3.5.2019 do Conselho de Administração do Centro Hospitalar Universitário de Lisboa Norte, E.P.E., através do qual deliberou aplicar a sanção de despedimento a J …………………, aqui Recorrente -, o despacho saneador recorrido decidiu pela sua procedência, pelo que absolveu a Entidade Demandada, ora Recorrida, da instância.
2. O discurso fundamentador do despacho saneador recorrido é, no essencial, o seguinte:
«De acordo com o disposto no art. 3.º, n.º 1, al. c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o Código de Procedimento Administrativo, que “As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: (…) c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado”.
No âmbito disciplinar, estipula o art. 225.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2015, de 20-06, doravante, LGTFP) – vigente à data da entrada em vigor do DL n.º 4/2015, de 07-01 –, o seguinte:
“1 - O trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele.
2 - O recurso interpõe-se diretamente para o respetivo membro do Governo, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do despacho ou da decisão, ou de 20 dias, a contar da publicação do aviso a que se refere o n.º 2 do artigo 214.º
(…)
- O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.
(…)” (sublinhado e negrito nossos).
É, portanto, forçoso concluir que que as impugnações administrativas das decisões disciplinares têm caráter necessário, nos termos do disposto no art. 3.º, n.º 1, al. C), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro – cfr., entre outros Acs. STA de 13.03.2019, proc. N.º 0358/18.5BESNT e de 08.06.2017, proc. N.º 0647/17 e Ac. TCAN de 31.01.2020, proc. 00600/18.2BECBR, disponíveis em www.dgsi.pt.
Note-se, na esteira do entendimento jurisprudencial, que “é fora de dúvida que se «Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente» (artigo 224.º da LTFP), uma tal disjunção também não importa consagração de uma direta e imediata impugnabilidade, e antes resulta que estamos perante recurso hierárquico necessário (derivando, por força do artº 189º, n.º 1, do CPA: «1. As impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem os respetivos efeitos»).” – cfr. Ac. TCAN de 31.01.2020, proc. 00600/18.2BECBR, disponível em www.dgsi.pt.
No caso dos autos, conforme resulta da factualidade assente, o A. Foi notificado em 17.05.2019 da decisão do Conselho de Administração do Centro Hospitalar Universitário de Lisboa Norte, E.P.E., proferida em 03.05.2019, que decidiu aplicar ao A. A sanção de despedimento disciplinar (arts. 183.º e 187.º da LGTFP). Não se conformando com a mesma, o A. Apresentou em juízo a presente ação, sem que tenha, previamente, recorrido a quaisquer meios administrativos de impugnação.
Em face do exposto e nos termos conjugados dos preceitos supra mencionados, conclui-se pela verificação da exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, por falta de prévia impugnação administrativa necessária do ato que determinou a aplicação ao A. Da sanção de despedimento disciplinar, o que constitui uma exceção dilatória insuprível e tem como consequência a absolvição da Entidade Demandada da instância – cfr. Art. 89º, n.º 2 e 4, al. I), do CPTA e arts. 278.º, al. E), 577.º e 578.º do CPC ex vi art. 1.º do CPTA.
3. Reconhece-se que o entendimento adotado pelo tribunal a quo corresponde ao já acolhido na jurisprudência. Todavia, cumpre notar que – segundo se julga – o único acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que se debruçou expressamente sobre a matéria foi o proferido em 13.3.2019, no processo n.º 0358/18.5BESNT. Tratava-se, no entanto, de um processo cautelar, no âmbito do qual, e como se sabe, os juízos assumem natureza perfunctória. Os demais acórdãos daquele supremo tribunal foram apenas de recusa da revista.
4. Tem-se igualmente bem presente que «[n]as decisões que proferir, o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito» (artigo 8.º/3 do Código Civil). No entanto, tudo ponderado – em especial, o facto de o referido acórdão de 13.3.2019 ter sido proferido em processo cautelar -, julga-se que a questão poderá merecer um tratamento diverso.
5. Como se sabe, o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo, estabeleceu o seguinte no seu artigo 3.º:
«Artigo 3.º
Impugnações administrativas necessárias
1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
(…)
3 - As impugnações administrativas necessárias previstas na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei têm sempre efeitos suspensivos da eficácia do ato impugnado.
4 - São revogadas as disposições incompatíveis com o disposto nos n.ºs 2 e 3».
6. Por sua vez, o artigo 225.º/4 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas estabelece que «[o] recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público».
7. Portanto, o silogismo tem sido o seguinte:
1.º - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro são necessárias quando previstas em lei que, e nomeadamente, estabeleça que a utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado;
2.º - O artigo 225.º/4 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas estabelecia – e estabelece - que «[o] recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público»;
3.º - Logo, esse recurso é necessário.
8. Antes de mais, importa formular a seguinte questão: o recurso previsto no artigo 225.º/4 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas tem efeito suspensivo? A resposta é sim? Não, a resposta terá de ser sim, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público. Portanto, e em rigor, nem se poderá concluir que a solução ali prevista se subsume exatamente à fórmula prevista no artigo 3.º/1/c) do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. Mas este nem será, de todo, o argumento relevante.
9. O que efetivamente está em causa, na jurisprudência conhecida, é o facto de se chamar à colação a redação do n.º 4 do artigo 225.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, desconsiderando-se, segundo se pensa, o que consta do n.º 1, bem como do precedente artigo (224.º). Isto sim, é o que importa sublinhar.
10. Imagine-se que o legislador, no artigo 225.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, e antes do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, tinha pretendido qualificar expressamente o recurso como sendo facultativo. E que dessa forma se teria pronunciado nos seguintes termos:
1 - O trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele.
2 – O recurso previsto no número anterior tem natureza facultativa.
3 - O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.
11. Note-se que o n.º 1 corresponde ao artigo 225.º/1 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. O n.º 3 corresponde ao artigo 225.º/4. Apenas o n.º 2 da norma hipotética não tem correspondência na norma real.
12. Em função daquela norma hipotética, julga-se que ninguém poderia afirmar que o recurso ali previsto teria natureza necessária. Nem antes – evidentemente - nem após o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.
13. Na verdade, através do artigo 3.º/1 do citado decreto-lei o legislador afastou o ónus de impugnação administrativa relativamente a todos os regimes em que não fosse clara a natureza necessária dessa impugnação. E fê-lo com «inequívoco valor interpretativo» (acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 23.4.2020, processo n.º 0102/19.0BALSB, e de 4.5.2023, processo n.º 0140/20.0BALSB), em nome da segurança jurídica, especialmente dos administrados, mediante a consagração taxativa das fórmulas legais que revelam a natureza necessária de tais impugnações.
14. Impediu-se, assim, a interpretação de qualquer norma no sentido da natureza necessária da respetiva impugnação administrativa, a não ser nos casos expressamente referidos no n.º 1 do artigo 3.º. O que também se compreende na lógica do novo Código do Procedimento Administrativo, em cujo artigo 185.º/2 se estabelece que «[a]s reclamações e os recursos têm caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários».
15. Portanto, se a referida norma hipotética estabelece que «[o] recurso previsto no número anterior tem natureza facultativa», facultativo será. Está resolvido expressamente. Não existe qualquer dúvida que exija interpretação por via da chamada à colação do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.
16. Se assim é – como se julga ser -, qual será a diferença se eliminarmos o n.º 2 da norma hipotética? Nenhuma. Porque esse n.º 2 até seria redundante. O n.º 1 já estabelece que «[o] trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar (…)». O termo podem não admite outro significado que não seja o de dar uma faculdade ao interessado, não uma obrigação. E essa faculdade, aliás, já a encontramos no artigo 224.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, onde se pode ler que «[o]s atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente».
17. Ora, não foi propósito do legislador – através do artigo 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro – converter impugnações administrativas facultativas em necessárias, o que, de resto, seria incompatível com o objetivo que lhe é pacificamente reconhecido. Pelo contrário, apenas introduziu um travão relativamente às normas que, não tendo uma solução expressa e clara, admitiriam ser interpretadas no sentido de consagrarem uma impugnação administrativa necessária. Por isso mesmo se disse que «[a]s impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando (…)» (destaque e sublinhado meus).
18. Em suma, julga-se que o entendimento segundo o qual os atos que aplicam sanções disciplinares no âmbito da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas estão sujeitos a impugnação administrativa necessária assenta numa interpretação do artigo 225.º que não valora o disposto no seu n.º 1, nem o antecedente artigo 224.º. Ora, em geral, cada número de determinado artigo não contém uma proposição normativa autónoma e isolada, antes se insere numa unidade sistemática cuja coerência interna condiciona o respetivo sentido. No fundo, os números de cada artigo constituem momentos sucessivos de uma mesma disciplina normativa, pelo que o seu sentido apenas se apreende mediante leitura integrada e contextualizada. Portanto, a interpretação do que se mostra estabelecido no n.º 4 do artigo 225.º terá de ser feita de modo comprometido com o pilar fixado no n.º 1.
19. De resto – importa evidenciá-lo -, aquele entendimento vai exatamente no sentido oposto ao pretendido pelo legislador do novo Código do Procedimento Administrativo, na medida em que impõe ao interessado um ónus de impugnação administrativa que o legislador quis reduzir aos apertados limites do artigo 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. Ou seja, ao passo que o legislador, e bem, retirou pela porta impugnações até aí tidas como necessárias, a interpretação que se julga ser de afastar faz entrar pela janela impugnações então pacificamente qualificadas como facultativas.
20. Quanto à convivência entre a natureza facultativa do recurso hierárquico ou tutelar e a suspensão da eficácia do ato em resultado da interposição do recurso – estabelecida no n.º 4 do artigo 225.º -, é algo que não suscita qualquer problema jurídico, evidentemente.
21. Uma nota final relativa ao acórdão n.º 230/2020 do Tribunal Constitucional, no qual se decidiu «não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, quando interpretado no sentido segundo o qual se atribui natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, assim derrogando a natureza facultativa de tal recurso; e, em consequência».
22. Cabe sublinhar que o referido acórdão nada decidiu sobre a interpretação que entendia ser correta. Apenas se pronunciou sobre a constitucionalidade da interpretação que lhe foi apresentada. Mais rigorosamente, apreciou apenas «a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, quando interpretado no sentido segundo o qual se atribui natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da LGTFP, assim derrogando a natureza facultativa de tal recurso». Aliás, e a dado passo, dizia-se no mesmo acórdão que «[o] artigo 224.º da LGTFP prevê, como vimos, que “os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente”. É sustentável que a expressão “ou jurisdicionalmente”, ali contida, apresente uma alternativa de meios impugnatórios das decisões disciplinares: impugnação administrativa (hierárquica ou tutelar, consoante o caso) ou jurisdicional».
23. Em conclusão:
i) Através do artigo 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, o legislador afastou o ónus de impugnação administrativa relativamente a todos os regimes em que não fosse clara a natureza necessária dessa impugnação;
ii) Fê-lo em nome da segurança jurídica, especialmente dos administrados, mediante a consagração taxativa das fórmulas legais que revelam a natureza necessária de tais impugnações;
iii) Não foi propósito do legislador – através do artigo 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro – transformar impugnações administrativas facultativas em necessárias, o que, de resto, seria incompatível com o objetivo que lhe é pacificamente reconhecido;
iv) O artigo 225.º/1 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas estabelecia – e estabelece - que «[o] trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele» (destaque e sublinhados nossos, evidentemente);
v) Ali se consagra, indubitavelmente, a natureza facultativa dessas impugnações administrativas;
vi) Não poderá ser pelo facto de o n.º 4 do artigo 225.º estabelecer que «[o] recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público», que o mesmo se transforma em necessário;
vii) Por outro lado, e em rigor, a fórmula usada no n.º 4 do artigo 225.º nem corresponde exatamente à prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, na medida em que coloca em pé de igualdade a suspensão da eficácia do ato e a não suspensão se o seu autor considerar que a não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.
V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho saneador recorrido e determinar que os autos voltem ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para aí prosseguirem os seus termos.
Custas pelo Recorrido (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).
Lisboa, 25 de fevereiro de 2026.
Luís Borges Freitas (relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
Teresa Caiado |
