| Decisão Texto Integral: | I – RELATÓRIO V...intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa acção de contencioso dos procedimentos de massa – à qual foi atribuído o n.º 2174/17.2 BELSB - contra o Ministério da Educação, peticionando a:
- anulação do acto que homologou as listas definitivas de colocação e não colocação, publicadas a 18 de Julho de 2017, referentes ao concurso externo do ano escolar de 2017-2018, do grupo de recrutamento 620;
- anulação do despacho da Secretária de Estado de 6.9.2017 que indeferiu o recurso hierárquico;
- condenação do réu a reposicionar o autor no concurso colocando-o num dos QZP a que concorreu no grupo de recrutamento 620.
Por despacho proferido em 20.2.2018, no proc. n.º 2150/17.5 BELSB, foi determinada a apensação a este processo dos autos com o n.º 2174/17.2 BELSB.
Por decisão de 20 de Junho de 2018 do referido tribunal foi:
- e no que respeita ao proc. n.º 2150/17.5 BELSB, julgada extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide;
- e no que respeita ao proc. n.º 2174/17.2 BELSB, julgada procedente a invocada excepção de intempestividade da prática do acto processual e, em consequência, absolvido da instância o Ministério da Educação, ao abrigo do disposto no art. 89º n.ºs 2 e 4, al. k), do CPTA (na redacção do DL 214-G/2015, de 2/10, tal como as demais referências feitas ao CPTA neste acórdão).
Inconformado, o autor V...interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul dessa decisão que absolveu da instância o Ministério da Educação, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1 – O Autor foi opositor ao concurso de colocação de professores melhor identificado na petição inicial e que é, essencialmente regulado pelo DL 132/2012.
2 - O artigo 15º nº 4 do DL 132/2012 com a redacção em vigor prevê que “Das listas definitivas de colocação, de ordenação e de exclusão pode ser interposto recurso hierárquico, elaborado em formulário electrónico, sem efeito suspensivo, a apresentar no prazo de cinco dias úteis.”
3 - Ao não aceitar o prazo de 30 dias para esperar pela decisão do recurso hierárquico, por considerar que essa espera faz precludir o direito de acção, a sentença recorrida está a obstar ao exercício das garantias administrativas, por um lado, e a colocar em crise o próprio princípio da tutela jurisdicional efectiva, por outro.
4 - Além disso com as decisões de muitos recursos hierárquicos, evitam-se acções contenciosas desnecessárias pois muitos recursos hierárquicos são deferidos.
5 - O disposto no artigo 97º do CPTA: “1 - …. pelo disposto no presente capítulo e, no que com ele não contende, pelo disposto nos capítulos II e III do título II:
a) …
b) O contencioso dos actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa, com o âmbito estabelecido na secção II
c) …
6 – Ora, o artigo 59º, está incluído no capítulo II do título II, pelo que se aplica aos procedimentos de massa.
7 – E no nº 4 do artigo 59º dispõe-se “A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorre em primeiro lugar.”
8 – Para reforçar a tese de suspensão, há que ter em conta também o artigo 190º do CPA que se refere aos recursos necessários e também aos meios de impugnação administrativa facultativa.
9 – Dispõe o artigo 190º, nº 3 do CPA que: “A utilização de meios de impugnação administrativa facultativa contra actos administrativos suspende o prazo de propositura de acção nos tribunais administrativos, que só retoma o seu curso com a notificação de decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.”
10 – Refere depois o artigo 198º do CPA que “Quando a lei não fixa prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de trinta dias, a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.”
11 – De acordo com o mesmo CPA, sendo estes 30 dias do procedimento administrativo contam-se como úteis.
12 – Assim, a acção interposta pelo Autor está em tempo, atendendo a que o prazo de propositura previsto no n.º 2 do artigo 99º do CPTA se suspendeu por força do recurso hierárquico interposto oportunamente pelo docente.
13 – Ainda que assim não se entendesse, de acordo com o disposto no artigo 99º, nº 3 “O modelo a que devem obedecer os articulados é estabelecido por portaria do membro do governo responsável pela área de justiça.”
14 – Ora de acordo com o citado artigo, este procedimento de massa nem sequer está em vigor, uma vez que não foi regulamentado, pois passados 2 anos não existe qualquer portaria para definir o modelo a que deve obedecer o articulado.
15 – Daí que, não existindo actualmente contencioso dos procedimentos de massa, por não ter sido regulamentado, aplica-se o disposto no artigo 58º ou seja, a impugnação do acto administrativo é feita no prazo de 3 meses.
16 - Pelo que não tem razão a decisão recorrida quando decidiu pela intempestividade da presente acção.
17 - A acção foi intentada em tempo tendo suspendido 30 dias uteis (prazo procedimental -CPA) de acordo com o disposto no Código do Procedimento Administrativo e no CPTA.
18 - Em conformidade, a decisão aqui recorrida deve ser anulada nos termos legais e, consequentemente, deve ordenar-se a prossecução destes autos com vista à prolação de uma decisão de mérito porquanto não assiste razão à decisão recorrida.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente e:
a) Revogada a decisão recorrida;
b) Ser julgada procedente a presente acção, por provada;
c) Ser o Recorrido condenado em custas e demais encargos processuais.”.
O recorrido, notificado, apresentou contra-alegações de recurso na qual pugnou pela manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional, posicionamento esse que, objecto de contraditório, não mereceu qualquer resposta.
II - FUNDAMENTAÇÃO Na decisão recorrida foi dada como assente a seguinte factualidade:
«a) O autor, foi opositor ao concurso externo, para o ano escolar 2017/2018, aberto pelo Aviso nº 3887-B/2017, publicado no Diário da República, II série, nº 72, de 11/04/2017, no grupo de recrutamento 620 – Educação Física, constando do campo 4.4.3. do respectivo boletim de candidatura, o preenchimento do Campo 4.3.3.2, relativo à 2ª Prioridade (cfr. fls. 4 do PA, apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);
b) A 2ª prioridade aposta pelo autor, no seu boletim de candidatura, a que se reporta a alínea anterior do probatório, na 1ª Validação, efectuada pelo Agrupamento de Escolas de Castelo de Paiva, não foi validada (cfr. fls. 7 do PA);
c) O autor, em sede de aperfeiçoamento, no campo 5.3.4.2 do boletim de candidatura electrónica, [número de dias de serviço docente prestado após profissionalização para o grupo de recrutamento 620) indicou 2839 (cfr. fls. 14 do PA);
d) Após o aperfeiçoamento a que se reporta a alínea anterior do probatório, a candidatura foi validada pelo Agrupamento de Escolas de Castelo de Paiva (cfr. fls. 16 do PA);
e) O autor contra das listas provisórias de ordenação, ordenado na 3ª prioridade do concurso externo, com 2839 dias de serviço docente prestado após a profissionalização para o grupo de recrutamento 620 (acordo);
f) A 25/05/2017, o autor submeteu na plataforma do concurso, reclamação invocando para o efeito “a redacção da Portaria 145/2002 dos Ministérios da Defesa e Educação que confere estrutrura curricular dos mesmos nos modelos dos cursos Tecnológicos do Ministério da Educação. Cursos ministrados por outros Ministérios sob a tutela do Ministério da Educação (cfr. fls. 23 do PA);
g) A 29/06/2017, por Despacho da Directora-Geral da Administração Escolar, a reclamação do autor foi indeferida, “por motivo de exclusão previsto na alínea gg) do n.º5 do capítulo IV, Parte II, do aviso de abertura do concurso” (cfr. fls. 27 do PA);
h) A 18/07/2017, foram publicadas no site da DGAE, as listas definitivas do concurso de integração extraordinário, nas quais o autor consta ordenado nas listas definitivas do concurso externo – do grupo de recrutamento 620 – colocado na 3ª prioridade (cfr. fls. 32 do PA);
i) A 19/07/2017 o autor, interpôs recurso hierárquico, no qual pode ler-se o seguinte (cfr. fls. 34 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):(“texto integral no original; imagem”)
j) A 06/09/2017, por despacho da Secretária de Estado Adjunta e da Educação, o recurso hierárquico apresentado pelo autor foi indeferido, com os fundamentos seguintes (cfr. fls. 42 e 43 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):
(“texto integral no original; imagem”)
k) A 29/09/2017, via email, deu entrada neste Tribunal, a petição inicial que deu origem à presente acção (cfr. fls. 1 da numeração SITAF);».
* Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
V...intentou acção de contencioso dos procedimentos de massa (n.º 2174/17.2 BELSB) contra o Ministério da Educação na qual formulou pedidos anulatórios e condenatório.
O réu, ora recorrido, invocou na contestação a intempestividade da interposição da presente acção (n.º 2174/17.2 BELSB), excepção que foi julgada procedente na decisão recorrida [onde se julgou improcedente a excepção de inimpugnabilidade do acto, tendo-se a este propósito referido que o “autor impugna o acto de homologação das listas, sendo certo que, a anulação que peticiona da decisão do recurso hierárquico é uma mera decorrência petitória que surge em razão da eventual procedência do primeiro pedido, pois que em boa verdade, e tal como identifica o aqui autor, é aquele que o lesa e não outro, no âmbito do procedimento concursal em apreço (…)” ], a qual assentou, em síntese, nos seguintes fundamentos:
- o prazo de um mês para interposição da presente acção, previsto no art. 99º n.º 2, do CPTA, não se suspendeu, nos termos do art. 59º n.º 4, do CPTA, pelo recurso hierárquico interposto pelo recorrente;
- a revisão do CPTA, operada pelo DL 214-G/2015, de 2/10, não fez depender o início de vigência da acção administrativa urgente, de contencioso dos actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa, da publicação da portaria a que se refere o art. 99º nº 3, do CPTA;
- tendo o prazo de impugnação contenciosa começado o seu curso em 19.7.2017 - já que o recorrente foi notificado do acto impugnado em 18.7.2017 (descrito na alínea h), dos factos provados) -, o mesmo terminou em 21.8.2017, Segunda-feira, pelo que quando a presente acção deu entrada no dia 29.9.2017 já se encontrava caducado o direito de a intentar.
As questões suscitadas pelo recorrente resumem-se, em suma, em determinar se a decisão recorrida incorreu em erro ao julgar verificada a excepção de intempestividade da prática do acto processual, ao considerar que:
- a utilização de impugnação administrativa (recurso hierárquico) não suspendeu o prazo para a propositura da presente acção e se tal interpretação viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva;
- o procedimento de massa está em vigor, não obstante o mesmo ainda não ter sido regulamentado, nos termos previstos no art. 99º n.º 3, do CPTA.
Quanto a esta última questão, a mesma improcede pelas razões invocadas no Ac. deste TCA Sul de 19.4.2018, proc. n.º 1549/17.1 BELSB, no qual se escreveu a este propósito o seguinte:
«Na pronúncia emitida, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta avança o seguinte entendimento:
“O processo de contencioso de procedimentos de massa previsto no artigo 999 do CPTA, na versão resultante da revisão operada pelo DL nº214-G/2015, de 2/10, constitui uma nova forma de processo urgente (cfr. artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA) respeitante à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, de procedimentos de realização de provas e de recrutamento (cfr. artigo 99º n° l do CPTA), com a qual se visa dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes, tendo em vista assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo.
A Portaria ainda não publicada no que respeita aos referidos procedimentos, referir-se-á, tão somente, conforme legalmente consignado, à definição de modelos de articulados (ou impressos), tendo em vista potenciar a célere tramitação destas acções urgentes e facilitar a decisão em caso de apensação.
Assim, a sua não publicação não impede que a formalização da acção se faça pelas formalidades e fórmulas já existentes para as restantes acções, não permitindo justificar a sua não instauração em devido tempo.
O referido preceito (artº99º nº2, do CPTA) encontra-se em vigor desde 1-12-2015, de acordo com o artº15º, nº2, do DL nº 214º-G/2015, de 2-10, não constando dele norma transitória para a sua não aplicação imediata, estipulando que, nos procedimentos com mais de 50 participantes, é de um mês o prazo de propositura das ações.
(…).”
Com efeito, a Portaria a publicar e a que se refere o artigo 99.º, n.º 3 do CPTA, mais não é do que «uma medida de simplificação processual que se destina a padronizar a elaboração das peças processuais permitindo-lhe facilitar a identificação dos processos que incidam sobre a mesma temática e melhor compreender os aspectos centrais que interessa analisar. E justifica-se na medida em que, podendo estar em causa múltiplas acções propostas separadamente, importa identificar as acções que tenham por objecto o mesmo acto e suscitem questões os de idêntica natureza» (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 792).
A falta da publicação da Portaria não constitui causa obstativa da utilização do meio adjectivo da acção urgente de contencioso dos procedimentos em massa e até lá, isto é, até à sua publicação, os articulados desta acção urgente devem obedecer aos critérios gerais plasmados nos artigos 78ºe 83º do CPTA (idem).
Cumpre ainda dizer que o artigo 99º do CPTA, que prevê o contencioso de procedimentos de massa, constitui um meio processual autónomo, com um campo de aplicação próprio e está plenamente em vigor. Aliás, tem sido variadíssimas vezes utilizado desde a sua entrada em vigor, fruto da reforma do CPTA, operada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, existem (apenas) dois pressupostos para a utilização deste tipo de processo (cfr. ob. cit., p. 788):
“A utilização do contencioso dos procedimentos de massa depende de dois diferentes pressupostos relativos ao objeto do processo: (a) é necessário que o contencioso respeite a um procedimento administrativo a que tenham sido admitidos mais de 50 concorrentes; (b) é ainda exigido que o procedimento administrativo incida sobre concursos de pessoal, realização de provas e recrutamento. Um dos pressupostos respeita ao número de Interessados intervenientes no procedimento; o outro respeita ao objeto do procedimento e, portanto, à finalidade de interesse público a que ele se destina”.
Donde, não havendo qualquer dúvida na validade e utilização do meio processual previsto no referido artigo 99º do CPTA, o Recorrente dispunha do prazo de um mês para intentar a acção de principal, contado nos termos do disposto no artigo 279° do Cód. Civil. (…)».
Analisemos agora a questão de saber se a decisão recorrida errou ao considerar que o recurso hierárquico interposto pelo recorrente não suspendeu o prazo para a propositura da presente acção. Após decidir tal questão, e caso a resposta à mesma seja afirmativa, caberá determinar se a presente acção foi intentada em tempo e, caso a resposta seja negativa, cumprirá aferir se tal interpretação viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
Esta questão ora em dissídio já foi expressamente apreciada no Ac. deste TCA Sul de 13.8.2018, proc. n.º 2157/17.2 BELSB, concordando-se com a fundamentação jurídica nele exarada, razão pela qual se passa a transcrever a mesma:
“3.1 O processo de contencioso de procedimentos de massa encontra-se previsto no artigo 99º do CPTA, na sua versão resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, nos seguintes termos:“Artigo 99.º
Contencioso dos procedimentos de massa 1 — Para os efeitos do disposto na presente secção, e sem prejuízo de outros casos previstos em lei especial, o contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos seguintes domínios:
a) Concursos de pessoal;
b) Procedimentos de realização de provas;
c) Procedimentos de recrutamento.
2 — Salvo disposição legal em contrário, o prazo de propositura das ações a que se refere o presente artigo é de um mês e as ações devem ser propostas no tribunal da
sede da entidade demandada.
3 — O modelo a que devem obedecer os articulados é estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 — Quando, por referência ao mesmo procedimento, sejam propostas diferentes ações em relação às quais se preencham os pressupostos de admissibilidade previstos para a coligação e a cumulação de pedidos, os respetivos processos são objeto de apensação obrigatória àquele que tiver sido intentado em primeiro lugar, segundo o disposto no artigo 28.º.
5 — Os prazos a observar durante a tramitação do processo são os seguintes:
a) 20 dias para a contestação;
b) 30 dias para a decisão do juiz ou do relator, ou para o despacho deste a submeter o processo a julgamento;
c) 10 dias para os restantes casos.
6 — Nos processos da competência de tribunal superior, quando não seja decidido pelo relator, o processo é julgado, independentemente de vistos, na primeira sessão que tenha lugar após o despacho referido na alínea b) do número anterior.”
3.2 Trata-se de uma nova (…) forma de processo urgente (cfr. artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA revisto) respeitante à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, de procedimentos de realização de provas e de recrutamento (cfr. artigo 99º nº 1 do CPTA revisto), com a qual se visa, como é dito no preâmbulo do DL. n.º 214-G/2015, “…dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes” , tendo em vista “…assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo” – sobre este novo meio processual urgente veja-se Carla Amado Gomes, in “Processos em massa e contencioso dos procedimentos em massa: o que os une e o que os separa” - Comentários à Revisão do CPTA e ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, Pág. 629 ss.; Esperança Mealha, in “Contencioso (urgente) dos processos em massa” – CJA nº 106, 2014, pág. 79 ss.; e João Raposo, in “O novo contencioso urgente dos processo em massa” – CJA nº 106, 2014, pág. 88 ss..
3.3 O processo de contencioso de procedimentos de massa compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos (cfr. nº 1 do artigo 99º do CPTA), podendo assim nele ser formuladas quer pretensões impugnatórias, tendo em vista designadamente a declaração de nulidade ou a anulação de atos administrativos, quer pretensões condenatórias, visando nomeadamente obter a condenação das entidades administrativas na prática de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados.
3.4 Atento o seu objeto e natureza, este processo encontra-se sujeito a um prazo de instauração mais curto do que os estabelecidos para idênticas pretensões quando formuladas no âmbito da ação administrativa, estabelecendo o nº 2 do artigo 99º do CPTA revisto, que salvo disposição legal em contrário, o prazo de propositura dos processos de contencioso de procedimentos de massa é de um mês.
3.5 A questão que aqui se coloca é a de saber se tem aplicação no âmbito dos processos de contencioso de procedimentos de massa previstos no artigo 99º do CPTA o normativo do artigo 59º nº 4 do mesmo código de acordo com o qual “…a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”.
3.6 Entendeu a sentença recorrida que não, apoiando-se na tese, que seguiu, de que as finalidades do processo de contencioso de procedimentos de massa é incompatível com a suspensão do prazo de impugnação judicial decorrente da utilização de meios de impugnação graciosa por, nas suas palavras, “…a concentração de pretensões, estabilidade e celeridade nos procedimentos de massa é incompatível com o regime de suspensão do decurso do prazo de impugnação contenciosa pelo recurso à via graciosa e cujo prazo de decisão é fixado em dias úteis. Um processo que se quer urgente, face ao número elevado de participantes, transformar-se-ia num processo mais demorado do que uma simples ação administrativa não urgente.”(1) .
3.6 Não sufragamos, todavia, tal entendimento. Vejamos porquê.
3.7 O processo de contencioso dos procedimentos de massa previsto no artigo 99º do CPTA revisto pelo DL. n.º 214-G/2015, constitui uma forma de processo especial, de natureza urgente, regendo-se pelo que dele consta.
Mas resulta do expressamente disposto no artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA que para além das normas próprias constantes do artigo 99º, o processo de contencioso dos procedimentos de massas se rege “… no que com ele não contenda”, pelo disposto nos capítulos II e III do Título II do Código, ou seja, pelas normas atinentes à ação administrativa contidas nos artigos 50º a 94º.
Da expressão «no que com ele não contenda» usada no artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA pelo legislador do DL. n.º 214-G/2015, na revisão que fez operar ao CPTA e da qual resultaram as normas dos artigos 97º e 99º, haverá que entender-se que os referidos normativos atinentes à ação administrativa (forma de ação comum, de caracter não urgente, no novo figurino processual do CPTA) são de aplicação supletiva ao processo de contencioso dos procedimentos de massa (de natureza especial e urgente). Significando que neles se haverá de buscar a regulação de situações para as quais não exista no Código norma especial de aplicação a esta forma de processo.
3.8 O nº 2 do artigo 99º do CPTA prevê expressamente que os processos de contencioso de massas devem ser instaurados no prazo de um mês. Esse é, pois, o prazo legal para a sua instauração.
Mas nada mais dispõe o artigo 99º do CPTA quanto a quaisquer outros aspetos respeitantes à contagem desse prazo, seja quanto ao respetivo termo inicial, seja quanto a eventuais causas de suspensão ou interrupção.
3.9 Ora, se o Código nada contempla entre os normativos especiais que regulam a forma de processo, especial e urgente, que constitui o processo de contencioso de procedimentos de massa previsto no seu artigo 99º, quanto aos aspetos respeitantes à contagem do prazo de instauração de um mês a que se encontra sujeito, nomeadamente quanto ao respetivo termo inicial e quanto a eventuais causas de suspensão ou interrupção, é nos artigos 50º a 94º do Código que haverá de encontrar-se a respetiva resposta, por força da remissão contida no artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA.
3.10 O que significa que o normativo do artigo 59º nº 4 do CPTA de acordo com o qual “…a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”, tem aplicação (subsidiária) no âmbito dos processos de contencioso dos procedimentos de massa previstos no artigo 99º do CPTA.
3.11 Isso mesmo já foi, aliás, considerado no acórdão deste TCA Sul de 05/07/2017, Proc. nº 2823/16.0BELSB, disponível in, www.dgsi.pt/jtca, de que fomos relatores (em que se sumariou, entre o demais, o seguinte: «(…) IV – Não prevendo o artigo 99º do CPTA revisto nenhuma outra norma especial, para além da fixação do prazo de 1 mês como prazo de caducidade do direito de ação, a questão de saber como se haverá de proceder à contagem daquele prazo haverá de encontrar resposta nas normas contidas no CPTA referentes às ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos (cfr. nº 1 do artigo 97º). (…)»), bem como no acórdão de 19/04/2018, Proc. nº 1549/17.1BELSB, também deste TCA Sul, em que fomos adjuntas.
3.12 Assim, por efeito do disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA, aplicável ex vi do artigo 97º nº 1 alínea b) do mesmo Código, o prazo de um mês para a instauração de ação de contencioso de massas previsto no artigo 99º nº 2 suspende-se quando o autor fizer uso de meios de impugnação administrativa, prazo que retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
3.13 Pelo que vale, assim também, no âmbito dos processos de contencioso de massas a regra que igualmente já resulta do expressamente disposto no artigo 190º nº 3 do CPA novo (aprovado pelo DL. nº 4/2015, de 7 de janeiro), nos termos do qual “…a utilização de meios de impugnação administrativa facultativos contra atos administrativos suspende o prazo da propositura de ações nos tribunais administrativos, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal”.
3.14 Não se afigurando ter sido a vontade do legislador do DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, proceder ao seu afastamento, já que não desconhecendo a regra resultante daqueles normativos (do artigo 59º nº 4 do CPTA e do artigo 190º nº 3 do CPA), não só consentiu na sua aplicação, através da remissão constante do artigo 97º nº 1 alínea b), como não contemplou, no regime que ali especificamente criou no seu artigo 99º, qualquer norma excludente ou conflituante.
3.15 Os elementos interpretativos (cfr. artigo 9º do Código Civil), incluindo a unidade do sistema jurídico e o contexto temporal e histórico dos artigos 97º nº 1 alínea b) e 99º do CPTA, apontam, pois, no sentido de que o legislador não considerou incompatível com o desiderato visado com a criação do meio processual especial, de contencioso dos procedimentos de massa, a regra da suspensão do prazo de instauração da ação por efeito da utilização dos meios de impugnação administrativa, já que se assim não fosse o teria afastado. O que não sucedeu.
Nem se podendo concluir, concomitantemente, que o artigo 99º do CPTA contenha qualquer derrogação da regra (geral) de suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente da utilização das impugnações administrativas, ou que essa tenha sido a intenção do legislador, ainda que imperfeitamente expressa.
(…)
3.17 Importando relembrar, o que não é de somenos, que o juiz, enquanto interprete e aplicador da lei, não pode sobrepor, em obediência ao princípio constitucional da separação e interdependência dos poderes (cfr. artigo 2º da RCP e artigo 3º nº 1 do CPTA), à ponderação legislativa os seus próprios juízos sobre o que pensa que deveria ser regime legal, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa, (vide, Acórdão do Pleno do STA de 13/11/2007, Procº nº 01140/06, in, www.dgsi.pt/jsta). Sendo, por conseguinte, absolutamente irrelevante o que possa ser defendido, de jure constituendo, a este respeito.
3.18 Ora, como se disse, os elementos interpretativos (cfr. artigo 9º do Código Civil) apontam todos no sentido da aplicação (supletiva), ex vi do artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA, do regime consagrado no artigo 59º nº 4 aos processos de contencioso dos procedimentos de massa. Com efeito, é a letra da lei o ponto de partida e limite da interpretação jurídica a efetuar pelo intérprete e aplicador da lei nos termos do disposto nos artigos 9.º e 10° n.º 2 do Código Civil, que, entre o demais, determina na tarefa de interpretação da lei se elimine aquele ou aqueles sentidos que nela não tenham a menor correspondência, e que, no caso de a lei comportar apenas um sentido seja esse o sentido da norma. Noutra formulação, e à luz do disposto no artigo 9º do Código Civil o intérprete deve, na fixação do sentido e alcance da lei, presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, e reconstituir, a partir da letra da lei, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico e as circunstâncias em que a lei foi elaborada. E na determinação do verdadeiro sentido e alcance das normas legais, o intérprete tem que utilizar sempre conjuntamente o elemento gramatical (a letra da lei) e o elemento lógico (o espírito da lei), neste se incluindo o elemento racional ou teleológico, o elemento sistemático e o elemento histórico (cfr. Batista Machado in, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Almedina, Coimbra, 1985, pág. 181).” (sublinhados nossos).
Conclui-se, assim, que a decisão recorrida errou ao considerar não aplicável aos processos de contencioso dos procedimentos de massa a regra da suspensão dos prazos de impugnação por efeito da utilização de impugnação administrativa (recurso hierárquico facultativo) decorrente do art. 59º nº 4, do CPTA, assistindo, pois, neste aspecto, razão ao recorrente.
Nestes termos, cumpre determinar se in casu, e em aplicação dessa regra, a instauração da presente acção foi tempestiva por efeito da interposição de recurso hierárquico facultativo.
Esta questão também foi analisada no supra citado Ac. deste TCA Sul de 13.8.2018, proc. n.º 2157/17.2 BELSB, em termos que são transponíveis para o caso ora em apreciação, razão pela qual se passa a transcrever nessa parte a respectiva fundamentação jurídica:
“3.20 Resulta do probatório que o autor foi opositor ao concurso externo, contratação inicial e reserva de recrutamento para a seleção e recrutamento de pessoal docente 2017/2018, aberto pelo Aviso nº 3887-B/2017, publicado no Diário da República, II série, 1º Suplemento, nº 72, de 11/04/2017, ao grupo de recrutamento 110 - 1º ciclo do ensino básico e ao grupo 260 - educação física; que em 18/07/2017 foram publicadas pela DGAE, na sua página eletrónica, as listas definitivas de ordenação e que o autor apresentou recurso hierárquico em 20/07/2017(2) . (…)
3.21 O concurso a que o autor foi opositor encontra-se regulado pelo DL. nº 132/2012, de 27 de junho, que estabelece o novo regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário e de formadores e técnicos especializados, cuja respetiva tramitação procedimental é efetuada eletronicamente através do sítio na internet da Direção-Geral da Administração Escolar, incluindo quanto às respetivas candidaturas, sendo as respetivas listas de admissão, exclusão, graduação e colocação, provisórias ou definitivas, as quais são ali publicadas (cfr., designadamente, artigos 5º, 6º, 7º, 13º, 14º, 15º e 16º do DL. nº 132/2012).
3.22 Na presente ação o autor insurge-se contra o seu posicionamento nas listas de ordenação final, publicadas no sítio da internet da DGAE em 18/07/2017, na 3ª prioridade, defendendo que deveria estar incluído na 2ª prioridade, pelas razões que expõe na petição inicial (…). Igual posição (…) renovou no recurso hierárquico que interpôs das listas definitivas (cfr. artigo 15º nº 4 do DL. nº 132/2012). A tudo aludindo na petição inicial da ação (…).
3.23 O artigo 15º do DL. nº 132/2012, sob a epígrafe “Listas Definitivas”, dispõe o seguinte (versão já em vigor à data): “Artigo 15.º
Listas definitivas 1 - Esgotado o prazo de notificação referido no n.º 5 do artigo anterior, as listas provisórias convertem-se em definitivas, contendo as alterações decorrentes das reclamações julgadas procedentes e as provenientes das desistências.
2 - O preenchimento dos lugares respeita as preferências identificadas no presente diploma e materializa-se nas listas de colocações, as quais dão origem igualmente a listas graduadas de candidatos não colocados, publicitadas nos termos do aviso de abertura do concurso.
3 - As listas definitivas de ordenação, de exclusão, de colocação e de candidatos não colocados são homologadas pelo diretor-geral da Administração Escolar, sendo publicitadas pela Direção-Geral da Administração Escolar na respetiva página da Internet.
4 - Das listas definitivas de colocação, de ordenação e de exclusão pode ser interposto recurso hierárquico, elaborado em formulário eletrónico, sem efeito suspensivo, a apresentar no prazo de cinco dias úteis.”
3.24 O recurso hierárquico previsto no nº 4 deste artigo 15º deve ser configurado, sem margem para dúvida ou incerteza, como recurso hierárquico de caracter facultativo, como aliás é a regra (cfr. artigo 185º nº 2 do CPA novo).
3.25 Das listas em causa, publicadas em 18/07/2017 (uma terça-feira), o autor interpôs recurso hierárquico em 20/07/2017(3) (a quinta-feira imediatamente seguinte), pelo que o recurso hierárquico facultativo foi apresentado em tempo, porque dentro dos cinco dias úteis seguintes à publicação das listas, nos termos estatuídos no artigo 15º nº 4 do DL. nº 132/2012.
3.26 Não existido norma especial quanto ao prazo para decisão daquele recurso hierárquico, haverá que aplicar a norma geral que consta do artigo 198º do CPA novo que dispõe o seguinte:“Artigo 198º
Prazo para a decisão 1 - Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
2 - O prazo referido no número anterior é elevado até ao máximo de 90 dias, quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares.
3 - No âmbito do recurso hierárquico necessário, o superior hierárquico deve apreciar todas as questões suscitadas pelo recorrente, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
4 - O indeferimento do recurso hierárquico necessário ou o decurso dos prazos referidos nos n.ºs 1 e 2, sem que haja sido tomada uma decisão, conferem ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno ou de fazer valer o seu direito ao cumprimento, por aquele órgão, do dever de decisão.”
O que significa que o prazo de decisão do recurso hierárquico facultativo previsto no artigo 15º nº 4 do DL. nº 132/2012 é de 30 dias (úteis, por se tratar de prazo procedimental – cfr. artigo 87º alínea c) do CPA novo), a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer (cfr. artigo 198º nº 1 do CPA novo). A não ser que tenha havido lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares, caso em que o prazo de decisão é elevado até ao máximo de 90 dias (cfr. artigo 198º nº 2 do CPA novo).
3.27 Ora, na situação presente, mesmo desconhecendo a data da remessa do processo administrativo ao órgão competente para decidir o recurso hierárquico (que possibilitaria a dilação do termo inicial da contagem do respetivo prazo de decisão), há que concluir que instaurada a ação em 27/09/2017(4) (…) o foi tempestivamente.
Com efeito, publicadas as listas definitivas em 18/07/2017 (uma terça-feira), o prazo de um mês para a propositura da ação iniciou-se no dia seguinte, ou seja, 19/07/2017 (cfr. artigo 279º alínea b) do Código Civil). Tendo o recurso hierárquico facultativo sido interposto em 20/07/2017 (5) (uma quinta-feira), suspendeu-se nessa ocasião a respetiva contagem, por efeito do disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA, ex vi do artigo 97º nº 1 alínea b) do mesmo Código. Prazo que só haveria de retomar com a notificação da decisão que haveria de recair sobre o mesmo ou com o decurso do respetivo prazo legal de decisão, consoante o que ocorresse em primeiro lugar. Sendo que no caso não foi proferida decisão expressa sobre o recurso hierárquico (6)
Contando o prazo legal (prazo procedimental) para a decisão do recurso hierárquico, de 30 dias úteis (cfr. artigos 198º e 87º alínea c) do CPA) a partir da sua interposição (desconsiderando, portanto, a concreta data da remessa do processo administrativo ao órgão competente para o decidir, o que sempre conduziria à dilação do termo inicial da contagem do respetivo prazo de decisão e, por conseguinte, ao alargamento do período de suspensão do prazo de instauração da ação – cfr. artigo 198º nº 1 do CPA), temos que o respetivo termo ocorreria em 01/09/2017(7) (uma segunda-feira). Cessando, portando, nessa ocasião, a suspensão do prazo para a instauração da ação, que haveria de ser retomado a partir do dia seguinte (02/09/2017(8) e cujo terminus se verificaria em 30/09/2017 (9), que, por ser um sábado, haveria de transitar para 02/10/2017, primeiro dia útil seguinte (cfr. artigo 138º nº 2 do CPC, ex vi do artigo 23º do CPTA).”.
Do exposto resulta que a presente acção foi tempestivamente instaurada, por efeito da suspensão do respectivo prazo de instauração decorrente da interposição de recurso hierárquico facultativo.
Assim sendo, haverá que conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, com a consequente baixa dos autos ao TAC de Lisboa para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada obstar.
* Uma vez que o recorrido ficou vencido, deverá suportar as custas relativas ao presente recurso jurisdicional (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA).
III - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
I – Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e, em consequência, determinar a baixa dos autos ao TAC de Lisboa para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada obstar.
II – Condenar o recorrida nas custas do presente recurso jurisdicional.
III – Registe e notifique.
* Lisboa, 18 de Outubro de 2018
_________________________________________
(Catarina Gonçalves Jarmela - relatora)
_________________________________________
(Maria Helena Canelas - 1ª adjunta)
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(Carlos Araújo - 2º adjunto)
(1)Idêntica afirmação consta da decisão ora recorrida (cfr. segundo e terceiro parágrafos da respectiva pág. 17)
(2)In casu em 19.7.2017.
(3)In casu em 19.7.2017.
(4)In casu em 29.9.2017.
(5) In casu em 19.7.2017.
(6) No caso sub judice foi proferida decisão expressa em 6.9.2017.
(7) In casu em 31.8.2017.
(8) In casu em 1.9.2017.
(9) In casu igualmente em 30.9.2017. |
