I. Relatório

A Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 23.04.2019, que julgou procedente a ação administrativa especial contra si intentada por M....

Nas alegações de recurso que apresentou, a Recorrente culminou com as seguintes conclusões – cfr. fls. 734 e ss., ref. SITAF:

«(…)

1ª À Recorrente afigura-se não ter sido julgada corretamente, pelo Digníssimo Tribunal a quo, a questão invocada pelo A. na presente ação - violação das exigências legais de fundamentação, sendo que a sentença conclui ser procedente o vício de falta de fundamentação, por manifesta insuficiência de fundamentação.

2ª Em primeiro lugar, considera o Juiz a quo não se ter explicitado no Relatório Final a ponderação do suprimento das deficiências detetadas no controlo de qualidade - comportamento do então Arguido posterior ao cometimento das infrações.

3ª Ora, no Relatório Disciplinar, na secção referente à defesa, consta descrito o comportamento do então Arguido posterior ao cometimento das infrações e que consistiu na elaboração da documentação solicitada pela Comissão de Controlo de Qualidade, que tem caráter pedagógico, incentivando a adoção de práticas profissionais mais adequadas nas insuficiências detetadas, conforme resulta diretamente do preâmbulo e expressamente do art.° 1.° do Regulamento do Controlo de Qualidade da OROC;

4ª sendo que, a junção da documentação referida não tem caráter corretivo das infrações, que uma vez cometidas não podem ser sanadas, porquanto já tinha sido emitida a CLC, que constitui um documento público e faz fé pública.

5ª A menção ao comportamento do ora Recorrido após o cometimento das infrações no Relatório Final significa que o mesmo foi necessariamente tido em consideração na avaliação global da conduta do mesmo,

6ª não se encontrando, porém, especificadamente evidenciada a sua valoração porquanto, não constituindo uma circunstância atenuante, definida no art.° 21.° do Regulamento Disciplinar como facto ou a circunstancia de que resulte a diminuição da responsabilidade do arguido e não tendo sido reparado o mal causado com as infrações disciplinares, tal não se impunha.

7ª Em segundo lugar, considera o Juiz a quo que o Relatório Final faltou à explicação cabal sobre a gravidade das infrações, concretizando assim donde retira a tal conclusão: a não execução do cálculo da materialidade tout court e a execução do cálculo da materialidade empiricamente (como o Controlador constatou suceder in casu são situações diferentes ao nível do grau de violação do dever em apreço).

8ª Ora, se o Instrutor do processo disciplinar na acusação identificou logo que o ora Recorrido não estabeleceu um nível de materialidade de forma objetiva mas tão somente de forma empírica, o que constitui incumprimento da DRA 320 “Materialidade de Revisão/Auditoria”. (vide fls. 223 do PA), e corroborou o mesmo nos factos provados constantes do Relatório Final a fls. 227 do PA (cfr. al. d) do ponto 9), tendo explicado nos pontos 48 a 51 do Relatório Final que, por um lado, faltando a documentação/formalização há necessariamente incumprimento da norma técnica, mas, por outro que, a CLC foi devidamente suportada pelo trabalho realizado, facto que considerou relevante para a diminuição da responsabilidade do Arguido, enquanto circunstancia atenuante, tendo sido devidamente ponderada na pena a aplicar (vide ponto 92. do Relatório Final); encontra-se, assim, demonstrado que foi efetuada a explicação sobre a gravidade não só desta infração que se concretizou na sentença, mas também de todas as demais, sendo que a mesma vai no mesmo sentido da observação do controlador-relator quando este refere que haviam sido cumpridos, pelo menos em parte, os fins das normas técnicas (como se sugere na própria sentença).

9ª Pelos motivos expostos, e salvo o devido respeito, não colhem os argumentos explanados na sentença do tribunal a quo quanto à falta de explicitação cabal sobre a gravidade das infrações, conforme concretizado na sentença,

10ª Nem relativamente a quaisquer outros, já que um destinatário normal na posição do Arguido, estaria em condições de apreender de modo completo o quadro fáctico e jurídico e a respetiva fundamentação.

11ª Em terceiro lugar, acrescenta a sentença recorrida, que existe falta de ponderação sobre as consequências práticas dos ilícitos disciplinares, conforme previsto no art.° 17.° do Regulamento Disciplinar n.° 88/2010, publicado em DR de 9 de fevereiro de 2009, justificando que tudo isto não é irrelevante para escolha e medida da sanção - cf. Art.° 83.°, n.° 5, parte final do EOROC, artigo 17.° (que fala expressamente das consequências da infração) ... Pode inclusive, ser fundamento para proceder à atenuação extraordinária da sanção, com aplicação da pena de escalão inferior - cf. Referido art.° 18.° do RD- o que face ao teor do relatório do controlo de qualidade e à sanção contra-ordenacional aplicada ao A., uma mera admoestação, não é de afastar desde logo.

12ª No que se refere à apontada falta de ponderação sobre as consequências práticas dos ilícitos disciplinares, também não se verifica no caso sub judice, pois resulta expressa nos pontos 83 e 84 do Relatório Final que o arguido não cuidou, como era seu dever, a elaboração da CLC emitida, não podendo desconhecer que é na CLC que o ROC deixa a sua opinião de forma clara e objetiva.... pondo em causa a finalidade e utilidade do próprio documento e que, a CLC é o relatório síntese do trabalho de ROC, é o mais visível e importante para os utentes da informação financeira prestada, pelo que deve ter uma redação isenta de erros, ser clara e concisa conforme dispõe o parágrafo 22 das Normas Técnicas de Revisão/Auditoria da OROC.

13ª Resultando, assim, claro para um destinatário com os conhecimentos do Arguido que todas as faltas cometidas no planeamento, no cálculo da materialidade, na avaliação do risco na necessidade dos papeis de trabalho, das confirmações externas e na elaboração da própria CLC têm como consequência prática visível a CLC como o culminar do trabalho, que neste caso, não foi cuidado.

14ª Quanto à aventada possibilidade de atenuação extraordinária da sanção com aplicação da pena de escalão inferior (art.° 18.° do RD) invocada pelo Juiz a quo, sempre se diga, que tal aconteceu, no caso em apreço, tendo em consideração que a indicada na acusação era pena não inferior à de censura, tendo sido aplicada pelo Conselho Disciplinar a sanção menos gravosa que a de censura - a de multa, e de um montante no valor de € 2.500,00, diminuto face à moldura de € 1.000,00 a € 10.000,00.

15ª Tendo, ao contrário do referido na douta sentença, sido determinante para a medida da pena as consequências das infrações - desde logo, a falta de cuidado na emissão da CLC, e, bem assim, a circunstância do controlador - relator do controlo de qualidade ter concluído que a CLC foi sido devidamente suportada pelo trabalho (todos constantes da fundamentação plasmada no Relatório Final).

16ª Saliente-se a este propósito que o acórdão disciplinar, em conjunto com o relatório, identifica as infrações disciplinares imputadas ao então arguido, os deveres violados e ao abrigo do disposto no artigo 20.° do Regulamento Disciplinar e determina a aplicação de uma única sanção disciplinar.

17ª O artigo 20.° do Regulamento Disciplinar é inspirado no artigo 14.° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, referindo Leal Henriques, em anotação a esse artigo que “ o preceito consagra o principio da unidade da infração disciplinar, pois que “ o juízo disciplinar reporta-se à globalidade do comportamento do agente administrativo”, fundamentando-se no “respectivo fim de protecção da capacidade funcional Administração o qual impõe a consideração global das diferentes violações de deveres cometidos por um agente administrativo” (L. Vasconcelos Abreu, op. Cit. 45 e 46)” (in “Procedimento Disciplinar", Leal Henriques, 2007, notas ao artigo 14.°).

18ª Por outro lado, como refere o relatório do Conselho Disciplinar da Recorrente, a acumulação de infrações constitui uma circunstância agravante [cfr. ponto 95 do relatório disciplinar que assim o refere, remetendo para o artigo 22.°, n 0 1, alínea d) do RD] e o facto de não ter registo de punições disciplinares anteriores e que constitui uma circunstância atenuante [cfr. ponto 95 do relatório disciplinar do relatório disciplinar que assim o refere, cfr. artigo 21.°, n.º 2, alínea c) do RD], e que o ROC tem uma atividade muito reduzida, sendo a carteira de clientes composta unicamente por dois clientes, e que a CLC foi suportada pelo trabalho realizado, ficaram, assim, expressas e foram tidas em consideração na concretização da medida da pena.

19ª Sendo que, o Conselho Disciplinar da Recorrente deliberou aplicar ao ora Recorrido, em cumulo jurídico, a pena única de multa graduada de € 2.500,00 face à natureza, número e gravidade das infrações provadas e considerando o seu grau de culpabilidade e a circunstancia agravante e atenuantes [vide ponto 97 do relatório disciplinar).

20ª O facto de não existir para as violações em concreto pena mínima aplicável não significa que perante as circunstâncias da prática da infração, não se pudesse decidir por pena superior, como, por exemplo, a censura ou a suspensão.

21ª O Conselho Disciplinar ponderou a medida da pena a aplicar - a multa e o respetivo montante, à luz do conhecimento que o arguido tinha, ou devia ter, do quadro legal que o impedia de atuar da forma como atuou, i.e. considerou o comportamento do então arguido necessariamente grave face à acumulação de infrações numa função de interesse público, como é a de Revisor Oficial de Contas, e em prol da defesa da dignidade da profissão que lhe competia [cfr. art.° 40.° e art.° 5.° alínea b) do EOROC], sendo que não aplicou pena superior à de multa, ou multa de montante superior à referida, face a todas as circunstâncias plasmadas ao longo do Relatório, não só as atenuantes expressas como tal, mas também o comportamento do Arguido posterior ao cometimento das infrações e todas as outras pelo simples facto de serem do conhecimento e terem sido apreciadas pelo Conselho Disciplinar.

22ª Acresce que, como se refere no Relatório Final, o proc. disciplinar é independente do proc. de controlo de qualidade, dispondo o Conselho Disciplinar da liberdade de apreciação dos factos que lhe são comunicados pelo Conselho Diretivo no âmbito do controlo de qualidade, não sendo, por isso, determinante na apreciação feita pelo controlador-relator dos mesmos factos, apesar de, naturalmente se poder atender à mesma na apreciação no âmbito processual. De salientar, todavia, a circunstancia do controlador-relator ter concluído que o parecer emitido (CLC) ter sido devidamente suportado pelo trabalho realizado, facto que se considerou que devia ser ponderado na pena a aplicar.

23ª Sendo que o acórdão disciplinar, se apropriou da proposta constante da parte final do relatório do instrutor do processo, do seu conteúdo e logicamente dos seus fundamentos, constituindo este, nos termos do n.° 1 do artigo 125° do Código de Procedimento Administrativo em vigor à data dos factos, parte integrante do ato, sendo que este preceito claramente refere que a fundamentação consiste na sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão.

24ª Quanto à ponderação da sanção contraordenacional de admoestação, que na ótica do Digníssimo Juiz não é de afastar na ponderação da atenuação extraordinária da sanção disciplinar (2.° parágrafo de fls. 70 da sentença), uma vez que, conforme consta do ponto 31 do probatório foi aplicada ao então Arguido pelo CNSA em 22 de outubro de 2013 (e junta aos autos com as alegações finais), por ser muito posterior à sanção disciplinar sub judice, de 20 de dezembro de 2012 (cfr. 249 do PA), é bom de ver que não poderia ter sido considerada pelo Conselho Disciplinar; dispensando-nos aqui de demonstrar a autonomia dos processos contraordenacionais com tipo, molduras sancionatórias e fins bem diferentes, face à natureza do processo disciplinar, questão que assim fica prejudicada, desde logo, pelo acima referido.

25ª Em quarto lugar, refira-se que o último parágrafo de fls. 69 da sentença em recurso, refere-se ainda que, o EOROC prevê que nos casos em que esteja em causa a violação do n.° 4 do art.° 62.° há que ter em consideração o benefício económico indevidamente auferido, o que não parece ter sido ponderado in casu.

26ª Ora, conforme se pode verificar no Relatório e acórdão disciplinar a fls. 246 e 248, não resulta violado pelo Arguido o n,° 4 do art.° 62.° do EOROC. mas tão só o n° 1 do art.° 64° do EOROC, a par do art.° 7° e do n.° 5 do art.° 12° do CEDP.

27ª Não tinha assim, o Conselho Disciplinar que ter em consideração na ponderação da sanção disciplinar o benefício económico indevidamente auferido.

28ª Nesta conformidade, não tem razão o Digníssimo Juiz a quo, ao justificar a falta de fundamentação do acórdão disciplinar, com a remissão para um artigo que não aplicável ao caso sub judice.

29ª Por, último e em quinto lugar, saliente-se que a fundamentação é suficiente desde que permita ao destinatário do ato administrativo um concreto conhecimento da motivação deste nos termos do art.° 125.° n.° 2 do CPA.

30ª Como refere a Jurisprudência do STA, proc.° 0658, de 30-05-2013, nas deliberações administrativas a fundamentação não está sujeita ao rigor técnico jurídico dos processos criminais face à natureza distinta dos interesses em presença, nem se deve impor aos instrutores (no caso concreto Revisores Oficiais de Contas! uma proficiência pensada para a magistratura, por isso ser considerado excessivo.

31ª Nos termos do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17-12-2003, processo n.° 01717/03, disponível em www.dqsi.pt. A fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que autor do ato decidiu, como decidiu e não de forma diferente....

32ª Significa isto que a fundamentação, ainda que feita por remissão ou de forma muito sintética, não pode deixar de ser clara, congruente e encerrar os aspetos, de facto e de direito, que permitam conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo prosseguido pela Administração para a determinação do ato (vide Ac. STA, proc.° 01674/13, de 12-03-2014).

33ª Como também se refere na sentença recorrida, O Tribunal não se pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes. (vide Ac TCA Norte proc.° 00747/15.7BECBR, 23-09-2016).

34ª E salientando-se, ainda, o que se refere no Acórdão do TCA Norte, proc.° n.° 00312/11.8BE VIS, de 20-11-2014:

- A fixação administrativa das penas, dentro dos respetivos escalões, insere-se na denominada atividade discricionária da Administração, sendo por isso insindicável contenciosamente, salvo nos casos de erro grosseiro.

- O ato punitivo está fundamentado desde que faz suas as razões do relatório final do instrutor, as quais se mostram aptas a revelar a um destinatário normal a motivação do decidido.

- Não compete ao tribunal pronunciar-se sobre a justiça e oportunidade da punição, por competir em exclusivo, a Administração decidir da conveniência em punir ou não punir e medida da pena [Ac. do STA de 24/9/1991, no rec. N.° 27551].

35ª É bom de ver que, no caso em apreço, o Conselho Disciplinar da OROC obedeceu aos critérios definidos nas normas disciplinares, não tendo a graduação da sanção disciplinar saído dos limites fixados na lei ou respetiva regulamentação, tendo a mesma sido fixada de acordo com os poderes discricionários, no âmbito do princípio da livre apreciação da prova cometida ao Conselho Disciplinar, que pode não concordar, ou bem assim, distanciar-se das considerações expressas pelo Controlador- Relator no âmbito do processo de controlo de qualidade: conforme se refere a fls. 230 do PA, dispondo de autonomia para apreciar os factos que chegam ao seu conhecimento ,..(art.° 34° do RD).

36ª O Conselho Disciplinar da OROC no relatório e acórdão disciplinar deu a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo seguido na aplicação ao então arguido da sanção disciplinar menos gravosa permitida na lei (a multa) e mais adequada face à natureza- número, gravidade dos factos e circunstâncias atenuantes e agravantes (multa pelo valor de 2,500,001,

Por tudo o que ficou exposto,

37ª Contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo, o acórdão disciplinar sub judice não padece do vício de falta de fundamentação, por conter todos os fundamentos necessários ou suficientes, não lhe sendo imposta outra especificação à luz das normas disciplinares que se lhe aplicam.

38ª não se verifica insuficiência de fundamentação, por constarem do ato impugnado os elementos essenciais no que respeita à mesma e que permitiram ao ora Recorrido conhecer o iter cognoscitivo e valorativo seguido pelo Conselho Disciplinar da OROC, não lhe sendo imposta outra especificação, 

39ª Incorreu em erro de julgamento o Tribunal a quo quanto à questão da falta de fundamentação - por insuficiência da mesma, que assim, anulou o acórdão disciplinar da OROC.

40ª Inexistindo no Relatório e no Acórdão punitivo qualquer vício que o torne nulo ou anulável, nos termos do Código de Procedimento Administrativo.

Termos em que deve o presente recurso merecer provimento, revogando-se a douta sentença recorrida, a substituir por outra a julgar improcedente a presente ação, e nessa sequência, mantido o acórdão do Conselho Disciplinar da Recorrente que aplicou ao Recorrido uma pena de multa de € 2.500,00.»

Nas suas contra-alegações, o Recorrido, M..., concluiu, por seu turno, como se segue – cfr. fls. 768 e ss., ref. SITAF:

«(…)

1. O Recorrido mantém que o ato administrativo corporizado na decisão final condenatória do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas no âmbito do processo disciplinar n.° 22/2011, nos termos da qual lhe foi aplicada, em cúmulo jurídico conforme o artigo 20.° do Regulamento Disciplinar, a pena única de multa graduada em 2.500 euros, prevista na alínea c) do n.° 1 do artigo 81.° do EOROC e na alínea c) do artigo 13.° do Regulamento Disciplinar, deve ser considerado inválido e anulado.

2. A invalidade da decisão final condenatória do Conselho Disciplinar da OROC no âmbito do referido processo disciplinar procede de vários fundamentos:

a) Em primeiro lugar, fundamentos que se prendem com a invalidade da atuação da OROC ao instaurar o processo disciplinar, por violação do princípio da boa fé, e que se repercutem em todo o procedimento e, naturalmente, na decisão final do mesmo;

b) Em segundo lugar, fundamentos que se prendem com a invalidade da decisão condenatória em si mesma considerada, incluindo-se aqui (i) a invalidade com fundamento na prescrição do procedimento disciplinar; (ii) a invalidade por vício de violação de lei decorrente de erro sobre os pressupostos de facto em que assenta a decisão; (iii) a invalidade por violação do princípio da imparcialidade; (iv) a invalidade por violação das exigências legais de fundamentação; e (v) invalidade por violação do princípio da proporcionalidade.

c) Em terceiro lugar, demonstrar-se-á que a decisão é inválida por serem inconstitucionais as normas em que a mesma se fundamenta, por violação do regime dos direitos, liberdades e garantias e por violação do princípio da legalidade;

d) Em quarto lugar, demonstrar-se-á que houve erro grosseiro na determinação da medida concreta da pena aplicada.

3. A sentença recorrida deu razão ao Autor no que toca à violação, pelo ato recorrido, das exigências de fundamentação. Por esse motivo também, considerou que não tinha condições para julgar o invocado pelo Autor relativamente à violação do princípio da imparcialidade e ao erro grosseiro na determinação da medida da pena.

4. Quanto às deficiências na fundamentação, quer a doutrina, quer a jurisprudência deixaram já claro que a fundamentação formal do ato administrativo impõe a consideração na decisão de todos os interesses relevantes, ou seja, do princípio da imparcialidade previsto no artigo 6.° do CPA, aqui considerado fundamentalmente na sua vertente positiva.

5. A necessidade de fundamentação dos atos administrativos é imposta pelo artigo 124.° do CPA, sendo os requisitos a que a mesma obedece prescritos no artigo 135.°, onde se determina que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão” e que “equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.”

6. É necessário, portanto, para se considerar realizada a exigência de fundamentação do ato, que o destinatário possa deduzir a consequência (a decisão adotada), das premissas em que a mesma se fundamentou (a fundamentação avançada pelo órgão decisor).

7. Ora, no caso concreto, a fundamentação da decisão condenatória foi realizada através do recurso ao único elemento de prova que a mesma teve em conta: o relatório do controlador- relator realizado na sequência da ação de controlo de qualidade. Porém, não é possível extrair as conclusões extraídas pela decisão condenatória das premissas em que a mesma se fundamentou. Pelo contrário: onde as premissas dizem que foram cumpridos os mínimos, a decisão final do processo disciplinar conclui que foram praticadas infrações conducentes à aplicação de sanções disciplinares.

8. Por outro lado, estão ausentes da fundamentação vários elementos indispensáveis para se conhecer o iter cognoscitivo e decisório do Conselho Disciplinar: (i) como foram valorados os documentos apresentados pelo Recorrido na sequência do controlo de qualidade, assim como todo o seu comportamento posterior? (ii) Como foi avaliada, em concreto, a gravidade das infrações imputadas? (iii) Quais as consequências práticas das condutas sancionadas que justificaram a sanção aplicada?

9. Assim, andou bem a sentença recorrida ao considerar que o ato condenatório é inválido por vício de falta de fundamentação.

10. Quanto ao princípio da imparcialidade, resultam do mesmo duas diretrizes para a decisão do caso concreto: considerar todos os interesses relevantes para a decisão e não considerar nenhum dos irrelevantes.

11. No caso concreto, a tarefa de instrução realizada no âmbito do processo disciplinar passou, única e exclusivamente, pela leitura do relatório elaborado pelo controlador-relator na sequência da ação de controlo de qualidade e dos elementos dele constantes. Nenhuma outra diligência instrutória foi realizada.

12. Ora, se os únicos factos entendidos relevantes, do ponto de vista instrutório, para a fundamentação da ponderação decisória, foram os constantes do relatório e se esse mesmo relatório refere, a propósito das observações com relevância assinaladas, que “foram cumpridos os mínimos” e que, portanto, a qualidade do trabalho poderia ser melhorada através de iniciativas do próprio revisor, então obrigatório será concluir que a decisão final do processo, baseada nesses mesmos elementos instrutórios, os leu de uma forma parcial (no sentido de que tomou a parte pelo todo), pois que não teve em conta todos os interesses relevantes para a decisão que deles decorriam, mas apenas uma parte deles.

13. A decisão em causa viola, nesse sentido, o princípio da imparcialidade previsto no artigo 6.°do CPA, sendo, por conseguinte, inválida e anulável nos termos do artigo 135.° do CPA, o que desde já se invoca com todas as consequências legais.

14. Por outro lado, também na análise da participação do interessado no procedimento em causa, quer através da defesa apresentada, quer através dos depoimentos das testemunhas arroladas, a decisão condenatória adotada pelo Conselho Disciplinar da OROC, embora se fundamente única e exclusivamente no relatório do controlador-relator emitido na sequência da ação de controlo de qualidade, faz uma leitura parcial (no sentido de tomar a parte pelo todo) dos factos que aí são elencados e apreciados, ignorando os factos essenciais de que (i) as observações com relevância assinaladas não punham em causa o cumprimento dos mínimos admissíveis e de que (ii) podiam ser supridas através de iniciativas próprias do visado na preparação dos elementos em falta, os quais, de resto, foram preparados na sequência do pedido da Comissão de Controlo de Qualidade e só não foram apresentados em momento prévio ao da instauração do processo disciplinar porque aquela Comissão desconvocou a reunião que tinha solicitado ao Autor para esse efeito, tendo depois sido juntos à defesa apresentada no âmbito do processo disciplinar.

15. Também a informação que é carreada ao processo pelo interessado deve ser analisada pelo órgão instrutor e pelo órgão decisor à luz do princípio da imparcialidade, não deixando de fora nenhum facto ou interesse com relevância para a decisão e tomando em consideração todos os interesses públicos e privados que, à luz do fim legal a prosseguir, sejam relevantes para a decisão.

16. Ora, no presente caso, o Autor carreou para o processo informação que deveria ter sido considerada relevante para a decisão quer através da defesa apresentada, quer através dos documentos que juntou a essa defesa, quer através dos depoimentos das testemunhas que arrolou; porém, nenhum desses elementos foi integrado na decisão final do procedimento, o que, mais uma vez, se traduz na violação do princípio da imparcialidade, previsto no artigo 6.° do CPA, que determina a invalidade do ato sub judice, que é anulável nos termos do artigo 135.° do CPA, o que se invoca com todas as consequências legais.

17. Quanto ao erro grosseiro na determinação da medida concreta da pena, resulta do facto de não terem sido ponderados os fatores que o artigo 17.° do Regulamento Disciplinar determina que devem ser considerados na aplicação da pena: foi totalmente ignorado o facto de as observações relevantes assinaladas não terem tido qualquer tipo de consequência prática, bem como o facto de o Autor não ter quaisquer antecedentes disciplinares e de sempre ter colaborado, ao longo de todo o processo de controlo de qualidade e disciplinar, com os órgãos próprios da OROC.

18. Foi igualmente ignorado o facto de o Autor ter, voluntariamente, preparado diversas formas de melhoria dos aspetos assinalados pelo controlo de qualidade, tendo-as inclusive fornecido durante o processo disciplinar, bem como o facto de ter admitido, desde a sua verificação, a possibilidade de melhorar alguns aspetos dos processos analisados no âmbito do controlo de qualidade, sem, contudo, concordar que os mesmos pudessem dar lugar a um processo disciplinar a à aplicação de sanções disciplinares.

19. Acresce, ainda, que ao longo do Relatório que precede e no qual se fundamenta o Acórdão condenatório são referidas circunstâncias atenuantes da medida da pena que, depois, não são consideradas na sua determinação em concreto. Nem se alude às circunstâncias atenuantes mencionadas, em concreto, em momento anterior do Relatório, nem se fundamenta, em concreto, como é que foram valorados “os antecedentes profissionais e disciplinares do Autor” e “o seu grau de culpabilidade”, nem se refere o facto de as observações com relevância assinaladas não terem tido qualquer tipo de consequência prática e de o Autor sempre ter colaborado com o processo, nomeadamente fornecendo elementos destinados a melhorar os aspetos assinalados no controlo de qualidade.

20. O Acórdão condenatório limita-se a fixar a pena recorrendo à mera enunciação da terminologia formal, importada da redação do artigo 17.° do Regulamento Disciplinar, de que “Nestes termos, atenta a natureza, número e gravidade das infrações provadas e considerando os antecedentes profissionais e disciplinares do Autor, o seu grau de culpabilidade e as circunstâncias agravantes e atenuantes, acordam os membros do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas em aplicar a M... (ROC n.° 6...), em cúmulo jurídico nos termos do artigo 20.° do Regulamento Disciplinar, a pena única de multa graduada em 2.500 euros, prevista na alínea c) do n.° 1 do artigo 81.° do Estatuto da OROC e na alínea c) do artigo 13.° do Regulamento Disciplinar.”

21. Assim, a própria decisão falha ao não mencionar as circunstâncias atenuantes mencionadas, em concreto, no Relatório, ao não fundamentar, em concreto, como é que foram valorados “os antecedentes profissionais e disciplinares do Autor” e “o seu grau de culpabilidade”, e ao não se referir o facto de observações relevantes assinaladas não terem tido qualquer tipo de consequência prática e de o Autor sempre ter colaborado com o processo, nomeadamente fornecendo elementos destinados a melhorar aspetos detetados no controlo de qualidade.

22. É, assim, manifesta a verificação de erro grosseiro na determinação concreta da pena pelo que, ainda que não procedessem as razões da invalidade da decisão final do Conselho Disciplinar da OROC no âmbito do processo disciplinar n.° 22/2011, o que por mero dever de patrocínio, sem conceder, se admite, sempre se deveria considerar ilegal, porque desproporcional e não fundamentada, a pena aplicada.

Nestes termos,

Deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a decisão proferida pelo tribunal a quo e sendo anulado o acórdão proferido pelo conselho disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas no dia 20.12.2012 no âmbito do processo disciplinar n.° 22/2011, nos termos do qual foi aplicada ao Autor, em cúmulo jurídico conforme o artigo 20.° do Regulamento Disciplinar, a pena única de multa graduada em 2.500 euros, prevista na alínea c) do n.° 1 do artigo 81.° do EOROC e na alínea c) do artigo 13.° do Regulamento Disciplinar.»

Ato contínuo, veio a Recorrente apresentar requerimento com o seguinte teor – cfr. fls. 800 e ss., ref. SITAF:

«(…)

1 - O ora Recorrido, vem no art ° 27 ° das contra alegações referir expressamente que, não obstante serem nove os vícios imputados ao ato recorrido, pronunciar-se-á sobre apenas aquele que o tribunal a quo considerou verificado e a que se reportam as alegações da Recorrente, ou seja, a deficiência na fundamentação,

2 - No entanto, embora não requerendo a ampliação do objeto do recurso, no mesmo artigo das contra alegações o Recorrido acrescenta, o seguinte:

Reiterando-se ainda i) violação do princípio da imparcialidade e ii) erro grosseiro na determinação da medida concreta da pena, que o tribunal a quo considerou não poder julgar atendendo à falta de fundamentação.

3 - O art.° 636.° n.° 1 do CPC sob a epígrafe Ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido, aplicável ex vi do art.° 1,° do CPTA, estabelece que o tribunal de recurso conhece do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que este o requeira na respetiva alegação.

4 - O n.° 2 do mesmo preceito prevê que pode, ainda, o recorrido, na respetiva alegação, e a título subsidiário, arguir a nulidade da sentença ou impugnar a decisão proferida sobre pontos determinados da matéria de facto, não impugnados pelo recorrente, prevenindo a hipótese de procedência das questões por este suscitadas.

5 - Por sua vez, o art.° 633.° do CPC sob a epígrafe Recurso Independente e recurso subordinado. estabelece que se ambas as partes ficarem vencidas, cada uma delas pode recorrer na parte que lhe seja desfavorável.

Analisemos, de seguida, o caso sub judice.

6 - A douta sentença recorrida, julgou a acão procedente e, consequentemente, anulou o impugnado acórdão do Conselho Disciplinar da OROC proferido em 20/12/2012, com custas pela Ré (aqui Recorrente).

7 - Quanto à alegada violação do princípio da Imparcialidade o Juiz a quo pronunciou-se (vide fls. 76 e 76 da sentença) referindo que não poderia proceder ao controlo da legalidade da decisão sub judice nesta parte por impossibilidade de o fazer, porquanto o ato punitivo padece de falta de fundamentação, não se concretizando corretamente todos os motivos que subjazem à decisão, não tendo sido explanada a ponderação acerca dos elementos documentais apresentados pelo A. e a própria alegação de que os mesmos visavam suprir as incorreções detetadas no decurso do controlo de qualidade.

8 - Do mesmo modo, a fls. 78 e 79 da sentença, o juiz a quo, a propósito do alegado erro grosseiro na determinação da concreta medida da pena, apresentando os mesmos motivos acima transpostos, conclui não ser possível aferir os motivos que determinaram a opção da Administração, pelo que torna-se impossível aferir se houve erro grosseiro na aplicação da sanção disciplinar.

9 - Em suma, a apreciação dos supra dois identificados vícios ficou, assim, legalmente prejudicada pela decisão de verificação do vício de falta de fundamentação, não existindo decaimento quanto aos mesmos.

10 - Assim sendo, o ora Recorrido, então A., parte vencedora na ação e, como tal, não estando perante uma decisão desfavorável, não podia recorrer da sentença, nos termos do citado art.° 633 ° do CPC.

11 - E, bem assim, não podia ter ampliado o objeto do recurso interposto pela Recorrente (delimitado ao vício de falta de fundamentação do acórdão disciplinar, que determinou a anulação do mesmo), para abranger também a violação do princípio da imparcialidade e o erro grosseiro sobre a determinação da medida concreta da pena porquanto, não decaiu quanto aos dois referidos vícios ou fundamentos por si alegados, nos ternos do art.° 636.° n.° 1 do CPC;

12 - não tendo o Recorrido arguido a nulidade da sentença ou impugnado a decisão proferida sobre pontos determinados da matéria de facto, também não podia o recurso considerar-se ampliado por aplicação do n.° 2 do art.° 636.° do CPC.

Vide o que se refere na Jurisprudência a este propósito:

13 – II. Em homenagem ao princípio da estabilidade da instancia, as alegações finais ou as alegações de recurso não podem transformar-se em novas petições iniciais.

(cfr. Ac. do TC A Norte, proc.0 03209/12.0BEPRT, de 03/11/2017)

14 - A possibilidade de ampliação do objeto do recurso prevista no art.° 636°, n.° 1 do CPC. não visa substituir a necessidade de interposição de recurso jurisdicional (principal ou subordinado) por parte daqueles que se julguem prejudicados com uma decisão de um tribunal, mas sim permitir ao recorrido a reabertura da discussão sobre determinados fundamentos que foram por si invocados na impugnação e julgados improcedentes, (sublinhado nosso)

(Ac. do STA, proc.0 0443/14, de 17/02/2016).

15 - ... recorre-se da decisão desfavorável e amplia-se o recurso quanto aos fundamentos que improcederam na decisão favorável, assim se delimitando os casos em que cabe recurso da decisão, dos casos em que cabe a ampliação do seu âmbito por iniciativa do recorrido.

(Ac. TRE, proc ° 696/15.9T8STR-A.P1, de 05/11/2015)

16 - Em conclusão, os vícios da violação do princípio da imparcialidade e do erro grosseiro na determinação da medida concreta da pena, invocados nas contra-alegações de recurso peio Recorrido, não são passíveis de ser objeto de apreciação no âmbito do presente recurso, não devendo ser admitida a ampliação do recurso ou considerado como recurso subordinado, nos termos do art.° 633.° e do art.° 636.° do CPC;

17 - e conforme Jurisprudência, que tem pacificamente entendido que, para existir ampliação do objeto do recurso ou recurso subordinado tem necessariamente aue existir sucumbência na causa por parte do Recorrido - o que, como vimos, não se verificou no caso concreto.

Termos em que,

Não deve ser admitida a propugnada pelo Recorrido ampliação do objeto do recurso ou a admissão de recurso subordinado, decorrente da invocação dos referidos vícios nas contra-alegações de recurso.»

Seguidamente, a 09.09.2019, foi proferido o seguinte despacho – cfr. fls. 808, ref. SITAF:

«(…)

Notificada das contra-alegações do A., veio a Entidade Demandada pugnar pela não admissão da “ampliação do recurso ou a admissão de recurso subordinado, decorrente da invocação, em sede de contra- alegações, da violação do princípio da imparcialidade e do erro grosseiro na determinação da pena”.

Vejamos.

Segundo os n°s 1 e 2 do art. 633.° do CPC (subsidiariamente aplicável), se ambas as partes ficarem vencidas, cada uma delas pode recorrer na parte que lhe seja desfavorável, podendo o recurso, nesse caso, ser independente ou subordinado, sendo que o prazo de recurso subordinado se conta a partir da notificação da interposição do recurso da parte contrária.

No âmbito do processo administrativo impugnatórios, considera-se designadamente vencido, para efeitos de legitimidade para interpor recurso das decisões judiciais, o particular que, tendo invocado várias causas de invalidade contra o mesmo acto administrativo, tenha decaído relativamente à verificação de alguma delas, na medida em que o reconhecimento, pelo tribunal de recurso, da existência dessa causa de invalidade impeça ou limite a possibilidade de renovação do acto anulado. Isto resulta expressis verbis do n° 2 do art. 141° do CPTA.

Na presente situação, o Tribunal a quo não tem dúvidas em afirmar que é aplicável este n° 2 do art. 141.° do CPTA, na medida em que, julgando o Tribunal ad quem verificados os vícios em causa, ficará a Entidade Demandada, no mínimo, limitada na renovação do acto.

Em suma, resulta da conjugação destas disposições legais que a alegação do A. em sede de contra-alegações, interpretada, e bem, pela Entidade Demandada como recurso subordinado, é legal, pelo que vai o requerimento apresentado por esta indeferido.

Notifique, sendo a Entidade Demandada, relativamente ao recurso subordinado, também para, querendo, contra-alegar.»

A Recorrente apresentou então as suas contra-alegações, nas quais defendeu, em suma, quer a inadmissibilidade de uma ampliação do objeto do recurso, quer a de recurso subordinado e, quanto ao mais, e à cautela, o seu não provimento – cfr. fls. 814 e ss., ref. SITAF – das quais se transcreve, apenas, a parte que se refere à questão processual, atendendo à decisão que proferiremos e melhor explicitaremos infra:

«(…)

Questão Prévia (Processual);

1 - Os vícios da violação do princípio da imparcialidade (por alegadamente a deliberação disciplinar ter por base um relatório que diz que foram cumpridos os “mínimos" e que a qualidade do trabalho poderia ser melhorada através de iniciativas do ROC, e, por outro, não foram considerados os elementos probatórios para o processo disciplinar) e do erro grosseiro na determinação da medida concreta da pena, invocados nas Contra- Alegações de Recurso pelo Recorrido, não são passíveis de ser objeto de apreciação no âmbito do presente Recurso, e por isso não devem ser admitidos, por não poderem constituir ampliação do recurso ou serem considerados como recurso subordinado, nos termos do art.° 633° e do art.° 636.° do CPC:

2 - Sendo que conforme a Jurisprudência tem pacificamente entendido, para existir ampliação do objeto do recurso ou recurso subordinado tem necessariamente que existir sucumbência na causa por parte do Recorrido - o que, como vimos, não se verificou no caso concreto.

3 - Efetivamente, o Juiz do tribunal a quo não se pronunciou quanto a estes dois alegados vícios referindo que não poderia proceder ao controlo da legalidade da decisão sub iudice nesta parte por impossibilidade de o fazer, porquanto no seu entender o ato punitivo padece de falta de fundamentação, não se concretizando corretamente todos os motivos que subjazem à decisão, não tendo sido explanada a ponderação acerca dos elementos documentais apresentados pelo A. e a própria alegação de que os mesmos visavam suprir as incorreções detetadas no decurso do controlo de qualidade (vide fls. 75 e 76 da sentença);

4 - a não apreciação destes dois vícios pelo tribunal a quo, não significa que o Recorrido tenha decaído relativamente à verificação dos mesmos, para os efeitos do n.° 2 do art.° 141,° doCPTA;

5 - nem mesmo se considerando prejudicado o Recorrido, pelo facto do tribunal a quo não ter julgado estes dois vícios, justificado pela verificação de outro vício também por si invocado - a falta de fundamentação, que deu provimento à ação, anulando a sanção disciplinar.

6 - Pelo que não deve ser admitida a propugnada pelo Recorrido (mas não expressa) ampliação do objeto do recurso ou a admissão do recurso subordinado, decorrente da invocação dos referidos vícios nas Contra-Alegações de Recurso. (…)» (sublinhados nossos).

Neste tribunal, o DMMP, não emitiu pronúncia.

Colhidos os vistos legais, importa apreciar e decidir.

I. 1. Questões a apreciar e decidir

O objeto dos recursos é delimitado, em princípio, pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de questões de conhecimento oficioso ainda não decididas com trânsito em julgado – cfr. art.s 635º, 639.º e 608º, n.º 2, 2ª parte, todos do CPC, ex vi art. 140.º do CPTA.

E dizemos em princípio, porque o citado art. 636.º permite a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido.

O tribunal a quo entendeu que nos presentes autos tinha sido interposto também pelo Recorrido, um recurso subordinado, tendo para tal considerado que ambas as partes tinham ficado vencidas – cfr. art. 633.º do CPC, ex vi art. 140.º do CPTA – cfr. despacho supra transcrito.

Mas sem razão, desde logo porque os dois vícios que suscitam tal decisão – de violação do princípio da imparcialidade e do erro grosseiro na determinação da pena -, colocados pelo Recorrido, embora de uma forma não explícita, à apreciação deste tribunal, são vícios que não foram conhecidos pelo tribunal a quo, ou seja, sobre os quais não houve pronúncia, nem de procedência nem de improcedência.

Assim, e sendo certo que ao abrigo do disposto no art. 641° n.° 5, do CPC, ex vi art.s 1.º e 140.º do CPTA, «A decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior (...)», importa, pois, precisar os casos em que tal recurso/ampliação é admissível.

E, afastada que está a hipótese de se tratar de um recurso subordinado, e colocando a hipótese sucedânea de se poder estar perante uma ampliação do objeto o recurso, atentemos, desde já, a um limite negativo desta ampliação: não será admissível no caso de ter ficado vencido no pedido cujo fundamento a determina. Tendo ficado vencido o caminho a seguir é o de interposição de recurso seja recurso independente, seja subordinado – cfr. art.s 631º e 633º, do CPC.

Assim, se a parte não obteve total ganho de causa pode interpor recurso, se obteve não pode, e é precisamente nas situações em que a parte obteve total ganho de causa e, por isso, não pode recorrer que a lei permite, verificados determinados pressupostos, a ampliação do âmbito do recurso pelo recorrido.

Numa síntese justificativa deste regime LOPES DO REGO explica: “(…) no direito anterior, perante a conclusão de que «vencido» era apenas o «afectado objectivamente pela decisão» - e não pelos fundamentos desta, não sendo possível a interposição do recurso reportado apenas aos fundamentos do decidido – questionava-se a doutrina sobre qual seria o meio procedimental idóneo para a parte vencedora, que todavia vira rejeitado um dos vários fundamentos (da acção ou da defesa) deduzidos, garantir o seu direito a ver reapreciada tal matéria, no caso de o recurso interposto pela outra parte vir a ser julgado procedente.» (1).

Foi esta dificuldade que regime vigente ultrapassou e é esta a causa/função da norma ínsita no citado art. 636.º do CPC.

A ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido supõe assim uma ação preventiva a uma possível decisão a proferir e não uma reação impugnativa a uma decisão já proferida.

Atuação preventiva essa que pode reportar-se aos fundamentos da ação ou da defesa (desde que plurais e a parte vencedora haja decaído em algum ou alguns deles, prevenindo a possibilidade de vir a decair quanto ao fundamento ou fundamentos que procederam na 1ª instância), ao julgamento da matéria de facto desfavorável ao vencedor (prevenindo a possibilidade da decisão do recurso lhe vir a ser desfavorável por insuficiência de factos – provados – justificativos da solução jurídica impugnada) ou à nulidade da sentença (prevenindo a possibilidade de passar de vencedor a vencido e enfermar a sentença de um erro que, não fora a ampliação

Ou seja, a parte que com pluralidade de fundamentos propôs a ação ou se defendeu, pode requerer a ampliação do âmbito do recurso por forma a abranger os fundamentos em que decaiu prevenindo a possibilidade dos fundamentos que procederam (na 1ª instância) virem a improceder (no tribunal superior) e, assim, a necessidade da reapreciação dos demais fundamentos que suportavam a sua pretensão, por forma a manter incólume a posição de vencedora.

Recorre-se da decisão e amplia-se o recurso quanto aos fundamentos desta. Assim se delimitam os casos em que cabe recurso da decisão, dos casos em que cabe a ampliação do seu âmbito por iniciativa do recorrido.

É precisamente esta distinção que os autos demonstram não ter sido operada pelo A., ora Recorrido, pois este, em sede de contra-alegações, embora delimite o objeto das mesmas à parte da decisão do tribunal a quo em que obteve vencimento, contrariando a argumentação do Recorrente, acrescenta depois a sua apreciação sobre dois vícios que havia imputado ao ato impugnado, mas que o tribunal a quo não conheceu, por ter julgado o seu conhecimento prejudicado pela procedência do vício de falta de fundamentação.

Assim, não se pode dizer que o A., ora Recorrido, tenha decaído, nesses pedidos, desde logo porque o tribunal a quo sobre os mesmos não se pronunciou.

Este tribunal está, pois, impedido deles conhecer em virtude de não se tratar de questões apreciadas pela 1.ª instância, e não serem as mesmas de conhecimento oficioso (2).

Termos em que não se admite também a ampliação do objeto do recurso.

Em face do que, e concluindo, cumpre conhecer das questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, e que no caso se traduzem em apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter considerado que a decisão punitiva impugnada nos autos padecia do vício de falta de fundamentação.

II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto constante da sentença recorrida é aqui transcrita ipsis verbis:
«(…)
1. Na sequência de sorteio público realizado em 2 de Junho de 2010, o A. foi objecto de controlo de qualidade horizontal e vertical por um Controlador-Relator da Comissão de Controlo de Qualidade da OROC (CCQ); Cf posição das partes e parecer de fs. 5 do p.a.

2. Autuado o processo de controlo de qualidade com o n°56/10, foi lavrado pelo Senhor Controlador-Relator, no dia 25 de Novembro de 2010, o “Relatório de Conclusões e Recomendações”, no qual se lê, entre o mais, o seguinte:
«(…)
1.1 Âmbito
(…)
No âmbito do controlo de qualidade horizontal foi, ainda, verificada a adequação da estrutura organizativa do ROC face à natureza e dimensão dos trabalhos e das entidades sujeitas a revisão /auditoria.
Foi analisado um dossier individual de revisão /auditoria (controlo vertical). (...)
(…)
1.3 Sumário Executivo
1.3.1 A adequação das políticas e procedimentos do revisor / auditor de garantia da qualidade do trabalho de revisão /auditoria e sua efectiva implementação.
O trabalho é directa e exclusivamente desenvolvido pelo ROC, sem estrutura de apoio, nada havendo a referir.
1.3.2. A qualidade global da auditoria realizada relativamente a cada um dos dossiers de controlo, incluindo a razoabilidade dos principais julgamentos efectuados pelo revisor/auditor.
A generalidade do trabalho desenvolvido caracterizou-se pela adopção de padrões mínimos, havendo ainda todo um conjunto de áreas que deveriam ter justificado mais e melhor atenção por parte do ROC, considerando-se como globalmente mínima a análise e prova obtida e, consequentemente, sobre todo um conjunto de julgamentos efectuados.
(...)
Conclusão global sobre o controlo horizontal
Atendendo à reduzida actividade desenvolvida e à limitada carteira de clientes, como resultado do controlo horizontal efectuado consideramos que os objectivos mínimos estão assegurados (...)
(...)
2.2. Controlo Vertical dos Dossiers de Revisão /Auditoria
(...)
Deverá ser dada particular ênfase a situações recorrentes detectadas em mais de um dos dossiers. Excepções relevantes relativas a dossiers deverão igualmente ser reportadas, por exemplo: (i) julgamentos de auditoria relativos a relato financeiro que se afigurem inapropriados ou não adequadamente explicitados ou ainda deficiências significativas na prova de auditoria obtida em determinada área
Caso as excepções identificadas tenham um carácter relevante deverão ser identificadas a Directrizes de Revisão /Auditoria incumpridas ou cujo cumprimento motivaria uma abordagem de auditoria distinta, ou a realização de procedimentos distintos).
Baseado no exame efectuado, expresso as seguintes conclusões sobre a execução técnica dos processo examinados.
2.2.1. Avaliação e mitigação dos riscos
(Vide ponto Bc do Guia de controlo Vertical)
Não há definições e avaliações formais dos riscos, conforme estabelecido na DRA 300, o que importa acautelar.
Não há definição objectiva da materialidade, conforme também exigido _ pela DRA 300, o que igualmente importa acautelar.
2.2.2. Julgamentos de auditoria, prova de auditoria e documentação de suporte (Vide ponto Bd a BV do
guia de Controlo Vertical).
A entidade em causa apresenta contas sem grande especificidade, tendo os _ julgamentos de auditoria sido na generalidade os mínimos exigíveis mas nem sempre com a mais adequada prova de suporte e evidência das análises efectuadas.
2.2.3 Execução/Conclusão do processo de revisão/auditoria (Vide ponto Bw a Bab do Guia de controlo Vertical).
(...)
Deverá haver um cuidado em que a certificação legal de contas seja emitida de acordo com o modelo anexo à DRA 700, quer em termos de apresentação, quer de conteúdo, bem como em termos de data. Deve ser dada a adequada relevância a este documento, documento este que é o que se destina à emissão da opinião sobre as contas.
Conclusão global sobre o controlo vertical
O ROC adoptou em todo um conjunto de áreas os procedimentos mínimos de análise e com algumas insuficiências detectadas ao nível da _ prova de auditoria ou evidência da mesma, havendo ainda áreas que ou não foram analisadas ou o foram através de procedimentos reduzidos, com evidentes lacunas no julgamento de todo um conjunto de situações. Estas situações originam que, em algumas áreas, as conclusões não se encontrem devidamente obtidas e, assim, consideremos que o trabalho efectuado e conclusões obtidas se encontra no liminar mínimo que deveria existir.
3. Recomendações
(...)
3.2 Recomendações decorrentes da Revisão dos Dossiers (controlo Vertical)
É necessário que haja uma adequada revisão dos procedimentos contabilísticos e do sistema de controlo interno implementados e consequente evidência nos dossiers de trabalho.
Importa que sejam efectuadas circularizações de terceiros.
Importa que seja desenvolvido trabalho tendente a verificar da existência ou não de processos ou reclamações sobre a entidade e deixada evidência do mesmo nos dossiers de trabalho.
Importa que seja desenvolvido trabalho em termos de responsabilidade a acrescer nas contas, como seja em termos de juros e responsabilidades por direitos laborais adquiridos e que seja deixada evidência do mesmo nos dossiers de trabalho.
Deverão ser desenvolvidos procedimentos tendentes a confirmar a adequação e totalidade dos valores de subsídios obtidos.
Deverão ser desenvolvidos procedimentos que permitam validar da adequação de todo um conjunto de custos suportados ou proveitos obtidos, desde os relativos a FSE ou custos com pessoal, até eventuais subsídios obtidos, procurando-se também aferir da sua adequada especialização económica. Deverá, ainda, haver uma análise à adequação da sua classificação contabilística.
(…)
CONTROLO HORIZONTAL - REVISORES INDIVIDUAIS
(...)
1. Exercício da Actividade Profissional
Caracterize sucintamente a forma como é exercida a actividade profissional, a estrutura organizativa, as Sociedades que integram a rede, a natureza dos serviços prestados, a dimensão e número de clientes e o nível de actividade.
(...)
O ROC não exerce a actividade em regime de exclusividade, sendo trabalhador dependente dos CTT e efectuando também algumas peritagens para tribunais.
(...)
O ROC exerce as funções apenas em 2 entidades, pelo que é cumprido o disposto no artigo 76. °do Estatuto da OROC.
(...)
O ROC exerce as funções isoladamente e sem qualquer estrutura de apoio.
(...)
A carteira de clientes é composta por duas entidades, sendo uma federação desportiva objecto do controlo vertical e uma sociedade de gestão das prestações periódicas pagas pelos titulares de direitos reais de habitação periódica.
(...)
O ROC apenas exerce funções nas referidas duas entidades, que acompanha há mais de 10 anos, conhecendo bem a sua actividade mas mantendo a distância profissional necessária, até tendo em conta a independência financeira que possui.
(...)
A pequena carteira de clientes e a forma individual e sem estrutura de apoio como desenvolve a actividade não justifica procedimentos formais para a salvaguarda da independência do ROC.
(...)
Conforme acima referido, a pequena carteira de clientes e a forma individual e sem estrutura de apoio como desenvolve a actividade não indicia a existência de potenciais conflitos de interesse.
(...)
Conforme acima referido, a actividade não é significativa e não há a prestação de serviços de contabilidade, não se justificando procedimentos formais nesse sentido. É ROC que actua sozinho e sem prestação de serviços de contabilidade.
(...)
O ROC exerce a actividade sozinho, sem pessoal técnico de apoio.
(...)
CONTROLO VERTICAL
A - Identificação e caracterização da entidade cujos dossiers irão ser examinados
Denominação social FEDERAÇÃO PORTUGUESA DE ATLETISMO
(...)
B - Avaliação da execução técnica
Proceda ao exame dos respectivos dossiers permanente e corrente e responda sucintamente às seguintes questões:
a) Existem dossiers permanente e corrente, devidamente organizados e sistematizados?
Sim, embora o dossier permanente seja muito reduzido em virtude de a informação (muita e variada) associada estar disponível na internet no site da entidade.
b) Existe evidência de que o ROC responsável tem conhecimento adequado da envolvente externa, actividade e organização da entidade examinada?
Sim. É seu cliente há mais de 10 anos, sendo todo o trabalho de revisão desenvolvido exclusiva e directamente pelo próprio ROC.
c) Existe memorandum de planeamento devidamente detalhado, contemplando todos os aspectos que considera essenciais, nas circunstâncias?
- O risco de auditoria foi devidamente avaliado? Especifique.
Não há memorandum de planeamento e com identificação do risco de auditoria. Todo o trabalho é feito exclusiva e directamente pelo ROC, que acompanha a entidade há vários anos, e, de forma informal, conhece bem o risco de auditoria associado, que considera reduzido.
- Existe evidência de que a avaliação de risco tenha influenciado a estratégia de auditoria?
Especifique
Conforme referido, não há evidências formais.
Como o trabalho é directa e exclusivamente efectuado pelo ROC e este acompanha há vários anos a entidade, este conhecimento é que influencia a sua estratégia de auditoria.
- Foi efectuado o cálculo da materialidade e existe evidência de que esta tenha sido tida em consideração no desenvolvimento do trabalho e na avaliação das distorções detectadas? Especifique.
Não está estabelecido um nível de materialidade de forma objectiva mas tão só de forma empírica.
d) Existe evidência de ter sido efectuada a revisão dos procedimentos contabilísticos e do sistema de controlo interno implementados? Descreva muito sinteticamente o trabalho executado nesta área, verificando se existe conclusão e coerência com o planeamento de revisão/auditoria.
Não há evidência de ter sido efectuada a revisão dos procedimentos contabilísticos e do sistema de controlo interno implementados.
Conforme já referido, o ROC executa o seu trabalho sozinho e acompanha a entidade há vários anos, conhecendo bem os procedimentos da entidade pelo que nas suas análises periódicas verifica, de forma empírica, como é que os procedimentos contabilísticos e de controlo interno estão ou não a ser aplicados, mas sem as adequadas evidências.
e) Os programas de trabalho para as diferentes áreas definem concretamente os procedimentos a adoptar e, para além disso, são adaptados à entidade examinada de acordo com a estratégia global de revisão/auditoria definida?
Não existem programas genéricos de trabalho a executar, sendo todo o trabalho efectuado directamente pelo próprio ROC que acompanha a entidade há vários anos e adapta os procedimentos em função do seguimento da sua análise. Elabora um conjunto de questões que quer ver nas deslocações que efectua à entidade, anotando aí e em folhas por si manuscritas as conclusões das análises que efectua.
f) Relativamente ao trabalho executado na área do imobilizado, existe evidência de:
ter sido obtida justificação para os aumentos e abates ocorridos no exercício? Especifique sinteticamente.
No dossier corrente existe uma lista do imobilizado da entidade, tendo sido verificados os suportes documentais dos bens que foram acrescidos.
ter sido feito teste às reintegrações e amortizações do exercício e, ainda, às reavaliações do imobilizado corpóreo, quando aplicável? Especifique sinteticamente.
Foram testadas as taxas aplicadas e respectivos cálculos.
ter sido analisada a titularidade das imobilizações corpóreas? Especifique sinteticamente.
Ainda que seja referido ter sido analisada a titularidade das imobilizações corpóreas detidas, não há evidência dessa validação.
ter sido verificada a titularidade do imobilizado financeiro e testada a adequação do método utilizado na sua valorimetria? Especifique.
Não aplicável pois a entidade não é detentora de qualquer imobilizado financeiro.
Considera o trabalho evidenciado nesta área adequado quanto à natureza, oportunidade e extensão dos procedimentos, tendo em conta as circunstâncias (e o planeamento)?
Sim, enquanto procedimentos mínimos e face ao risco existente e valores evidenciados nas contas.
g) Relativamente ao trabalho executado na área de existências, existe evidência de terem sido efectuados testes adequados sobre
(...)
Considera o trabalho evidenciado nesta área adequado quanto à natureza, oportunidade e extensão dos procedimentos, tendo em conta as circunstâncias (e o planeamento)?
Sim.
h) Relativamente ao trabalho efectuado nas contas de terceiros, existe evidência de
terem sido pedidas confirmações externas de amostras representativas? Especifique sinteticamente.
Não foram pedidas confirmações externas de terceiros.
terem sido analisadas as respectivas reconciliações?
Não aplicável pois não foram pedidas confirmações externas de terceiros.
nos casos de falta de resposta, terem sido executados procedimentos alternativos adequados? Especifique sinteticamente.
Conforme indicação obtida, o trabalho executado baseou-se na verificação dos saldos apurados pela contabilidade com o controle dos saldos dos documentos a pagar efectuado por pessoa diferente que faz os pagamentos a fornecedores.
Verificou ainda nas contas correntes do ano em curso nos fornecedores com volume mais significativo (75% do total) se havia a inclusão de movimentos de anos anteriores, o que não se verificou.
(…)
Considera o trabalho evidenciado nesta área adequado quanto à natureza, oportunidade e extensão dos procedimentos, tendo em conta as circunstâncias (e o planeamento)?
Sim, enquanto procedimentos mínimos e face ao risco existente e valores evidenciados nas contas.
(...)
l) Foi devidamente analisada e ponderada a necessidade de eventuais provisões para riscos e encargos para pensões de reforma, garantias, processos judiciais, etc. ?
Não foi feito qualquer trabalho nesta área, tendo apenas sido obtida a informação verbal de que não há necessidades a acautelar.
Considera o trabalho evidenciado nesta área adequado quanto à natureza, oportunidade e extensão dos procedimentos, tendo em conta as circunstâncias (e o planeamento)?
Foram desenvolvidos os procedimentos mínimos face à natureza da entidade
(...)
r) Considera o trabalho evidenciado relativamente às restantes rubricas mais relevantes de custos e proveitos adequado quanto à natureza, oportunidade e extensão dos procedimentos, tendo em conta as circunstâncias (e o planeamento)? Considere designadamente:
(…)
aa) A certificação legal das contas e/ou o relatório do auditor estão elaborados e apresentados em conformidade com as disposições emanadas da OROC?
A certificação legal das contas emitida não cumpre, em bom rigor, o modelo da DRA 700, de que destacamos:
a) Os valores certificados não incluídos entre parêntesis curvos;
b) Referência a activo bruto que não integra o modelo da DRA;
c) Referência a "Demonstrações dos resultados por naturezas" quando os documentos de prestação de contas também integram a demonstração dos resultados por funções e a demonstração dos fluxos de caixa, nada sendo referido na CLC emitida;
d) Na CLC emitida a responsabilidade pela emissão das demonstrações financeiras está atribuída à entidade (Federação Portuguesa de Atletismo), e não ao seu órgão executivo;
e) Não há referência nas responsabilidades aos fluxos de caixa;
f) No âmbito volta a ser feita referência à Federação e não ao seu órgão executivo;
g) Ainda no âmbito, não é feita qualquer alusão à verificação da concordância da informação financeira constante do relatório de gestão com as demonstrações financeiras;
h) São apenas apresentados os capítulos de "Introdução", "Responsabilidades" e Âmbito", não havendo, autonomizado como tal, capítulo de "Opinião";
l) t feita referência a relatório anual sobre a fiscalização efectuada, com indicação de aí serem referidos aspectos úteis a salientar, cujo referência não entendemos;
j) No ponto 7, que é o da opinião (embora sem título) é referido "mesmo com as recomendações e sugestões que são feitas ao longo do Relatório que apresento em simultâneo", o que não nos parece tecnicamente adequado: se há reparos, é na CLC que devem ser feitos como reserva(s) e/ou como ênfase(s), e nunca em documento adicional.
ab) As limitações ao âmbito do trabalho e os ajustamentos detectados estão devidamente evidenciados no dossier?
Conforme já referido, face a todo um conjunto de comentários efectuados, entendemos que as limitações de âmbito nem sempre estão devidamente evidenciadas no dossier.
Quanto a ajustamentos, os mesmos não estão detectados como devidos.
C - Conclusão
- Considera que o parecer emitido pelo ROC está adequadamente suportado pelo trabalho efectuado e evidenciado e reflecte devidamente as conclusões extraídas?
Genericamente sim, embora em todo um conjunto de áreas de análise com a adopção de procedimentos mínimos e face ao risco existente e valores evidenciados nas contas.
(…)»;
Cf relatório de fls. 11 e ss. do p.a.

3. A 12 de Janeiro de 2011, foi lavrado e subscrito pelos membros na CCQ da OROC parecer, no âmbito do processo de controlo de qualidade aludido no ponto anterior, após ter sido analisado o referido processo, já com o “Relatório de Conclusões e de Recomendações” nele inserto, parecer esse onde consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
• Controlo horizontal:
- Existem algumas observações de relevância as quais requerem a imediata intervenção do ROC, no sentido de serem superadas as deficiências. Nomeadamente deverão ser implementados procedimentos que garantam o adequado cumprimento das Normas Técnicas e das Directrizes de Revisão/Auditoria da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas na execução dos exames de auditoria.
• Controlo vertical:
- Existem algumas observações de relevância as quais requerem a imediata intervenção do ROC, no sentido de serem superadas as seguintes deficiências:
• Planeamento - não foi dado integral cumprimento à DRA 300 “Planeamento”; DRA 320 “Materialidade de Revisão/Auditoria” e DRA 400 “Avaliação do Risco de Revisão/Auditoria ”;
• Execução - não foi dado integral cumprimento à DRA 230 “Papeis de Trabalho”, DRA 505 “Confirmações Externas” e DRA 510 “Prova de Revisão/Auditoria ”
• Conclusão e Relato - não foi dado integral cumprimento à DRA 580 “Declaração do Órgão de Gestão” e à DRA 700 “Relatório de Revisão/Auditoria”.
(…)»;
Cf transcrição do parecer de fls. 77 do p.a. e posição do A. (art 15.° da p.i.).

4. Em data posterior a 27 de Janeiro de 2011, foi recebido pelo A. o parecer aludido e parcialmente transcrito no ponto anterior junto ao ofício n° CCQ/59/11 da CCQ da OROC, com aquela data, no âmbito do mesmo processo de controlo n° 56/10, ofício, onde se lê, entre o mais, o seguinte:
«(…)
Tendo em consideração as insuficiências e recomendações nele reportadas, bem como as constantes do Guia e do Relatório de Recomendações, solicitamos ao colega que elabore e nos faculte, no prazo de 30 dias, um plano detalhado e calendarizado das medidas e procedimentos a implementar, no sentido de serem superadas as referidas insuficiências e adoptadas as recomendações formuladas.
(…)»;
Cf ofício de fls. 10 (também fls. 76 e 77) do p.a e posição do A. (art 14.° da p.i.)

5. Em 21 de Fevereiro de 2011, deu entrada nos serviços da OROC missiva do A., de resposta ao ofício aludido no ponto 4., com um designado “plano detalhado e calendarizado das medidas a implementar de acordo com as recomendações”;
Cf missiva e tabela de fls. 7-8 do p.a. e posição do A. (art. 17.° da p.i.).

6. Em data não concretamente determinada, mas posterior a 15 de Março de 2011, foi recebido pelo A. o ofício da CCQ da OROC n° CCQ/155/11, com aquela data, onde se lê o seguinte:
«Agradecemos a sua carta datada de 21 de Fevereiro último a qual inclui o plano de medidas e procedimentos a implementar no sentido de serem superadas as insuficiências detectadas no controlo de qualidade de que foram objecto. Esta comissão aceita o plano apresentado e recomenda que o mesmo seja implementado, de forma transversal, aos vários dossiers de auditoria.»;
Cf ofício de fls. 6 do p.a. e posição do A. (art. 16.°).

7. Na sequência da comunicação aludida no ponto anterior, foi agendada uma reunião de acompanhamento da implementação do plano, por parte da Comissão de Controlo de Qualidade, para o dia 7 de Novembro de 2011, pelas 17h30m;
Cf posição das partes (art 19.° dap.i., não impugnado).

8. A 10 de Novembro de 2011, foi lavrado e subscrito pelos membros na CCQ da OROC outro parecer, no âmbito do processo de controlo de qualidade, após ter sido analisado o referido processo, já com o “Relatório de Conclusões e de Recomendações” nele inserto, parecer esse onde consta, entre o mais, o seguinte:
«(...)
• Controlo horizontal
- Existem algumas observações de relevância que requerem a imediata intervenção do ROC no sentido de serem superadas as deficiências, devendo ser implementados procedimentos que garantam o adequado cumprimento das Normas Técnicas e das Directrizes de Revisão/Auditoria da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas na execução dos exames de auditoria.
• Controlo vertical
- O trabalho efetuado pelo ROC foi considerado insatisfatório existindo incumprimentos de diversos procedimentos constantes das DRA ’S designadamente:
• Planeamento - não foi dado integral cumprimento à DRA 300 “Planeamento”; DRA 320 “Materialidade de Revisão/Auditoria” e DRA 400 “Avaliação do Risco de Revisão/Auditoria ”;
• Execução - não foi dado integral cumprimento à DRA 230 “Papeis de trabalho”, DRA 505 “Confirmações Externas ” e DRA 510 “Prova de Revisão/Auditoria ”;
• Conclusão e relato - não foi dado integral cumprimento à DRA 580 “Declaração do Órgão de Gestão ” e à DRA 700 “Relatório de Revisão/Auditoria (...)»;
Cf transcrição do parecer de fls. 5 do p.a e posição do A. (art 22.° da p.i.).

9. Em data ignota mas após 15 de Novembro de 2011, foi recebido pelo A. o parecer referido e transcrito no ponto anterior junto com o ofício n° CCQ/277/11, com a data referida, da CCQ da OROC, no âmbito dos processos de controlo de qualidade n° 56/10, ofício onde se lê o seguinte:
«Em conformidade com o disposto no DL225/2008 de 20 de Novembro que institui o CNSA (Conselho Nacional de Supervisão de Auditoria) foi o processo em epígrafe sujeito a uma apreciação, no âmbito da supervisão do sistema de controlo de qualidade, tendo-nos sido solicitada a reapreciação do respetivo parecer.
Nesta conformidade remete-se novo parecer, dando-se sem efeito o anteriormente remetido pela nossa carta CCQ/59/11.»;
Cf ofício de fls. 81 do p.a

10. No dia 15 de Novembro de 2011, o parecer da CCQ aludido e parcialmente transcrito no ponto 8. foi remetido pelo Conselho Directivo da OROC para o Conselho Disciplinar da mesma Ordem, junto com o ofício n° CD/185/11, ofício onde se lê, entre o mais, o seguinte:
«Em face das conclusões constantes das fichas do Controlo de Qualidade, em anexo, o Conselho Directivo deliberou remeter a V. Exa., o processo homologado na sua reunião de 10 de Novembro de 2011, que entende devem ser objecto de procedimento disciplinar e que é o seguinte: Processo n°56/10 - M....»;
Cf ofício de fls. 4.

11. Em resposta ao ofício aludido no ponto 9., o A. remeteu carta, datada de 21 de Novembro de 2011, dirigida à Comissão de Controlo de Qualidade da OROC, com o seguinte conteúdo: «Fiquei surpreendido com o novo parecer depois de, em 15 de março do corrente ano, a Comissão ter aceite o plano por mim apresentado e de ter sido agendada uma reunião de acompanhamento para 7 de novembro p.p., que foi desmarcada pela OROC.»;
Cf o A. remete para o p.a, mas compulsado o mesmo não se descobriu esta missiva Tendo, contudo, em conta que o art. 23.° da p.i., onde se procede à transcrição do teor da carta não foi impugnado (apesar da expressa remissão para o p.a), dá-se este facto como provado, face à posição das partes.

12. Em 28 de Novembro de 2011, a Comissão de Controlo de Qualidade da OROC remeteu e-mail para o A., no âmbito do processo de controlo de qualidade em causa, onde consta, entre o mais, o seguinte: «(...) relativamente à carta enviada à Comissão de Controlo de Qualidade, sobre o processo 56/10, a explicação sobre a alteração ao parecer foi indicada na nossa carta de 15 de novembro de 2011. Tendo o Conselho Nacional de Supervisão de Auditoria (CNSA) solicitado à Ordem a alteração do mesmo.»;
Cf e-mail de fls. 79 do p.a

13. No dia 29 de Novembro de 2011, foi lavrada e subscrita pelos membros do Conselho Disciplinar da OROC deliberação que diz abrir processo disciplinar contra o A. e nomear instrutor o Dr. A...;
Cf. despacho de fls. 4 e ofício de fls. 1, ambas do p.a

14. Em data ignota, mas posterior a 30 de Novembro de 2011, foi remetido para o A. o ofício n° CDisc/183/11 do Conselho Disciplinar da OROC, sobre o assunto «Processo disciplinar n.° 22/2011», onde se lê o seguinte: «(...) vimos comunicar-lhe que o Conselho Disciplinar, nos termos regulamentares, deliberou a abertura do processo acima identificado (...)»;
Cf ofício de fs. 1 do p.a

15. No dia 7 de Fevereiro de 2011, o Instrutor no processo disciplinar em causa nos presentes autos elaborou Nota de Culpa contra o A.;
Cf nota de culpa de fls. 84 e ss. do p.a.

16. A Nota de Culpa aludida no ponto anterior, foi remetida por correio para o A. e recebida na residência do mesmo em 14 de Fevereiro de 2012;
Cf talão de recepção dos CTT de fls. 88 do p.a e posição do A.

17. No dia 2 de Março de 2012, deu entrada nos serviços do Conselho Disciplinar da OROC, a Defesa do A. dirigida ao proc. disciplinar em causa na presente acção, onde se lê, entre o mais, o seguinte: «(…)
a) INEXISTÊNCIA DE MEMORANDO DE PLANEAMENTO

II.2. De direito

i) Do erro de julgamento em que incorreu a decisão recorrida ao ter considerado que a decisão punitiva impugnada nos autos padecia do vício de falta de fundamentação.

Atentemos no discurso fundamentador da sentença recorrida sobre este aspeto:

«(…) iii. Da violação das exigências legais de fundamentação

O A. alega falta de fundamentação da decisão.

Entende que existe contradição entre a conclusão do Relatório do controlo de qualidade, que foi no sentido de que haviam sido cumpridos os mínimos e de que as insuficiências detectadas poderiam ser supridas por iniciativa do A., e a conclusão do processo disciplinar no sentido de haver infracções disciplinares.

Nas partes da sua alegação, diz que não foram ponderadas as consequências práticas da sua actuação, bem como a prova e argumentos que carreou para o procedimento.

A ordem de alegação dos vícios seguida na p.i., após a alegação da prescrição do procedimento disciplinar, segue para o erro nos pressupostos de facto. Considerando, contudo, que o Tribunal apenas estará em condições de julgar completamente o erro nos pressupostos de facto, o erro na determinação da medida da sanção e outros vícios, se, face à fundamentação formal da decisão, for apreensível o quadro de facto e de Direito em que assenta a decisão punitiva, haverá, logicamente, de se apreciar em primeiro lugar o vício de falta de fundamentação.

Avancemos.

Não é controverso que a fundamentação da decisão disciplinar impugnada foi feita através de concordância do Relatório Final do Instrutor elaborado para efeitos de cumprimento do n° 5 do art. 83.° do EROC e também do n° 1 do art. 63.° do RD. Segundo estas normas, o instrutor do processo disciplinar fica obrigado a elaborar um relatório final pormenorizado, do qual devem constar os factos que considerada provados e o enquadramento jurídico que se propõe para os mesmos, concluindo pela aplicação da sanção que considera justa à luz dos factos provados, quando considere existir um determinado ilícito disciplinar e nada obstar à aplicação da sanção.

Sem prejuízo do exposto, vale em grande parte, quanto à fundamentação das decisões disciplinares, a Teoria Geral do Direito Administrativo.

(…)

Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto - cf. art. 125.°, n° 2, do CPA.

A falta de fundamentação, a obscuridade, a contradição ou a insuficiência da mesma conduzem, em regra, à anulação do acto administrativo (sanção-regra) - cf. art. 135.° do CPA.

Uma última nota para salientar que a fundamentação das decisões disciplinares é essencial para uma cabal apreciação judicial da correcção de facto e de Direito da aplicação da sanção disciplinar. Apenas através dela o Tribunal consegue saber se perante duas versões antagónicas (a da Acusação e a da Defesa) o órgão administrativo ponderou satisfatoriamente todos os argumentos de facto e de Direito trazidos aos autos, valorou correctamente a prova carreada e, a final, decidiu com justeza.

Descendo ao caso vertente, vejamos se a fundamentação do acto, reproduzida supra no ponto 20. da matéria de facto provada, é legal.

Quanto ao incumprimento da DRA300, o Relatório explicita claramente que, pese embora a norma “permita alguma liberdade de planeamento”, impõe-se que o planeamento seja “documentado”/ “escrito”, ““para seja possível demonstrar a sua existência”, mesmo que seja “adaptado à dimensão e conhecimento da entidade”; e conclui indicando as normas violadas, designadamente o n.° 4 do art. 62° do EROC (cf pontos 39. a 45. do Relatório).

Na parte respeitante aos incumprimentos da DRA320 e da DRA 400, o Relatório explicita em termos idênticos aos referidos no parágrafo anterior, corroborando a necessidade de “documentação/formalização” para atestar o cumprimento da normas técnicas, e que, o aspecto subjectivo que subjaz ao cálculo da materialidade e à avaliação do risco não afasta essa exigência, antes a reforça (cf pontos 46. a 57. do Relatório).

Na parte relativa à DRA 230 “Papéis de Trabalho”, o Relatório explicita que: os “mínimos” considerados no controlo de qualidade é “um julgamento de auditoria e não a prova de suporte”; o processo de controlo de qualidade e o processo disciplinar são independentes (cf pontos 59. a 64. do Relatório). Raciocínio que vale para as demais situações em que foi considerado pelo Controlador- Relator que o ROC “cumpriu os mínimos”. Quanto ao mais, explicita-se que a documentação é necessária, mesmo em casos em que o ROC trabalhe sozinho, nomeadamente «ajudar no planeamento e na execução da revisão/auditoria e registar a prova de revisão/auditoria resultante dos trabalhos executados com vista a servir de suporte à sua opinião e a comprovar que tais trabalhos foram realizados de acordo com as Normas Técnicas e Diretrizes de Revisão/Auditoria, e, ainda, de acordo com a ISA 230», e volta a reforçar a necessidade de documentação/formalização para comprovar o cumprimento das normas técnicas (cf pontos referidos).

Indo agora à DRA 500 - confirmações externas, o Relatório explicita que assentou no facto de ter sido constatado no controlo de auditoria a inexistência de confirmações externas, reafirma a independência do controlo de qualidade face ao processo disciplinar, e explicita que o Arguido não obteve o meio de prova em concreto sobre “a asserção plenitude relativa a contas a pagar”, convocando as normas técnicas pertinentes para o efeito (cf pontos 65. e ss. do Relatório).

Por fim, quanto à DRA 700 - Relatório de Revisão/Auditoria, expressa-se no relatório quais os pontos específicos que o ROC não cumpriu na elaboração da CLC (cf. pontos. 77. e ss. do Relatório).

Quanto ao restante conteúdo do Relatório do controlo de qualidade, o Relatório reitera que são processos independentes, e diz considerar “a circunstância do controlador-relator ter concluído o parecer emitido (entenda-se a CLC) ter sido devidamente suportado pelo trabalho realizado”.

Relativamente a esta parte, julgo que a Decisão, deixando um destinatário normal na posição do Arguido em condições de apreender de modo completo o quadro fáctico e jurídico em que se ancora a decisão, se encontra fundamentada.

Quanto à amálgama de factos com Direito (a que o A. alude na p.i. na parte sobre a factualidade considerada provada), o Relatório não prima pela perfeição, mas, ainda assim, entende-se quais as normas concretamente violadas, que o Relatório cuida de identificar, e o número de infracções imputadas, que aquele cuida de individualizar. Tudo é feito de modo perceptível, o que é, de resto, confirmado pela modo como (ainda em sede de resposta à Acusação) o A. refuta, uma por uma, as conclusões jurídico-disciplinares da Administração.

Mas, ainda assim, a fundamentação mostra-se insuficiente.

Alega o A. que não houve ponderação (rectius, não foi explicitada a ponderação) pela Entidade Demandada sobre o facto de as deficiências detectadas poderem ser supridas por iniciativa do ROC.

Com efeito, parece-nos que a Decisão aqui desrespeita a exigência de uma fundamentação cabal.

Vejamos.

- O Arguido foi objecto de controlo de qualidade (cf. ponto 1. do probatório);

- No âmbito desse controlo foram indicadas as faltas acima identificadas, tendo sido dirigido convite para supri-las, devendo para tanto remeter “um plano detalhado e calendarizado das medidas e procedimentos a implementar, no sentido de serem superadas as referidas insuficiências e adoptadas as recomendações formuladas” (cf. ponto 4. do probatório);

- O Arguido remeteu esse plano e esse plano foi aceite (cf. pontos 5. e 6. do provatório);

- Foi instaurado o processo disciplinar, e deduzida acusação (cf. pontos 13. e 15. do probatório);

- Na sua Defesa o Arguido juntou 7 documentos, tendentes a dar cumprimento, um por um, tal como exposto na Defesa, aos normativos que a Entidade Demandada diz terem sido violados (cf. ponto 17. dos factos provados);

Perscrutado o Relatório Final lavrado no processo disciplinar, verifica-se que para além de não se dar como provado nenhum facto respeitante a esta matéria, não se explicita a ponderação que foi feita, designadamente sobre o comportamento do Arguido posterior ao cometimento das infracções. Esse aspecto não é despiciendo, se considerarmos que o Arguido (embora admitindo implicitamente as falhas) juntou: um memorando de planeamento, tendente a dar cumprimento à DRA300 e ao previsto no n° 4 do art. 62.° do EROC; juntou o cálculo da materialidade para dar cumprimento à DRA320; juntou a avaliação do risco tendente a cumprir a DRA 400; juntou a documentação tendente a demostrar que havia efectuado os procedimentos contabilísticos e do sistema de controlo interno, os programas genéricos de trabalho a executar, a validação da titularidade do imobilizado, trabalho na área de provisões para outros riscos e encargos (cf resulta do probatório no ponto 17.: artigos 101.°, 119.°, 130.°, 148.°, 156°, 166.° e 177.° da Defesa).

Evidentemente que o controlo de qualidade, incluindo a correcção por acatamento das recomendações feitas, e o exercício do poder disciplinar são independentes. Mas há limites, sendo esses limites mais estreitos quanto estamos precisamente a punir actos que configuram violação de normas técnicas. Actos esses que foram concretamente avaliados em sede daquele controlo.

A documentação em causa pode até ser irrelevante ou inútil (o que não se afigura evidente ao Tribunal) por estarmos, porventura, perante uma infracção cuja correcção é ela própria desprovida de qualquer valor, mas essa conclusão haveria de estar vertida e explicada no Relatório. Tanto mais que o próprio Relatório afirma, designadamente, quanto à DRA 230 “Papéis de Trabalho” que importa “reter um registo das matérias de importância contínua para auditorias futuras” (cf ponto 59.); realidade que reitera, em geral, no ponto 89. do Relatório.

Sendo assim, impunha-se saber se os documentos em causa, assim como o comportamento do Arguido após o cometimento das infracções, foram ou não relevados na apreciação da conduta disciplinarmente relevante do Autor.

Tal como se impunha a explicitação cabal sobre a gravidade das infracções, na medida em que o Controlador deixou vertido no Relatório amiúde (e as testemunhas ouvidas corroboraram - cf. pontos 18. e 19) que, não obstante a falta de documentação/formalização, haviam sido cumpridos, pelo menos em parte, os fins das normas técnicas.

Concretizemos: a não execução do cálculo de materialidade tout court e a execução cálculo de materialidade empiricamente (como o Controlador constatou suceder in casu) são situações diferentes ao nível do grau de violação do dever em apreço. Isto serve, com as devidas adaptações, para todas as situações análogas.

Também se entende, face à alegação do Arguido na Defesa no sentido de que nada havia sido alterado em termos práticos, mesmo após a elaboração dos documentos apresentados com a dita Defesa, que haveria de explicitar-se a ponderação sobre as consequências práticas dos ilícitos disciplinares (cf. art. 17.° do RD).

É certo que o Relatório produz a asserção sobre a circunstância do parecer emitido pelo Arguido ter sido devidamente suportado pelo trabalho realizado. Mas aqui está em causa a produção de informação verdadeira, o que é diferente de ser feito um juízo sobre a gravidade da violação das normas técnicas em causa e as consequências práticas das infracções.

Acresce ainda que o EOROC prevê que nos casos em que esteja em causa a violação do n° 4 do art. 62.° do EOROC há que ter em consideração o benefício económico indevidamente auferido, o que não parece ter sido ponderado in casu.

Tanto mais que, como sabemos, tudo isto não é irrelevante para escolha e medida da sanção - cf art. 83.°, n° 5, parte final, do EOROC, artigos 17.° (que fala expressamente das consequências da infracção), 18.°, 21.°, n° 1, do RD e 71.°, n° 2, do Cód. Penal (aplicável subsidiariamente).

Pode, inclusive, ser fundamento para proceder à atenuação extraordinária da sanção, com aplicação da pena de escalão inferior - cf referido art. 18.° do RD -, o que face ao teor do relatório do controlo de qualidade e à sanção contra-ordenacional aplicada ao A., uma mera admoestação, não é de afastar desde logo - cf ponto 31. do provatório.

Assim, há uma manifesta insuficiência de fundamentação neste conspecto, pelo que é procedente o vício de falta de fundamentação, sendo de anular a decisão disciplinar punitiva. (…)». (sublinhados nossos).

Desde já se adianta que o assim decidido é para manter, embora com fundamentação não inteiramente coincidente. Vejamos porquê.

A sentença recorrida considerou inválido o ato que aplicou a pena disciplinar ao Recorrido, por vício de falta de fundamentação, a saber:

1. por ausência de referência aos documentos apresentados pelo A., ora Recorrido, enquanto arguido, para cumprimento do determinado em sede de controlo de qualidade, bem como ao seu comportamento posterior;

2. na ausência de uma explicitação cabal da gravidade das infrações praticadas;

e, por fim,

3. na ausência de referência e avaliação das consequências práticas da conduta do Recorrido.

Contra este entendimento insurge-se a Recorrente, alegando em suma, que « é certo que a entrega da documentação imposta pelas normas técnicas aplicáveis e que constitui um exercício de boas práticas, tendo em vista os objetivos do controlo de qualidade foi trazida ao processo disciplinar pelo então Arguido (…) Como tal, tais factos expressamente constantes do Relatório Final como constituindo a defesa apresentada, foram apreciados e tidos em consideração pelo Conselho Disciplinar que ponderou e os valorou enquanto comportamento global do Arguido (…)o comportamento posterior foi tido em conta na avaliação global da conduta do Arguido na medida em que se encontra refletido na seção da decisão relativa à defesa apresentada por este (…) a sua valoração não se encontra especificada porquanto não constitui uma circunstância atenuante (…) o comportamento posterior do Arguido não foi valorado porquanto não foi suscetível de reparar o mal causado pelas infrações que lhe foram imputadas (…)». (sublinhados nossos).

Resulta dos autos que os documentos apresentados pelo Recorrido, então arguido, na sequência do controlo de qualidade e, bem assim, o seu comportamento posterior, pese embora tenham sido referidos na decisão punitiva por reporte à defesa por si apresentada, nenhum destes factos consta dos factos provados daquela decisão, pelo que, não é de aceitar a justificação dada pelo Recorrente para tal omissão, ao dizer que apesar de lhe não fazer referência, tais condutas foram valorados, sendo que na decisão em causa diz também o seu contrário (cfr. transcrições em itálico supra). De onde resta apenas concluir que não foram valorados, pois, para o terem comprovadamente sido, deveriam constar da matéria de facto provada, padecendo assim o ato impugnado de falta de fundamentação, por insuficiência da mesma – cfr. art. 125.º, n.º 2, do CPA 1991.

Já quanto à ausência de uma explicitação suficiente da gravidade, julga-se que a mesma foi feita, desde logo nos pontos 91 a 93 do relatório constante do facto n.º 20, acolhido na decisão punitiva – cfr facto n.º 21 -, nos quais se decide, aliás, por um desagravamento da pena, não se acompanhando, pois, a decisão recorrida quando conclui o contrário.

Assim como quanto à considerada ausência de referência e avaliação das consequências práticas da conduta do Recorrido, então arguido, pois que tal ponderação consta do ponto n.º 96 do relatório constante do facto n.º 20, acolhido na decisão punitiva – cfr facto n.º 21 -, pelo que também quanto a este aspeto não se acompanha a sentença recorrida.

Razões pelas quais, imperioso se torna negar provimento ao presente recurso e manter a decisão recorrida, embora com fundamentação não inteiramente coincidente.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida que a anulou o ato punitivo em apreço, embora com fundamentação não inteiramente coincidente.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 04.02.2021.

Dora Lucas Neto

*

A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., têm voto de conformidade com o presente acórdão os senhores magistrados integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Pedro Nuno Figueiredo e Ana Cristina Lameira.

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(1) in Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª edição, 1º VOL., pg. 574.

(2) Neste sentido, v. entre muitos, ac. STA, de 26.09.2012, P. 0708/12, disponível em www.dgsi.pt