I. RELATÓRIO

1. AA, melhor identificado nos autos, intentou no TAF de Beja contra o Ministério da Administração Interna uma acção administrativa, na qual peticionou a anulação do despacho nº ..., datado de 13-7-2020, exarado pelo ... Comando da Administração dos Recursos Humanos e a condenação do réu na prática do acto que integre o autor nas listas de promoção a Guarda-Principal para as vagas de 2019.

2. O TAF de Beja, por decisão datada de 30-6-2025, julgou a acção procedente, anulou o despacho nº ..., do ... CARI, de 13-7-2020 e, em consequência,

condenou a entidade demandada “a incluir o autor nas listas de promoção ao posto de guarda-principal, referente ao ano de 2019, e analisar, em concreto, o preenchimento de condições gerais e especiais para efeitos da promoção pretendida, cujo mérito só apenas poderá ser avaliado pela entidade demandada”.

3. Inconformado, o Ministério da Administração Interna interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“A. Com a presente acção veio o recorrido requerer a anulação do “despacho nº ..., datado de 13/07/2020, exarado pelo Exmº Sr. ... Comando da Administração dos Recursos Humanos” e a condenação do réu “na prática do acto que integre o autor nas listas de promoção a Guarda-Principal para as vagas de 2019”;

B. Entendia o autor que o facto de ter sido, em dois anos consecutivos (2010 e 2012), considerado preterido na promoção ao posto de Guarda-Principal, por não ter reunido as condições gerais de promoção, não poderá determinar, face ao disposto no nº 4 do artigo 123º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), em vigor desde 01/05/2017, a sua exclusão definitiva da promoção;

C. Por douta sentença proferida nos autos em 30/06/2025, foi concedido provimento à acção e determinada a inclusão do recorrido no procedimento a Guarda-Principal para vagas ocorridas em 2019, entendimento que não se pode de forma alguma sufragar;

D. Ora entendeu a sentença recorrida aplicar ao recorrido a previsão normativa ínsita no nº 4 do artigo 123º do actual EMGNR, desvalorizando a sedimentação jurídica da exclusão definitiva operada em 2014 ao abrigo do anterior EMGNR, posição com a qual não se pode, de todo, concordar, entendendo-se, com o devido respeito, que o tribunal «a quo» errou na interpretação que fez do direito;

E. De facto, o nº 4 do artigo 126º do EMGNR de 2009, previa que o militar que fosse preterido duas vezes, seria excluído definitivamente da promoção, operando esta cominação de forma automática sem necessidade de prolação de qualquer acto administrativo autónomo;

F. Ora, como referido supra, o recorrido foi preterido por duas vezes, por despachos proferidos em 2012 e em 2014 e que se referiram às promoções para ocupação de vagas ocorridas em 2010 e 2012, (recorda-se que, por questão relacionadas com constrangimentos de ordem económica, a LOE de 2011 proibiu promoções e progressões nas carreiras, pelo que as preterições ocorreram em dois anos consecutivos);

G. Os actos administrativos que concretizaram as referidas preterições, cumpriram o princípio da legalidade, sendo desse modo perfeitos, encontrando-se consolidados no ordenamento jurídico, não tendo sido objecto de qualquer impugnação pelo ora recorrido;

H. A resolução do objecto dos presentes autos passa, assim, pela determinação da correcta interpretação a conferir ao disposto no artigo 12º do Código Civil;

I. Ora, entende o recorrente que se deverá pugnar pela aplicação aos presentes autos da teoria do facto passado prevista no nº 1 do referido artigo 12º, advogando-se que apenas o EMGNR 2009, poderia ser aplicado em face da situação do ora recorrido, por forma a proteger os efeitos repercutidos pelos actos de preterição proferidos a coberto daquele normativo legal, designadamente em 2012 e em 2014;

J. Dispõe o artigo 12º do Código Civil que:

“1. A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.

2. Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas, quando dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor” (sublinhado nosso);

K. Importa, assim, determinar se o ora recorrido, fruto de ter sido preterido duas vezes e por consequência, excluído definitivamente da promoção, por consequência da aplicação do nº 4 do artigo 126º do EMGNR (2009), poderá ser novamente apreciado para promoção ao posto hierárquico de guarda-principal, por aplicação do regime previsto no nº 4 do artigo 123º do EMGNR (2017);

L. Efectivamente a leis sucedem-se no tempo, aplicando-se desse modo, o brocardo “lex posterior derrogat legi priori”, no entanto, isso não significa que exista um corte completo com o regime anterior. Ou seja, em geral, o passado ou as situações reguladas através da lei anterior entretanto revogada, tendem a ser respeitadas, o que significa, que o resultado da regulação e da juridicidade concretizada através da lei anterior é mantida e respeitada;

M. Nesse sentido, refere o Professor Marcelo Rebelo de Sousa (que) “Um acto legislativo ou lei nasce em certo momento e, naturalmente, ambiciona reger situações de facto que venham a ocorrer depois da sua génese”. Ora bem, é isto mesmo que o nº 1 do artigo 12º do CC, determina quando se escreve: “A lei só dispõe para o futuro”. A lei tem, assim, uma eficácia prospectiva;

N. No entanto, também se pode extrair do preceito ínsito no CC, que a lei nova é de aplicação imediata, o que significa, que se aplica ao presente, concretamente às situações que se encontrem a repercutir efeitos ou nasçam no momento em que a lei entra em vigor. Ensina o Professor Oliveira Ascensão(que) “Uma coisa é a aplicação imediata, outra a aplicação retroactiva. Entrando em vigor, a lei atinge imediatamente as situações com que se defronta, mas não inflecte sobre o passado, alterando valorações produzidas já”;

O. A lição do insigne Professor transmite que existem razões valorativas que desaconselham a aplicação retroactiva da lei nova, a saber: a necessidade de segurança “se o passado pudesse sempre voltar a ser posto em causa ninguém estaria seguro do destino dos actos hoje praticados, o que criaria uma grande instabilidade social”; a previsibilidade “das consequências das condutas, que a existência de regras torna geral(mente) possível e que permite ao direito orientar as acções humanas, desapareceria perante a lei retroactiva”;

P. A partir desta posição da doutrinária, podemos começar a retirar já uma conclusão inicial, a posição preconizada pelo tribunal «a quo», teve sobretudo subjacente, a valoração da segunda preterição, um acto administrativo praticado em 2014, atribuindo-lhe um novo valor, uma nova valoração, uma nova juridicidade, concretamente aplicando-lhe o prazo de 5 anos, previsto no nº 4 do artigo 126º do EMGNR (2017), que em 2014, não se encontrava determinado, nem mesmo, se poderia esperar ou expectar, que alguma vez seria essa a vontade do legislador estatutário;

Q. É, assim que estamos perante uma situação de caso resolvido ou caso decidido, ou seja, o acto administrativo e as suas valorações adquiriram um carácter de incontestabilidade e estabilidade decisória;

R. Como se pode ler no sumário do processo nº 036472, de 7 de Julho de 2007, do Supremo Tribunal Administrativo, sobre o caso administrativo decidido “Com o caso decidido fica definida a situação jurídica do administrado e, com a dele, a da Administração, nas relações jurídico-administrativas que encetem e ao caso interessem”;

S. Neste domínio imperam razões de estabilidade e segurança sobre as relações jurídicas que foram desencadeadas e desenvolvidas conforme a lei do momento da prática do acto; ao rever-se os actos administrativos praticados, conferindo-lhes novo valor, coloca-se em crise a ordem jurídica;

T. Ensina Batista Machado sobre a teoria do facto passado que “a LN [Lei Nova] não se aplicaria (sob pena de retroactividade) a factos passados e aos seus efeitos (só se aplicaria a factos futuros);

U. De acordo com a sapiente doutrina, que escreveu, em certa medida complementando a observação anterior, que “todo o facto jurídico, isto é, todo o facto que produz efeitos jurídicos, ou seja um acontecimento casual ou acto do homem, é regulado por uma lei, em si e nas suas consequências, e a lei aplicável deve ser a que estava em vigor quando o facto se produziu”. Aqui sim, e com extensão de aplicação diferente ao preconizado pela decisão do TAF de Beja, efectivamente, procura-se trazer à colação a regra “tempus regit actum”, que se define na dimensão do presente caso, constituindo-se como “a regra geral de aplicação das leis no tempo, dele decorrendo que “a lei nova é de aplicação imediata” e tem ínsito o princípio da não retroactividade” – vide acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 0560/07, de 6 de Março de 2008, onde pode igualmente ler-se que « Em direito administrativo, ao princípio tempus regit actum é geralmente imputado “o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção”» e «o momento da perfeição do acto administrativo é aquele que fornece o critério temporal da determinação da lei aplicável está, em larga medida, a ideia de que, em todo e qualquer procedimento, os interessados encontram-se colocados “perante uma situação jurídica que se encontra em curso de constituição – uma fattispecie de formação sucessiva –, mas que ainda não está cabalmente constituída, por ser ao acto administrativo que cabe produzir o efeito constitutivo”»;

V. Ora, os dois despachos de preterição do ora recorrido, proferidos em 2012 e em 2014, foram praticados e repercutiram os seus efeitos no domínio da lei anterior pelo que, como escreveu Galvão Telles, poderemos considerar os efeitos destes actos como extintos, porquanto foram realizados “totalmente sob o império da lei anterior”;

W. Como todos os factos jurídicos comportam efeitos, diz-nos Oliveira Ascensão que “a lei pode regular efeitos como expressão de uma valoração dos factos que lhe deram origem”, no entanto, o EMGNR 2017, no nº 4 do artigo 126º do EMGNR, nada disse sobre a valoração dos factos passados em procedimentos relativos a preterição;

X. Com efeito, como nos diz Batista Machado, “é que não são quaisquer factos que determinam a competência da lei competente, mas só os factos constitutivos (modificativos e extintivos)” (…) “a LN [Lei Nova] não se aplica a factos constitutivos (modificativos e extintivos) verificados antes do seu IV [Início de Vigência]”;

Y. Isto quer dizer, no caso concreto, que não pode o TAF de Beja, retirar efeitos à preterição ocorrida em 2014, que foi praticada a coberto do regime previsto no EMGNR 2009, fazendo-o operar no seio do EMGNR 2017, conferindo novos efeitos a um facto passado e devidamente valorado;

Z. Mais, a teoria do facto passado tem como pressuposto que “A lei age directamente sobre factos ou sobre actos para deles tirar situações jurídicas e o papel do juiz consiste simplesmente em reconhecer a acção da lei, tal qual ela exerceu sobre os factos ou actos.”, o que quer dizer que a aplicação do EMGNR 2017 aos efeitos da preterição ocorrida em 2014, a coberto do EMGNR 2009, se consubstanciaria, numa valoração «ex novo» de factos já devidamente valorados;

AA. Seguimos assim, na esteira de Batista Machado, quando diz “Em suma: a lei, a ordem jurídica, valora factos enquanto os considera susceptíveis ou insusceptíveis de desencadear um evento jurídico, de provocar uma modificação no mundo direito. É justamente neste sentido que deve entender-se a tese segundo a qual o princípio da não-retroactividade obriga o respeito dos próprios factos passados, que não apenas ao respeito dos direitos adquiridos”;

BB. De acordo com Abílio Neto, em comentário ao artigo 12º do CC, diz isso mesmo: “em regra, a lei nova não valora actos ou factos passados, conferindo-lhes efeitos que eles não tinham no momento em que ocorreram”;

CC. Em conclusão, e face ao exposto, entende-se e advoga-se, com o devido respeito, que a douta sentença recorrida errou na interpretação que faz do disposto no artigo 12º do Código Civil e, consequentemente, erra na aplicação do Direito”.

4. O autor apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

“1. A decisão recorrida anulou o Despacho nº …….., de 13/07/2020, do ... Comando da Administração dos Recursos Humanos (CARI), por vício de violação de lei e condenou a entidade demandada a incluir o recorrido nas listas de promoção a Guarda‑Principal (2019).

2. O objecto do litígio consiste em saber se, nas promoções por antiguidade ao posto de Guarda‑Principal, referentes a 2019, o recorrido deveria ter sido incluído nas listas, não obstante anteriores preterições.

3. O Decreto‑Lei nº 30/2017, de 22/3, que aprovou o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana de 2017 (EMGNR 2017), revogou o Estatuto de 2009 (aprovado pelo Decreto‑Lei nº 297/2009, de 14/10).

4. O EMGNR 2017 entrou em vigor em 1/5/2017, tendo alterado o regime das preterições sucessivas: substituiu a exclusão definitiva (prevista no EMGNR 2009, artigo 126º, nº 4) por exclusão por cinco anos (artigo 123º, nº 4, EMGNR 2017).

5. Em 13/7/2020, ao aprovar as listas definitivas de promoção por antiguidade para 2019, a Administração aplicou ao recorrido, na prática, uma exclusão definitiva, desconsiderando o regime vigente em 2020 (e desde 1/5/2017) de exclusão temporária de cinco anos.

6. À data da decisão de aprovação das listas (13/7/2020), o recorrido preenchia as condições gerais e especiais de promoção; logo, só poderia ser afastado por motivo legal vigente de exclusão temporária, já expirado em 2017.

7. O EMGNR 2017 não contém normas transitórias específicas sobre o artigo 123º, nº 4; aplica‑se, por isso, o artigo 12º, nº 2, do Código Civil (regime geral da aplicação da lei no tempo a relações jurídicas duradouras).

8. Sendo a situação uma relação jurídica duradoura (apreciação continuada de condições de promoção), e abstraindo a lei nova dos factos pretéritos que lhe deram origem, o regime do artigo 123º, nº 4 do EMGNR 2017 aplica‑se às situações em curso após a sua entrada em vigor, incluindo as dos militares anteriormente tidos como “definitivamente excluídos”.

9. Consequentemente, as preterições anteriores a 2017 não podiam produzir, em 2019/2020, efeito de exclusão definitiva; apenas a exclusão por cinco anos, prazo esse que se mostrava cumprido em 2017, permitindo considerar o recorrido nas vagas a partir de 2018, e, por maioria de razão, nas de 2019.

10. A tese do recorrente – de que o EMGNR 2009 continuaria a reger a preterição de 2014 com efeitos definitivos projectados em 2019/2020 – contraria o regime de aplicação da lei nova a relações duradouras e subverte a mudança legislativa expressa pelo EMGNR 2017, perpetuando efeitos de uma sanção revogada.

11. A Administração, ao excluir o recorrido das listas de 2019 com fundamento numa exclusão definitiva entretanto abolida e substituída por exclusão temporal, praticou acto ilegal por violação de lei (erro nos pressupostos e aplicação de regime revogado).

12. É, pois, de manter a anulação do despacho impugnado, por violação dos artigos 123º, nº 4, 121º, 122º, 125º, 126º e 235º do EMGNR 2017, bem como o comando de emissão do acto devido de inclusão do recorrido nas listas de promoção a Guarda‑Principal (vagas de 2019).

13. Deve, portanto, ser negado provimento ao recurso, confirmando‑se integralmente a sentença recorrida”.

5. O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul, devidamente notificado para o efeito, emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento.

6. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de acórdão às Exmªs Juízas Adjuntas, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. As questões a apreciar no presente recurso estão delimitadas pelo teor da alegação de recurso apresentada pelo Ministério da Administração Interna e respectivas conclusões, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 a 3, todos do CPCivil, não sendo lícito ao tribunal de apelação conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, face ao teor das conclusões exaradas na alegação do Ministério da Administração Interna, importa apreciar e decidir se a decisão sob recurso padece, ou não, de erro de julgamento de direito, na interpretação que fez do disposto no artigo 12º do Cód. Civil, ao ter condenado o MAI a incluir o autor nas listas de promoção ao posto de guarda-principal, referente ao ano de 2019, e analisar, em concreto, o preenchimento de condições gerais e especiais para efeitos da promoção pretendida.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A – DE FACTO

9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

i. Por despacho de 6 de Março de 2013, do ... Comando de Administração dos Recursos Internos da GNR, (CARI), foi manifestada a intenção de preterir na promoção a Guarda-Principal, para vagas 2010, o ora autor, por não reunir as condições gerais de promoção – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

ii. Por despacho de 21 de Junho de 2013, do ... CARI, foi tornada definitiva a intenção de preterir o autor, na promoção ao posto de Guarda-Principal, vagas de 2010 – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

iii. Por despacho de 17 de Abril de 2014, do ... CARI, foi manifestada a intenção de preterir na promoção a Guarda-Principal, para vagas de 2012, o ora autor,

por não reunir as condições gerais de promoção – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

iv. Por despacho de 18 de Agosto de 2014, do ... CARI, foi tornada definitiva a intenção de preterir na promoção a Guarda-Principal, vagas 2012, o ora autor, por não reunir as condições gerais de promoção – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

v. Em 22 de Agosto de 2017, o autor dirigiu ao Major General ... CARI requerimento a solicitar informações sobre a sua situação, relativamente a promoções,

«nomeadamente o ano da efectivação da promoção a Guarda Principal, perante o novo

Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL nº 30/2017, de 22 de Março» – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

vi. Por despacho de 29 de Setembro de 2017, do ... CARI, exarado na informação nº ……, de 15 de Setembro, da Divisão de Avaliação e de Promoções de Recursos Humanos (DAPRH), foi manifestada a intenção de indeferir o requerimento apresentado, com o seguinte fundamento:

“(…)

De modo algum a actual disposição do artigo 123º, nº 4 do EMGNR poder-se-ia aplicar à situação do ora requerente, pois que sendo lei nova aplicar-se-á aos casos surgidos ao abrigo da sua vigência, sem que possa regular situações pretéritas, como é o caso, cujos efeitos se produziram e inclusive se esgotaram, ao abrigo de um normativo, entretanto revogado por outro” – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

vii. Em 30 de Novembro de 2017, o autor apresentou a sua pronúncia sobre o projecto de indeferimento mencionado no ponto antecedente, a solicitar a reconstituição «da carreira do interessado ex vi artigo 123º, nº 4 do EMGNR, promovendo-o ao posto de Guarda Principal, por não poder ficar sujeito a ser preterido definitivamente nessa promoção» – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

viii. Por despacho de 9 de Janeiro de 2018, do ... CARI, exarado na informação nº ……, de 8 de Janeiro de 2018, da Divisão de Avaliação e de Promoções de Recursos Humanos, foi decidido indeferir o requerimento apresentado pelo autor, mantendo-o definitivamente excluído da promoção ao posto de Guarda Principal – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

ix. Por despacho nº …., de 3 de Junho de 2020, do ... CARI, foram aprovadas as Listas de Intenção dos Guardas a promover ao posto de Guarda-Principal, para ocupação de vagas relativas ao ano de 2019, nas quais não constava qualquer referência ao autor, em virtude de ter sido definitivamente excluído da promoção por decisão transitada e consolidada na ordem jurídica, e concedido o prazo de 10 dias úteis para que os militares interessados se pronunciassem por escrito – cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor;

x. Por despacho nº ..., do ... CARI, de 13 de Julho de 2020, foram aprovadas as Listas Definitivas dos Guardas a promover a Guarda-Principal, em vagas (do ano de) 2019, nas quais o ora autor não consta – cfr. documento junto com o processo administrativo.

B – DE DIREITO

10. Como decorre dos autos, a sentença do TAF de Beja julgou procedente a pretensão do autor ver o MAI condenado a integrá-lo nas listas de promoção a Guarda-Principal para as vagas de 2019, solução para a qual aportou a seguinte fundamentação:

“O Decreto-Lei nº 30/2017, de 22/03, aprovou o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), e revogou o anterior estatuto, que havia sido aprovado pelo Decreto-Lei nº 297/2009, de 14 de Outubro.

O EMGNR procurou, no âmbito dos procedimentos promocionais, dar primazia, nomeadamente no que concerne aos postos cimeiros de cada categoria, à modalidade de promoção por escolha, privilegiando-se, desta forma, a excelência de desempenho e o reconhecimento do esforço e dedicação, cfr. preâmbulo.

As modalidades de promoção dos militares da Guarda Nacional Republicana são as seguintes:

a) Habilitação com curso adequado;

b) Antiguidade;

c) Escolha;

d) Distinção;

e) A título excepcional – cfr. artigo 114º do EMGNR.

O militar da Guarda, para ser promovido, tem de satisfazer as condições gerais e especiais de promoção, até à data em que se concretiza a promoção, cfr. artigo 120º do EMGNR.

As promoções aos postos de guarda-principal processam-se por antiguidade, sendo condição especial de promoção ao posto de guarda-principal ter o tempo mínimo de oito anos de antiguidade no posto de guarda – cfr. artigo 234º, alínea b) e artigo 235º do EMGNR.

A promoção por antiguidade consiste no acesso ao posto imediato, mediante a existência de vaga no quadro a que pertence e a satisfação das condições de promoção, mantendo-se a antiguidade relativa em cada quadro – cfr. artigo 116º, nº 1 do EMGNR.

Para efeitos de promoção por antiguidade, são apreciados os militares que completem o tempo de antiguidade no posto, exigido como condição especial de promoção – cfr. artigo 116º, nº 2 do EMGNR.

Além das condições especiais de promoção, nos termos do artigo 121º do EMGNR, são também condições gerais de promoção, comuns a todos os militares, as seguintes:

a) Cumprimento dos deveres que lhes competem;

b) Desempenho com eficiência das funções do seu posto;

c) Qualidades e capacidades pessoais, intelectuais e profissionais requeridas para o posto imediato;

d) Aptidão física e psíquica adequadas;

e) Estar colocado na primeira ou segunda classe de comportamento.

O militar da Guarda que não satisfaça qualquer uma das condições gerais de promoção é preterido, conforme determina o nº 3 do artigo 123º do EMGNR.

O artigo 123º, nº 4 do EMGNR determina, ainda, que «o militar da Guarda que, num mesmo posto e em dois anos consecutivos seja preterido por não satisfazer as condições gerais de promoção previstas nas alíneas a) a d) do artigo 121º é excluído de promoção pelo período de cinco anos».

Ademais, determina o artigo 134º do EMGNR que «[o] militar da Guarda preterido, logo que cessem os motivos que determinaram a sua preterição, passa a ser apreciado, para efeitos de promoção ao posto imediato, em igualdade de circunstâncias com os militares de igual posto e quadro, salvo o disposto no nº 4 do artigo 123º».

Ou seja, nos casos em que o militar esteja excluído de promoção pelo período de cinco anos, é irrelevante que cessem os motivos que determinaram a preterição do militar.

No entanto, o Estatuto anterior, aprovado pelo Decreto-Lei nº 297/2009, de 14 de Outubro, previa, em relação às consequências da não satisfação das condições gerais de promoção, que a exclusão da promoção era definitiva, referindo o artigo 126º, nº 4 do Decreto-Lei nº 297/2009, de 14 de Outubro, o seguinte:

«O militar da Guarda que num mesmo posto e em dois anos consecutivos seja preterido por não satisfazer as condições gerais de promoção é definitivamente excluído de promoção».

Sucede que, os actuais Estatutos dos Militares da Guarda Nacional Republicana alteraram justamente a consequência mais gravosa para os casos em que as condições gerais de promoção não sejam satisfeitas, prevendo apenas uma exclusão da promoção pelo período de 5 anos.

Sucede que o EMGNR nada previu relativamente ao artigo 123º, nº 4 do EMGNR nas disposições finais e transitórias, ou seja, inexistem normas que disciplinem a aplicação no tempo na específica matéria em causa.

Na ausência de norma especial devemos recorrer ao regime geral de aplicação das leis no tempo previsto no artigo 12º do Código Civil, segundo o qual as normas jurídicas têm efeito apenas para o futuro.

Mais estabelece o nº 2 do artigo 12º do Código Civil, que “[q]uando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; quando dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor” (Sublinhado nosso).

A primeira parte do nº 2 do artigo 12º do Código Civil, é aplicável no caso de normas que estabeleçam requisitos de validade (formal ou substancial), e disponham sobre os efeitos dessas situações jurídicas.

Por seu turno, a segunda parte do nº 2 do artigo 12º do Código Civil, respeita a relações jurídicas duradouras e nos casos em que o Legislador se abstraia dos factos que deram origem às relações jurídicas, a lei nova aplica-se não só às relações jurídicas constituídas na sua vigência, mas também às relações que, constituídas antes, protelam a sua vida além do momento da entrada em vigor da nova regra.

Em direito administrativo, ao princípio «tempus regit actum» é geralmente imputado «o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção».

Ora, como vimos, o artigo 123º, nº 4 do EMGNR, estabelece que «o militar da Guarda que, num mesmo posto e em dois anos consecutivos seja preterido por não satisfazer as condições gerais de promoção previstas nas alíneas a) a d) do artigo 121º é excluído de promoção pelo período de cinco anos».

Ou seja, esta norma não dispõe sobre requisitos de validade (formal ou substancial), ou sobre os efeitos das relações jurídicas.

O mencionado artigo dispõe directamente sobre o conteúdo de uma relação jurídica, abstraindo-se dos factos que deram origem a essa mesma relação jurídica, pelo que a lei nova deve abranger as relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor.

Isto é o mesmo que dizer que, aos militares que se encontravam na situação de estarem definitivamente excluídos de promoção, deve aplicar-se a lei nova e, consequentemente, só devem permanecer excluídos de promoção pelo período de cinco anos.

Assim, o artigo 123º, nº 4 do EMGNR tem aplicação imediata após a sua entrada em vigor, mesmo no âmbito das relações jurídicas que subsistam e que, ao abrigo do regime anterior, os militares estavam enquadrados como definitivamente excluídos de promoção. Sendo esta a solução que melhor acompanha a evolução do ordenamento jurídico administrativo, ao direito novo, presumivelmente, mais justo e mais progressivo, sem que tal importe a retroactividade do direito.

Posto isto, importa passar à análise do caso em concreto.

O autor, por despacho proferido em 21.06.2013, foi preterido na promoção ao posto de Guarda Principal, para ocupação de vagas ocorridas em 2010, em virtude de ter sido entendido que o mesmo não reunia as condições gerais de promoção exigidas na alínea a), do artigo 124º do EMGNR, aprovado pelo Decreto-Lei nº 297/2009, de 14 de Outubro.

Posteriormente, em 2012, o ano imediatamente seguinte em que se verificou promoção ao posto de Guarda Principal, por despacho proferido em 18.08.2014, o autor foi novamente preterido na promoção ao posto de Guarda Principal, para ocupação de vagas ocorridas em 2012, por ter sido entendido que não reunia as condições gerais de promoção exigidas na alínea a) do artigo 124º do EMGNR, em vigor à data.

Ora, o Decreto-Lei nº 30/2017, de 22/03, que aprovou o actual Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), entrou em vigor em 1 de Maio de 2017, quando o autor já havia sido preterido em dois anos consecutivos.

Portanto, em 2019, quando foram aprovadas as Listas de Intenção dos Guardas a promover ao posto de Guarda-Principal, o autor apenas estava obrigado a cumprir um período de exclusão de promoção, de cinco anos, aplicando-se, como vimos, a lei nova.

Assim, uma vez que o autor tinha sido excluído, pela segunda vez, em 2012, o quinto ano de exclusão de promoção consolidou-se em 2017.

Como tal, o autor não poderia ter sido excluído das Listas de Intenção dos Guardas a promover ao posto de Guarda-Principal, para ocupação de vagas relativas ao ano de 2019, por se encontrar definitivamente excluído, ao abrigo do Estatuto anterior.

Em face do supra exposto, o despacho nº ..., do ... CARI, de 13 de Julho, que aprovou as Listas Definitivas dos Guardas a promover a Guarda-Principal, em vagas 2019, enferma de vício de violação de lei, por errada interpretação do artigo 123º, nº 4 do EMGNR, aplicável às relações jurídicas já constituídas, que subsistiam à data da sua entrada em vigor, designadamente a relação jurídica entre o autor e a entidade demandada.

Termos em que, nos termos supra mencionados, importa anular o referido despacho nº ..., do ... CARI, de 13 de Julho, o que se fará de seguida”.

11. Mais considerou a decisão recorrida, no tocante ao acto administrativo devido, de acordo com o artigo 111º, nºs 1 e 3, alínea b) do EMGNR, que sendo elaborada anualmente em Janeiro, por quadros, uma relação de militares, ordenada por antiguidade e posto, na qual constam todos aqueles que até 31 de Dezembro desse ano completem o tempo mínimo de antiguidade no posto, sendo apenas excluídos da relação referida nos citados números, os militares que se encontrem na situação prevista no nº 4 do artigo 123º, ou seja, todos aqueles que foram excluídos de promoção pelo período de cinco anos, considerando que o autor já tinha completado os cinco anos previstos na lei para estar excluído de promoção, não poderia ter sido excluído da respectiva lista, razão pela qual o MAI foi condenado a incluir o autor nas listas de promoção referente ao ano de 2019 e a analisar, em concreto, o preenchimento de condições gerais e especiais por parte do mesmo.

O assim decidido é para manter.

12. Nos termos do disposto no artigo 124º do EMGNR, aprovado pelo DL nº 297/2009, de 14/10 (entretanto revogado e substituído pelo EMGNR aprovado pelo DL nº 30/2017, de 22/3), eram condições gerais de promoção comuns a todos os militares as seguintes: a) cumprimento dos deveres que lhes competem; b) desempenho com eficiência das funções do seu posto; c) qualidades e capacidades pessoais, intelectuais e profissionais requeridas para o posto imediato; d) aptidões física e psíquica adequadas.

13. Por outro lado, dispunha o artigo 125º daquele EMGNR que a verificação das condições gerais de promoção era efectuada através de: a) avaliação do desempenho efectuada, em regra, pelos superiores hierárquicos imediatos, nos moldes previstos no presente Estatuto; b) ficha curricular, com indicação, nomeadamente, das funções desempenhadas nas diversas colocações; c) folha de matrícula; d) outros documentos constantes do processo individual do militar ou que nele venham a ser integrados. O nº 2 da norma em causa estabelecia ainda que não seria considerada matéria de apreciação aquela sobre a qual existe processo pendente de natureza disciplinar ou criminal enquanto sobre o mesmo não for proferida decisão definitiva.

14. Finalmente, estabelecia o artigo 126º do mesmo EMGNR o seguinte:

“1 – A não satisfação das condições referidas nas alíneas a) e b) do artigo 124º em qualquer momento da carreira do militar pode originar a sua apreciação para efeitos do disposto no artigo 83º.

2 – A inexistência de avaliações a que refere a alínea a) do nº 1 do artigo anterior não pode constituir fundamento para se considerar o militar como não satisfazendo as condições gerais de promoção.

3 – Sem prejuízo do disposto no nº 1, o militar da Guarda que não satisfaça qualquer uma das condições gerais de promoção é preterido.

4 – O militar da Guarda que num mesmo posto e em dois anos consecutivos seja preterido por não satisfazer as condições gerais de promoção é definitivamente excluído de promoção”.

15. Porém, com a entrada em vigor do novo EMGNR, aprovado pelo DL nº 30/2017, de 22/3, o regime atinente à não satisfação das condições gerais de promoções passou a constar do respectivo artigo 123º, nos seguintes termos:

“1 – A não satisfação das condições referidas nas alíneas a) e b) do artigo 121º em qualquer momento da carreira do militar pode originar a sua apreciação para efeitos do disposto no artigo 79º.

2 – A inexistência de avaliações a que refere a alínea a) do nº 1 do artigo anterior não pode constituir fundamento para se considerar o militar como não satisfazendo as condições gerais de promoção.

3 – Sem prejuízo do disposto no nº 1, o militar da Guarda que não satisfaça qualquer uma das condições gerais de promoção é preterido.

4 – O militar da Guarda que, num mesmo posto e em dois anos consecutivos seja preterido por não satisfazer as condições gerais de promoção previstas nas alíneas a) a d) do artigo 121º é excluído de promoção pelo período de cinco anos”.

16. Ora, o dissídio em causa nos presentes autos tem precisamente por escopo a aplicação dos dois regimes no tempo, já que como decorre da matéria de facto dada como assente, o autor havia sido excluído definitivamente da promoção, por aplicação da regra contida no nº 4 do artigo 126º do anterior EMGNR, por contraponto com a formulação constante do nº 4 do artigo 123º do actual EMGNR, que apenas prevê a exclusão da promoção pelo período de cinco anos. Daí que, considerando que a norma do actual estatuto deixou de prever a exclusão definitiva, a sentença recorrida tenha julgado a acção procedente e anulado o acto contido no despacho nº ..., datado de 13-7-2020, da autoria do ... Comando da Administração dos Recursos Humanos da GNR.

Nenhum reparo há a fazer ao assim decidido.

17. Com efeito, a aplicação da lei no tempo rege-se pelo princípio da irretroactividade: a lei nova aplica-se a factos futuros (efeito imediato), não retroagindo, em regra, salvo se a norma expressamente o determinar. O citado princípio da irretroactividade significa que a lei nova não afecta os factos ocorridos antes da sua vigência, visando proteger a segurança jurídica, aplicando-se apenas aos factos futuros e aos efeitos futuros de relações jurídicas existentes (cfr. artigo 12º, nº 1 do Cód. Civil).

18. Porém, se a lei nova regula o conteúdo de uma relação jurídica, a mesma pode abranger relações jurídicas já constituídas e que subsistam. Tal é o caso dos autos, pois está em causa a relação jurídica de emprego público do autor, enquanto militar da GNR, pelo que tendo a lei nova (o actual estatuto) removido do mundo do direito a exclusão definitiva das promoções dos militares da GNR, mal se compreenderia que o autor não pudesse voltar a ser apreciado para efeitos de promoção, nem que fosse também pelo facto de já terem decorrido mais de cinco anos desde que, ao abrigo do anterior estatuto, havia sido definitivamente excluído pelo facto de no mesmo posto e em dois anos consecutivos, ter sido preterido por não satisfazer as condições gerais de promoção.

19. Acresce que, a vingar a interpretação aduzida pelo recorrente MAI, tal iria traduzir-se numa situação de desigualdade entre militares preteridos da promoção ao abrigo de dois estatutos que se sucederam no tempo, com manifesto prejuízo para o autor, que se veria definitivamente arredado de integrar as listas de promoção, enquanto outro camarada, excluído ao abrigo do actual estatuto, apenas veria a sua exclusão das listas de promoção por um período de cinco anos, situação de todo proibida pelo artigo 13º da CRP.

20. Por conseguinte, a sentença recorrida não padece dos erros de julgamento que o recorrente MAI lhe aponta, merecendo por isso ser confirmada.

IV. DECISÃO

21. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

22. Custas a cargo do recorrente MAI (artigo 527º do CPCivil).

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2026

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Maria Helena Filipe – 1ª adjunta)

(Maria Teresa Caiado – 2ª adjunta)