| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL
I. RELATÓRIO
1. M……, com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Administração Interna, uma acção administrativa, na qual peticionou a declaração de nulidade ou a anulação do despacho da …….. Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, de 21 de Dezembro de 2016, proferido no processo disciplinar comum nº ………, por aquele procedimento se encontrar prescrito, nos termos do artigo 178º, nº 5 da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho ou, caso assim não se entenda, ser o Ministério da Administração Interna condenado à prática do acto legalmente devido e, nessa medida, ao abrigo do artigo 226º, nº 1 da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, admitir a junção aos autos dos cinco certificados de incapacidade temporária para o trabalho constantes dos documentos 4 a 8 e submeter a autora a controlo da sua situação individual, quanto à sua saúde física e psíquica, nos termos do nº 4 do artigo 8º do Estatuto do Pessoal do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, e a revogar o despacho punitivo em causa.
2. Por sentença datada de 22-6-2022, o TAC de Lisboa julgou a acção procedente e, em consequência, anulou a decisão impugnada, com todas as consequências legais, designadamente as previstas no artigo 300º da LTFP.
3. Inconformado com tal decisão, o Ministério da Administração Interna interpôs recurso de apelação da mesma para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“I – A douta sentença recorrida decidiu que “(…) sendo a decisão punitiva primária susceptível de recurso hierárquico necessário e tendo sido este em tempo interposto, ocorreu sempre a prescrição do procedimento disciplinar (…) pelo decurso do prazo de 18 meses desde a instauração do procedimento, sem que até esse momento a autora tenha sido notificada da decisão final (que só viria a ser a eventual decisão do recurso hierárquico necessário)” (cfr. pág. 13);
II – Deve notar-se que, antes, a douta sentença classificara o recurso hierárquico previsto nos artigos 224º e 225º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) como um recurso “necessário” (cfr. pág. 9). Acontece que,
III – Ao contrário do entendimento da douta sentença, o recurso hierárquico previsto na Lei Geral do Trabalho em Funções públicas (LTFP) é um recurso facultativo.
IV – A douta sentença incorreu, pois, em erro de direito, sobre a interpretação dos artigos 224º e 225º da LTFP, e da norma do artigo 3º, nº 1 do Decreto-Lei nº 4/2015. Depois,
V – A douta sentença invocou o douto acórdão do STA, de 09.09.2021 (proc. nº 01378/20.5BELSB) para sustentar a sua decisão. Porém,
VI – O referido douto acórdão fez depender a sua deliberação da circunstância de os recursos hierárquicos em apreço terem carácter necessário. De acordo com o seu entendimento, diferente seria a solução proposta se os recursos tivessem carácter facultativo, como é o presente caso. Mas,
VII – Ainda que o douto acórdão de 09.09.2021 pudesse ser aqui aplicável, sempre o Ministério recorrente alegaria que este douto aresto tem constituído uma deficiente orientação da jurisprudência administrativa no tratamento desta matéria. Com efeito,
VIII – O Ministério entende que o douto acórdão ignorou a lição de Esteves de Oliveira, de 1995, segundo a qual o CPA excluiu do conceito de acto administrativo a referência ao carácter definitivo e executório.
IX – O douto acórdão – bem como o douto acórdão do mesmo STA, de 04.02.2008 (Proc. nº 0774/07) – ignorou que a decisão punitiva primária, tomada perante o relatório final do Instrutor do processo disciplinar, é um acto administrativo, de acordo com a definição plasmada no CPA.
X – Esse acto administrativo apresenta definitividade horizontal ou procedimental, o que significa que constitui a “decisão do procedimento” (cf. artigo 127º do CPA).
XI – O douto acórdão ignorou que, como ensinou o douto acórdão do STA, de 28.06.2018 (Proc. nº 0299/18), as normas sobre prescrição do procedimento são normas de direito substantivo (e não processual), pelo que importava apreender que o conceito de acto administrativo fixado no CPA é um conceito substantivo, e não processual. Assim,
XII – A orientação do douto acórdão revela-se incorrecta porque ele equacionou erradamente a questão a resolver. Ignorou a existência do acto administrativo punitivo e procurou a resposta a uma pergunta deslocada: quando é que o acto administrativo punitivo se torna contenciosamente impugnável.
XIII – No entender do Ministério da Administração Interna, eis quanto chega para demonstrar que se impõe a anulação da douta sentença; e,
XIV – Igualmente para demonstrar que a jurisprudência administrativa sustentada no douto acórdão do STA, de 09.09.2021, incorre em vício de violação de lei, por erro de direito, e que, por isso, deve ser revista”.
4. Regularmente notificada para o efeito, a autora não apresentou contra-alegação.
5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, tendo a Digna Procuradora-Geral Adjunta emitido douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.
6. Colhidos os vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente MAI, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, tendo em atenção o teor das conclusões apresentadas, impõe-se analisar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, ao concluir que a impugnação administrativa interposta pela autora constituía um recurso hierárquico necessário, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 225º, nºs 1, 2 e 4, da LTFP, e 3º, nº 1, do DL nº 4/2015, de 7/1, e se o procedimento disciplinar movido à autora prescreveu, pelo facto daquela só ter sido notificada da decisão punitiva após o decurso do prazo legal de prescrição previsto no artigo 178º, nº 5 da Lei nº 35/2014, de 20/6, cujo termo ocorrera em 26-12-2016.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Por despacho de 26-6-2015, do Coordenador do Gabinete de Inspecção, foi instaurado processo disciplinar à autora, com o número …………. – facto não controvertido e cf. fls. 1 a 3 do PA;
ii. Em 17-11-2016, foi entregue à autora cópia da acusação no âmbito do procedimento disciplinar – cfr. fls. 209 do PA;
iii. Em 20-12-2016, a instrutora elaborou o relatório final do procedimento disciplinar instaurado à autora – cfr. fls. 216 a 236 do PA;
iv. Por despacho de 21-12-2016, da……… Nacional do SEF, foi aplicada à autora a sanção disciplinar de demissão, dele constando, entre o mais, o seguinte:
ver imagem no documento original – cfr. fls. 237 a 250 do PA;
v. Em 21-12-2016, foi tentada a notificação pessoal da autora, tendo sido elaborado auto de diligência externa com o seguinte teor:
ver imagem no documento original – cfr. fls. 251 do PA;
vi. Na mesma data, de 21-12-2016, foi enviada à autora cópia do relatório final e da decisão punitiva por carta registada com aviso de recepção – cfr. fls. 252 e 253 do PA;
vii. O expediente referido em vi., foi devolvido ao demandado em 4-6-2017, após ter sido deixado na caixa postal da autora aviso para levantamento a partir de 27-12-2016, constando da informação dos CTT sobre o objecto postal, o seguinte:ver imagem no documento original – cfr. fls. 254 a 257 do PA;
viii. Em 6-1-2017, foi realizada diligência para notificação pessoal da autora, consignando-se nos autos do procedimento disciplinar o seguinte:
ver imagem no documento original – cfr. fls. 258 do PA;
ix. Por carta expedida em 16-1-2017, a autora interpôs recurso hierárquico da decisão punitiva referida em iv. para a Ministra da Administração Interna – cfr. doc. nº 2, junto com a petição inicial – requerimento de 9-5-2017 – e fls. 273 a 304 do PA;
x. Até à data da entrada da petição inicial ainda não havia sido decidido o recurso hierárquico interposto pela autora – facto não controvertido;
xi. A petição inicial foi apresentada em 5-5-2017 – cfr. fls. 1 dos autos.* * * * * * Mais se consigna que os pontos dados como assentes na sentença impugnada sob os nºs 10. e 11. não dizem respeito aos presentes autos.
B – DE DIREITO
10. Como decorre dos autos, o TAC de Lisboa julgou procedente a presente acção e, em consequência, anulou o acto impugnado, que aplicou à autora a pena disciplinar de demissão, por considerar que em 26-12-2016 ocorreu a prescrição do procedimento disciplinar, pelo decurso do prazo de 18 meses desde a instauração do procedimento, sem que até àquele momento a autora tivesse sido notificada da decisão final (que só viria a ser a eventual decisão do recurso hierárquico necessário).
11. O recorrente MAI defende que o recurso hierárquico em causa tem natureza facultativa e, por isso, e em suma, que o acto punitivo primário seria o acto administrativo relevante.
Vejamos se lhe assiste razão.
12. De acordo com o disposto no artigo 225º, nº 1 da Lei nº 35/2014, de 20/6, “o trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele”, logo acrescentando o nº 4 do citado preceito legal que “o recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, excepto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público”.
13. Por outro lado, decorre do disposto no artigo 3º, nº 1, alínea c) do DL nº 4/2015, de 7/1, que aprovou o novo CPA e entrou em vigor em 7-4-2015, o seguinte:
“1 – As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: (…)
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do acto impugnado”.
14. Deste modo, afigurando-se manifesto que a impugnação administrativa em causa já existia à data em que entrou em vigor o DL nº 4/2015, e sendo que o diploma que a previa utilizava uma expressão que se pode reconduzir à prevista no artigo 3º, nº 1, alínea c) daquele DL, ou seja, que suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, não restam dúvidas que, tal como o entendeu a sentença recorrida, a dita impugnação administrativa interposta pela autora constituía um recurso hierárquico necessário, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 225º, nºs 1, 2 e 4, da LTFP, e 3º, nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1, improcedendo deste modo as conclusões que em contrário constam do recurso interposto pelo MAI.* * * * * * Deste modo, resta apenas apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter considerado prescrito o procedimento disciplinar movido à autora.
15. E, neste particular, tal como foi considerado na sentença recorrida, a decisão final a que alude o artigo 178º, nº 5 da LTFP, não é aquela decisão primária de 21-12-2016, mas a eventual decisão que viesse a ser proferida em sede do recurso hierárquico necessário interposto pela autora.
16. Efectivamente, dispõe o artigo 178º, nº 5 da Lei nº 35/2014, de 20/6 (LTFP), que “o procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final”. E, como foi entendido na sentença recorrida, e o MAI não põe em causa no presente recurso, “tendo o procedimento disciplinar sido instaurando em 26-6-2015 (cfr. ponto i. do probatório), o referido prazo (substantivo) de 18 meses terminaria em 26-12-2016 (cfr. artigos 279º, alínea c) e 296º, ambos do Código Civil)”.
17. Deste modo, afigura-se relevante para aferir da invocada prescrição do procedimento disciplinar indagar se a autora foi notificada “da decisão final” antes do termo daquele prazo prescricional, ou seja, antes do dia 26-12-2016.
18. Como decorre das disposições conjugadas dos artigos 214º, nº 1 e 222º, nº 1 da LTFP, a notificação em causa tem de ser pessoal ou, não sendo esta possível, deve a mesma ser efectuada por carta registada com aviso de recepção. Ora, como resulta do probatório, essa decisão punitiva primária foi proferida 21-12-2016 – cfr. ponto iv. do probatório – sendo igualmente certo que nessa mesma data, 21-12-2016, foi tentada a notificação pessoal da autora, que se frustrou – vd. ponto v. do probatório –, o que motivou que ainda nessa data, 21-12-2016, tenha sido enviada à autora, por carta registada com aviso de recepção, cópia do relatório final e da decisão punitiva – vd. ponto vi. do probatório.
19. Acontece, porém, que este expediente foi devolvido ao remetente em 4-6-2017, após ter sido deixado na caixa postal da residência da autora aviso para levantamento a partir do dia 27-12-2016, constando da informação dos CTT sobre o aludido objecto postal, designadamente, que à data de 4-1-2017, o mesmo ainda não tinha sido entregue à destinatária, estando em situação de “Em devolução, Devolvido” (cfr. ponto vii. do probatório), notificação essa que só veio a ocorrer em 6-1-2017 (e não 6-6-2017, como por lapso é referido na sentença recorrida), conforme decorre do ponto viii. do probatório.
20. Ora, uma vez que a notificação por carta registada com aviso de recepção tem natureza receptícia, a mesma só se pode considerar efectuada se e quando for efectivamente recepcionada pelo seu destinatário.
21. Na verdade, como se refere no acórdão deste TCA Sul, de 14-7-2022, proferido no âmbito do processo nº 2258/21.2BELSB-A, que tivemos oportunidade de relatar, “o regime procedimental das notificações consta da Secção II, do Capítulo II, do Título II do CPA (“Procedimento do regulamento e do acto administrativo”), prevendo o artigo 113º, nº 1 do citado compêndio normativo, com a epígrafe “Perfeição das notificações”, que “a notificação por carta registada se presume efectuada no terceiro dia útil posterior ao registo ou no primeiro dia útil seguinte a esse, quando esse dia não seja útil”, esclarecendo ainda o seu nº 2 que “a presunção prevista no número anterior só pode ser ilidida pelo notificando quando não lhe seja imputável o facto de a notificação ocorrer em data posterior à presumida, devendo para o efeito a Administração ou o tribunal, a requerimento do interessado, solicitar aos correios informação sobre a data efectiva da recepção”. Porém, se se atentar no teor da norma em causa, constata-se que a mesma só abrange os casos de notificação expedida sob registo, deixando de fora os casos em que a notificação é efectuada sob registo e com aviso de recepção (sublinhado nosso), porquanto em tais casos a perfeição da notificação só se atinge com a assinatura do aviso de recepção pelo respectivo destinatário, inutilizando desse modo a presunção constante do artigo 113º, nº 1 do CPA.
22. Ou seja, atento o carácter receptício da notificação por carta registada com aviso de recepção, é preciso que o seu conteúdo seja real e efectivamente dado a conhecer aos notificandos, sendo que o aviso de recepção funciona como formalidade “ad probationem” de entrega do documento ao destinatário. Deste modo, apenas se pode dar por consumada a notificação se o aviso vier assinado, mesmo que por pessoa diversa do notificando, desde que a morada do destino da correspondência seja, efectivamente, a do domicílio real da pessoa a notificar (neste sentido, cfr. também o acórdão do TCA Norte, de 21-10-2011, proferido no âmbito do proc. nº 00920/09.7BEAVR e demais jurisprudência aí citada).
23. Afigura-se, assim, totalmente irrelevante discutir se, por força dessa presunção de notificação, a mesma teria ocorrido no dia 26 ou 27 de Dezembro de 2016, uma vez que, em qualquer dos casos, a carta registada com aviso de recepção expedida para notificação da autora não foi por esta recebida antes daquelas datas e, portanto, nunca se poderia considerar essa notificação efectivada em qualquer uma delas.
24. No caso dos autos, resulta, pois, à evidência do probatório que se frustraram as diligências iniciais efectuadas com vista à notificação da decisão punitiva primária à autora, quer por contacto pessoal, quer através de carta registada com aviso de recepção, mostrando-se ainda aprovado que a mesma só veio a ser pessoalmente notificada daquela decisão em 6-1-2017.
25. Por conseguinte, à data daquela notificação, já se encontra decorrido o prazo legal de prescrição previsto no referido artigo 178º, nº 5 da Lei nº 35/2014, de 20/6, cujo termo, como se viu, ocorreu em 26-12-2016, razão pela qual a sentença recorrida não padece do erro de julgamento em matéria de direito que lhe é imputado pelo recorrente MAI e, como tal, deve a mesma manter-se.
IV. DECISÃO
26. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
27. Custas a cargo do MAI.Lisboa, 29 de Fevereiro de 2024
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Frederico Macedo Branco – 1º adjunto)
(Alda Nunes – 2ª adjunta) |
