V....., S.A. (Recorrente), autora nos autos de acção administrativa especial instaurada contra o Município de Silves (Recorrido), inconformada veio interpor recurso jurisdicional da sentença, de 18.9.2018, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, que julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, anulou o acto, de 30.5.2012, da Sra. Presidente da Câmara Municipal de Silves e absolveu a Entidade demandada dos demais pedidos, na parte em que lhe foi desfavorável.
Na acção em referência a autora peticionou “(…)
“(i) A anulação do despacho proferido em 30 de Maio de 2012 pela Senhora Presidente da Câmara Municipal de Silves, que concordou com o parecer jurídico de 17 de Fevereiro de 2012 e com a informação da Divisão de Gestão Urbanística de 29 de Maio de 2012, no sentido da inexistência de indeferimento tácito da autorização e da impossibilidade de deferimento e consequente legalização e assumiu o indeferimento do requerido em 19 de Outubro de 2011, e decidiu no sentido de ordenar a demolição da infra-estrutura da Autora;
(ii) A condenação do Demandado no reconhecimento de que a sua pretensão de obter autorização municipal de instalação de uma infra-estrutura de suporte de Estação de Radiocomunicações foi tacitamente deferida;
(iii) A condenação do Demandado no reconhecimento de que a instalação efectuada pela Autora não pode ser considerada construção ou edificação, e não está sujeita à servidão non aedificandi da A22. “

Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem: “
1. Ao ter julgado improcedente o vício de violação de lei e de erro sobre os pressupostos de facto invocados pela Autora, alicerçada no entendimento de que o artigo 8º do Decreto-lei 11/2003 não é aplicável aos pedidos de autorização de infraestruturas existentes, a douta decisão recorrida fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigos 8º e 15º, nº 1 e 4 daquele decreto-lei, que assim saem violados.
2. Enferma a douta sentença dos mesmos vícios de violação daquelas disposições, quando indefere, pelos mesmos motivos, o pedido de condenação da entidade demandada a reconhecer a formação do deferimento tácito do pedido de autorização.
3. A douta sentença fez errada interpretação e aplicação do artigo 108º, nº1 e 3, al. b) do CPA (na versão anterior do Código), ao ter decidido não ser tal disposição aplicável ao pedido de autorização, e assim ter julgado improcedentes os vícios assacados pela Autora, ora recorrente, ao acto impugnado.
4. E, pelos mesmos motivos, a douta sentença violou igualmente aquelas disposições legais, ao ter julgado improcedente o pedido de condenação da entidade demandada ao reconhecimento da formação do deferimento tácito do pedido de autorização, por aplicação do citado artigo 108º do CPA.
5 Pelo que a douta sentença é ilegal, por violação de lei, e como tal deve ser revogada tão só na parte em que é desfavorável à Recorrente.”

O Recorrido, notificado para o efeito, contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, o processo vem à Conferência para julgamento.

A questão suscitada pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento por não ter reconhecido a formação do deferimento tácito do seu pedido de autorização municipal.

A sentença recorrida, tendo em conta a prova documental produzida, considerou provados os seguintes factos:

«1. Antes de 23 de Janeiro de 2003 (data de entrada em vigor do Decreto-lei n.º 11/2003), a Autora instalou uma infra-estrutura de suporte de estação de radiocomunicações na ....., Concelho de Silves – por acordo;

2. A infra-estrutura instalada é constituída por fundação, poste, cabine técnica, pedestal e muro de vedação, numa área com cerca de 56,5 m2 – cfr. fls. 9 do processo administrativo apenso;

3. Em 17 de Julho de 2003, deu entrada na Câmara Municipal de Silves um pedido da Autora, dirigido ao Presidente da Câmara, de autorização municipal para infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações já instaladas, entre as quais, a sita na ....., no Concelho de Silves, supra referida – cfr. documento n.º 5 da Petição Inicial e fls. 7 a 38 do processo administrativo apenso;

4. O pedido referido no número anterior deu origem ao processo camarário n.º .....– cfr. fls. 40 do processo administrativo apenso;

5. Com data de 24 de Junho de 2005 a Autora dirigiu à Presidente da Câmara Municipal de Silves um requerimento a solicitar a emissão de guias para pagamento das taxas devidas pelo alvará de autorização municipal das referidas infra-estruturas – cfr. documento n.º 6 da Petição Inicial;

6. O requerimento referido no ponto anterior deu entrada na Câmara Municipal de Silves em 30 de Junho de 2005 – cfr. talão de registo postal e aviso de recepção de documento n.º 2 da Petição Inicial;

7. Com data de 6 de Setembro de 2005, a Câmara Municipal de Silves enviou à Autora o ofício n.º ....., com cópia da informação dos serviços, onde lhe solicitava a apresentação dos seguintes elementos: “a) os que se encontram determinados nas alíneas c) e d) do art.º 5.º do DL n.º 11/2003 de 18 de Janeiro, designadamente memória descritiva e termos de responsabilidade para cada torre; b) plantas cadastrais com as localizações exactas das torres; c) certidão do registo predial para cada prédio, onde se verifica a instalação das torres; d) caso se trate de instalação de estações em edificações, deverão ainda ser apresentados os elementos que se encontram determinados no n.º 2 do artigo 5.º acima referido; e) certidão do registo comercial da empresa requerente” – cfr. fls. 39 a 41 do processo administrativo apenso;

8. Em 24 de Agosto de 2010, deu entrada na Câmara Municipal de Silves uma comunicação da Euroscut – Sociedade Concessionária da SCUT do Algarve, S.A., sobre construções de terceiros existentes na envolvente da auto-estrada A22, reportando a instalação da infra-estrutura em zona de servidão non aedificandi (processo .....), solicitando à Câmara Municipal de Silves informação o assunto – cfr. fls. 47 e 48 do processo administrativo apenso;

9. Em resposta, o Município demandado, informou a Euroscut – Sociedade Concessionária da SCUT do Algarve, S.A., designadamente, de que “Depois de compulsados os ficheiros da D.G.U., cumpre-me informar V.Ex.ª que deu entrada nesta Edilidade um Projecto de Arquitectura (proc.º n.º .....), para construção de Estação de Telecomunicações Móveis, situada em ....., tendo sido a V....., S.A., notificada através do ofício n.º .....de 06.09.2005, para apresentar elementos no prazo de 30 dias, não tendo até à presente data promovido a entrega de quaisquer elementos tendentes à construção da Estação de Telecomunicações Móveis” – cfr. fls. 50 do processo administrativo apenso;

10. Em 13 de Abril de 2011, a Senhora Presidente da Câmara Municipal de Silves exarou despacho a determinar a notificação da Autora para apresentar os elementos solicitados pelo ofício n.º ....., de 6 de Setembro de 2005 – cfr. fls. 53 e 54 do processo administrativo apenso;

11. Com data de 22 de Junho de 2011, foi enviado à Autora o ofício n.º .....a solicitar a apresentação dos elementos referidos, no prazo de 30 dias – cfr. fls. 57 e 58 do processo administrativo apenso;

12. Em 22 de Setembro de 2011, os serviços da Divisão de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Silves elaboraram informação técnica, onde se pode ler, designadamente, o seguinte:
[imagens no original]
- cfr. documento n.º 7 da Petição Inicial;

13. Através do ofício com o número ....., de 7 de Outubro de 2011, foi comunicado à Autora o teor da referida informação técnica, bem como para no prazo de 15 dias se pronunciar sobre o assunto – cfr. fls. 61 e 62 do processo administrativo apenso;

14. Em 19 de Outubro de 2011 deu entrada na Câmara Municipal de Silves, “resposta” da Autora, dirigida ao Presidente da Câmara de Silves, onde a mesma defende o entendimento de que tinha ocorrido o deferimento tácito do requerimento entregue em 17 de Julho de 2003 e de que não poderia ser determinada a opinada demolição da infra-estrutura em causa – cfr. documento n.º 8 da Petição Inicial;

15. Em 17 de Fevereiro de 2012, a Divisão dos Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal de Silves, elaborou um parecer no âmbito do processo n.º ....., no qual consta, designadamente, o seguinte:
[imagens no original]
- cfr. documento n.º 9 da Petição Inicial;

16. Em 29 de Maio de 2012, a Divisão de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Silves elaborou informação técnica, na qual consta, designadamente, o seguinte:
[imagens no original]
- cfr. documento n.º 9 da Petição Inicial;

17. Em 30 de Maio de 2012, a Presidente da Câmara Municipal de Silves exarou o seguinte despacho sobre a informação referida no ponto anterior: “notificar o requerente nos termos da informação” – cfr. fls. 92 do processo administrativo apenso;

18. Em 8 de Junho de 2012, foi enviado à Autora o ofício n.º ....., acompanhado de cópia da informação e do parecer referidos nos pontos anteriores – cfr. fls. 93 e 94 do processo administrativo apenso;

19. A infra-estrutura de estação de radiocomunicação em causa situa-se em zona de servidão non aedificandi da auto-estrada A22 – cfr. fls. 51, 52 e 59 do processo administrativo apenso;

III- B - DOS FACTOS NÃO PROVADOS

Compulsados os autos, analisados os articulados e atenta a prova documental constante dos mesmos, não existem quaisquer factos com relevância para a decisão, atento o objecto do litígio, que devam julgar-se como não provados.

III- C – FUNDAMENTAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO

Os factos acima enunciados encontram-se, todos eles, comprovados pelos documentos acima discriminados e foram tidos em consideração por haverem sido articulados pelas partes ou por deles serem instrumentais (cfr. artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo Civil).

O ponto 19 dos factos resulta provado com fundamento nas comunicações escritas da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, de 29 de Março e 5 de Agosto, de 2011 (cfr. fls. 51, 52 e 59 do processo administrativo apenso), dirigidas à Câmara Municipal de Silves, onde identificam a infra-estrutura em causa na zona de servidão non aedificandi da auto-estrada A22, complementado com o relatório da Euroscut – Sociedade Concessionária da SCUT do Algarve, S.A., mormente a fls. 121 do processo administrativo apenso, conjuntamente com o facto de a Autora não contestar que a infra-estrutura se situa em área de servidão non aedificandi, mas sim que as limitações desta não se aplicam ao tipo de elemento físico em causa (cfr. artigos 46 a 50 da Petição Inicial).»

Considerada a factualidade assente, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso.

Alega, em suma, a Recorrente que não se alcança da fundamentação da sentença recorrida por que motivo a norma do artigo 8º do Decreto-Lei nº 11/2003 não pode ser considerada compatível com o deferimento tácito do pedido em caso de infra-estruturas já instaladas, uma vez que o nº 1 do artigo 15º prevê que todo o diploma (e não apenas parte dele) se aplica a estas instalações, já existentes, e a sua interpretação não pode ser apenas literal, até porque, pretendendo o legislador dar tratamento de favor à manutenção das infra-estruturas já instaladas, é de questionar o acerto da interpretação que acaba por se traduzir num tratamento menos favorável, em caso de inércia da Administração em se pronunciar sobre o pedido de autorização no prazo legal, deixando com muito menor protecção o requerente de tal instalação.

Da fundamentação de direito da sentença recorrida extrai-se, a este propósito, o seguinte:
“O procedimento de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, encontra-se regulado, como se disse, no Decreto-Lei n.º 11/2003.
Contudo, o legislador estabeleceu duas tramitações: uma tramitação para as antenas a instalar, e outra tramitação especial no artigo 15.º do mesmo diploma, para as infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações já instaladas, à data da sua entrada em vigor, como é o caso (cfr. ponto 1 do probatório).
Este artigo 15.º, que constitui uma disposição transitória e ao abrigo do qual foi apresentado, pela Autora, o pedido de autorização municipal em 17 de Julho de 2003, estatui na parte que importa, o seguinte: “1 - O presente diploma aplica-se às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas sem que tenha havido deliberação ou decisão municipal favorável, devendo os operadores requerer a respectiva autorização municipal no prazo de 180 dias a partir da data da sua entrada em vigor. 2 - Para efeitos do disposto no número anterior, devem os operadores apresentar ao presidente da câmara municipal um processo único do qual conste uma lista com a identificação e localização de todas as infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações instaladas no respectivo município, acompanhada dos documentos referidos nas alíneas a), b), e) e f) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º do presente diploma. 3 - O presidente da câmara municipal poderá solicitar complementarmente outros documentos referidos no artigo 5.º do presente diploma. 4 - O presidente da câmara municipal profere decisão final no prazo de um ano a contar da entrega do processo, de acordo com as normas do presente diploma que se mostrem aplicáveis.
Por sua vez, o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, epigrafado “Deferimento tácito” estabelece que, “Decorrido o prazo referido no nº 8 do artigo 6º do presente diploma sem que o presidente da câmara se pronuncie, o requerente pode iniciar a colocação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, mediante a entrega prévia de requerimento em que solicite a emissão da guia de pagamento das taxas devidas”.
Destes normativos resulta que o diploma onde estão inseridos, se aplica para o futuro quanto às antenas a instalar após a sua entrada em vigor, mas também se aplica às antenas já instaladas, com fundamento na disposição transitória – o artigo 15.º referido.
No primeiro caso – antenas a instalar -, existe uma norma que prevê o deferimento tácito. No outro – antenas já instaladas -, nada se diz.
Desta forma, na falta de uma norma que assim o determine, a ausência de decisão final sobre o pedido da requerente dentro do prazo legal não pode ter, como pretende a Autora, o valor de deferimento.
Estabelecendo o artigo 15.º referido, processo próprio, só se aplicando os normativos referentes às antenas a instalar quando referenciados na citada norma transitória ou não incompatíveis com ela [e.g., as alíneas a), b), e) e f) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º], não se aplica o efeito decorrente do citado artigo 8.º do mesmo diploma.
Não estando a situação em análise nos autos prevista no artigo 108.º do Código de Procedimento Administrativo [na redacção em vigor à data dos factos, dada pelo Decreto- Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, que era, relembre-se, para o que ora interessa: Quando a prática de um acto administrativo ou o exercício de um direito por um particular dependam de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei (n.º 1); (…) Para os efeitos do disposto neste artigo, consideram-se dependentes de aprovação ou autorização de órgão administrativo, para além daqueles relativamente aos quais leis especiais prevejam o deferimento tácito, os casos de: a) Licenciamento de obras particulares; b) Alvarás de loteamento; c) Autorizações de trabalho concedidas a estrangeiros; d) Autorizações de investimento estrangeiro; e) Autorização para laboração contínua; f) Autorização de trabalho por turnos; g) Acumulação de funções públicas e privadas (n.º 3)], é necessário a existência de um preceito legal que preveja o deferimento tácito, o que não se configura no caso em apreço, de estações já instaladas, pois a norma do artigo 8.º ter o seu âmbito de aplicação limitado às estações a instalar e ao prazo de 30 dias previsto no artigo 6.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 11/2003.
Destarte, por a lei não estabelecer nenhum sentido jurídico de exteriorização declarativa e unilateral de efeitos jurídicos positivos ao silêncio, decorrido que seja tal prazo de um ano (nas palavras do Tribunal Central Administrativo Sul, Acórdão prolatado em 23 de Fevereiro de 2012, no processo n.º 3253/07, disponível em www.dgsi.pt), não procede o pedido da Autora da verificação do deferimento tácito do requerimento apresentado em 17 de Julho de 2003 (cfr. igualmente o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, prolatado em 12 de Fevereiro de 2015, no processo n.º 4866/09, disponível em www.dgsi.pt).”

O Decreto-Lei nº 11/2003, de 18 de Janeiro, regula a autorização municipal inerente à instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios definidos no Decreto-Lei nº 151-A/2000, de 20 de Julho, aplicando-se também, por força da norma transitória contida no artigo 15º, às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas que ainda não tenham obtido deliberação ou decisão camarária favorável, nos específicos termos e condições previstos nos vários números deste artigo.
Assim, decorre: do nº 1 o prazo em que pode ser requerida a autorização das infra-estruturas já instaladas e ainda não autorizadas – 180 dias a partir da data de entrada em vigor do diploma; dos nºs 2 e 3 que à instrução do pedido de autorização dessas infra-estruturas é aplicável o disposto no artigo 5º, nos termos indicados; do nº 4 que o correspondente procedimento administrativo, para além da especificidade de o presidente da câmara municipal dispor do prazo de um ano para proferir decisão, decorre de acordo com as normas do artigo 6º que se mostrem aplicáveis; do nº 5 que, havendo projecto de indeferimento, aplica-se o especial regime de audiência prévia, consagrado no artigo 9º; e do nº 6 resulta a enumeração taxativa dos fundamentos de indeferimento dos pedidos de autorização das infra-estruturas instaladas [afastando o disposto no artigo 7º, com a epígrafe “Indeferimento do pedido”].
Com se afirmou na sentença recorrida em nenhuma das normas do artigo 15º se remete para o artigo 8º do mesmo diploma que, para a autorização de instalação de infra-estruturas de telecomunicações [novas ou não instaladas], consagra o deferimento tácito, em caso de inércia do presidente da câmara municipal competente, decorrido o prazo de 30 dias a contar da apresentação do pedido.
Considerando que todo o regime de autorização de infra-estruturas de telecomunicações já instaladas vem regulado na referida disposição transitória do Decreto-Lei nº 11/2003, directamente ou por remissão aí efectuada, nos termos indicados, para as normas que regulam o regime de autorização de instalação de infra-estruturas de telecomunicações, compreendidas nos artigos 1º a 14º do mesmo diploma, é de concluir que se não é feita referência ao deferimento tácito ou à aplicabilidade do disposto no artigo 8º é porque o legislador não pretendeu cominar com esse efeito a inércia da Administração nestes específicos procedimentos (cfr. o disposto no artigo 9º do CC).
Do artigo 6º, com a epígrafe “Procedimento”, são, designadamente aplicáveis nos termos do nº 4 do artigo 15º, os nºs 8 e 9, o primeiro com alteração do prazo de decisão para um ano, o segundo com a adaptação de que o acto de deferimento consubstancia a autorização para manter a instalação da infra-estrutura de suporte de telecomunicações, objecto do pedido [expressamente] deferido.
Mas não abrange o deferimento tácito, especialmente regulado no artigo 8º e, mais uma vez, para o qual o artigo 15º não remete.
Em face do que, andou bem a sentença recorrida ao entender que não se formou deferimento tácito no procedimento em análise nos autos por se tratar de infra-estrutura cujo pedido havia sido formulado nos termos ao artigo 15º do referido Decreto-Lei n° 11/2003 e, ao qual, o regime de deferimento tácito não é aplicável.
Assim tendo vindo a entender este Tribunal, como se constata, designadamente, dos acórdãos de 15.9.2011, proc. 04752/09, de 6.11.2014, proc. 03999/08, de 26.2.2015, proc. 03986/08, e de 23.2.2012, proc. 03253/07, extraindo-se do sumário deste que: “(…)
V. O artº 8º do D.L. nº 11/2003, que prevê a figura do deferimento tácito, não é aplicável às estações já instaladas, pois só se forma deferimento tácito nos casos previstos em disposição legal específica ou nas situações taxativas enunciadas no artigo 108º do CPA, o que não constitui o caso, pois não está em causa um licenciamento de obra particular, mas sim um processo de autorização específico, definido em diploma próprio, o D.L. nº 11/2003, de 18/01.
VI. Fora dos casos do artº 108º do CPA, é necessária uma norma específica que preveja o deferimento tácito, o que não se configura no caso de estações já instaladas, por a norma do artº 8º do D.L. nº 11/2003 ter o seu âmbito de aplicação limitado às estações a instalar.
VII. Não só o citado artº 8º se refere, expressamente, ao prazo referido no nº 8 do artº 6º, ou seja, ao prazo de 30 dias, como a razão de ser do deferimento tácito, que é a defesa do interesse do particular em iniciar uma atividade ou uma obra, face à inércia da Administração, não se justifica no caso de uma estação já instalada, pois o particular, precisamente porque a estação já está instalada e em funcionamento, não se vê confrontado com a paralisação da atividade que pretende empreender, enquanto a Administração está inerte e se atrasa a decidir.”
E assim é, porque a demora na decisão do pedido de autorização de infra-estrutura já instalada não afecta ou põe em causa o funcionamento [que já decorre], dessa infra-estrutura nem da rede de telecomunicações em que possa estar enquadrada. Diferentemente, a inércia na apreciação e decisão de um pedido de autorização de instalação de uma [nova] infra-estrutura pode obstar, retardar ou mesmo impedir o eficaz funcionamento da rede de telecomunicações e da respectiva cobertura na área territorial correspondente.
O legislador pode ter pretendido dar um tratamento de favor às infra-estruturas já instaladas, designadamente, restringindo as situações em que os correspondentes pedidos podem ser objecto de indeferimento, mas sabendo de acordo com o previsto no artigo 108º do CPA, em vigor na data a que os factos se reportam, que o deferimento tácito só ocorre quando está em causa o exercício de um direito de um particular dependente de aprovação ou autorização de um órgão administrativo nos casos previstos no nº 3 [e não está em causa o licenciamento de obras particulares, cfr. a alínea a)] ou em leis especiais, ao não remeter expressamente no artigo 15º para o disposto no artigo 8º, do Decreto-Lei nº 11/2003, pretendeu afastar o deferimento tácito das autorização de infra-estruturas instaladas.
Acresce que, na falta de disposição especial que preveja o deferimento tácito do pedido de autorização de infra-estrutura instalada e atendendo à data em que foi aprovado o Decreto-Lei n° 11/2003, o decurso do prazo legal previsto no nº 4 do artigo 15º sem que a autoridade administrativa competente proferisse decisão determinava, pelo contrário, o indeferimento tácito do pedido, ao abrigo do disposto no artigo 109º do CPA, então vigente.
Razão porque não procede o fundamento do recurso.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida na ordem jurídica.

Custas pela Recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, 29 de Outubro de 2020.

(Lina Costa – relatora que consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei nº 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei nº 20/2020, de 1 de Maio, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Carlos Araújo e Ana Paula Martins).